Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån

Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Sluttrapport

Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Sluttrapport Agenda Utredning & Utvikling AS Malmskrivervn 35 Postboks 542 1302 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Ref: 4757

Oppdragsgiver: Rapportnr.: 4757 Rapportens tittel: Spesifikasjon: Agenda Utredning & Utvikling AS Postboks 542 1301 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Tidsfrist: 10.11.2004 Ansvarlig: Alf Mørkrid Kvalitetssikring: Audun Korsvold Verifisert:

Forord I denne rapporten presenteres en vurdering av virkningene av ulik grad av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Modellen som er vurdert er konkurranseutsetting av støttesystemene, av ordinær forvaltning og av misligholdsforvaltningen. Virkningene er kartlagt og vurdert i forhold til nytte/kostnadseffekter for brukerne, staten og samfunnet, mulige endringer i oppnåelse av boligpolitiske målsettinger og konsekvenser for de ansatte i Husbanken. Arbeidet er gjennomført av Egil Smestad, Steria AS og av Odd Helgesen og Alf J Mørkrid fra Agenda Utredning & Utvikling AS. Sistnevnte har vært ansvarlig for arbeidet. Vi takker Husbanken og Kommunal- og regionaldepartementet for et godt samarbeid. Analyser og konklusjoner i denne rapporten står for konsulentens regning. Sandvika, 10. november 2004 Agenda Utredning & Utvikling AS 4757

1 SAMMENDRAG... 7 2 BAKGRUNN OG MANDAT... 9 3 ORGANISERING OG GJENNOMFØRING... 11 4 AVGRENSINGER OG PRESISERINGER... 12 5 BESKRIVELSE AV VURDERINGSKRITERIENE... 15 5.1 VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM 1... 15 5.2 VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM 2... 17 5.3 VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM 3... 18 6 BESKRIVELSE AV MODELL A STATUS QUO... 19 6.1 NÅSITUASJONEN 2003... 19 6.2 DRAMMEN FULLSERVICE... 23 7 VIRKNINGER VED ULIK GRAD AV KONKURRANSEUTSETTING... 25 7.1 KONKURRANSEUTSETTING AV STØTTESYSTEMENE... 26 7.2 KONKURRANSEUTSETTING AV ORDINÆR FORVALTNING... 44 7.3 KONKURRANSEUTSETTING AV MISLIGHOLDSFORVALTNING... 54 8 KONKLUSJONER... 60 4757

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 7 1 Sammendrag Med bakgrunn i behandlingen av Boligmeldingen (St meld nr 23: 2003-2004) tok Kommunal- og regionaldepartementet initiativ til å få gjennomført en utredning av virkningene av ulike grader av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Departementet formulerte følgende mandat for oppdraget. Utredningen skal gi en drøfting og tilrådning om Husbankens låneforvaltning skal konkurranseutsettes og hvordan dette eventuelt skal gjøres. Ved vurdering av løsninger skal følgende suksesskriterier legges til grunn: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag. Utredningen har tatt utgangspunkt i den nåværende ressursbruk for utførelsen av oppgavene knyttet til låneforvaltning. I 2003 la disse oppgavene beslag på 69,6 årsverk, tilsvarende 55,6 mill kroner pr år. Gjennom en planlagt sentralisering av oppgavene er det beregnet at låneforvaltningen vil kunne løses innen en ramme på 42,8 millioner kroner. Dette alternativet kalles i rapporten Drammen-fullservice fordi denne løsningen også realiseres samtidig med at hovedkontoret for Husbanken flyttes til Drammen. Ulike alternativer for konkurranseutsetting blir derfor vurdert opp mot dette alternativet. Denne rapporten har med utgangspunkt i mandatet vurdert følgende modeller for organisering av Husbankens forvaltningsoppgaver: a) Status quo dagens modell, justert for planene om sentralisering i forbindelse med flytting av hovedkontoret til Drammen (Drammen fullservice) b) Kjernemodell konkurranseutsetting av støttesystemer c) Misligholdsforvaltning konkurranseutsetting av alt annet enn behandling av misligholdte lån d) Full konkurranseutsetting også av misligholdte lån Analysen viser at Husbanken vil ha en effektiv og billig låneforvaltning etter at den påbegynte sentralisering av låneforvaltningsoppgavene er 4757

8 fullført. Grunnlaget for dette kostnadsnivået er at Husbanken klarer å realisere de forventede gevinstene ved sentralisering. Husbankens låneforvaltning kan effektiviseres ytterligere gjennom å konkurranseutsette støttesystemene. Vi har beregnet at en slik konkurranseutsetting vil kunne redusere statens utgifter hvert år. Fordelen er anslått til å være moderat fordi Husbanken også må bruke noe ressurser for å ivareta relasjonen til eksterne aktører. Løsningen vil ikke ha negative boligpolitiske effekter, men er vurdert å gi noen negative effekter for de ansatte som blir berørt. Ulempene for de ansatte er vurdert som akseptable i forhold til den gevinst som kan realiseres. Vi konkluderer imidlertid med at konkurranseutsettingen ikke bør skje før Husbanken har gjennomført en planlagt modernisering av ITsystemene gjennom overgang til en ny plattform. Når det gjelder ytterligere konkurranseutsetting (modellene C og D), viser beregningene at Husbankens egen drift totalt sett er rimeligere enn det eksterne leverandører vil kunne tilby. Låneforvaltning i Husbankens egen regi gir i tillegg minst skadevirkninger og omstillingskostnader knyttet til Husbankens personale. Ut fra dette anbefaler Agenda Utredning & Utvikling at Husbanken forbereder gjennomføring av Modell B, dvs å konkurranseutsette driften av IT-systemene når omstilling til ny plattform er gjennomført. Konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning eller forvaltning av misligholdte lån vurderes ikke lønnsomt slik priser og konkurransesituasjon er i markedet i dag.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 9 2 Bakgrunn og mandat I forarbeidene til regjeringens boligmelding ble det drøftet å skille de bank- og boligfaglige oppgavene. De bankfaglige oppgavene ble vurdert lagt til et nytt kredittselskap, mens de boligfaglige oppgavene kunne samles i et boligdirektorat. Departementet og regjeringen valgte ikke å gå inn for en slik løsning. I St meld nr 23 (2003-2004) Om boligpolitikken sies det derimot at: Husbankens låneforvaltning bidrar i mindre grad til den boligpolitiske måloppnåelsen. Samtidig finnes det mange tilbydere av slike forvaltningstjenester. Fristilling og konkurranseutsetting av denne delen av Husbankens virksomhet er derfor en mulighet som regjeringen vil vurdere. Med bakgrunn i behandlingen av St meld nr 23 tok Kommunal- og regionaldepartementet initiativ til å få gjennomført en utredning av virkningene av ulike grader av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Departementet formulerte følgende mandat for oppdraget. Utredningen skal gi en drøfting og tilrådning om Husbankens låneforvaltning skal konkurranseutsettes og hvordan dette eventuelt skal gjøres. Ved vurdering av løsninger skal følgende suksesskriterier legges til grunn: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag Med utgangspunkt i stigende grad av konkurranseutsetting skal følgende hovedmodeller utredes: a) Status quo dagens modell b) Kjernemodell konkurranseutsetting av støttesystemer (jf St.meld. nr. 12 (2003-2004) Om modernisering av Statens lånekasse for utdanning c) Misligholdsforvaltning konkurranseutsetting av alt annet enn behandling av misligholdte lån 4757

10 d) Full konkurranseutsetting også av misligholdte lån Ingen modell skal utelukke en videre utvikling i retning av en større grad av konkurranseutsetting på et senere tidspunkt. Husbanken skal gis anledning til å delta ved konkurranseutsetting ved valg av modell D. Ved valg av modellene B og C er den konkurranseutsatte virksomheten av så liten boligpolitisk verdi at Husbanken ikke vil bli gitt anledning til å legge inn anbud. Organisasjonsform og finansiering for et slikt Husbankforvaltning som i modell D skal bare gis en kort vurdering. Utredningen skal ikke vurdere systemene for innlån (fundingen), bestemmelse av renten eller utlånsrammen for husbanklån eller forvaltning av lån videretildelt gjennom kommunene (startlån).

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 11 3 Organisering og gjennomføring Arbeidet med gjennomføring av utredningen har vært gjennomført av konsulentfirmaet Agenda Utredning & Utvikling AS i samarbeid med konsulentfirmaet Steria AS. Agenda vært ansvarlig for arbeidet. Konsulentene har i hele utredningsfasen rapportert til og hatt møter med styringsgruppen oppnevnt for oppdraget. Den har følgende sammensetning: Avdelingsdirektør Einar Aarskog, Kommunal- og regionaldepartementet (leder) Avdelingsdirektør Randi Vennes, Kommunal og regionaldepartementet Rådgiver Ane Seip Flaatten, Kommunal- og regionaldepartementet Direktør Rune Robertsen, Husbanken Seniorrådgiver Vidar Myhren, Husbanken (observatør) Det har vært avholdt til sammen fire møter i styringsgruppen fra oppdragets oppstart i august til dets avslutning pr 1. november 2004. Informasjon og data som er benyttet i utredningen er hentet fra eksisterende dokumenter, budsjetter og regnskaper stilt til rådighet av Husbanken, gjennom intervjuer med ledere og nøkkelpersoner i Husbanken både sentralt og regionalt, informanter i andre kommuner som har erfaringer med kjøp av låneforvaltningstjenester. Det har dessuten vært gjennomført en egen informasjonsinnhenting i Forvaltningskontoret og blant regionkontorene i Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest for å tallfeste personellinnsatsen forbundet med låneforvaltningsoppgavene slik den var i 2003. Analyser og konklusjoner i rapporten står for konsulentens regning. 4757

12 4 Avgrensinger og presiseringer Analyser om fremtiden er aldri en eksakt vitenskap. I denne utredningen har vi lagt vekt på å tydeliggjøre de forutsetningene vi har bygget på for å komme frem til våre resultater, samt den usikkerheten som uansett er knyttet til estimater og konklusjoner. Generelt bygger våre analyser og konklusjoner på et bredt datagrunnlag, basert både på kvantitative og kvalitative data. Vi har kvalitetssikret dataene så godt det lar seg gjøre, men kan likevel ikke garantere at den mottatte informasjonen ikke inneholder visse feil eller unøyaktigheter. Som det går frem av mandatet kan forvaltningsområdet deles inn i tre ulike områder; drift av støttesystemer, ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. Det er viktig for gjennomføringen av utredningen at disse tre områdene er klart definert og avgrenset i forhold til hverandre og til funksjoner som ligger utenfor låneforvaltningen. I denne utredningen legges følgende innhold i de tre begrepene: Drift av støttesystemer omfatter de IT-systemene som direkte støtter opp under låneforvaltningen, det vil først og fremst si VinBin. Låneforvaltningen støttes i tillegg av et større antall generelle IT-systemer, f.eks. tidsregistrering, regnskapssystemet, kontorstøttesystemene m.v. I våre anslag for hva låneforvaltningen koster har vi belastet låneforvaltningen med en andel av slike generelle systemer. I de mer prinsipielle diskusjonene om konkurranseutsetting behandles imidlertid Husbankens støttesystemer mer generelt, ikke bare de som direkte eller indirekte støtter låneforvaltningen. Ordinær forvaltning omfatter alle ordinære arbeidsoppgaver knyttet til låneforvaltningen, utbetaling, depot/sikkerhet, senere endringer, kontroll ifm innfrielse, betalingsvarsler, purringer og påkrav, kundeinformasjon, årsoppgaver, kontoinformasjon og overdragelser. Vi har også lagt regnskapsfunksjonen under området ordinær låneforvaltning. Misligholdsforvaltning omfatter alle arbeidsoppgaver knyttet til rådgivning, tvangssalg, betalingsavtaler, gjeldsordninger, inkasso, oppfølging av restkrav og større sakskomplekser. De oppgavene som skal utredes konkurranseutsatt kan skissemessig oppsummeres på følgende måte.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 13 IT- støtte Depot og utbetaling Ordinær forvaltning Mislighold Restkrav Etablering av sikkerhet Utbetaling Endringer som berører pantesikkerhet Betalingsvarsel Purring Påkrav Informasjonsoppgaver Årsoppgaver Varsel om rettslig inkasso Økonomisk rådgivning Varsel om tvangsauksjon Inndriving av restkrav etter at bolig er solgt Kontrolloppgav er Kontoinformason Overdragelser Tvangssalg Gjeldsordninger Regnskap Figur 4.1 Oppgaver knyttet til låneforvaltning Ordinær forvaltning omfatter de oppgavene som i figur 4.1 er sortert under: depot og utbetaling, og ordinær forvaltning Misligholdsforvaltning omfatter oppgavene som er listet opp under: mislighold, og restkrav Vår forståelse av utredningsoppdraget er at Husbanken må forholde seg til ulike grader av konkurranseutsetting i en slags tretrinnsmodell. I denne modellen er konkurranseutsetting av støttesystemene det første trappetrinnet. En viktig forutsetting for vårt utredningsarbeid har videre vært at konkurranseutsetting av ordinær forvalting innebærer at ekstern leverandør selv er ansvarlig for nødvendig IT-støtte til låneforvaltningen. Tilsvarende forutsetning legges til grunn for konkurranseutsetting av misligholdsforvaltningen, altså at ekstern leverandør har ansvar for både støttesystemerer, ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. I oppdragets mandat er det forutsatt at Husbanken i så fall kan være en aktuell leverandør i sistnevnte alternativ, gjennom en utskilt selskap e.l. Som nevnt innledningsvis har oppdragsgiver forutsatt at det skal utredes tre modeller sammenliknet med status quo eller dagens modell. Begrepet dagens modell er imidlertid ikke et fast holdepunkt fordi Husbanken som 4757

14 organisasjon er under stadig utvikling og forandring. Sentralisering av regionkontorenes låneforvaltning som skal være sluttført når Husbankens hovedkontor flytter til Drammen er viktig i denne sammenheng. For å vise og ta hensyn til den dynamikken som uansett vil påvirke Husbankens låneforvaltning har vi valgt å sammenlikne modellene B, C og D med en modell som vi har kalt Drammen fullservice. Dette gjør det i tillegg mulig å synliggjøre noe av den effekten som Husbanken uansett vil hente ut ved gjennomføring av allerede vedtatte eller planlagte tiltak. Oppsummert vil vi altså forholde oss til følgende modeller. Misligholdte lån Misligholdte lån Misligholdte lån Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Modell A Modell B Modell C Modell D Grad av konkurranseutsetting Nåsituasjon 2003 Drammen- Fullservice Kjernemodell Misligholdsforvatning Full konkurranse utsetting Figur 4.2 Skisse av modellene I neste kapittel følger en nærmere beskrivelse av vurderingskriteriene som er lagt til grunn for å vurdere effektene ved ulik grad av konkurranseutsetting.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 15 5 Beskrivelse av vurderingskriteriene I mandatet for utredningen er det pekt på tre suksesskriterier som skal benyttes for å vurdere de tre hovedalternativene. For å sikre en objektiv og målrettet vurdering av hovedalternativene har vi operasjonalisert og spesifisert hvert av de tre suksesskriteriene i et antall vurderingskriterier. Vi har lagt vekt på å gjøre en tydelig avgrensing mellom suksesskriteriene for å unngå at samme forhold vektlegges flere ganger i analysen. 5.1 Vurderingskriterier til suksesskriterium 1 Suksesskriterium 1 er formulert slik i mandatet for utredningen: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Suksesskriteriet inneholder mange elementer, og vi har valgt å spesifisere dette i følgende fem vurderingskriterier: tilgjengelighet for brukeren, dvs hvor enkelt det vil være for brukeren å komme i kontakt med låneforvalter for å få hjelp og bistand. kvalitet i behandlingen av henvendelser fra brukeren, dvs i hvilken grad låneforvaltningen skjer i samsvar med de retningslinjer som er fastsatt og med forventet service. kostnad for brukeren, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for brukeren. kostnad for staten, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for staten. kostnad for samfunnet, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for samfunnet som helhet. Etter vår oppfatning er tilgjengelighet for brukeren og kvalitet i behandlingen av henvendelser fra brukeren tilstrekkelig nyansert for å fange opp innholdet i begrepet best mulig tjenester for brukeren. Vi har funnet det nødvendig å utdype vår forståelse av begrepene kvalitet og kostnad litt nærmere. 5.1.1 Utdypende kommentarer om kvalitet Låneforvaltningen i Husbanken vil måtte balansere både eiers (statens) og låntakernes krav til gjennomføring av låneforvaltningen. Sett fra 4757

16 eiernes side vil det være et kvalitetskjennetegn ved forvaltningen at tapene på utlån holdes på et akseptabelt nivå og at låntakerne sikres mulighet til å bli boende i egen bolig. Sistnevnte målsetting behandles under suksesskriterium nr 2. Fra låntakernes side vil kvaliteten ved låneforvaltningen kunne bedømmes ut fra Husbanken evne til å holde seg til nedfelte prosedyrer, rutiner og service overfor låntakerne i alle faser fra lånet utbetales til det er innfridd. Medarbeidernes kompetanse har betydning for Husbanken og andre forvalteres mulighet til å oppfylle kvalitetsmålene knyttet til låneforvaltningen, ikke minst i misligholdsforvaltningen. Kvaliteten i låneforvaltningen og de faktorer som påvirker den vil skissemessig være slik som illustrert nedenfor i figur 5.1. Vurderingskriterier kvalitet i låneforvaltningen Låntakere Prosedyrer Kompetanse Kvalitet Service Eier (staten) ur 5.1 Kvalitet i låneforvaltningen Fig I vår analyse har det i særlig grad vært hensiktsmessig å henføre kvalitetskravene til henholdsvis ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. Støttesystemene bygger opp om både ordinær forvaltning og misligholdsforvaltningen. 5.1.2 Utdypende kommentarer om de ulike kostnadsbegrepene Når det gjelder kostnadssiden av suksesskriteriet består denne i utgangspunktet av relativt klare begreper. Ved analysen av dette området må det imidlertid legges vekt på at det finnes sterke sammenhenger mellom de tre kostnadselementene, men de påvirkes i ulik grad av forskjellige ytre faktorer. De to eksemplene nedenfor illustrerer kompleksiteten i disse problemstillingene: (1) Den reelle kostnaden ved å produsere tjenestene vil være førende for kostnaden for staten og for samfunnet. Kostnaden for brukeren

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 17 behøver imidlertid ikke påvirkes av det reelle kostnadsnivået siden graden av brukerbetaling er et politisk valg. Ulike nivåer på brukerbetaling kan sannsynligvis forenes med alle tenkelige modeller for konkurranseutsetting. Ved konkurranseutsetting må imidlertid modellen for brukerbetaling ses i nøye sammenheng med den avtalen som inngås med en ekstern leverandør, slik at det ikke oppstår incentiver til uheldige taktiske tilpasninger i skjæringspunktet mellom staten, brukeren og den eksterne leverandøren av tjenester. (2) Konkurranseforholdene mellom de aktørene som er aktuelle for å utføre forvaltningsoppgaver på det tidspunkt en eventuell konkurranse gjennomføres, kan i stor grad påvirke kostnaden for staten. Svak konkurranse vil kunne medføre en høy pris for å utføre tjenesten. Dette betyr imidlertid ikke at den samfunnsøkonomiske kostnaden øker, fordi statens økte utgifter samfunnsøkonomisk sett oppveies av økt overskudd hos den private tilbyderen. 5.2 Vurderingskriterier til suksesskriterium 2 Suksesskriterium 2 er formulert slik i mandatet for utredningen: Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Husbankens boligpolitiske hovedmål slik de fremgår av tildelingsbrevet for 2004 og utdypet i Boligmeldingens strategier for å forebygge bostedsløshet danner utgangspunkt for utdyping av suksesskriterier på dette området. De boligpolitiske målsettingene ble i tildelingsbrevet formulert på følgende måte: god boligdekning og et velfungerende bolig- og byggemarked, dvs at det samlede boligbehovet skal dekkes og den samlede boligproduksjonen skal være jevn. Husbanken skal bidra til effektiv og ressursøkonomisk boligbygging og stimulere til nøkterne og rimelige boliger. god boliging og botrygghet. God boliging referer seg til at boligingen skal være bedre enn hva inntekstingen tilsier. Det er videre et mål at vanskeligstilte og at husstander med svak økonomi skal kunne skaffe seg en god og rimelig bolig, at unge skal kunne etablere seg i en god bolig og at gamle skal kunne bli boende i en god bolig som tilpasses endrede behov. Når det gjelder botrygghet er det et mål at husstander med lav inntekt, inntektsfall, sykdom og lignende skal gis mulighet til å beholde boligen, at boligkjøpers forbrukerinteresser skal ivaretas og boutgiftene skal stå i rimelig forhold til inntekten. 4757

18 gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø, dvs at boliger skal ha god kvalitet og være funksjonelle. God byggeskikk skal stimuleres. Målet innebærer videre at bærekraftig utvikling skal vektlegges ved miljøvennlig nybygging, god fortetting og utbedring, og god forvaltning av boligmassen. Godt boligmiljø skal tilrettelegges ved attraktive fellesarealer, grønne lunger, lekemuligheter og trygge trafikkforhold. effektiv forvaltning og kompetansesenter for boligpolitikk, dvs som effektivt forvaltningsorgan og kompetansesenter for overordnet myndighet. Konkurranseutsetting av låneforvaltningen blir vurdert i forhold til alle de ovennevnte målsettingene, men med spesiell vekt på målet om botrygghet som står sentralt i Boligmeldingen. Boligmeldingen tar blant annet utgangspunkt i visjonen "Alle skal kunne bo godt og trygt", og et av hovedmålene/strategiene er å "Skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet" for å motvirke at folk blir bostedsløse. Særlig relevant for dette oppdraget er det konkrete mål om at antall begjæringer om utkastelser skal reduseres med 50% og antallet utkastelser med 30%. 5.3 Vurderingskriterier til suksesskriterium 3 Suksesskriterium 3 er formulert slik i mandatet for utredningen: Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag. Vi har valgt å konkretisere dette suksesskriteriet ved hjelp av følgende fem vurderingskriterier: omstillingsbehov, dvs hvor omfattende omstillinger hver modell medfører for Husbankens nåværende ansatte (grad av omstilling og hvor mange som berøres) lønns- og arbeidsvilkår, dvs i hvilken grad ulike modeller vil påvirke lønns- og arbeidsvilkårene til Husbankens nåværende ansatte (styrke, retning og hvor mange som berøres) utviklingsmuligheter for ansatte, dvs om ulike modeller medfører endringer i utviklingsmulighetene for Husbankens nåværende ansatte. kompetanse, dvs om ulike modeller påvirker Husbankens mulighet til å tiltrekke, utvikle og beholde den kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgaver utenfor låneforvaltningen. Husbankens profil, dvs hvordan ulike modeller påvirker Husbankens profil i samfunnet.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 19 6 Beskrivelse av modell A status quo 6.1 Nåsituasjonen 2003 6.1.1 Organisering og bemanning Låneforvaltningens ressursbruk og organisering slik den var i 2003 er definert som nåsituasjonen. Låneforvaltningen var på det tidspunktet organisert på følgende måte, jfr neste figur. Husbankens forvaltningsopgaver Hovedkontoret Region Oslo Region Arendal Region Bergen Regon Trondheim Region Bodø Region Hammerfest Forvaltningskontoret 35,5 årsverk Forvaltningsseksjonen 12,5 årsverk Forvaltningsseksjonen 8,1 årsverk Forvaltningsseksjonen 5,6 årsverk Forvaltningsseksjonen 6,0 årsverk Figur 6.1 Organisering av Husbankens forvaltningsoppgaver Modellen viser at forvaltningsoppgavene i region Oslo og Arendal er lagt til Forvaltingskontoret. Forvaltningsoppgavene ved hovedkontoret ble i 2003 omorganisert ved at det tidligere skillet mellom ansvaret for låntakere i region Øst og Sør ble fjernet. Fra juni 2003 er Forvaltingskontoret organisert etter en funksjonsmodell der oppgavene knyttet til ordinær og misligholdsforvaltningen er teamorganisert, jfr figur 6.2. 4757

20 Direktør Avdelingsdirektør Forvaltningsseksjonen Bankfaglig seksjon IT-drift IT-utvikling Regnskap Depot/utbetaling 7 åv 27 åv 12 åv Inkasso, personkunder 22 åv Spesialengasjementer Figur 6.2 Forvaltningskontoret Forvaltningsoppgavene la i 2003 beslag på 69,6 årsverk. Fordelingen av årsverkene på ulike funksjoner og deloppgaver fremgår av tabellen nedenfor. Tabell 6.1 Ressursbruk i år 2003. Årsverk Forv. kontoret Bergen Trondheim Bodø Hammerfest SUM Ledelse 2,00 2,00 1,00 0,40 0,70 6,10 Depot og utbetaling 6,00 3,10 2,50 1,20 1,00 13,80 Generell forvaltning 2,00 1,90 1,00 1,20 1,00 7,10 Overdragelser 1,00 0,40 0,50 0,50 0,30 2,70 Gjeldsordninger 2,00 0,50 0,50 0,30 0,30 3,60 Inkasso og økonomisk rådgivning 6,50 3,50 2,00 1,30 2,00 15,30 Restkrav 2,00 0,10 0,10 0,05 0,20 2,45 Regnskap (låneforvaltning) 9,00 1,00 0,50 0,60 0,50 11,60 IT (låneforvaltning) 4,00 4,00 Bankfaglig 3,00 3,00 37,50 12,50 8,10 5,55 6,00 69,65 Tallene bygger på informasjon gitt av regionkontorene og Forvaltningskontoret. En tilsvarende kartlegging gjennomført av Husbanken i forbindelse med egenutredning av alternative modeller for låneforvaltning 1 viser at ressursforbruket til de samme oppgavene var 86,9 årsverk i 2001. Selv om tallmaterialet kan være beheftet med noe feil, viser oversikten viser at Husbanken har gjennomført en betydelig effektivisering av låneforvaltningen fra 2001 til 2003. Husbanken har tatt 1 Rapport: Alternative modeller for låneforvaltningen, 2003

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 21 høyde for en ytterligere effektivisering av låneforvaltningen i forbindelse med sentralisering av låneforvaltningen. 6.1.2 Kostnadsanslag nåsituasjonen I Husbankens egen utredning av alternative modeller for låneforvaltning ble det gitt to anslag for kostnadene ved Husbankens låneforvaltning på henholdsvis 54 mill kroner og 49,7 mill kroner. Det første alternativet var basert på at driftsutgiftene pr årsverk i Husbanken er like store uavhengig av hvilket område de ansatte jobber innenfor. I det andre alternativet tok man hensyn til at en del viktige driftsutgifter ikke er seg likt mellom låneforvaltning, lånesøknadsbehandling, administrasjon og andre tjenesteområder. I Boligmeldingen ble det anslått at låneforvaltningen la beslag på 65 mill kroner pr år. Vi har sett det som en viktig del av vårt arbeid å fremskaffe oppdaterte kostnadsanslag for hva låneforvaltningen i dagens modell koster, dvs situasjonen slik den var i 2003. Kostnadsanslagene er utarbeidet ved hjelp av både årsverkberegninger og beregninger som tar utgangspunkt i foreliggende regnskapstall. Vi har kalt de siste estimatene for kostnadsartbaserte beregninger. Etter vår oppfatning er det kostnadsartbaserte estimatet best fordi denne metoden tar bedre hensyn til låneforvaltningens faktiske andel av kostnadene ved drift av støttesystemene enn det en ren årsverkberegning gjør. Beregning av kostnadene ved Husbankens låneforvaltning i 2003 viser samlede kostnader på 61,8 mill kroner og 55.6 mill kroner pr år etter henholdsvis årsverkbaserte estimater og kostnadsbaserte estimater. I det kostnadsbaserte estimatet operer vi med: Lønn og andre personalkostnader Direkte henførbare kostnader, og Andel av fellesutgifter Kostnadene i hver av de tre kategoriene er henført til henholdsvis ordinær forvaltning, misligholdsforvaltning og støttesystemer. Det detaljerte kostnadsbildet av låneforvaltningen i 2003 blir dermed slik som vist i tabellen nedenfor. 4757

22 Tabell 6.2 Kostnadsstruktur låneforvaltningen 2003. Mill kroner Lønn og andre personalkostnader Direkte henførbare kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 6,6 0,9 9,7 Ordinær forvaltning 14,6 7,0 5,9 27,5 Misligholdsforvaltning 12,9 0,2 5,3 18,4 Sum 29,7 13,8 12,1 55,6 Potensialet for kostnadsbesparelser ved en eventuell konkurranseutsetting vil være ulikt innenfor hver av cellene i ovenstående tabell, hvilket vi vil analysere videre i kapittel 7 6.1.3 Noen nøkkeltall - nåsituasjonen Husbanken forvalter betydelige lånemidler til en stor kundemasse. Noen nøkkeltall som kan være egnet til å belyse omfanget av Husbankens låneforvaltning er tatt inn i tabellen nedenfor. Tabell 6.3 Nøkkeltall for omfanget av forvaltningsoppgaver 2002 2003 Mill kroner Nøkkeltall Mill kroner Nøkkeltall Forvaltning Utbetaling av nye lån - mill kroner 12 913 10 822 Lånevolum, mill kroner 102 373 101 075 Oppføringslån - nye 7 558 8 544 Utbedrings- og startlån 5 442 5 499 Mislighold Krav om tvangssalg 1 063 880 Gjennomførte tvangssalg 124 148 Tap 12 20 Tap i prosent av utestående lån 0,011 0,020 Misligholdte lån 1 696 1 664 Misligholdte lån i prosent av samlede utlån 2 2 Gjeldsordninger 455 585 Beholdning av eiendommer 17 21

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 23 6.2 Drammen fullservice Drammen fullservice er benyttet som begrep på den situasjonen en har etablert når hovedkontoret er flyttet til Drammen og sentraliseringen av låneforvaltningen er gjennomført. Pr oktober 2004 er forvaltningsoppgavene ved regionkontoret i Bergen og Trondheim sentralisert. Vi har lagt til grunn at forvaltingsoppgavene i Bodø og Hammerfest er planlagt sentralisert innen 2006. Sentralisering av forvaltningsoppgavene vil frigjøre personellressurser som i dag benyttes til slike oppgaver på regionkontorene. Oppgaver knyttet til sikkerhetsstillelse og utbetaling er planlagt å være igjen ved regionkontorene i Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest. Depotoppgavene flyttes til hovedkontoret. Målsettingen er at de frigjorte personellressurser innenfor de andre regionale forvaltingsoppgavene skal kunne settes inn for å løse Husbankens kjerneoppgaver regionalt slik som veiledning og rådgivning overfor kommuner. Selv om regionkontorene ikke lenger vil ha dedikerte stillinger til misligholdsforvaltning er det grunn til å tro at regionkontorene må sette av noe ressurser til dette. Det virker uhensiktsmessig at hovedkontoret skal bruke mye tid på reise ut til regionene for å sikre statens interesser ved mislighold når en har et regionapparat som har kompetanse til å gjøre slike jobber. I vår analyse har vi forutsatt disse oppgavene kan dekkes innenfor rammen av de stillingsressursene som skal være igjen regionalt til å ta hånd om sikkerhet og utbetalingsoppgavene. Vi har ikke beregnet dette behovet i detalj men har forutsatt at det til sammen vil måtte være igjen ca 11 årsverk til forvaltningsoppgaver regionalt. Dette er en illustrasjon av det totale behov uten at vi har tatt stilling til om disse ressursene er nødvendige på regionkontorene. Noen av disse 11 årsverkene kan dermed også tenkes overført til hovedkontoret. Husbankens intensjon er at sentralisering av låneforvaltningen skal kunne gjennomføres uten tilførsel av ressurser utover de ressursene som Forvaltningskontoret disponerer i dag. Fra noen av våre informanter har vi fått høre at denne intensjonen virker vel ambisiøs. En må som et minimum regne med at innsatsen må styrkes i en overgangsperiode før en har klart å få hele porteføljen på plass sentralt og gjort seg kjent med den nye lånekundemassen. Det knytter seg flere usikkerhetsmomenter til ressursbruk for låneforvaltningens IT-støtte. I Drammen fullservicealternativet forutsettes det at Husbanken har modernisert IT-systemene og gått over til en annen plattform. Tidshorisonten for denne omleggingen er noe usikker. Likedan de ressursmessige effektene av den. En del eksterne faktorer vil i tiden fram til etablering av Drammen fullservicealternativet påvirke forvaltningskontorets ressursbehov. Ordningen med kjøpslån direkte fra Husbanken er avviklet og krever 4757

24 gradvis mindre oppfølging fra Husbankens side. Ordningen med omgjøring av Husbanklån er endret og fører til mindre arbeid for forvaltningskontoret. Det er vanskelig å stipulere de ressursmessige virkningene av disse endringene. Agenda har regnet med at man tidligst ville kunne ha full effekt av Drammen fullservicealternativet innen utgangen av 2006. På dette tidspunktet har vi forutsatt følgende bemanning sentralt og regionalt til ivaretakelse av forvaltningsoppgavene Tabell 6.4 Stipulert bemanning Drammen fullservice. År 2006 Enhet Årsverk Regioner Oslo 0,0 Arendal 0,0 Bergen 4,0 Trondheim 3,0 Bodø 2,0 Hammerfest 2,0 Hovedkontor Forvaltningskontoret 37,55 Sum 48,55 I tillegg kommer støtte fra kultur- og administrasjonskontoret beregnet til 5,8 årsverk. Støtten er regnet ut fra en norm om administrativt påslag på 12%. Med disse forutsetningene er det mulig å sette opp følgende kostnadsanslag for Drammen fullservicealternativet. Tabell 6.5 Kostnadsstruktur Drammen fullservice. Mill kroner Direkte Lønn personal-henførbarkostnader kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 6,6 0,9 9,7 Ordinær forvaltning 9,8 7,0 4,0 21,8 Misligholdsforvaltning 8,6 0,2 3,5 14,7 Sum 20,6 13,8 8,4 42,8 En viktig forutsetning for kostnadsanslaget i tabell 6.5 er at bemanning av låneforvaltningen inklusiv tilhørende andel av fellestjenester reduseres med 22 årsverk. Kostnadene ved støttesystemene og de direkte henførbare kostnadene er beholdt uendret. Det understrekes at kostnadene for drift av støttesystemene vil endres betydelig som en følge av moderniseringen av IT-systemene.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 25 7 Virkninger ved ulik grad av konkurranseutsetting For å presentere en oversiktlig vurdering av alternativene har vi valgt å strukturere analysen slik at vi behandler ett område av gangen; først støttesystemer, deretter ordinær forvaltning og til sist misligholdsforvaltning. Hvert område vurderes opp mot det settet av vurderingskriterier som er beskrevet i kapittel 5, og det trekkes en konklusjon om effekten av konkurranseutsetting under hvert punkt. I kapittel 8 sammenstilles vurderingene, og det diskuteres hvilken modell som vil være mest hensiktsmessig for Husbanken. Vi benytter en femdelt vurderingsskala for å konkretisere de verbale vurderingene og forenkle en samlet, overordnet presentasjon av analysen: betydelige er ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ene skal være omfattende, realiserbare og ha en relevans og et omfang som er betydelig i forhold til forvaltningsområdet totalt sett. moderate er ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ene enten er mindre, at de gjelder et avgrenset felt (eller f.eks. få personer) eller at det er betydelig usikkerhet knyttet til realiseringen av dem. ingen effekt av konkurranseutsetting. Dette betyr at det i sum ikke kan påvises en effekt. Denne konklusjonen kan oppstå som en følge av at påviselige positive og negative effekter oppveier hverandre. moderate r ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ne enten er relativt små, at de gjelder et avgrenset felt (eller f.eks. få personer) eller at de kan unngås ved å iverksette mottiltak. betydelige r ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ne er betydelige, relativt uunngåelige og at de har en relevans og et omfang som er betydelig i forhold til forvaltningsområdet totalt sett. På enkelte områder har vi dessuten konkludert med at en konkurranseutsetting er irrelevant for et bestemt vurderingskriterium, i den forstand at det heller ikke har vært intendert noen effekt. 4757

26 7.1 Konkurranseutsetting av støttesystemene 7.1.1 Suksesskriterium nr. 1: Innvirkning på kriteriene for nytte/kost Tilgjengelighet for brukeren Den reelle tilgjengelighet for brukeren til Husbankens tjenester påvirkes til en viss grad av kvaliteten på forvaltningen av støttesystemene. Dersom støttesystemene forvaltes på en slik måte at driftsmiljøet har god stabilitet, vil dette påvirke tilgjengeligheten på en positiv måte. Motsatt vil en ustabil driftssituasjon redusere den reelle tilgjengeligheten for brukerne (hvis systemene er nede er det ofte liten hjelp i å komme i kontakt med en saksbehandler). Hvordan vil tilgjengeligheten for brukerne påvirkes av en eventuell konkurranseutsetting av forvaltningen av støttesystemer? Hele tanken bak outsourcing eller konkurranseutsetting er jo at enkelte oppgaver i en organisasjon kan ivaretas billigere eller bedre av en ekstern aktør. Nedenfor pekes på noen momenter som taler for at en spesialisert, ekstern leverandør vil kunne bedre tilgjengeligheten for Husbankens brukere gjennom å bidra til en mer stabil driftssituasjon for støttesystemene: En ekstern leverandør vil ha en mye større driftsorganisasjon enn Husbanken selv, og vil dermed i større grad kunne ha en beredskap for å møte uforutsette driftsforstyrrelser. De fleste aktørene i dette markedet opprettholder en kontinuerlig vaktordning, slik at det alltid er personell til stede som kan ta tak i problemer som oppstår. Dette reduserer konsekvensene ved ustabilitet i systemene, og bidrar til å øke oppetiden. Størrelsen til en ekstern leverandør vil medføre at denne som regel også vil ha reservekapasitet på maskinvaresiden, slik at tilfeldige variasjoner i belastningen kan møtes uten å medføre forstyrrelser i ytelsen for sluttbrukerne. Å opprettholde en slik reservekapasitet blir ofte uforholdsmessig dyrt i en mindre driftsorganisasjon. En ekstern leverandør vil i større grad kunne investere i den fysiske sikringen av driftsmiljøet, og vil kunne unngå forstyrrelser som i større grad kan ramme et mindre driftsmiljø. En ekstern leverandør vil som regel benytte avanserte overvåkningsverktøy som bidrar til å øke stabiliteten i driftsmiljøet. Slike verktøy har en relativt betydelig kostnad, og kan være uforholdsmessig dyre å bruke i et begrenset driftsmiljø. En driftsavtale med en ekstern leverandør vil dessuten i seg selv fremtvinge en konkret avklaring av hvilken stabilitet som er ønskelig for driftsmiljøet, fordi dette vil være et sentralt element i driftsavtalen. Prisingen av tjenesten vil til en viss grad avhenge av

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 27 dette parameteret. Overfor en ekstern leverandør vil Husbanken kunne fastsette hvilket servicenivå som er hensiktsmessig ut fra en nytte/kostvurdering. Den eksterne leverandøren vil ha en økonomisk interesse i å levere den avtalte stabiliteten, fordi det ofte er knyttet økonomiske sanksjoner til manglende levering av lovet stabilitet. Kan det tenkes at konkurranseutsetting kan ha negative konsekvenser på tilgjengeligheten? Våre undersøkelser tyder på at dette kan være tilfelle, og risikoen er særlig knyttet til tre hovedområder: Valg av en ekstern leverandør som ikke har den nødvendige kapasitet eller kompetanse til å oppfylle Husbankens behov. Inngåelse av en driftsavtale som ikke i nødvendig grad konkretiserer krav til stabilitet, eller som ikke fastsetter sanksjoner/konsekvenser ved mangelfull levering av den lovede stabiliteten. Mangelfull oppfølging av leverandøren fra Husbankens side. Å konkurranseutsette en slik tjeneste krever en betydelig løpende oppfølging fra kundens side. Dersom dette ikke tas alvorlig vil resultatet ofte bli sviktende kvalitet i leveransen. Erfaringstall fra bransjen tilsier at en kunde må beregne å benytte ca 4 til 7 % av kontraktssummen til oppfølging av leverandøren. Håndteringen av selve prosessen rundt konkurranseutsettingen og forvaltningen av kontakten med den eksterne leverandøren legger således føringer på hvor godt en slik konkurranseutsetting vil fungere. Imidlertid er det ingen ting som tyder på at ikke disse utfordringene kan håndteres dersom det i tilstrekkelig grad fokuseres på dem i prosessen. Det er derfor vår oppfatning at en konkurranseutsetting av driften av støttesystemene vil kunne gi moderate positive (indirekte) effekter på brukernes tilgjengelighet til Husbanken. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Tilgjengelighet for brukeren 4757

28 Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukeren Spørsmålet som skal vurderes er hvilken effekt konkurranseutsetting av støttesystemene vil ha for kvaliteten på Husbankens låneforvaltning, gitt at ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning skal drives i egen regi. Kravet til støttesystemene er derfor at de må gi minst samme støtte til Husbankens låneforvaltning som dag, for at kvaliteten ikke skal forringes. Rent konkret vil dette gjelde alle rutiniserte låneforvaltningsoppgaver slik som utsending av terminvarsler, purringer og påkrav, varsel om inkasso, informasjon til låntakerne ved renteendringer, kontoinformasjon, utsending av årsoppgaver og andre lovpålagte oppgaver med mer. Ved konkurranseutsetting av støttesystemene vil det være naturlig å sette klare krav til hvilke støttetjenester som skal leveres med tilhørende kvalitet; leveringstider, service og nøyaktighet. Både i privat og offentlig virksomhet har man lang erfaring med kjøp av slike tjenester fra eksterne leverandører. Kvalitetskravene ivaretas gjennom avtaler med leverandørene som kan følges opp gjennom jevnlige målinger, møter og annen form for dialog mellom leverandør og bestiller. Etter vår vurdering vil støttesystemer levert av eksterne leverandører ikke i nevneverdig grad atskille seg fra støttesystemer i egen regi med hensyn til å dekke de behov som vesentlig for at låneforvaltningen i Husbanken skal ha en tilstrekkelig høy kvalitet. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukerne Kostnad for staten Dagens kostnader relatert til støttesystemene Drift og forvaltning av IT-støttesystemene medfører betydelige kostnader for Husbanken. Systemene som benyttes av Husbanken kan deles inn i tre grupper: (1) Systemer som utelukkende støtter låneforvaltningen, og som ikke berører andre funksjoner. Dette gjelder bare låneforvaltningssystemet VinBin. (2) Systemer som støtter mange funksjoner i Husbanken, blant annet låneforvaltningen. I denne gruppen hører blant annet Agresso og kontorstøttesystemene.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 29 (3) Systemer som ikke støtter låneforvaltningen i det hele tatt, men som støtter andre funksjoner i Husbanken. I denne gruppen hører HILS og bostøttesystemet. Mange av systemene kjøres i dag på samme stormaskin, mens andre systemer kjører på andre plattformer. Mellom flere av systemene er det tett integrasjon. Husbanken har truffet et valg om å satse på UNI som plattform for nye systemer. Husbanken har foretatt en analyse av dagens kostnader knyttet til driften av IT-systemene. Denne analysen anslår de samlede IT-kostnadene til 63,2 mill kroner pr år i 2003. Disse kostnadene er seg slik på de tre kategoriene nevnt over: Tabell 7.1 Systemgruppe IT-kostnader knyttet til ulike typer av støttesystemer Kostnadsanslag, kr Låneforvaltningssystemet (VinBin) 9.549.000,- Generelle støttesystemer og 30.286.000,- støtteaktiviteter Spesialsystemer for andre funksjoner 23.321.000,- enn låneforvaltning (bl.a. Bostøtte og HILS) SUM 63.158.000,- Tabellen over viser at det er betydelige kostnader knyttet til forvaltning av IT-systemene i Husbanken. Den viser dessuten at de direkte kostnadene knyttet til VinBin ikke er dominerende (i tallet på 9,5 mill kr ligger også forsendelsesutgifter på 6,8 mill kr, slik at netto direkte ITrelaterte kostnader for VinBin er ca 2,7 mill kr). Imidlertid viser tabellen også at de generelle støttesystemene og aktiviteter knyttet til stormaskinen og infrastrukturen trekker betydelige kostnader. Dette er kostnader som det er vanskelig å henføre til et bestemt system eller en bestemt oppgave. Vi har forsøkt å beregne IT-kostnader knyttet til låneforvaltningen, ved å e en forholdsmessig andel av kostnadene knyttet til fellessystemer og fellesaktiviteter til låneforvaltningen, og trukket ut forsendelseskostnader og andre kostnader som ikke er IT-kostnader. Når disse kostnadene splittes opp på hovedgruppene personalkostnader, direkte henførte kostnader og andel felleskostnader får vi følgende bilde 2 : 2 Personalkostnaden består av gjennomsnitts årsverkkostnad multiplisert med antall årsverk benyttet til låneforvaltning på IT-siden. Direkte henførte kostnader er IT-kostnader som kan henføres til låneforvaltning 4757

30 Tabell 7.2 Kostnader ved støttesystemer for låneforvaltningen. År 2003 Kostnadsart Personalkostnader Direkte henførte kostnader Andel felleskostnader Sum Beløp 2,2 mill kr 6,6 mill kr 0,9 mill kr 9,7 mill kr Andel 22,7 % 68,0 % 9,3 % 100 % Tabellen viser at når felleskostnadene es, representerer også VinBin en betydelig kostnad. Dette er imidlertid kostnader som i liten grad kan elimineres dersom VinBin skulle fases ut, og tallet har derfor først og fremst akademisk interesse. Husbankens strategiske valgsituasjon Flere av Husbankens støttesystemer står foran en betydelig modernisering. Samtidig diskuteres det konkurranseutsetting av flere funksjoner som i dag ivaretas av Husbanken selv. Husbanken står derfor overfor et strategisk veivalg, og noe forenklet kan situasjonen illustreres som i figuren nedenfor: Figur 7.1 Husbankens strategiske IKT-valg. Analysen av om det vil være kostnadsbesparende for staten å konkurranseutsette driften av IT-støttesystemene må tilpasses de strategiske veivalgene Husbanken står overfor på IT-området. Husbanken har selv vurdert de to hovedalternativene som skisseres i figuren over (dvs. outsourcing nå, deretter modernisering eller modernisering nå, deretter eventuelt outsourcing), i tillegg til et tredje alternativ (formalisert pluss en forholdsmessig andel av andre IT-kostnader knyttet til stormaskinen, infrastruktur, ledelse mv. Andel felleskostnader er en forholdsmessig andel av Husbankens felleskostnader.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 31 samarbeid med andre offentlige aktører et alternativ som faller utenfor mandatet for vår utredning). På direktørmøtet i Husbanken i september 2004 ble det vedtatt å modernisere systemene først, deretter eventuelt foreta en outsourcing på et senere tidspunkt. Denne utredningen tillater ikke en dyptgående analyse av dette strategiske veivalget. Imidlertid har vi gjennomgått det materialet som ble lagt frem på direktørmøtet og på selvstendig grunnlag vurdert Husbankens situasjon og utfordringer. Hovedkonklusjonen på disse vurderingene er at vi slutter oss til den strategiske retningen Husbanken legger til grunn for moderniseringsarbeidet 3. Dette medfører imidlertid at vår oppgave å vurdere de forventede økonomiske effektene for staten av en konkurranseutsetting av forvaltningen av støttesystemene blir vanskeligere fordi en eventuell outsourcing vil omfatte systemer og løsninger som ikke er laget ennå. Vår analyse må derfor baseres på generelle erfaringer fra slike outsourcingprosesser, heller enn en konkret analyse av dagens situasjon. Potensielle besparelser ved konkurranseutsetting av støttesystemene Hvorvidt staten kan realisere gevinster som et resultat av en konkurranseutsetting vil i hovedsak avhenge av svarene på tre spørsmål: (1) Hvor store merkostnader vil en privat aktør pådra seg ved å gjennomføre driftsoppgaven på vegne av Husbanken? (2) Hvor sterk er konkurransen i dette markedet (når prosessen gjennomføres)? (3) I hvilken grad vil statens egne kostnader faktisk reduseres ved en konkurranseutsetting av oppgaven? Hvert av disse tre spørsmålene diskuteres i det følgende. (1) Merkostnader for ekstern leverandør For å forutsi hvilket prisnivå en ekstern aktør kan tilby er det et naturlig utgangspunkt å analysere strukturen på de kostnadene leverandøren pådrar seg ved å tilby den tjenesten staten etterspør. Dersom det gjelder et tjenesteområde som er sterkt preget av faste kostnader vil det eksistere stordriftser som gjør det lønnsomt å etablere store produksjonsenheter selv om alle aktørene i utgangspunktet er like effektive. Hvis kostnadsbildet er preget av variable kostnader vil eventuelle besparelser 3 Vi vil imidlertid understreke at denne vurderingen er gjort på et meget overordnet nivå, og langt på vei bygger på datainnsamling og analyser gjennomført av Husbanken selv og eksterne konsulenter innleide av Husbanken. 4757

32 ved å konkurranseutsette en oppgave måtte være knyttet til at enkelte aktører rett og slett er mer effektive enn andre. Når det gjelder drift av IT-systemer er det på det rene at en god del kostnader er faste eller tilnærmet faste. Dette gjelder kostnader knyttet til: opprettholdelse av beredskap og brukerstøtte reservekapasitet på ytelsessiden lokaler, husleie lisenser knyttet til overvåkningssystemer etc felleskostnader (administrasjon, kantine etc) For alle disse kostnadselementene vil en gitt prosentvis økning i produksjonen medføre en mindre prosentvis økning i kostnadene. Dette betyr at selv om to driftsorganisasjoner er like effektive vil totalkostnadene synke ved å slå dem sammen, fordi dette betyr en bedre utnyttelse av de faste kostnadene. I og med at en konkurranseutsetting neppe er hensiktsmessig for ett enkelt system har vi analysert de samlede IKT-kostnader nærmere. Det avgjørende for om staten kan oppnå en besparelse er om en bestemt kostnadstype er av en art som åpner for realisering av stordriftser for en ekstern aktør. For å belyse dette potensialet har vi gruppert de nåværende kostnadene i tre grupper: kostnader hvor det antas å foreligge betydelige stordriftser kostnader hvor det antas å foreligge moderate stordriftser kostnader hvor det antas ikke å foreligge stordriftser Tabellen nedenfor oppsummerer analysen: Tabell 7.3 Grad av stordrifts Grad av stordriftser e e Ingen eller ubetydelige Eksempler på kostnader Store anskaffelser, infrastruktur, hardware Datakraft, ekstern bistand, lisenser Printing, gebyr konsernkonto, div. sakkyndig bistand Beløp Andel 5,3 mill kr 8,4 % 33,4 mill kr 52,8 % 24,5 mill kr 38,8 % SUM 63,2 mill kr 100 %

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 33 Hvis denne analysen er korrekt er det betydelige innsparinger knyttet til kun en mindre del av dagens kostnader, men moderate potensielle besparelser knyttet til en betydelig del av kostnadene. En besparelse på f.eks. 30% av kostnadene hvor det antas betydelige stordriftser og 15% av kostnadene hvor det antas moderate stordriftser ville eksempelvis representere en besparelse på ca 10,5% av totalkostnaden. Dette kan tjene som en illustrasjon på potensialet, men det er selvfølgelig betydelig usikkerhet knyttet til hvor store besparelsene vil kunne være etter at Husbankens modernisering av IT-systemene er fullført, fordi denne moderniseringen vil endre kostnadsbildet. Vi anser det imidlertid som sikkert at det fremdeles vil være stordriftser knyttet til en betydelig del av oppgavene og kostnadene. Analysen over tilsier at mer enn halvparten av kostnadene er av en art hvor det vil være betydelige eller moderate stordriftser for en ekstern leverandør. Med en mer moderne plattform og nye applikasjoner vil denne andelen kunne reduseres noe, men neppe betydelig. Konklusjonen blir at en betydelig del av kostnadene knyttet til IT-driften er av en art som gir stordriftser. Isolert sett trekker dette i retning av at en konkurranseutsetting kan spare staten for kostnader. I tillegg vil selvfølgelig den vedvarende konkurransen i markedet trekke i retning av at den mest effektive private forvalteren vil være best posisjonert for å tilby den beste prisen. Det er etter vår mening liten tvil om at kostnadsstrukturen knyttet til å levere forvaltningstjenester på IT-området i seg selv medfører at merkostnaden for en ekstern aktør vil være betydelig lavere enn Husbankens kostnader ved å ivareta de samme oppgavene selv. For at dette skal bety lavere kostnader for staten totalt sett må i tillegg følgende tre forutsetninger være oppfylt: Innsparingspotensialet ved konkurranseutsettingen må være større enn de administrative merkostnadene som følger av konkurranseutsettingsprosessen. Dette tilsier å velge en forholdsvis lang kontraktsperiode, og ikke konkurranseutsette for små områder. Konkurransen blant aktuelle leverandører må være tilstrekkelig sterk til at kostnadsbesparelsene ikke bare gir seg utslag i økt fortjeneste for den private leverandøren, men i besparelser for staten. Dette diskuteres nærmere i pkt 2 under. Staten må greie å redusere sine eksisterende kostnader for å realisere gevinsten. Dette diskuteres nærmere i pkt 3 under. 4757

34 (2) Konkurranseforholdene i markedet Det er et betydelig antall tilbydere i markedet for driftstjenester. Tre av disse omsetter for mer enn 500 millioner kroner pr år. I tillegg finnes flere titalls mindre leverandører, som i hovedsak har mindre kunder. Markedet preges av at både store og små leverandører intensiverer konkurransen om det midterste markedssegmentet, med mellomstore kunder. Samtidig er kostnadsstrukturen slik at et godt økonomisk resultat for leverandøren er avhengig av et stort tjenestevolum. Dette bidrar til å presse prisen i markedet. Etter vår vurdering ligger det godt til rette for at staten kan beholde en betydelig del av kostnadsbesparelsen ved en konkurranseutsetting, fordi markedet er preget av sterk konkurranse og fordi Husbanken vil være en attraktiv referanse for flere av tilbyderne. (3) I hvilken grad vil statens egne kostnader reduseres ved en konkurranseutsetting? Selv om staten greier å konkurranseutsette driftstjenestene til en pris som ligger lavere enn kostnaden ved å utføre disse oppgavene selv betyr ikke dette nødvendigvis en samlet besparelse for staten, av to grunner: Etableringen av en avtale med en ekstern leverandør medfører nye kostnader som ikke eksisterer i dag. Dette knytter seg hovedsakelig til selve prosessen rundt konkurranseutsettingen (valg og spesifikasjon av tjenester for konkurranseutsetting, håndtering av det merkantile rundt konkurransen, forhandlinger, valg av leverandør, etablering av avtalen, og oppfølging av leveransene). Dette vil medføre ikke ubetydelige kostnader. Det kan være vanskelig å realisere de potensielle kostnadsbesparelsene i egen organisasjon. Husbanken har ikke tradisjon for å gjennomføre nedbemanningsprosesser, og det kan være vanskelig å finne alternativt arbeid for de som berøres av en konkurranseutsetting. Denne utfordringen løses ofte av at leverandøren overtar de ansatte på arbeidsområdet. Vi legger til grunn at dette vil være en aktuell løsning også i Husbanken, og at gevinstrealiseringen således ikke representerer noe problem. Konklusjon vedrørende statens kostnader Etter vår oppfatning er Husbankens strategi med å satse på en modernisering av IT-systemene før en eventuell konkurranseutsetting gjennomføres fornuftig. Dette betyr at vår analyse av de økonomiske ene med en konkurranseutsetting ikke kan ta utgangspunkt i dagens kostnadsbilde, men må baseres på antagelser om den fremtidige driftssituasjonen og på erfaringer med slike prosesser generelt.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 35 Vår analyse tyder på at en kombinasjon av kostnadsstrukturen hos aktuelle leverandører på dette området og konkurranseforholdene i bransjen isolert sett trekker i retning av at staten kan oppnå betydelige besparelser ved en konkurranseutsetting. Vi vil spesielt understreke at denne konklusjonen ikke er basert på at Husbanken selv er lite effektiv i sin forvaltning, bare at det er betydelige stordriftser knyttet til slike oppgaver. Imidlertid vil Husbanken pådra seg nye kostnader ved konkurranseutsettingen knyttet til å forvalte relasjonen til eksterne aktører. Denne ressursinnsatsen vil spise opp en del av kostnadsbesparelsen, men neppe hele. Dersom konkurranseutsettingen ikke kan gjennomføres ved at en ekstern leverandør tar over de ansatte (virksomhetsoverdragelse, jf kap 7.1.3) antar vi at det er tvilsomt om betydelige besparelser kan oppnås. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for staten Kostnad for samfunnet I forrige punkt konkluderte vi med at staten sannsynligvis vil kunne oppnå betydelige kostnadsbesparelser ved å konkurranseutsette forvaltningen av støttesystemene. Hvorvidt de samfunnsøkonomiske kostnadene øker eller minker ved en konkurranseutsetting avhenger i hovedsak av forholdet mellom Husbankens og den eksterne leverandørens kostnadsstruktur og nivå på den ene siden, og av statens evne til å realisere gevinster på den andre siden. Det er dette forholdet som ble diskutert i punktet over, og som konkluderer med at det foreligger et moderat innsparingspotensiale. En kostnadsbesparelse for staten vil i denne sammenheng også representere en samfunnsøkonomisk besparelse. Den samfunnsøkonomiske besparelsen blir imidlertid etter alt å dømme noe større enn statens besparelse, fordi en ekstern leverandør vil tilby en pris som er ventet å gi et økonomisk overskudd. Dette overskuddet representerer en utgift for staten, men er ikke en samfunnsøkonomisk kostnad. Selv om konkurranseforholdene i bransjen på konkurranseutsettingstidspunktet skulle medføre at staten får en dårlig pris er det de underliggende kostnadsforholdene (som diskutert over) som bestemmer den reelle samfunnsøkonomiske kostnaden. Etter vår mening ligger det derfor til 4757

36 rette for realiseringen av en moderat samfunnsøkonomisk gevinst ved en konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbankens IT-støttesystemer. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for samfunnet Kostnad for brukeren Etter vår oppfatning vil kostnaden for brukeren ikke påvirkes av valg av modell for drift av støttesystemer. En eventuell konkurranseutsetting vil skje gjennom en formalisert avtale mellom Husbanken og den eksterne leverandøren, og vil i liten eller ingen grad berøre sluttbrukerne. Statens valg av profil og nivå på brukerbetalingen antas ikke å påvirkes av valg av modell for drift av støttesystemer. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for brukeren 7.1.2 Suksesskriterium 2: Innvirkning på kriteriene for boligpolitiske mål God boligdekning og godt fungerende boligmarked Det er ikke grunn til å tro at konkurranseutsetting av støttesystemene vil virke inn på Husbankens mål om god boligdekning og godt fungerende boligmarked. Etter vår vurdering er det ingen sammenheng mellom konkurranseutsetting av støttesystemene og Husbankens mulighet for å nå målet om god boligdekning og et godt fungerende boligmarked. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant God boligdekning og godt fungerende boligmarked

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 37 Botrygghet Verken vi eller noen av våre informanter kan se at konkurranseutsetting av støttesystemene vil ha effekter på målsettingen om botrygghet. Låntakerne vil i liten grad legge merke til at støttetjenestene blir kjøpt fra ekstern leverandør og i enda mindre grad kunne oppleve at det påvirker egen opplevelse av tryggheten for å bli boende i egen bolig. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Botrygghet Gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø Konkurranseutsetting av støttesystemene vil ikke påvirke Husbankens mulighet for å nå konkrete resultatmål innenfor dette målområdet. Etter vår vurdering er det irrelevant å se på en mulig sammenheng mellom en slik konkurranseutsetting og målsettingen om gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø Effektiv forvaltning og kompetansesenter for boligpolitikk Vi oppfatter at begrepet effektiv forvaltning i denne sammenheng ikke henspeiler på låneforvaltningen, men på forvaltingen av Husbankens samlede ressurser. Det er vanskelig å se at Husbankens målsettinger på dette området vil påvirkes av en eventuell konkurranseutsetting av støttesystemene. 4757

38 Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Effektiv forvaltning og kompetansesenter for boligpolitikk 7.1.3 Suksesskriterium 3: Innvirkning på kriteriene for gode arbeidsplasser Under dette kapitlet vurderer vi på hvilken måte (positivt og negativt) ansattes arbeidsforhold vil bli påvirket av en eventuell konkurranseutsetting av støttesystemene for låneforvaltning (jfr. foran). Vi har operasjonalisert vurderingskriteriet gode arbeidsplasser i 5 underkategorier: Omstillingsbehov, dvs. hvordan ulike modeller medfører behov for omstilling blant Husbankens nåværende ansatte innen de områder som blir berørt. Hvordan ulike modeller medfører endrede lønns- og arbeidsvilkår for Husbankens nåværende ansatte innen de områder som blir berørt. Hvorvidt ulike modeller medfører endringer i utviklingsmuligheter for Husbankens nåværende ansatte innen de områder som blir berørt. Kompetanse, dvs i hvilken grad de ulike alternativene påvirker Husbankens mulighet til å tiltrekke, utvikle og beholde den kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgaver i og utenfor låneforvaltningen Hvorvidt ulike modeller skaper grunnlag for at Husbanken kan stå fram med en tydelig virksomhetsprofil En utfordring med dette suksesskriteriet har for det første vært å avgrense hva vi skulle ta i betraktning, dagens ansatte i forvaltningsvirksomheten eller Husbankens ansatte i fremtiden. Vi har løst det ved at de tre første underpunktene kun ser på konsekvenser for dem som blir berørt av de ulike alternativene mens de to siste også vurderer konsekvenser for personale, kompetanse etc for ansatte i Husbanken i fremtiden. For det andre er det etter vårt syn nødvendig å se suksesskriterium 3 som en faktor som kan svekke eller styrke vekten til de to første kriteriene. Slik sett vil forholdet til de ansatte primært være snakk om omstillingskostnader som svekker eller styrker de to andre kriteriene (kost-nytte og boligpolitikk). Sagt på en annen måte kan store personellmessige

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 39 konsekvenser være med på å oppveie eventuelle besparelser eller positive boligpolitiske effekter. Omstillingsbehov Generelt vil de fleste ansatte oppleve det som negativt dersom arbeidsoppgavene faller bort eller blir overtatt av en ekstern leverandør. Denne individuelle negative opplevelsen vurderes i utgangspunktet som legitim og naturlig. Denne individuelle opplevelsen vil ofte også gi seg utslag i et effektivitetstap, men av forbigående karakter. Erfaring viser at det først og fremst er følelsen av usikkerhet som skaper en negativ opplevelse. Når beslutningen er tatt og innfasing hos en ny arbeidsgiver er sluttført, vil en stor andel ansatte finne seg til rette med situasjonen. Omstillingen vil antakelig ha mindre negative virkninger faglig enn sosialt/kulturelt. Vi forutsetter at ansatte vil kunne fortsette med de samme arbeidsoppgaver i en konkurranseutsatt virksomhet. På IT-siden vil det også skje endringer som kan føre til at den kompetanse ansatte i Husbanken har i dag vil være lite etterspurt, men dette vil antakelig skje uavhengig av en eventuell konkurranseutsetting av ITavdelingen. Det er vanskelig å beregne de økonomiske kostnadene av det personellmessige effektivitetstapet. For det første vil dette antakelig legges inn i en kalkyle fra de leverandører som vil bli pålagt å ta inn ansatte fra Husbanken i sin virksomhet. For det andre kan det påvirkes gjennom gode prosesser og personellmessige tiltak i form av omstillingsavtaler. Omstillingsbehovene kan oppleves som betydelige sett fra den enkelte ansattes synspunkt, men er i seg selv ikke så dramatiske at det bør forhindre en løsning som gir en god oppgaveløsning. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Omstillingsbehov Lønns- og arbeidsvilkår Formelle rettigheter I det følgende omtaler vi konsekvensene når en konkurranseutsetting gjennomføres som en virksomhetsoverdragelse etter Arbeidsmiljølovens 73. Dette representerer det minimumsnivå som ansatte skal sikres dersom virksomheten overdras til et annet selskap. Det kan være tilfeller der utsetting av oppgaver (kontrakter) til eksterne leverandører ikke blir å 4757

40 betrakte som virksomhetsoverdragelse. I slike tilfeller vil ansatte ha mindre juridisk beskyttelse enn det som angis nedenfor. I juridisk litteratur er ofte virksomhetsoverdragelse definert slik: Overføring av en selvstendig økonomisk enhet en organisert helhet av personer og aktiver som gjør det mulig å utøve en økonomisk virksomhet med selvstendig økonomisk formål en økonomisk enhet som bevarer sin identitet som virksomhet også etter en overføring." Arbeidsmiljølovens kapittel II 73A til 73E regulerer ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Rettsvirkninger for de ansatte ved virksomhetsoverdragelse er nedfelt i Arbeidsmiljøloven og relaterer seg bl. a. til følgende områder: Oppsigelsesforbud ( 73 C nr. 1) Beholder individuelle lønns- og arbeidsvilkår ut avtaleperioden ( 73 B nr. 1) Kollektive rettigheter opphører ( 73 B nr. 2) Forholdet til pensjon (73 B nr. 3) Det følger av Arbeidsmiljøloven 73C nr. 1 at overføring av en virksomhet til et selskap eller annet selvstendig rettssubjekt i seg selv ikke gir grunnlag for oppsigelse eller avskjed av de arbeidstakere som er knyttet til virksomheten. Forbudet gjelder både den som overdrar og den som mottar virksomheten. Bestemmelsene er likevel ikke til hinder for at det kan foreligge saklig grunn for oppsigelse av andre årsaker enn virksomhetsoverdragelse. Det fremgår av Arbeidsmiljølovens 73B nr. 1 at de lønns- og arbeidsvilkår som gjelder på det tidspunkt virksomhetsoverdragelsen finner sted, overføres til den nye arbeidsgiveren. Ny arbeidsgiver blir med andre ord bundet av innholdet i gjeldende arbeidsavtale. De individuelle rettighetene etter tariffavtalen vil etter overdragelsen utløpe dersom tariffavtalen utløper eller at den nye innehaveren inngår ny tariffavtale. Det følger videre av loven at kollektive rettigheter i tariffavtaleforholdet ikke overføres til ny arbeidsgiver, bl. a. tariffbestemmelser om arbeidstakernes medbestemmelse. Ny arbeidsgiver overtar ikke forpliktelsene til å yte pensjon, som følge av pensjonsordningen i det tidligere arbeidsforholdet, det være seg uførepensjon, alderspensjon etterlattepensjon, som er opptjent hos tidligere arbeidsgiver.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 41 Ved kollektiv pensjonsforsikring, slik man har for ansatte i staten, vil en uttreden av arbeidsforholdet medføre at opparbeidet verdi kommer arbeidstaker til gode i form av en fripolise. Pensjonsforholdene blir mao som om man hadde skiftet jobb på vanlig måte. Man kan tenke seg at Husbanken kan inngå avtaler om praktisering av ansattes rettigheter som går lengre enn bestemmelsene i Arbeidsmiljøloven. Dette kan særlig gjelde følgende punkter: Rettigheter til annen stilling i Husbanken Rettigheter til permisjon fra Husbanken i en overgangsperiode Vi tar ikke stilling til om slike tilbud bør inngå i en løsning, men vil anta at Husbanken her vil følge omtrent de samme prinsipper som andre statsetater i samme situasjon. Lønns- og arbeidsvilkårene vil være i samsvar med det regelverk som gjelder for virksomhetsoverdragelse. Jobbtryggheten er formelt dekket, men vil i praksis være noe svekket. Lønnsutviklingen vil kunne variere avhengig av type stilling. Vi vurderer at endringer av lønns- og arbeidsvilkår vil oppleves som negativt for de fleste ansatte, men at endringen ikke bør forhindre en løsning som gir god oppgaveløsning for Husbanken. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Omstillingsbehov Utviklingsmuligheter Endringer i utviklingsmuligheter for Husbankens nåværende ansatte vil variere avhengig av den enkelte og den virksomhet som overtar ansvaret. Det er derfor svært vanskelig å ha noen hypotese om hvordan gruppen ansatte totalt sett blir berørt. Innledningsvis kan vi gjøre noen betraktninger knyttet til de ulike personellkategorier og alternativer. For ansatte på IT-siden vil det uavhengig av løsning være behov for en betydelig faglig utvikling. Denne prosessen vil sannsynligvis resultere i en organisasjon i Husbanken som vil være mer moden for konkurranseutsetting. Personalet vil etter en slik omstilling også være mer konkurransedyktig for faglig og karrieremessig utvikling i en annen virksomhet. Det er derfor trolig at en konkurranseutsetting kan gi utviklingsmulig- 4757

42 heter for flere av de ansatte, men at noen ikke vil få slike muligheter. Men dette vil antakelig også gjelde om Husbanken selv skal drive ITsystemene. For ansattes muligheter til faglig og karrieremessig utvikling er hovedkonklusjonen at dette sannsynligvis vil være individuelt, og at det kanskje ikke vil være så stor forskjell om dette skjer i eller utenfor Husbanken. Det kan derimot være at en privat virksomhet vil sette strengere krav til hvem som skal prioriteres i utviklingstiltak. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Utviklingsmuligheter Kompetanse Det som skal vurderes her er i hvilken grad de ulike alternativene påvirker Husbankens mulighet til å tiltrekke, utvikle og beholde den kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgaver i og utenfor låneforvaltningen. En overordnet konklusjon er at en dreining i retning av at Husbanken kun skal konsentrere seg om sine kjerneoppgaver ikke vil svekke bankens muligheter ift. å tiltrekke, utvikle og beholde kompetanse. Kompetanseprofilen kan generelt sett bli tydeligere og gjøre det lettere å vurdere hva som skal være spisskompetanse. Denne positive virkningen er imidlertid begrenset siden det allerede i dag er lite bevegelse av kompetanse mellom forvaltning og tildeling/boligpolitikk. De kan derfor i stor grad anses å være separate kompetanseområder. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kompetanse Profil Spørsmålet er her hvorvidt ulike modeller skaper grunnlag for at Husbanken kan stå fram med en tydelig profil. Dette gjelder både internt og eksternt. Et annet spørsmål er om en mer tydelig profil i seg selv har positive effekter. Internt vil en konkurranseutsetting av støttesystemer og forvaltningsoppgaver kunne gi en tydeligere og mer boligpolitisk profil, og gjøre det

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 43 lettere for ledelsen å konsentrere seg om de viktigste oppgavene. Dette er en positiv effekt av konkurranseutsetting som man ikke skal se bort fra. Internt sett vil vi derfor konkludere med at konkurranseutsetting kan styrke profilen i forhold til Husbankens kjerneoppgaver. Eksternt er det lite trolig at det vil være noen store profilmessige effekter av konkurranseutsetting. De mulige positive og negative effekter vil sannsynligvis kunne oppveie hverandre. På den positive siden vil Husbanken kunne ha en mer tydelig boligpolitisk profil dersom den ikke selv skal drive støttesystemene. På den andre siden vil negative opplevelser med den eksterne leverandøren kunne slå direkte tilbake på Husbanken. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Profil 7.1.4 Oppsummering virkninger av å konkurranseutsette støttesystemene Når vi ser alle suksesskriteriene under ett er det vår vurdering at konkurranseutsetting av støttesystemene alt i alt vil være en. I denne konklusjonen støtter vi oss til de vurderingene som er presentert tidligere i kap 7.1. Vi mener en konkurranseutsetting mest sannsynlig vil medføre betydelige innsparinger for staten og for samfunnet, og moderate (indirekte) er for brukerne. Imidlertid vil en konkurranseutsetting medføre til dels betydelige r for de ansatte. Konklusjonen avhenger derfor i stor grad av hvilken vekt som tillegges de ulike vurderingskriteriene. Agenda vurderer det slik at gevinstene i dette tilfellet vil oppveie ne for ansatte. For det første vil ansatte innen IT-virksomheten uansett valg av løsning måtte gjennomgå en omstillingsprosess. For det andre vurderes konkurranseutsetting av Husbankens støttesystemer å innebære en beskjeden omstilling sammenlignet med andre omstillinger i offentlig sektor. 4757

44 7.2 Konkurranseutsetting av ordinær forvaltning 7.2.1 Suksesskriterium 1: Innvirkning på kriteriene for nytte/kost Tilgjengelighet for brukeren Husbankens kunder kan i dag ta kontakt med Husbanken via post, telefax, epost, nettbanken (for visse typer henvendelser) eller telefon. Ved forvaltningen av et ordinært lån er kundens behov for å komme i kontakt med Husbanken eller med forvalter å være moderat. Vi antar at kontakten fra Husbanken (eller forvalter) til brukerne i hovedsak vil skje via ordinær post, og at eventuell kontakt fra kunden til Husbanken (eller forvalter) vil e seg på de fleste kontaktkanaler, men med hovedvekt på telefon. En ekstern forvalter vil betjene en betydelig større kundemasse enn den Husbanken har i dag, og vil som regel ha mulighet til å opprettholde en større tilgjengelighet både på telefon, telefax og epost enn den Husbanken har i dag (anbefalt kontakttid på telefon er mellom kl 09.00 og 14.30 i henhold til serviceerklæringen). Husbanken selv vil få større muligheter til å bedre tilgjengeligheten etter hvert som forvaltningsoppgavene sentraliseres. Det vil imidlertid sannsynligvis aldri bli regningssvarende å opprettholde en tilgjengelighet på nivå med det eksterne leverandører kan klare. Eksterne forvaltere vil normalt benytte verktøy for å logge alle henvendelser uansett kontaktkanal, for å tilpasse kapasiteten til brukernes kontaktmønster. Ved konkurranseutsetting er åpningstider og svartider sentrale parametere som må fastsettes i avtalen med en ekstern leverandør. Etter vår vurdering vil en ekstern leverandør etter all sannsynlighet kunne tilby en bedre og mer brukertilpasset tilgjengelighet for brukeren enn det Husbanken selv vil kunne opprettholde. For det store flertallet av brukerne antar vi likevel dette ikke er av avgjørende betydning. Selv om tilgjengeligheten kan være noe viktigere i en misligholdssituasjon vurderer vi en som moderat også i slike situasjoner. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Tilgjengelighet

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 45 Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukeren Når det gjelder ordinær forvaltning har vi registrert at kvalitet i låneforvaltningen vil være forbundet med følgende kjennetegn: Rask og riktig etablering av pantesikkerhet. Husbankens saksbehandlingstid i dag er minimum 3 dager. Rask og riktig endring i pantesikkerhet. Utbetaling av lån i henhold til avtale. Produksjon av kontrolloppgaver knyttet til innfrielse av lån som ikke er fullt ut avskrevet Utsending av terminvarsel i henhold til fastsatte regler. Utsending av purringer og påkrav i henhold til fastsatte regler Informasjon til brukerne om renteendringer og regulering av fastrentelån, kontoinformasjon og generell informasjon. Kundeservice. Løpende kundeservice til låntakere som har spørsmål om betalingsplaner, renter, terminer mv Behandling og registrering av søknader om vilkårsendringer, individuell nedbetaling av fellesgjeld i borettslag, forlengelse eller forkorting av løpetiden og avdragsfri periode, avtaler om kortere utsettelser. Utarbeiding av riktige årsoppgaver til låntakere og andre lovpålagte oppgaver, herunder oppgaver til skattedirektoratet ved hvert årsskifte. Konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning vil innebære at en ekstern leverandør påtar seg ansvaret for gjennomføring av oppgavene som normalt hører med til ordinær låneforvaltning. I praksis kan det imidlertid by på visse problemer med å definere grensen mellom ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. Det forutsettes at forvalter selv har eller har tilgang til de støttesystemene som er nødvendig for å ta hånd om de ordinære låneforvaltningsoppgavene. Modellen vil ha en del likhetstrekk med den løsningen som Oslo kommune v/helse og velferdsetatene (tidligere Boligvirkemiddeletaten) har valgt for forvaltning av kommunens boliglån. I denne modellen skal imidlertid forvalter også forestå inkasso etter nærmere fastsatte betingelser. Oslo kommune har over lang tid kjøpt låneforvaltningstjenester, først fra Sparebanken Nor, senere fra Lindorff og fra 1.1.04 fra KrediNor. Kommunen har derfor ingen ferske erfaringer når det gjelder hvilke effekter konkurranseutsetting av låneforvaltningen har hatt for låntakerne sammenliknet med en situasjon der kommunen selv hadde hånd om forvaltningen. Kontrakten som er inngått med nåværende leverandør setter klare krav til hvilke tjenester leverandøren skal utføre og hvilke tidsfrister som gjelder. Dersom Husbanken skulle velge å konkurranseutsette den ordinære låneforvaltningen vil en på samme måte som Oslo kommune regulere 4757

46 kvalitetskravene gjennom en kontrakt med leverandøren. En kontrakt som kan sikre banken at kvalitetskravene holder samme mål som Drammen fullservice alternativet. Erfaringene fra Oslo viser imidlertid at kvaliteten i den ordinære låneforvaltningen kan få et midlertidig fall i forbindelse med overgang til ny leverandør. Det nevnes som eksempel at tilgjengligheten til ny leverandør ble dårlig fordi leverandøren ikke hadde tatt tilstrekkelig høyde for hvor mange låntakere som faktisk ville henvende seg til dem. Depotet var også mangelfullt ved oppstarten. Disse forholdene er nå rettet opp. Etter vår vurdering er det vanskelig å se at en konkurranseutsetting av den ordinære låneforvaltningen vil medføre vesentlig kvalitetstap sammenliknet både med dagens situasjon og Drammen - fullservice alternativet. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kvalitet på behandlingen i henvendelser fra brukerne Kostnad for staten Husbanken har tidligere analysert hva låneforvaltningen koster for banken. Basert på en analyse av årsverksinnsatsen 4 knyttet til forvaltningen ble totalkostnaden anslått til kr 54 mill kr i 2001 5. Dette anslaget ble ikke t på ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. En slik ing er også vanskelig å gjennomføre i praksis. Kostnadsanslagene som presenteres i dette kapitlet (kap 7.2.1) vil derfor også gjelde konkurranseutsetting av misligholdsforvaltning dersom noe annet ikke blir sagt. I Boligmeldingen og i mandatet for vårt oppdrag er anslaget oppjustert for den generelle økningen i driftskostnadene i Husbanken, og kostnadene for låneforvaltningen samlet er estimert til 65 mill kr i 2003 (i Boligmeldingen) og til 68 mill kr i 2004 (i vårt mandat). 4 Analysen forutsatte at alle kostnader i Husbanken varierer i takt med årsverkinnsatsen, og at alle årsverk i Husbanken koster det samme. Begge disse forutsetningene kan diskuteres, men analysen gir sannsynligvis et grovt anslag for kostnadsbildet. 5 En alternativ analyse foretatt på samme tidspunkt anslår kostnaden til 49,7 mill kr. Etter vår vurdering er imidlertid beregningene som ligger til grunn for dette tallet beheftet med enkelte svakheter.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 47 De foreliggende estimatene fanger ikke opp den effektivisering som Husbanken har oppnådd ved å starte sentraliseringen av låneforvaltningen. Vi har derfor gjennomført en ny analyse av ressursforbruket på dette området. Tall innhentet fra forvaltningskontoret og fra regionene tilsier at årsverksinnsatsen med arbeidsingen som eksisterte høsten 2003 var som i tabellen nedenfor: Tabell 7.4 Årsverk til forvaltningsoppgaver i Husbanken pr 2003. Forv.ktr Bergen Trondheim Bodø Hammefest SUM Ledelse 2,00 2,00 1,00 0,40 0,70 6,10 Depot og utbetaling 6,00 3,10 2,50 1,20 1,00 13,80 Generell forvaltning 2,00 1,90 1,00 1,20 1,00 7,10 Overdragelser 1,00 0,40 0,50 0,50 0,30 2,70 Gjeldsordninger 2,00 0,50 0,50 0,30 0,30 3,60 Inkasso og økonomisk rådg 6,50 3,50 2,00 1,30 2,00 15,30 Restkrav 2,00 0,10 0,10 0,05 0,20 2,45 Regnskap(låneforvaltning) 9,00 1,00 0,50 0,60 0,50 11,60 IT (låneforvaltning) 4,00 4,00 Bankfaglig 3,00 3,00 Adm støtte (beregnet) 8,00 Sum 37,50 12,50 8,10 5,55 6,00 77,65 Basert på samme fremgangsmåte som Husbankens tidligere analyser av kostnadene for låneforvaltningen, resulterer denne årsverksinnsatsen i en totalkostnad for låneforvaltningen på 61,8 mill kr, som er seg slik på ordinær forvaltning, misligholdsforvaltning og støttesystemer: Tabell 7.5 Låneforvaltningens kostnader t på ordinær forvaltning, misligholdsforvaltning og støttesystemer (2003) Område Støttesystemer Ordinær forvaltning Misligholdsforvaltning Sum Kostnader 4,7 mill kr 30,3 mill kr 26,8 mill kr 61,8 mill kr Dette kostnadsanslaget har de samme svakhetene som det tidligere anslaget på 54 mill kr i 2001, nemlig at det bygger på at alle kostnader varierer i takt med årsverksinnsatsen på hvert område. Dette er en tvilsom forutsetning. Vi har derfor gjennomført en alternativ kostnadsanalyse som splitter kostnadene i tre grupper: (1) personalkostnader, som antas å variere i takt med årsverksinnsatsen på området (2) direkte kostnader på området, som kan leses ut fra de regnskapsmessige belastningene på koststedet i regnskapssystemet (3) andel av Husbankens felleskostnader (f.eks. husleie, personalfunksjon og andre fellesfunksjoner). Disse es på de ulike områdene etter årsverksinnsatsen. Selv om det er en del utfordringer knyttet til datainnsamlingen etter denne fremgangsmåten, mener vi likevel at en slik analyse gir et bedre, 4757

48 og mer nyansert bilde av kostnadene innenfor låneforvaltningen enn den mer overordnede metoden beskrevet over. Analysen viser følgende kostnadsbilde i 2003: Tabell 7.6 Artsbasert kostnadsanslag låneforvaltning i 2003. Område Lønn og andre personalkostnader Direkte henførbare kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 mill kr 6,6 mill kr 0,9 mill kr 9,7 mill kr Ordinær forvaltning 14,6 mill kr 7,0 mill kr 5,9 mill kr 27,5 mill kr Mislighold 12,9 mill kr 0,2 mill kr 5,3 mill kr 18,4 mill kr Sum 29,7 mill kr 13,8 mill kr 12,1 mill kr 55,6 mill kr Vi ser at de beregnede samlede kostnadene blir lavere for låneforvaltningen totalt sett med denne beregningsmåten. Imidlertid blir kostnadsingen mellom de tre delområdene ganske annerledes. Den beregnede kostnaden knyttet til låneforvaltningens støttesystemer øker betydelig, mens estimatet for misligholdsforvaltning reduseres betydelig. Når eventuelle gevinster ved en konkurranseutsetting av forvaltningen skal vurderes er det imidlertid kostnadsbildet etter en full sentralisering av oppgavene til Drammen som er relevant. Hvordan dette kostnadsbildet ser ut er selvfølgelig beheftet med en betydelig usikkerhet men vi har gjort noen forutsetninger knyttet til realisering av ytterligere gevinster ved sentraliseringen som gjør det mulig å antyde en realistisk fremtidig situasjon. Basert på disse forutsetningene kan det skisseres et antatt ressursforbruk for låneforvaltningen etter etablering i Drammen og gjennomført sentralisering av forvaltningsoppgavene. Forutsetningen er at låneforvaltningen kan håndteres av i alt 55 årsverk etter en gjennomført sentralisering, jfr. tabell 7.7 nedenfor.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 49 Tabell 7.7 Bemanning Drammen fullservice Husbanken 2003 Drammen - "Fullservice" 2006 Enhet Årsverk forvaltning Årsverk Forvaltning Innsparing ift. 2003 Oslo 0 Arendal 0 Regioner Bergen *** 12 4,00 8 Trondheim 9 3,00 5 Bodø 5,55 2,50 3,05 Hammerfest 6 2,50 3,5 Strategi ** Forvaltning 37,55 37,55 Hovedkontor Kultur - og adm * 8 5,50 2,5 Ledelse Totalt 78,1 55,05 22,05 Merknad: Budsjettår for full effekt er satt til 2006 Frigjøring av ressurser i regionene fra låneforvaltning til andre oppgaver med unntak av 2-3 årsverk pr. region Gjennomsnittlig årsverkskostnad kr. 500.000 (Direkte henførbare kostnader holdt utenfor) * Påslag for administrativ støtte skjønnsmessig satt til 12 % av årsverk til forvaltningsoppgaver ** Det er ikke beregnet påslag av ressuser fra Strategikontoret til forvaltningsvirksomheten Basert på denne antatte årsverkinnsatsen kan det også beregnes et antatt kostnadsbilde, basert på samme metode som ovenfor: Tabell 7.8 Antatt kostnadsbilde Drammen-fullservice (mill. kroner) Lønn og andre Direkte personalkostnader henførbare kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 6,6 0,9 9,7 Ordinær forvaltning 9,8 7,0 4,0 21,8 Misligholdsforvaltning 8,6 0,2 3,5 14,7 Sum 20,6 13,8 8,4 42,8 Tallene er basert på bemanningssituasjonen slik den antas å være i 2006, men kostnadstallene er basert på 2003-tall (og 2003-kroner). Det er selvfølgelig betydelig usikkerhet knyttet til realiseringen av dette kostnadsnivået. Husbanken har gjennomført en betydelig effektivisering av forvaltningen mellom 2001 og 2003, og tallene i tabell 7.8 forutsetter en ytterligere effektivisering på mer enn 20%. Forutsatt at disse gevinstene er realiserbare er det kostnadsbildet i tabell 7.8 som bør legges til grunn for vurderingen av om staten kan oppnå besparelser ved å konkurranseutsette forvaltningen av ordinære lån og av misligholdte lån. Det neste spørsmålet blir hva som er en realistisk pris å betale til en ekstern leverandør for å ivareta tilsvarende oppgaver. I kap 7.1.4 over 4757

50 konkluderte vi med at Husbanken sannsynligvis kan spare penger ved å konkurranseutsette forvaltningen av støttesystemene. For å vurdere om det samme er tilfelle for ordinær forvaltning og for misligholdsforvaltning må vi belyse hvilken pris sannsynlige eksterne aktører vil ta for å forvalte porteføljen. Husbanken har tidligere gjennomført enkelte undersøkelser for å belyse dette spørsmålet. Konklusjonen på disse undersøkelsene var at prisen for å forvalte Husbankens låneportefølje ville ligge til dels betydelig høyere enn Husbankens egne kostnader 6. Anslagene var basert på forespørsler til enkelte aktuelle forvaltere. Vi har gjort nye undersøkelser for å belyse dette spørsmålet. Vi har rettet henvendelser til aktuelle forvaltere for å få oversikt over prisnivå og prisstruktur 7. I henvendelsene har vi skissert et omfang og andre karakteristika ved Husbankens låneportefølje som er realistisk. Av hensyn til konkurranseforholdet mellom de eksterne forvalterne kan vi ikke gjengi detaljer om prisnivå og prisstruktur i denne rapporten. Prisforespørslene indikerer imidlertid ganske klart at de eksterne forvalterne skal ha en pris for forvaltning av ordinære lån som ligger klart over Husbankens egne kostnader i 2003, spesielt når det tas høyde for at Husbanken vil pådra seg ikke ubetydelige kostnader knyttet til å forvalte avtaler med eksterne aktører. Konklusjonen blir den samme selv om det tas hensyn til at kjøp av eksterne forvaltningstjenester vil fjerne behovet for drift, vedlikehold og videreutvikling av IT-systemet VinBin. Når de eksterne forvalternes kostnader sammenlignes med det skisserte kostnadsbildet for Drammen-fullservice blir forskjellen betydelig. Hva kan være årsaken til at Husbanken fremstår som så effektiv i forhold til de private tilbyderne av samme tjeneste? Vi ser fire potensielle forklaringer: (1) Husbanken er reelt sett effektiv sammenlignet med eksterne aktører. Et moment som bidrar til dette er at arbeidsoppgavene på dette området i mindre grad er preget av stordriftser. For å yte en tilfredsstillende service overfor låntakerne må forvalterne spesialisere sine medarbeidere inn mot enkelte kunder. Dette reduserer fleksibiliteten i forvalterens organisasjon og gir økte kostnader. 6 Analysene gjaldt forvaltningen av ordinære lån. 7 Fremgangsmåten er ikke uten problemer. De private aktørene vil kunne opplyse om kunstig lave priser for å bidra til at låneforvaltningen blir konkurranseutsatt. I motsatt retning trekker det forhold at leverandørene som regel vil strekke seg betydelig lengre når det er en reell utlysning og konkurransesituasjon. Vi oppfatter derfor de innhentede prisene som interessante pekepinner på kostnadsnivået ved konkurranseutsetting.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 51 (2) Markedet er ikke preget av sterk konkurranse, noe som gjør at prisene ligger betydelig høyere enn det reelle kostnadsnivået. (3) Prisforespørselen vi har gjennomført har ikke brakt frem like gunstige priser som en reell konkurransesituasjon vil kunne gjøre. Det er derfor en fare for at vi nå overvurderer kostnadene ved konkurranseutsetting. Dersom det gjennomføres en reell konkurranse, med en langsiktig tidshorisont på avtalen og sikres en bredeste mulig konkurranse om oppdraget, vil kostnadene kunne komme til å bli betydelig lavere enn skissert over. (4) Våre forutsetninger om effektiviteten i den sentraliserte låneforvaltningen kan være for ambisiøs. Det kan tenkes at det ikke lar seg realisere en så stor effektivisering som vi har lagt til grunn ved sentraliseringen til Drammen. I så tilfelle benytter vi et for lavt kostnadstall for Husbankens kostnader. De to første av disse faktorene kan forklare hvorfor Husbanken fremstår som det mest effektive alternativet. De to siste forholdene kan gjøre at vår konklusjon er feil. Alt i alt er vi rimelig sikre på at hovedkonklusjonen knyttet til både ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning må bli at det ikke er kostnadsbesparelser knyttet til en konkurranseutsetting, og at det sannsynligvis er (minst) moderate kostnadsr knyttet til å velge konkurranseutsetting av disse områdene. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for staten Kostnad for samfunnet Vi konkluderte over med at en konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning ville medføre merkostnader for staten. Disse merkostnadene representerer også en samfunnsøkonomisk kostnad. Dersom en privat aktør sitter igjen med et overskudd vil dette isolert sett representere en samfunnsøkonomisk gevinst, som reduserer den samfunnsøkonomiske kostnad. Størrelsen på dette overskuddet vil til syvende og sist avhenge av effektiviteten til den private aktøren. Bransjen som tilbyr forvaltningstjenester er liten, og preget av få aktører. En konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån vil kunne bidra til å bringe flere aktører på banen, og derigjennom øke konkurransen med påfølgende positive samfunnsøkonomiske effekter. 4757

52 I sum tror vi en konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån ikke vil ha noen merkbar samfunnsøkonomisk effekt, fordi de positive og negative effektene vil oppveie hverandre. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for samfunnet Kostnad for brukeren Vi kan ikke se at kostnaden for brukeren vil påvirkes av valg av modell for ordinær forvaltning. Det er ingen kobling mellom den avtale staten eventuelt inngår med en ekstern forvalter og den pris brukeren skal betale knyttet til forvaltningen av lånet (etableringsgebyr og termingebyr). Den eksterne forvalteren kan kreve inn de gebyrer som er fastsatt i statsbudsjettet, uavhengig av hvilken prismodell som er avtalt mellom staten og forvalteren. Etter vår oppfatning er valg av modell uten betydning for kostnaden for brukeren, fordi denne kostnaden fortsatt kan bestemmes politisk 8. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for brukeren 7.2.2 Suksesskriterium 2: Innvirkning på de boligpolitiske målene Det er vanskelig å påvise at Husbankens boligpolitiske mål påvirkes gjennom konkurranseutsetting av den ordinære låneforvaltningen. I praksis vil konkurranseutsetting av ordinær forvaltning ikke oppleves annerledes enn konkurranseutsetting av støttesystemene alene. 8 Denne konklusjonen bygger imidlertid på en forutsetning om at staten ikke overlater til en ekstern forvalter å bestemme f.eks. hvilke lån som skal betraktes som misligholdte, hvilke tiltak som skal iverksettes i hvilke saker mv. Dersom staten gir fra seg denne funksjonen, og samtidig aksepterer en modell hvor forvalter får betalt pr misligholdte lån blir effekten sannsynligvis at den eksterne forvalteren blir for ivrig til å innkreve lån for å øke sine inntekter ( moralsk hasard ).

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 53 Vurdering: Ingen effekt Irrelevant God boligdekning og godt fungerende boligmarked God boliging og botrygghet Gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø 7.2.3 Suksesskriterium 3: Innvirkning på kriteriene for gode arbeidsplasser For den mer utførlige drøfting av innvirkning på kriteriet gode arbeidsplasser viser vi til beskrivelsen under kap 7.1. Vurderingen for konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning antas å bli den samme. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Lønn- og arbeidsvilkår Eff.forvalt og komp.senter for boligpolitikk Omstillingsbehov Utviklingsmuligheter Kompetanse Profil 4757

54 7.2.4 Oppsummering konkurranseutsetting av ordinær forvaltning Når vi veier resultatene av de analysene som er presentert tidligere i kap 7.2 sammen er det vår vurdering at konkurranseutsetting av ordinær forvaltning og av misligholdsforvaltning ikke bør tilrås. Dette har i særlig grad sammenheng med at nytte/kostnadsbrøken alt i alt blir dårligere i sammenlikning med dagens situasjon. Dagens situasjon er det kostnadsbildet og den service som forutsettes etablert i Drammen fullservicealternativet. Effektene innenfor de to andre suksesskriteriene; boligpolitiske mål og gode arbeidsplasser antas å være de samme som omtalt i kap 7.1, med unntak for at omfanget av de ansatte som blir berørt øker. 7.3 Konkurranseutsetting av misligholdsforvaltning 7.3.1 Innvirkning på suksesskriteriene for nytte/kost Tilgjengelighet for brukeren Diskusjonen blir helt parallell med omtalen av ordinær forvaltning over, jf pkt 7.2.1. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Tilgjengelighet Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukeren Kvalitet i misligholdsforvaltningen er knyttet til forvalterens evne til å følge normale prosedyrer ved inkasso og inndrivning av utestående gjeld. Inngåelse av avtaler om gjeldsordninger er også en del av misligholdsforvaltningen. Likedan oppfølging av misligholdte lån til stifteleser, aksjeselskaper og andre ikke-private kunder. Husbankens misligholdsforvaltning skal gjennomføres under hensyn til boligpolitiske retningslinjer. Dette er hensyn som favner noe videre enn det låneforvaltere vanligvis må tilpasse seg. Inkassoloven pålegger alle som skal drive inn penger å følge reglene for god inkassoskikk. Det er i strid med god inkassoskikk å bruke inkassometoder som utsetter noen for urimelig påtrykk, skade eller. Husbanken har etablert følgende rutiner for forvaltning av misligholdte lån til privat kunder. 2. gangs varsel om terminbeløp sendes 14 dager etter forfall Varsel om inkasso i henhold til Tvangsfullbyrdelseslovens 4-18/19 sendes 42 dager etter forfall.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 55 I perioden fram til forfall skal sakene som det er varsel inkasso om, behandles manuelt. Det skal tilbys forskjellige former for betalingsløsninger, avdragsutsettelser, betalingsavtale. Dersom avtale ikke oppnås eller følges opp, vil saken overføres til rettslig inkasso. Før rettslig inkasso, skal det sendes brev med advarsel om tvangssalg. Begjæring om tvangssalg av eiendom sendes til tingretten. Skylderen har fortsatt mulighet til å komme til betalingsordning. Saken overføres til rettssystemet og dets frister. Begjæring forkynnes, men låntaker gis fortsatt en frist på en måned for å komme fram til en løsning med Husbanken. Som nevnt ovenfor er forvaltning av gjeldsordninger også en del av misligholdsforvaltningen. I en vurdering av om Husbanken eller andre forvaltere leverer kvalitativt gode tjenester innenfor dette området vil måtte bygge på at følgende prosedyrer følges: Effektiv behandling av søknader om gjeldsordning. Eventuelle innsigelser skal fremmes innen fristen. Saken skal overføres til et eget gjeldsordningssystem etter at gjeldsordningen er stadfestet. Nytt krav i gjeldsordningsperioden skal beregnes. Misligholdte gjeldsordninger skal behandles etter samme rutine som ordinær lån med 2. gangs varsel og påkrav. Deretter skal sakene følges opp manuelt. Advarsel om begjæring om opphevelse av gjeldsording/tvangssalg (ABEG) skal sendes etter at saken har blitt gått gjennom manuelt. Det kan inngås avtale med kunden etter at han har mottatt ABEG. Her stilles det imidlertid strengere krav om snarlig ajourføring av lånet enn i andre saker. Dersom avtale eller kontakt med kunden ikke oppnås, skal begjæring om opphevelse av gjeldsordningen sendes til tingretten samtidig med at Husbanken begjærer tvangssalg av eiendommen. For behandling av misligholdte lån til selskaper slik som stiftelser, aksjeselskaper og ansvarlige selskaper vil det være et kvalitetskrav at visse prosedyrer følges kombinert med tett oppfølging og utvidet bruk av virkemidler for å komme fram til brukbare løsninger. En eventuell outsourcing av misligholdsforvaltningen vil innebære at ekstern leverandør har ansvaret for alle låneforvaltningsoppgavene. Som det fremgår av det forannevnte i kap 2.1 og 2.2 er det vår vurdering at konkurranseutsetting av støttesystemene og den ordinære forvaltning vil kunne gjennomføres uten negative effekter for kvaliteten i lånefor- 4757

56 valtningen. Virkningene av å konkurranseutsette misligholdsforvaltningen er vanskeligere å vurdere fordi det ikke finnes parallelle erfaringer med slik konkurranseutsetting. Våre informanter peker på risiko for at kvaliteten i låneforvaltningen kan bli svekket både på kort og på lang sikt. Misligholdsforvaltning krever kompetanse som ikke uten videre er tilgjengelig eller kan kjøpes fra andre leverandører. Det vil i beste fall ta noen tid før kompetansen er bygd opp hos en ekstern leverandør. Dette handler om kompetanse om: økonomisk rådgivning å finne løsninger som gjør at låntaker blir boende i egen bolig eiendomsdrift og eiendomsmarked i ulike deler av landet oppfølging av spesialengasjementer (stiftelser, aksjeselskaper og ansvarlige selskaper) gjeldsordninger Selv om denne kompetanse finnes hos eksterne forvaltere eller kan bygges opp, blir det fra Husbankens side pekt på behovet for selv å ha denne kompetansen i eget hus. Det er erfaringene fra begynnelsen av 90- tallet med gjeldskriser og mange misligholdte boliglån som tilsier at Husbanken kan bli svært sårbare dersom kjernekompetansen vedrørende misligholdsforvaltning forsvinner. Oslo kommune som har lang erfaring med kjøp av forvaltningstjenester, tar selv hånd om mye av misligholdsforvaltningen. Mye av det praktiske arbeidet med rådgivning og oppfølging av låntakerne med tanke på å komme fram til ordninger som ikke medfører innfrielse av lånet i sin helhet, gjøres av bydelsadministrasjonene. Det er først når kommunen har forsikret seg om at det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig å komme frem til avtale med låntaker at ekstern forvalter får beskjed om å iverksette inkasso. En ved løsningen sett fra misligholdsbrukernes side er at de vil måtte forholde seg til både ekstern forvalter og til Husbanken. Dette kan skape noe forvirring og uklarheter mht hvem de skal forholde seg til. Vår samlede vurdering er at konkurranseutsetting kan øke risikoen for svekket kvalitet i låneforvaltningen.

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 57 Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kvalitet på behandlingen i henvendelser fra brukerne Kostnad for staten Diskusjonen blir helt parallell med omtalen av ordinær forvaltning over, jf pkt 7.2.1. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for staten Kostnad for samfunnet Diskusjonen blir helt parallell med omtalen av ordinær forvaltning over, jf pkt 7.2.1. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for samfunnet Kostnad for brukeren Diskusjonen blir helt parallell med omtalen av ordinær forvaltning over, jf pkt 7.2.1. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kostnad for brukeren 4757

58 7.3.2 Suksesskriterium 2: Innvirkning på de boligpolitiske mål Virkingene for de boligpolitiske mål av en konkurranseutsetting av misligholdsforvaltning er mest interessant å klarlegge i forhold til målsettingen om botrygghet. For de andre målene synes det ikke å være noen sammenheng mellom grad av konkurranseutsetting og virkning for måloppnåelse. Det finnes lite empiri om hvordan konkurranseutsetting av misligholdsforvaltningen vil påvirke låntakernes botrygghet. Våre informanter sier at botrygghet for dem som er i faresonen oppnås gjennom tidlig kontakt og dialog med låntaker, altså før lånet har kommet i en eventuell misligholdsfase. Den logiske slutningen av dette vil derfor være at konkurranseutsetting av misligholdsforvaltningen i liten grad vil påvirke låntakernes botrygghet. Vår vurdering av de samelede virkningene for de boligpolitiske målsettingene blir derfor slik som vist nedenfor. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant God boligdekning og godt fungerende boligmarked God boliging og botrygghet Gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø Effektiv forvaltning og kompetansesent er for boligpolitikk 7.3.3 Suksesskriterium 3: Innvirkning på kriteriene for gode arbeidsplasser Virkningene av konkurranseutsetting av misligholdsforvaltningen antas å bli de samme som for de to øvrige alternativer. Man kunne eventuelt hevde at Husbankens sosiale profil ville bli svekket dersom misligholdte lån skulle forvaltes av en ekstern leverandør og at dette ville oppveie den Husbanken ville ha ved kun å konsentrere seg om de boligpolitiske

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 59 virkemidler knyttet til utlån, derav dobbel avkryssing under profil i tabellen nedenfor. Ingen effekt Irrelevant Omstillingsbehov Lønn- og arbeidsvilkår Utviklingsmuligheter Kompetanse Profil () () 7.3.4 Oppsummering konkurranseutsetting av misligholdsforvaltning Som det fremgår av punktene foran er det vår konklusjon av forvaltning av misligholdte lån i Husbanken ikke bør konkurranseutsettes. Slik vi tolker departementets forutsetninger vil konkurranseutsetting av misligholdte lån eventuelt være det siste skritt i retning av full konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning, jfr. mandatet under kap. 2. I den forstand gir konklusjonen seg selv i og med at det ikke antas å være lønnsomt å konkurranseutsette ordinær låneforvaltning. I mandatet sies det at det ved vurdering av ved full konkurranseutsetting av låneforvaltningen i Husbanken (modell D) også vil være aktuelt å la Husbanken delta i konkurransen. Vi antar at det vil være et naturlig alternativ, blant annet for å øke konkurransen i markedet. Vi har ikke sett behov for å utrede konsekvensene av dette nærmere siden det ikke anbefales å gjennomføre konkurranseutsetting av låneforvaltningen. Skulle det være aktuelt å gå nærmere inn på dette alternativet vil vi tro at det også burde utredes om det ville være mest effektiv å etablere forvaltningsselskap med deltakelse fra andre offentlige etater som driver tilsvarende virksomhet. Det har i andre sammenhenger vært drøftet om deler av misligholdsforvaltningen, nemlig restkrav, skulle legges til Statens innkrevingssentral. Vi har tolket at dette er en vurdering som ligger utenfor mandatet til denne utredningen. 4757

60 8 Konklusjoner Denne rapporten har vurdert følgende modeller for organisering av Husbankens forvaltningsoppgaver: (a) (b) (c) (d) Status quo dagens modell, justert for effekten av en sentralisert låneforvaltning (Drammen - fullservice) Kjernemodell konkurranseutsetting av støttesystemer Misligholdsforvaltning konkurranseutsetting av alt annet enn behandling av misligholdte lån Full konkurranseutsetting også av misligholdte lån. Figuren nedenfor illustrerer de vurderte alternativene. Misligholdte lån Misligholdte lån Misligholdte lån Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Modell A Modell B Modell C Modell D Grad av konkurranseutsetting Nåsituasjon 2003 Drammen- Fullservice Kjernemodell Misligholdsforvatning Full konkurranse utsetting Figur 8.1 Alternative modeller

Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 61 Konklusjonene fra utredningen kan oppsummeres slik: (1) Ressursbruken i Husbanken innen området låneforvaltning omfattet i 2003 totalt 69,6 årsverk og hadde en kostnad på 55,6 millioner kroner. (2) Ved sentralisering av låneforvaltningen vil ressursbruken på låneforvaltning kunne reduseres til 48, 55 årsverk, tilsvarene en kostnad på 42,8 mill. kroner. (3) Husbanken vil videre kunne realisere ytterligere en gevinst ved å konkurranseutsette støttesystemene. (4) Det er knyttet usikkerhet til omfanget av innsparingene i forhold til konkurranseutsetting av Husbankens (fremtidige) støttesystemer, men vi mener det vil medføre moderate innsparinger for staten og for samfunnet, og moderate (indirekte) er for brukerne. (5) Konkurranseutsetting av støttesystemene er vurdert å gi noen negative effekter for de ansatte som blir berørt, men ne er vurdert som akseptable i forhold til den gevinst som kan realiseres. (6) Det konkluderes med at konkurranseutsettingen ikke bør skje før Husbanken har gjennomført en planlagt modernisering av ITsystemene gjennom overgang til en ny plattform. (7) Når det gjelder ytterligere konkurranseutsetting (modellene C D), viser beregningene at Husbankens egen drift totalt sett er rimeligere enn det eksterne leverandører vil kunne tilby. Låneforvaltning i Husbankens egen regi gir i tillegg minst skadevirkninger og omstillingskostnader knyttet til Husbankens personale. (8) Konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning eller forvaltning av misligholdte lån anbefales ikke gjennomført slik priser og konkurransesituasjon er i markedet i dag. Ut fra dette anbefaler Agenda Utredning & Utvikling at Husbanken forbereder gjennomføring av Modell B, dvs å konkurranseutsette driften av IT-systemene når omstilling til ny plattform er gjennomført. 4757