Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS. Utarbeidet på oppdrag for Vestfold fylkeskommune

Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Utarbeidet på oppdrag for Vestfold fylkeskommune Oslo, 21. mai 2013

FORORD Denne rapporten er utarbeidet av Analyse & Strategi på oppdrag for Vestfold fylkeskommune Rapporten er utarbeidet i perioden april mai 2013. Bjørn Oscar Unander har vært prosjektleder, Henrik Berg og Bård Vestøl Birkedal har vært prosjektmedarbeidere. Vi vil takke Daniel Maslø-Hansen, Trine Flagstad og Siv Tørudbakken i samferdselsseksjonen i Vestfold fylkeskommune, samt ledelsen i Vestviken kollektivtrafikk for et lærerikt og hyggelig samarbeid. Oslo, 21. mai 2013 Analyse & Strategi AS Bjørn Oscar Unander Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 2

1 Sammendrag... 4 2 Oppdraget... 6 3 Evalueringsmetode... 7 4 Vestviken kollektivtrafikk AS bakgrunn, mål og organisering... 9 4.1 Bakgrunn for etableringen... 9 4.2 Kort om Vestviken kollektivtrafikk AS... 9 4.3 Mål og intensjoner... 9 4.4 Roller og organisering av kollektivtrafikken... 11 5 Evaluering av VKT og organisering av kollektivtrafikken i Vestfold... 16 5.1 Evaluering to hovedspørsmål... 16 5.2 Hovedspørsmål 1: Hvordan har VKT fungert?... 17 5.3 Hovedspørsmål 2: Svakheter ved organisering?... 24 6 Øvrige vurderinger... 28 6.1 Konsekvenser for Vestfold ved opphør av samarbeidet?... 28 6.2 Tiltak som kan eller bør iverksettes?... 29 7 Konklusjon og anbefalinger... 30 Appendiks 1 evalueringsmatrise... 31 Appendiks 2 alternative organisasjonsformer... 32 Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 3

1 Sammendrag Vestfold fylkeskommune inviterte våren 2013 til konkurranse om konsulentoppdrag vedrørende evaluering av Vestviken Kollektivtrafikk AS (VKT) med følgende tre hovedtemaer, som det fremgår av kapittel 2: 1. Gjennomgang av hvordan VKT har fungert i forhold til hva som er forutsetningen for samarbeidet, og hvordan selskapet har fulgt opp de forpliktelser som fremkommer av ramme- og leveranseavtalen 2. Vurdere om det er svakheter ved dagens organisering av kollektivtrafikken, herunder hvilke muligheter Vestfold fylkeskommune har til å bruke kollektivtrafikken som et virkemiddel i regional utvikling. 3. Vurdere om det er tiltak som fylkeskommunen kan eller bør iverksette for å videreutvikle driften og forbedre dagen situasjon. Analyse & Strategi AS, et datterselskap av Multiconsult, har gjennomført denne evalueringen. I kapittel 3 og appendiks 1 er fremgangsmåte nærmere beskrevet. Grunnlaget for utredningen bygger på mottatt skriftlig underlag fra Vestfold fylkeskommune og VKT, offentlige tilgjengelig informasjon og fra åtte intervjuer med personer som alle har en rolle i organiseringen av kollektivtrafikken i Vestfold. I kapittel 4 er bakgrunn for etablering av VKT beskrevet. Det omhandler beskrivelse av dagens organisering og rolledeling, sentrale styringsdokumenter, samt målsetninger og intensjoner. På grunnlag av vår evaluering i kapittel 5 mener vi at det er grunnlag for å konkludere at VKT, sett fra Vestfold fylkeskommunes perspektiv, har fungert godt i forhold til hva som var forutsetningene for samarbeidet. Det begrunner vi i at VKT har levert årlig passasjervekst, jevnt høy kundetilfredshet og har hatt god økonomistyring og kostnadskontroll i perioden. Videre mener vi at samarbeidet om VKT med Telemark har gitt lavere administrasjonskostnader, sikret grunnlag for opprettholdelse/vekst i ruteproduksjon og bidratt til kompetanseheving. Imidlertid kan ikke ambisjonene om utvikling og samordning av tilbud mellom fylkene sies å blitt realisert fullt ut. Vi har også vurdert måloppnåelse i forhold til rammeavtalen og de årlige leveranseavtalene mellom fylkeskommunen og VKT. Og, selv om VKT i enkeltår ikke har hatt 100% måloppnåelse på alle indikatorer, er vår vurdering at VKT har fulgt opp forpliktelsene som følger av disse avtalene på en god måte. Vi har ikke, verken gjennom intervjuer eller dokumentstudier, funnet eksempler på at dagens organisering har vært et vesentlig hinder for iverksettelse og gjennomføring av politiske målsetninger for Vestfold fylkeskommune. Mye tyder på at organisering av kollektivtrafikken gjennom aksjeselskapsformen har fungert godt i Vestfold. Når det gjelder regionalt utviklingsarbeid, kan det synes som om mulige ulemper knyttet til organisatorisk avstand til og deling av kollektivkompetanse med de øvrige eierne av VKT er blitt oppveid av fordelen ved å ha tilgang til spisskompetanse og helhetssyn. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 4

I kapittel 6 er det gjort en vurdering av mulige tiltak for ytterligere å forbedre organiseringen. Basert på vår kjennskap til de generelle utfordringer som ligger i å opprettholde og videreutvikle et godt kollektivtilbud, er det vår vurdering at man bør søke å videreføre samarbeidet med Telemark om VKT. Med økte krav til teknologi, kompetanse, mv. må Vestfold påregne at det være mindre kostnadseffektivt å drive alene enn i samarbeid med andre. Telemark og Vestfold bør derfor avklare interesser/målsetninger og etablere en ny samarbeidsplattform, og nedfelle dette i en felles eierstrategi og/eller en revisjon av aksjonæravtalen. Dersom man likevel finner det riktig å avvikle samarbeidet bør Vestfold fylkeskommune igangsette arbeidet med å (re-)etablere et eget bestillerorgan for Vestfold. Og vi ser ingen særlige grunner til at Vestfold skal vurdere en annen tilknytningsform enn AS-formen, som har fungert godt i Vestfold i nærmere 15 år. Videre kan man ved å ta i bruk det allerede eksisterende Vestfold kollektivtrafikk AS raskt og effektivt få på plass en erstatning for VKT som administrasjonsselskap for kollektivtransport i Vestfold. En rekke overgangsløsninger må likevel påregnes og det vil trolig være formålstjenlig at man også i en fremtidig løsning ser på samarbeid med Telemark på områder hvor det er klare stordriftsfordeler. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 5

2 Oppdraget Vestfold fylkeskommune (VFK) inviterte våren 2013 til konkurranse om konsulentoppdrag vedrørende evaluering av Vestviken Kollektivtrafikk AS (VKT). Vestfold fylkeskommune har som fylkeskommune ansvar for lokale kollektivtransport og skoleskyss i fylket. Vestfold har delegert bestilleransvaret til VKT. VKT er et aksjeselskap og administrasjonsselskap i tråd med Yrkestransportloven. VKT har som formål å kjøpe transporttjenester og samordne offentlig betalte transporter i henhold til avtaler med sine eiere. Selskapet ble etablert i 2005 og eies av Vestfold, Telemark og Buskerud fylkeskommuner. Siden 2006 har VKT hatt ansvaret for å utvikle et kostnadseffektivt kollektivtransport- og skoleskysstilbud i Telemark og Vestfold innenfor de rammer og retningslinjer eierne fastsetter. Fram til sommeren 2010 hadde VKT også bestilleransvaret i Buskerud. Ønske om en evaluering har sitt utspring i to forhold. I 2010 gikk Buskerud fylkeskommune ut av samarbeidet og våren 2013 har Telemark fylkeskommune på nytt tatt opp til vurdering hvordan de skal organisere kollektivtrafikken innenfor sitt geografiske ansvarsområde. Vestfold fylkeskommune ønsket å få utarbeidet en skriftlig rapport som skulle utgjøre faglig underlag for politisk behandling i fylkeskommunen. I invitasjonen ble følgende hovedtemaer presisert: 1. Gjennomgang av hvordan VKT har fungert i forhold til hva som er forutsetningen for samarbeidet, og hvordan selskapet har fulgt opp de forpliktelser som fremkommer av rammeog leveranseavtalen. Sentrale problemstillinger som ønsket belyst var: - hva VKT har tilført Vestfold sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk - en vurdering av hva samarbeidet med Buskerud og Telemark har tilført Vestfold, - og hvilke konsekvenser det vil ha for Vestfold om samarbeidet opphører 2. Vurdere om det er svakheter ved dagens organisering av kollektivtrafikken, herunder hvilke muligheter Vestfold fylkeskommune har til å bruke kollektivtrafikken som et virkemiddel i regional utvikling. Her ønsket fylkeskommunen at evaluerer særlig så på rolledeling, eierskap, leveransen, og organisering. Herunder også fordeler og ulemper med dagens selskapsform. 3. Vurdere om det er tiltak som fylkeskommunen kan eller bør iverksette for å videreutvikle driften og forbedre dagen situasjon. Vestfold ønsket en vurdering av hvordan avtaleverket (de overordnede styringssystemene mellom fylkeskommunen og VKT) blir praktisert. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 6

3 Evalueringsmetode Analyse & Strategi presenterte en 4-stegs prosess for dette oppdraget som er illustrert i figuren nedenfor og som vi har benyttet i gjennomføringen: Figur 1 Evalueringsprosessen Operasjonalisering av evalueringstemaer For å gi en systematisk oversikt over evalueringens innhold og avgrensninger har vi valgt å utvikle en evalueringsmatrise som tydelig definerer evalueringens problemstillinger, og hvordan disse skal besvares. En slik matrise er et nyttig verktøy for å tydeliggjøre hvilke spørsmål man ønsker besvart, og hvordan man skal gå frem for å finne data til å besvare spørsmålet. Evalueringsmaterisen er nærmere beskrevet i Appendiks 1 og følger hovedstrukturen i oppgavebeskrivelsen til Vestfold fylkeskommune (side 6). Informasjonsinnhenting og kilder Informasjonen som er lagt til grunn for vår evaluering er innhentet fra følgende kilder: mottatt skriftlig underlag fra Vestfold fylkeskommune mottatt skriftlig underlag fra Vestviken kollektivtrafikk AS annen offentlig tilgjengelig informasjon om kollektivtrafikken i Vestfold offentlig tilgjengelig informasjon om kollektivtrafikken i andre fylker/kollektivselskaper intervjuer med personer som har en rolle i organiseringen av kollektivtrafikken i Vestfold Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 7

Når det gjelder skriftlige kilder som relaterer seg til kollektivtrafikken i Vestfold og VKT har vi særlig lagt vekt på følgende dokumenter: vedtekter, aksjonæravtale, saksunderlag fra etablering av VKT rammeavtale mellom Vestfold FK og VKT årlige leveranseavtaler mellom Vestfold FK og VKT årsrapporter fra VKT øvrige politiske saker knyttet til kollektivtrafikken i Vestfold For å utdype og supplere den skriftlige informasjonen har vi gjennomført åtte telefonintervjuer med aktører som har en rolle i organiseringen av kollektivtrafikken i Vestfold; politikere, ledelsen i VKT og nøkkelpersoner i administrasjonen i Vestfold FK 1. Intervjuene ble gjennomført per telefon og var semistrukturerte og berørte i utgangspunktet alle momenter i evalueringen. Om bruken av evaluators kommentar For hvert delspørsmål/-tema i evalueringskapittelet (kap 5) er det et innarbeidet et kort avsnitt med overskrift "Evaluators kommentar". Her har vi gjort en oppsummering av vår vurdering av måloppnåelse på dette aktuelle området. 1 Følgende personer er blitt intervjuet i forbindelse med dette oppdraget: Per-Eivind Johansen, fylkesordfører Kåre Pettersen, leder av hovedutvalg samferdsel, areal og miljø Bjørn Myhre, styreleder VKT Irene Øyangen, styremedlem VKT Erik Gundersen, adm. dir. VKT Trond Myhre, markedssjef VKT Anette Olshausen, seksjonssjef VFK Trine Flagstad, ansvar bestiller VFK I tillegg har vi hatt dialog med og fått svar på spørsmål fra oppdragsgiver i fylkesadministrasjonen og personer som var involvert administrativt i perioden rundt etableringen og oppstarten av VKT. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 8

4 Vestviken kollektivtrafikk AS bakgrunn, mål og organisering 4.1 Bakgrunn for etableringen Vestfold hadde fra 1999 organisert kollektivtrafikken i fylkeskommunen gjennom Vestfold kollektivtrafikk AS, som ble erstattet av Vestviken kollektivtrafikk fra og med 2006. Sistnevnte som et resultat av regionsforsøket mellom Buskerud, Telemark og Vestfold (BTV). Dette samarbeidsforsøket ble etablert i 2003 2 og initierte aktiviteter på en rekke områder i forbindelse med realisering av regionale løsninger. I den forbindelse ble det diskutert om man kunne ha nytte av koordinering av kollektivtrafikken. I 2004 besluttet Regionrådet å utrede opprettelsen av en felles bestillerenhet for kollektivtransport og skoleskyss. Denne utredningen forelå i januar 2005, og i april 2005 ble det fattet vedtak om etablering av felles bestillerenhet. Bestillerenheten, som fikk navnet Vestviken Kollektivtrafikk AS, ble stiftet 20. juni 2005 med Buskerud, Telemark og Vestfold som likeverdige eiere. I likelydende vedtak i respektive fylkesting samme høst ble forhold rundt eierskap, styresammensetning, kapitalisering og aksjonæravtale vedtatt, og selskapet ble operativt fra januar 2006. Aksjonæravtalen mellom de tre eierne regulerer blant annet styrerepresentasjon og definerer at tjenestene som selskapet skal levere til partene skal reguleres gjennom en rammeavtale og årlige leveranseavtaler. I henhold til aksjonæravtalen skal selskapet ha to styremedlemmer fra hver av fylkeskommunene etter forslag fra den enkelte fylkeskommune. Videre slås det fast at styring av selskapet skal skje i henhold til selskapets vedtekter og aksjeloven. 4.2 Kort om Vestviken kollektivtrafikk AS VKT har hovedkontor i Tønsberg og avdelingskontor i Skien, og hadde ved forrige årsskifte 30 ansatte. VKT omsatte i 2012 for ca. 606 mill. kroner og produserte drøye 18 mill. rutekilometer. Passasjerveksten i 2012 var på 3,7% samlet for selskapet og det ble gjennomført totalt 14,4 mill. reiser. VKTs drift og kjøp av transporttjenester fra operatører finansieres gjennom rammetilskudd fra fylkeskommunene (etter 2010 kun fra Vestfold og Telemark), trafikkinntekter, samt andre inntekter som reklame, leieinntekter, mv. 4.3 Mål og intensjoner For å kartlegge mål og intensjoner med selskapet har vi gjennomgått behandlingen og vedtak i BTV Regionrådet og fylkestinget i Vestfold, samt vedtekter for selskapet og aksjonæravtalen mellom eierne. I tillegg har vi snakket med nøkkelpersoner som var involvert i etableringen/vært med siden etableringen for å avdekke forventninger til, og ambisjoner for selskapet, som ikke nødvendigvis er nedskrevet i avtaler og vedtekter. 2 BTV-samarbeidet opphørte etter kommune- og fylkestingsvalget i 2007. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 9

Fra utredningsarbeidet og vedtaket om opprettelse i Regionrådet I protokoll fra Regionrådets møte i april 2005 er det få målformuleringer, men i saksfremlegget henvises de til Regionrådets bakgrunn for å utrede en felles bestillerenhet (vedtak juni 2004): "Regionrådet legger vekt på at forsøket med felles bestillerenhet for kollektivtransport og skoleskyss skal gi innbyggerne i Buskerud, Telemark og Vestfold et best mulig kollektivtilbud og bedre offentlige tjenester " Prosjektgruppen som gjennomførte utredningen i 2004-05 har lagt særlig vekt på følgende i sin anbefaling Felles bestillerenhet skal gi et bedre kollektivtilbud for kundene Eier har som mål å øke kollektivandelene samt å få en mer effektiv utnyttelse av de økonomiske ressursene som benyttes til kollektivtransport og skoleskyss Regionen må ses under ett uten hensyn til fylkesgrensene Lokale hensyn må ivaretas Felles bestillerenhet må ha tilstrekkelig frihet slik at den får muligheten til å inngå avtaler som på forretningsmessig grunnlag gir et kollektivtilbud som best tilfredsstiller kundene og fylkeskommunene (Regionsamarbeidet) Hensynet til de ansatte må ivaretas I det senere vedtaket i Regionrådet om vedtekter mv. er det heller ikke tydelige målformuleringer, men i saksfremlegget heter det: "Den overordnede styringen av kollektivtransportpolitikken i Regionsamarbeidet er tillagt regionrådet. Regionrådet utformer Regionens kollektivtransportpolitikk og på dette grunnlaget fastsettes og avtales bestillerenhetens (VKT) oppdrag og handlingsrom hva gjelder kjøp av kollektivtransporttjenester og andre offentlige betalte transportert. Det skal inngås to avtaler mellom Regionrådet og bestillerenheten. En rammeavtale mellom Regionrådet og bestillerenheten basert på overordnede føringer, og en årlig leveranseavtale basert på regionrådets budsjettvedtak. " Vedtekter I vedtektene til VKT, som ble fastlagt i vedtak i Regionrådet i 2005 heter det at formålet med selskapet er: "Å kjøpe transporttjenester og samordne offentlig betalte transporter i henhold til avtaler med sine eiere, selskapet kan drive, leie og eller eie kollektivtrafikkterminaler, ruteopplysningstjeneste og hertil knyttet markedsføring, informasjon og produktutvikling. Selskapet har ikke erverv som formål, men er opprettet med sikte på effektivisering og samordning av kollektivtrafikktilbudet i Buskerud, Telemark og Vestfold. Selskapet er ikke opprettet med sikte på å oppnå økonomisk overskudd til eierne. Selskapet skal ikke dele ut utbytte." Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 10

Aksjonæravtale I aksjonæravtalen har eierne inngått et forpliktende samarbeid og avtalen forplikter fylkeskommunene. I denne er det blant annet nedfelt at partene: " ønsker å samordne sine kjøp av kollektiv transporttjenester og offentlige betalte transporter for å gi innbyggerne i regionen et bedre kollektivtilbud og bedre offentlige transporttjenester." Videre står det i aksjonæravtalen at: "Gjennom denne avtalen forplikter partene seg til å arbeide aktivt for å utvikle et fellesskap basert på høy kvalitet, kompetanse, integritet og etiske verdier." Rammeavtale Det ble inngått en rammeavtale mellom VKT og BTV i 2005, som ble videreført i ny rammeavtale mellom Vestfold fylkeskommune og VKT av 3. september 2008. Her fremgår det at formålet er: å sikre at kollektivtransport, skoleskyss og andre overførte oppgaver drives og utvikles i tråd med fylkeskommunens mål og føringer definere partenes rolle og forpliktelse i forbindelse med avtaleforholdet sikre et positivt og konstruktivt samarbeid mellom fylkeskommunen og VKT Videre er VKT tillagt følgende ansvar: "VKT har ansvaret for å utvikle kostnadseffektive og kundevennlige kollektivtransport- og skoleskysstilbud til fylkets innbyggere, innenfor de rammer og retningslinjer fylkeskommunen fastsetter, så som: " Evaluators kommentar Som det fremgår i presentasjonen av mål og intensjoner er det i de overordnede styringsdokumentene i hovedsak kun formulert kvalitative målsetninger. Når vi skal vurdere om selskapet har "fungert i forhold til hva som er forutsetningene for samarbeidet" er det med andre ord få konkrete og i alle fall objektivt målbare resultatmål for selskapet som dette kan vurderes opp i mot. 4.4 Roller og organisering av kollektivtrafikken 4.4.1 Roller og ansvar i et aksjeselskap Roller og ansvar i et aksjeselskap er bestemt av aksjeloven, se Figur 2. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 11

Figur 2 Roller og ansvar for et aksjeselskap Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet, der hver aksje gir én stemme. Styret kaller inn til generalforsamling. Ordinær generalforsamling skal holdes innen seks måneder etter utgangen av hvert regnskapsår, der godkjennelse av årsregnskapet og årsberetningen skal behandles, og andre saker som etter loven eller vedtektene hører under generalforsamlingen skal avgjøres. Styreleder og daglig leder skal være tilstede på generalforsamlingen, og har rett til å uttale seg på generalforsamlingen. En aksjeeier kan kreve at styremedlemmer og daglig leder på generalforsamlingen gir tilgjengelige opplysninger om forhold som kan innvirke på bedømmelsen av: 1. godkjennelse av årsregnskapet og årsberetningen 2. saker som er forelagt aksjeeierne til avgjørelse 3. selskapets økonomiske stilling Styret skal velge daglig leder i selskapet, og sørge for forsvarlig organisering av virksomheten. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet, og kan også fastsette retningslinjer for virksomheten. Styret skal holdes seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter til å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Styret skal også føre tilsyn med den daglige ledelse og selskapets virksomhet for øvrig. Daglig leder forestår den daglige ledelse og skal følge de retningslinjer og pålegg styret har gitt. Den daglige ledelse omfatter ikke saker som etter selskapets forhold er av uvanlig art eller stor betydning. Slike saker kan daglig leder bare avgjøre om styret i det enkelte tilfelle har gitt han myndighet (fullmakt) til det eller styrets beslutning ikke kan avventes uten vesentlig ulempe for selskapets virksomhet. Styret skal i så fall snarest mulig underrettes om saken. Daglig leder plikter minst hver fjerde måned, i møte eller skriftlig, å gi styret underretning om selskapets virksomhet, stilling og resultatutvikling. Hvis styret ønsker det, skal daglig leder gi styret en nærmere redegjørelse om bestemte saker. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 12

Generelt kan det sies at daglig leder representerer selskapet utad i saker som inngår i den daglige ledelsen. I saker som ikke hører inn under den daglige ledelsen kan styret gi daglig leder fullmakt til å representere selskapet utad. 4.4.2 Roller og ansvar for Vestviken kollektivtrafikk AS og eiere Aksjeeierne i VKT er Vestfold, Telemark og Buskerud fylkeskommune. Rollene og ansvar mellom aktørene er bestemt både gjennom aksjeloven generelt og aksjonæravtalen formaliserer samarbeidet mellom eierne. Fylkeskommunen er en regional utviklingsaktør med ansvar for bl.a. å legge til rette for en helhetlig samferdselspolitikk og skoleskyss, herunder fastlegging av overordnede mål og strategier for både utvikling og for produksjonen av kollektivtrafikk. I forbindelse med utarbeidelse av planer og ved høringer, er det fylkeskommunen som har ansvaret for å samarbeide med statlige etater, andre fylkeskommuner og kommuner. Fylkeskommunen ber om råd fra VKT i saker av betydning for kollektivtrafikken og skoleskyssen. Den mest sentrale loven for organisering og ansvarsdeling innen kollektivtrafikken er Lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy (Yrkestransportloven). I loven reguleres blant annet ansvar for behandling av løyver og for tilskudd til kollektivtransport. I henhold til loven har fylkeskommunen ansvar for å gi tilskudd til rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde. Fylkeskommunen fastsetter kontraktsform og retningslinjer for tilskudd til operatørselskapene, og har videre ansvar for regelverket for skoleskyss, og transportordningen for funksjonshemmede. Det er fylkeskommunene som har ansvar for å bevilge midler til kollektivtransport, jf. Yrkestransportloven kap. 5. Fylkeskommunene skal sette forutsigbare og langsiktige økonomiske rammer til drift og investering for utvikling av kollektivtransport og skoleskyss i budsjett- og økonomiplaner. Fylkeskommunens styring av VKT er regulert gjennom rammeavtalen hvor de overordnede rolleavklaringene mellom fylkeskommunen og selskapet er gjort. Av rammeavtalen fremgår det at fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for kollektivtransport og skoleskyss. Videre skal fylkeskommunen fastlegge overordnede mål og strategier for utviklingen av kollektivtransporten, så vel som produksjon, kvalitet, miljø og takstpolitikk. I tillegg inngås årlige leveranseavtaler mellom fylkeskommunen og VKT som fastsetter det årlige rammetilskuddet fra fylkeskommunen til VKT, hvor stor ruteproduksjonen skal være samt andre vilkår og forutsetninger for driften i avtaleåret. Leveranseavtalen godkjennes av Hovedutvalget for samferdsel på vegne av fylkestinget. Budsjettforhandlingene om det årlige rammetilskuddet skjer på høsten i forkant av året leveranseavtalen skal gjelde for. Administrasjonen i VFK og VKT har først budsjettforhandlinger, forslaget behandles så i fylkesutvalget og fylkestinget, som gjør vedtak rammetilskuddet. Leveranseavtalen inngås normalt helt i starten av det aktuelle året. Vestfold fylkeskommunes styring av VKT kan illustreres ved de to styringskanalene: Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 13

Figur 3 De to styringskanalene: Eier og bestiller Vestviken Kollektivtrafikk AS (VKT) er administrasjonsselskap henhold til 23 i Yrkestransportloven. Det innebærer blant annet at VKT ikke trenger løyve for å drive fylkesintern rutetransport på vegne av fylkeskommunen 3. Bussruter som krysser grensen mellom Telemark og Vestfold vil med dagens organisering heller ikke trenge ruteløyve 4. Selskapet har etter rammeavtalen ansvar for og myndighet til å administrere ruteforbindelsene i fylket, og å inngå avtaler med transportører. I disse avtalene skal krav til ruteproduksjon, ruteplaner, materiell og en rekke øvrige forhold som har betydning for den lokale rutetrafikken, reguleres. En annen viktig rolle for VKT er å utvikle takst- og billetteringssystemer. VKT skal være en faglig rådgiver for fylkeskommunen og bistå i saksforberedelser i saker om kollektivtransport og skoleskyss. VKT forventes også aktivt søke samarbeid med kommuner, fylkeskommuner, statlige etater og andre aktører i spørsmål som angår kollektivtransport og skoleskyss. VKT skal utarbeide budsjettforslag for sin virksomhet som er med å legge grunnlaget for fylkeskommunes budsjett innenfor kollektivtransport. Gjennom dette skal VKT sørge for at midler til drift og investeringer i kollektivtrafikken sees i sammenheng, slik at man får en optimal utnyttelse av ressursene og på den måten kan nå målene for kollektivtrafikken. Det påhviler selskapet et særlig ansvar for at tjenestene utføres mest mulig kostnadseffektivt og med god kvalitet. Leveranseavtalen som inngås årlig spesifiserer partenes forpliktelser i forhold til leveranse og kommersielle forhold for det aktuelle år. Avtalen fastsetter hvor stor ruteproduksjonen skal være, målsetning for trafikkvekst og kundetilfredshet, samt andre vilkår og forutsetninger for driften i 3 6 i Yrkestransportloven, se også dom i Borgarting lagmannsrett 14.11.2011 i sak LB-2010-84123 http://www.foa.no/rettskildearkiv/2011/november/lb-2010-084123.pdf 4 Dette blir på samme måte som for Ruter AS og grensen mellom fylkene Oslo og Akershus. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 14

avtaleåret. I leveranseavtalen er det også definert konkrete forventninger til VKT når det gjelder andre tiltak og prosjekter, bl.a. faglige råd og rapporteringskrav. De viktigste kildene for finansiering av VKT er rammetilskuddet fra fylkeskommunene og billettinntekter (inkl. betaling for grunnskoleskyss fra kommunen). I tillegg kommer andre inntekter som for eksempel fra reklame, salg av tjenester og leieinntekter. VKT må som alle andre aksjeselskap utarbeide årsberetning etter fastsatte retningslinjer. I tillegg skal VKT i tråd med rammeavtalen etter hvert tertial og ved utgangen av året rapportere: status i forhold til fylkeskommunes sine årlige prioriteringer tydeliggjort i leveranseavtalen oversikt over ruteproduksjon definert som rutekilometer passasjerstatistikk kostnads- og inntektsutvikling markedsførings- og informasjonstiltak avvik og andre forhold av betydning for fylkeskommunen tema for oppfølgingsmøte Det avholdes løpende oppfølgingsmøter mellom VFK og VKT (ca. 5 ganger i året), og fylkeskommunen kaller inn til disse møtene. Tertialrapporten følges opp i møtene i etterkant av fremleggelsen av rapporten. Det skal avholdes drøftingsmøter dersom det oppstår særlig mislighold eller at det er fare for at ramme- eller leveranseavtalen ikke vil bli oppfylt på ett eller flere viktige punkter. I tillegg skal VKT foreta årlige brukerundersøkelser. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 15

5 Evaluering av VKT og organisering av kollektivtrafikken i Vestfold 5.1 Evaluering to hovedspørsmål I oppdragsbeskrivelsen er det formulert to hovedspørsmål som skal besvares i denne rapporten: 1. Gjennomgang av hvordan VKT har fungert i forhold til hva som er forutsetningen for samarbeidet, og hvordan selskapet har fulgt opp de forpliktelser som fremkommer av ramme- og leveranseavtalen? 2. Vurdere om det er svakheter ved organiseringen av kollektivtrafikken, herunder hvilke muligheter Vestfold fylkeskommune har til å bruke kollektivtrafikken som et virkemiddel i regional utvikling? Disse hovedspørsmålene er brutt ned i delspørsmål (jfr. appendiks 1) som dette evalueringskapittelet er bygget opp etter: Hovedspørsmål 1: Gjennomgang av hvordan VKT har fungert i forhold til hva som er forutsetningen for samarbeidet, og hvordan selskapet har fulgt opp de forpliktelser som fremkommer av rammeog leveranseavtalen Hovedspørsmål 2: Vurdere om det er svakheter ved organiseringen av kollektivtrafikken, herunder hvilke muligheter VFK har til å bruke kollektivtrafikken som et virkemiddel i regional utvikling A. Hva VKT har tilført Vestfold sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk? B. Hva har samarbeid med BFK/TFK tilført Vestfold? C. Har VKT fulgt opp forpliktelser som fremkommer av rammeavtalen av 2008? D. Har VKT fulgt opp forpliktelser som fremkommer av leveranseavtalene - med fokus 2011/12? A. Er det uklarhet og svakheter i dagens organisering som gjør at politiske målsetninger og forventninger ikke iverksettes/gjennomføres? B. Har organisering vært til hinder for at VFK har kunnet bruke kollektivtrafikken som et virkemiddel i reg. utvikl.? Pass./ruteprod. sammenlignet med Vestfold KT Driftskostnader, samt adm. kostnad Kundetilfredshet Mer koordinert tilbudsutvikling/samordning Økt passasjeroppslutning Lavere administrasjonskostnader Stordrift - avtaler/kostnad ruteproduksjon Utvikling i passasjerer Driftskostnader, samt adm. kost Skoleskyss - tilfredshet/klager Rutetilbud/-produksjon inkl. skoleskyss Passasjerutvikling Kundetilfredshet Andre krav (tiltak/prosjekter) Kortfattet vurdering av evaluator basert på intervjuer og øvrig informasjonsinnhenting Kortfattet vurdering av evaluator basert på intervjuer og øvrig informasjonsinnhenting I det videre er det gjort en systematisk vurdering av utvikling/dagens situasjon og måloppnåelse for hvert område og indikator. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 16

5.2 Hovedspørsmål 1: Hvordan har VKT fungert? Dette spørsmålet søkes besvart gjennom følgende fire 5 deltemaer/-spørsmål: A. Hva VKT har tilført Vestfold sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk? B. Hva har samarbeidet med BFK/TFK tilført Vestfold? C. Har VKT fulgt opp forpliktelser som fremkommer av rammeavtalen av 2008? D. Har VKT fulgt opp forpliktelser som fremkommer av leveranseavtalene - med fokus 2011/12? Når det gjelder delspørsmål A og B er det relativt få konkrete målformuleringer i dokumentene fra tiden før og under etableringen av VKT. Det er likevel satt opp relevante indikatorer for vurdering av måloppnåelse som vi mener ligger godt innenfor det vi tolker var de overordnede målsetningene ved etableringen av VKT i 2005/06. 5.2.1 Spørsmål A: Hva har VKT tilført Vestfold sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk? Dette delspørsmålet, konkretisert av oppdragsgiver i oppdragsbeskrivelsen, har vi for evalueringen knyttet følgende indikatorer til: Utvikling i passasjerer og ruteproduksjon sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk Samlede kostnader pr. innbygger/rutekm produsert/reise produsert, samt administrasjonskostnader Kundetilfredshet Ettersom det ikke ble etablert kvantifiserte målsetninger, vil vi her gjøre en sammenligning av om det i VKT-perioden er oppnådd bedre resultater/lavere kostnader enn i Vestfoldperioden. Vi har i hovedsak hentet informasjon fra årsrapporter, samt supplerende informasjon oversendt fra VKT. Gjennomgangen legger vekt på å vurdere situasjonen før og etter opprettelsen av VKT og i denne omgang ikke vekt på å sammenligne med andre fylker/kollektivselskaper. Passasjerutvikling og ruteproduksjon Grafen nedenfor viser utviklingen i ruteproduksjon og antall passasjerer i Vestfold fra 1999 til 2012, og som det fremgår har det vært en betydelig vekst i produksjon og antall reiser i Vestfold siden Vestfold kollektivtransport ble etablert i 1999 og frem til i dag. Med unntak av 2000 hvor produksjonen ble tatt ned for å få det nyetablerte Vestfold kollektivtransport AS i balanse, har det hvert år vært passasjervekst. Siden 2000 har ruteproduksjonen i Vestfold vært opprettholdt eller økt fra foregående år. 5 Delspørsmål Konsekvenser ved opphør av samarbeid dekkes senere i rapport, da dette ikke er en del av evalueringen. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 17

10000 9500 9000 8500 8000 7500 7000 6500 6000 5500 5000 Passasjerutvikling/ruteproduksjon 1999-2012 9000 9100 9200 9200 9200 9300 9400 9400 9500 8800 9062 9105 9336 8400 8607 8140 8187 8234 7896 8000 7600 7600 7300 7415 6940 6730 6770 6560 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Reiser Rutekm Figur 4. Ruteproduksjon og antall reiser i Vestfold (1999-2012) Ser vi på perioden med Vestfold kollektivtrafikk var passasjerveksten i 6-årsperioden fra 1999 til og med 2005 på 18,9%, tilsvarende en årlig vekstrate på ca 2,9%. For perioden med VKT (fra 2006) og frem til 2012 har veksten i denne 6-årsperioden vært på 14,7% med en årlig vekstrate på 2,3%. Ser vi på ruteproduksjonen økte den i Vestfoldperioden med nesten 20%, mens den siste 6 år samlet har økt med ca. 5%. Det er altså grunnlag for å si at passasjerveksten har vært lavere i VKT-perioden enn i Vestfoldperioden og lavere vekst i ruteproduksjon i VKT-perioden kan være en delforklaring. Men det vil være en lang rekke andre forhold som påvirker denne utviklingen og man skal være svært varsom med å trekke slutninger at dette henger sammen med at man startet samarbeidet i VKT. Ser vi passasjerveksten og ruteproduksjonen de siste 6 årene opp mot Vestfolds tjenestekjøp (tilskudd), så har tilskuddet økt fra ca. 163 mill. årlig i 2005 til 204 mill. kroner (før tilleggsbevilgning på 3 mill. kroner) i 2012. Dette tilsvarer er en økning på nærmere 25%. Kostnadsutvikling/-effektivitet (ruteproduksjon og administrasjonskostnader) Generelt har en kollektivtransportleverandør blitt mer effektiv fra en periode til en annen dersom selskapet klarer å levere bedre kollektivtjenester enn i forrige periode, uten av kostnadene har gått opp. Alternativt om man levere samme kvalitet på kollektivtjenestene som i forrige periode, men til en lavere kostnad. I praksis er tilfellet ofte at både kollektivtjenestene har blitt bedre, og at kostnadene har økt. Da må man måle om bedringen i kollektivtjenestene er sterkere enn veksten i kostnadene for å se om man har blitt mer effektiv. Dette er vanskelig å måle av flere årsaker: Bedring av kollektivtjenestene avhenger av mange faktorer. Hva skal man måle? o Volumendringer: antall passasjerreiser, antall rutekilometer, antall avganger etc. o Kvalitet: kundetilfredshetsmålinger, punktlighet, kortere reisetid etc. Ulike parametere viser ulik utvikling. Hvilke er viktigst for å kunne si noe om den samlede utviklingen? Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 18

Hvilke kostnader skal man måle utviklingen i kollektivtilbudet opp mot? Total omsetning, driftskostnader, tilskudd, administrasjonskostnader? Effektivitetsparametere som for eksempel kostnad pr passasjerreise settes i en sammenheng, enten over tid, eller i forhold til en annen tilsvarende virksomhet. VKT rapporterer ikke kostnader brutt ned per fylke, så det er ikke mulig å sammenligne kostnadene for Vestfold i de to periodene på en tilfredsstillende måte. Videre har det vært en betydelig underliggende kostnadsvekst for transportproduksjon de senere årene som gjør sammenligning over tid lite meningsfylt. Som eksempel var kostnad per rutekilometer for VKT i 2012 på nærmere 33 kr/km, mens den for Vestfold kollektivtrafikk i 2005 var ca. 25 kr/km. Tilsvarende tall for kostnad per reise var hhv. 41,8 og 28,4 kr/reise. Effektivitet er ikke bare viktig i selve produksjonen. Administrasjonen av kollektivtrafikken må også være effektiv. Med administrasjonskostnader mener vi kostnader knyttet til ledelsesfunksjoner og støttefunksjoner knyttet til kollektivtransporten. Dette inkluderer alle lønns- og personalkostnader, husleie, innkjøp av konsulenttjenester, mv. som ikke kan direkte relateres til ruteproduksjon. Grafen nedenfor viser utviklingen i administrasjonskostnader i VKT. Som vi ser øker administrasjonskostnaden som ande av totale driftskostnader til nær 7% i 2012. Dette er en betydelig økning fra nivået i 2006-08, men økningen fra 2010 skyldes i hovedsak at Buskerud flyttet driften til et eget administrasjonsselskap. I perioden med Vestfold kollektivtrafikk var det tilsvarende tallet i gjennomsnitt på 8%. Slik sett kan man si at man har oppnådd noen stordriftsfordeler gjennom samarbeidet i VKT særlig i perioden hvor VKT hadde ansvaret i alle tre fylker. Administrasjonskostnader 1999-2012 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 - Adm. kost tnok (h. akse) Adm. kost i % av totale (v. akse) Figur 5. Administrasjonskostnader i VKT totalt i tnok og i % samlede driftskostnader Kundetilfredshet Helt siden etableringen av Vestfold kollektivtrafikk ble etablert har det vært gjennomført årlige kundetilfredshetsundersøkelser. For VKT-perioden foreligger det egne tall for Vestfold. Utviklingen i KTI (kundetilfredshetsindeks) er gjengitt i grafen nedenfor. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 19

Ser man hele perioden samlet kan man si at kundetilfredsheten har ligget på et jevnt høyt nivå og de siste årene opp mot det nivå som har vært målsatt i leveranseavtalene med Vestfold FK. Den har likevel ligget noe under nivået som Vestfold kollektivtrafikk oppnådde i de siste årene som selvstendig virksomhet (2003-05). Kundetilfredshetindeks Vestfold 2000-12 100 80 60 57 63 68 70 71 73 57 69 65 68 69 71 69 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Figur 6. Samlet kundetilfredshetsindeks (KTI) for Vestfold Evaluators kommentar Til tross for at vi som evaluator har få konkrete målformuleringer å støtte oss til, mener vi likevel at det er grunnlag for å hevde at VKT, sett fra Vestfold fylkeskommunes perspektiv, har fungert godt i perioden 2006-12. Også sammenlignet med perioden med Vestfold kollektivtrafikk. Dette bygger vi på at VKT har levert årlig passasjervekst, jevnt høy kundetilfredshet og har hatt god økonomistyring og kostnadskontroll. 5.2.2 Spørsmål B: Hva har samarbeidet med Buskerud og Telemark tilført Vestfold? Dette delspørsmålet, også konkretisert av oppdragsgiver i oppdragsbeskrivelsen, har vi knyttet følgende indikatorer til: Mer koordinert tilbudsutvikling/samordning Økt passasjeroppslutning Lavere administrasjonskostnader Stordrift avtaler/kostnader ved ruteproduksjon Heller ikke her foreligger det konkrete, målbare ambisjoner fra etableringen av VKT som vi kan vurdere måloppnåelse opp mot. Gjennomgangen legger derfor også her i en viss utstrekning vekt på å vurdere situasjonen før og etter opprettelsen av VKT og dermed noe overlapp fra foregående evalueringsspørsmål. Der det er naturlig vil vi i tillegg sammenligne med utvikling i andre fylker/ kollektivselskaper. Hovedkilde til informasjon er årsrapporter, supplerende informasjon oversendt fra VKT og offentlig tilgjengelig informasjon om kollektivtrafikken i andre fylker. Evaluering av Vestviken kollektivtrafikk AS Side 20