Etikk og varsling i Radøy kommune April 2009 FR - 02/08
0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 4 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon... 4 1.2 Bakgrunn... 4 1.3 Føremål... 4 1.4 Avgrensing... 54 1.5 Problemstillingar... 5 2 Metode... 5 3 Revisjonskriterium... 6 4 Etikk i kommunesektoren... 6 5 Arbeid med etikk i Radøy kommune... 7 5.1 Data... 7 5.1.1 Etiske retningslinjer... 8 5.1.2 Tilrettelegging for etisk kompetanseheving... 10 5.1.3 Regelmessig arbeid med etikk?... 11 5.2 Vurdering... 12 6 Varsling... 14 6.1 Data... 14 6.1.1 Varslingsrutinar... 14 6.1.2 Varsling dei siste to åra... 16 6.2 Vurdering... 16 7 Konklusjon og tilråding... 17 8 Referanseliste... 18 Vedlegg: Svarbrev frå rådmann i Radøy kommune datert 16.04.09. 2
0 Samandrag Revisjonen har gjennomført eit forvaltningsrevisjonsprosjektet som har undersøkt i kva grad og på kva måte Radøy kommune arbeidar med etikk, og om det er etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. 1 Data er i hovudsak samla inn via det elektroniske spørjeskjemaverktøyet Questback. Spørjeundersøkinga vart sendt ut til alle tilsette i Radøy kommune, og hadde ein svarprosent på 40 %. Etikk som tema har vore på dagsorden, både i media og kommune-noreg dei siste åra. Mykje av merksemda er eit resultat av dei store korrupsjonsskandalane som har ramma offentleg sektor. Etikkdiskusjonen er ofte knytt til korrupsjonsskandalar og økonomisk misleghald, men etikk famnar langt breiare enn som så. Etikk og etiske dilemma er vel så viktige tema innan sektorar som oppvekst- eller pleie- og omsorg, sektorar prega av mjuke verdiar og mellommenneskelege relasjonar. Etikk kan sjåast på som ein metode for systematisk tenking om moralske problem og samanhenger. Etisk bevissthet og evne til å handtere vanskelege moralske dilemma, er faglege ferdigheter som bidrar til å styrke kvaliteten i den kommunale tenesteproduksjonen. 2 Responsen frå spørjeundersøkinga tydar på at etikk og varsling er aktuelle tema i Radøy kommune. 3 av 4 respondentar seier at dei ofte eller av og til står ovanfor etiske dilemma og - utfordringar i sin arbeidskvardag Like mange har teke del i uformell diskusjon omkring etiske dilemma og problemstillingar dei siste to åra, og om lag 60 % av respondentane uttrykte ønskje om å nytte meir tid til etisk kompetanseheving. Dette kan tolkast som eit uttrykk for høg etisk bevissthet, og er eit godt utgangspunkt for vidare arbeid med etikk i kommunen. Undersøkinga viser at Radøy kommune har eit potensiale for å systematisere sitt arbeid med etikk og etisk kompetanseheving. Kommunen har etablert etiske retningslinjer, men innhaldet i desse er i liten grad kjent i organisasjonen. Radøy kommunen bør få på plass rutinar som sikrar at dei etiske retningslinjene vert kjent for alle tilsette. Vidare bør arbeidet med etikk forankrast i på leiarnivå, og i større grad bære preg av å vere ein kontinuerleg prosess, som involverer tilsette på alle nivå i organisasjonen. Det er positivt at dette arbeidet no er satt i gang. Kommunen har ikkje etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. Det er positivt at administrasjonen arbeider med å få på plass slike rutinar, og revisjonen tilrår kommunen å ferdigstille dette arbeidet. På den måten kan kommunen leggje til rette for ein sunn varslingskultur, som kan bidra positivt, både med omsyn til omdømme og kvalitetsutvikling i tenestene. 1 Bestilling frå kontrollutvalet 25.05.08, sak 21/08 2 Eide & Aadland (2008) Etikkhåndboka for kommunens helse- og omsorgstjenester 3
1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 3 Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte 25.05.08, sak 21/08. 1.2 Bakgrunn Etikk som tema har vore på dagsorden, både i media og kommune-noreg dei siste par åra. Mykje av merksemda er eit resultat av dei store korrupsjonsskandalane som har ramma offentleg sektor. Etikkdiskusjonen er ofte knytt til korrupsjonsskandalar og økonomisk misleghald, men etikk famnar langt breiare enn som så. Etikk og etiske dilemma er vel så viktige tema innan mjuke sektorar som pleie og omsorg eller oppvekstsektoren, sektorar prega av mjuke verdiar og mellommenneskelege relasjonar. Etikk kan sjåast på som ein metode for systematisk tenking om moralske problem og samanhenger. Etisk bevissthet og evne til å handtere vanskelege moralske dilemma, er faglege ferdigheter som bidrar til å styrke kvaliteten i den kommunale tenesteproduksjonen. 4 I dei etiske retningslinjene for Radøy kommune heiter det: Føremålet med desse retningslinene er å skapa betre medvit om haldningar og etiske verdiar og dermed styrkja innbyggjarane sin tillit til administrasjon og politikk i Radøy kommune. Det er derfor viktig for kommunen å leggje til rette for trening i å handtere etiske dilemma og -problemstillingar. Også varslingsinstitusjonen har vore mykje framme, både i media og den offentlege debatten, den siste tida. Å varsle er å sei i frå om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen. Kritikkverdige tilhøve er brot på lov, interne regler/retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer 5. Frå og med 01.01.07 er det lovpålagt å leggje til rette for varsling, samstundes som loven gir vern mot gjengjelding for varslarar. Eit ytringsklima som legge til rette for å kunne varsle om alvorlege kritikkverdige tilhøve, samt klare rutinar for korleis slike varsel skal handsamast, vert trekt fram som grunnleggande kvalitetssikringstiltak på arbeidsplassen. 6 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke i kva grad og på kva måte Radøy kommune arbeidar med etikk, og om det er etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. 3 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 4 Eide & Aadland (2008) Etikkhåndboka for kommunens helse- og omsorgstjenester 5 KS (2007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommune og fylkeskommune. 6 KS (2007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommune og fylkeskommune. 4
1.4 Avgrensing Spørsmålsstillinga tek utgangspunkt i situasjonen slik den har vore i Radøy kommune dei siste to åra, med omsyn til arbeid med etikk og varsling. Revisjonen har ikkje kartlagt faktisk åtferd, men har fokusert på systemnivå og sentralt styrte aktivitetar, samt dei tilsette sine haldningar og opplevingar av korleis kommunen arbeider med etikk. 1.5 Problemstillingar Er det etablert etiske retningslinjer, og er dei kjent i organisasjonen? I kva grad vert det arbeidd med etisk kompetanseheving, og skjer dette arbeidet regelmessig? Er det etablert varslingsrutinar, og er desse kjent i organisasjonen? 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert 08.07.08, og revisjonen hadde oppstartsmøte med rådmann 03.09.08. Hovudpunkta i rapporten vart presentert og diskutert på avslutningsmøte med administrasjonen 13.03.09. Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale 20.03.09. Svarbrev frå rådmann datert 16.04.09 er lagt ved endeleg rapport. Rådmann kommenterar at ein svarprosent på 40 % ikkje kan brukast til anna enn å synse rundt. Revisjonen meiner at svar frå 40 % av dei tilsette i kommunen gir ein god indikasjon på korleis arbeid med etikk og varsling er lagt opp i Radøy kommune. Forøvrig har ikkje rådmann kommentarar til innhaldet i rapporten, men uttrykkjer skepsis til tidspunktet for gjennomføring av undersøkinga. Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har i hovudsak nytta spørjeundersøking for å svare på problemstillingane i prosjektet, og datainnsamlinga er avslutta i november 2008. Revisjonen har nytta det elektroniske spørjeskjemaverktøyet Questback, for å samle inn data. Questback ivaretek anonymiteten til dei som tek del i undersøkinga. Revisjonen har, i samarbeid med kommuneadministrasjonen, definert mottakarane av spørjeskjema, men kjenner ikkje til kven som har svart. Respondentane kategoriserar sjølv kva for sektor dei arbeidar innanfor. Svarkategoriane var fordelt på ein skala frå 1 til 6, der 1 var eit uttrykk for i svært liten grad og 6 i svært stor grad. Utkast til spørjeskjema vart forelagt administrasjonen både i møte og pr e-post. Det vart sendt ut informasjonsskriv til alle leiarane, med oppmodning om å informere om undersøkinga på arbeidsplassen. Det var eit mål at alle som var tilsett i Radøy kommune, skulle får høve til å ta del i undersøkinga. Det viste seg å vere ei utfordring å nå alle tilsette pr e-post, og derfor valde revisjonen to ulike framgangsmåtar: 301 respondentar fekk tilsendt elektronisk spørjeskjema. 7 Dei øvrige 138 tilsette fekk tilsendt spørjeskjema og frankert svarkonvolutt. Totalt vart det sendt ut 434 spørjeskjema. Revisjonen mottok 112 elektroniske svar og 60 pr post. Dette gir ein total svarprosent på 40 %. Respondentane fordeler seg på følgjande sektorar: Oppvekst (N = 78), helse og omsorg (N = 55), administrasjonen (N = 21), 7 Feil ved e-postadressene gjorde at 5 av desse ikkje vart nådd. Det kan vere fleire e-postadresser som ikkje er aktive, enn dei det kom feilmelding på. 5
teknisk/reinhald (N = 11) og anna (N = 7). Det kom inn svært få svar frå teknisk/reinhald, slik at data frå denne sektoren ikkje vert vist til i rapporten. Ein svarprosent på 40 % er lågare enn ein skulle ønskje. Likevel meiner revisjonen at svar frå 172 tilsette gir ein god indikasjon på korleis kommunen arbeider med etikk og varsling, og kan danne utgangspunkt for vidare arbeid med desse tema. 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. Radøy kommune har utarbeidd etiske retningslinjene, og desse vart vedtatt i 1999. Vidare er etiske retningslinjer tema i Personalpolitiske retningslinjer (2005), og vist til i Rutinehandbok for meldingar til løn og personalkontor. Kommunenes Sentralforbund (KS) har utarbeidd rettleiar for arbeid med etikk Etikkveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjon i kommunesektoren. KS har også utarbeidd rettleiar for arbeid med varsling i kommunesektoren: Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommunen og fylkeskommunen. Dette er revisjonskriterier med lågare autoritet enn lovverk og politiske vedtak, men er likevel kvalifiserte tilrådingar om korleis dette arbeidet kan leggjast opp. Revisjonen vil nytte desse rettleiarane som utgangspunkt for å vurdere praksis og status for arbeid med etikk og varsling i Radøy kommune. Oppsummert: Etikk Sikre kjennskap til lover og regler: Tilgjengelege etiske retningslinjer. Arbeidet med etikk bør vere ein kontinuerleg prosess Det bør etablerast arenaer for etikkdiskusjon og kompetanseheving, og settast av tid til arbeidet Det er viktig med eit breitt engasjement i kommunen, og at alle tek del i prosessen Viktig med tydeleg forankring på leiarnivå Varsling Vere kjent i organisasjonen, og enkle å bruke I tråd med Arbeidsmiljølovens bestemmelser Forankring på leiarnivå 4 Etikk i kommunesektoren Både Kommunal og regionaldepartementet (KRD), KS og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har hatt fokus på arbeid med etikk og varsling dei siste åra. Regjeringa har etablert Forum for etikk i kommunesektoren, eit debattforum der dei set fokus på problemstillingar og utfordringar knytt til etikk i kommunesektoren. KS har, ved sidan av rettleiarane, etablert Kommunesektorens etikkutvalg, som skal bidra til at kommunesektoren klarer å etterleve de forventningar som stilles til forvaltninga av 6
fellesskapets verdier og ressurser. 8 Også NHO har satsa på etisk kompetanseheving, via rettleiarar om etikk og varsling og NHOs utval for etikk og samfunnsansvar. 9 Det har vore gjennomført fleire kurs og seminar om etikk og varsling i regi av de KRD og KS. Nordhordland Revisjon IKS arrangerte fagdag for folkevalde og administrasjon i 2007. Etikk og varsling har og vore i fokus blant dei kommunale tilsynsorgana over heile landet, og det er utført fleire forvaltningsrevisjonsprosjekt innan temaet. 10 5 Arbeid med etikk i Radøy kommune Å leggje til rette for etisk refleksjon og kompetanseheving, vil vere eit viktig tiltak for alle kommunar, i forhold til å auke kvaliteten i tenestene og å framstå som attraktive arbeidsplassar. Spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført, viser at 75 % av respondentane, ofte eller av og til står ovanfor etiske dilemma/-problemstillingar i sin arbeidskvardag i Radøy kommune. Heile 94 % av leiarane som har teke del i undersøkinga gir uttrykk for det same. Dei yngste respondentane oppgir i større grad enn dei eldre, å stå ovanfor etiske dilemma og problemstillingar i arbeidskvardagen. Det er også dei yngste respondentane som oftast tek opp etiske dilemma eller utfordringar til diskusjon. Totalt ønskjer nærare 58 % av respondentane å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske problemstillingar enn det dei gjer i dag. Leiarnivå skil seg ut med høgast ja-prosent på dette spørsmålet. Desse tala viser at arbeid med etikk er eit relevant tema for Radøy kommune. 5.1 Data Radøy kommune vedtok sine etiske retningslinjer i 1999. Rådmann uttalte i kommunestyresak 114/07, at det var eit mål å revidere desse i løpet av 2008. Dette arbeidet er no i gang, jf. sak i formannskapet 19.03.09. Retningslinjene er formulert etter same mal som KS i si tid tilrådde, og er i stor grad likelydande i mange kommunar. Dei etiske retningslinjene er tilgjengeleg på heimesida til kommunen. 11 Etiske retningslinjer kan vere eit verkemiddel eller verktøy for å påverke åtferd og organisasjonskultur, men det krev som eit minimum at retningslinjene er kjent i organisasjonen. Det første spørsmålet i spørjeundersøkinga var derfor om dei tilsette kjente til om det var utarbeidd etiske retningslinjer for tilsette og folkevalde i kommunen. 8 www.ks.no/ 9 Sjå Når sant skal sies (2007) og Over streken? (2006) 10 Sjå t.d. Trondheim kommunerevisjon og Rogaland Revisjon IKS 11 www.radoy.kommune.no/om-radoy-kommune/om-radoy-kommune/ 7
Nei Ja Forvaltningsrevisjon 5.1.1 Etiske retningslinjer Figur 1 Kjenner du til om det er utarbeidd etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Radøy kommune? (N=169) 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Kjenner du til om det er utarbeidd etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Radøy kommune? 47 % 53 % I underkant av 50 % av respondentane seier at dei kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer for tilsette og politikarar i kommunen. Dersom ein analyserer data i høve til kva sektor respondentane arbeider innanfor, alder og funksjon, kjem det fram klare variasjonar i svargivinga. Det er tilsette i administrasjonen som i størst grad seier at dei kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer, medan berre 35 % av respondentane innan oppvekstsektoren er kjent med at dei fins. 80 % av respondentane som er leiarar seier at dei kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer. Dersom vi held leiarane utanom utvalet, er det berre 40 % som kjenner til at det er utarbeidd slike. Det er færre yngre respondentar som kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer, enn eldre. Figur 2 På kva måte vart dei etiske retningslinjene gjort kjent for deg? (N=80) 8
6 - svært stor grad 5 4 3 2 1 - svært liten grad Forvaltningsrevisjon Blant dei som seier at dei kjenner til dei etiske retningslinjene, har revisjonen spurt korleis desse vart gjort kjent. Kollegaer framstår som den viktigaste kjelda til opplysningar om dei etiske retningslinjene i Radøy kommune. Leiarnivå oppgir i stor grad leiarsamling som kjelde til sin kjennskap til etiske retningslinjer. Vel 10 % vart orientert ved tilsetting. Ingen av respondentane under 40 år oppgir medarbeidarsamtale eller internett som kjelde. Om lag 30 % av respondentane hugsar ikkje korleis dei vart gjort kjent med dei etiske retningslinjene Det er avgjerande skilnad på om dei tilsette berre veit om det finnes etiske retningslinjer, eller om dei faktisk kjenner innhaldet i desse. Spørsmålet om kor godt dei tilsette kjenner innhaldet i dei etiske retningslinjene, vart utelukkande stilt til dei som svarte at dei kjente til at det var utarbeidd etiske retningslinjer i kommunen. Figur 3 Radøy kommune sine etiske retningslinjer heiter Etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Radøy kommune. Kor godt kjenner du innhaldet i desse? (N= 79) 30,0 % Kor godt kjenner du dei etiske retningslinjene? 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % I underkant av 15 % av respondentane som kjenner til at det fins etiske retningslinjer, oppgir at dei kjenner dei (svært) godt (alternativ 5 og 6). 38 % oppgir at dei i liten eller svært liten grad har kjennskap til innhaldet i dei (alternativ 1 og 2). 20 % av leiarane svarar at dei kjenner retningslinjene godt. Det er dei yngste respondentane som kjenner innhaldet i dei etiske retningslinjene dårlegast. For at dei etiske retningslinjene ved ein arbeidsplass eller organisasjon skal vere eit meiningsfylt verktøy for å påverke åtferd og haldning, er det avgjerande at dei er tilpassa utfordringane på arbeidsplassen. Vel 40 % meiner at dei etiske retningslinjene i moderat til stor grad er tilpassa dagens utfordringar på arbeidsplassen, medan 33 % ikkje har tatt stilling til det. Dersom vi bryt data ned på sektornivå, ser vi at tilsette i helse- og omsorgssektoren er minst nøgd med i kva grad dei etiske retningslinjene er tilpassa utfordringar på deira arbeidsplass. 9
6 - svært stor grad 5 4 3 2 1 - svært liten grad Forvaltningsrevisjon 5.1.2 Tilrettelegging for etisk kompetanseheving KS tilrår i sin prosessrettleiar å leggje til rette for å diskutere etiske dilemma og problemstillingar. Revisjonen spurte derfor dei tilsette i kva grad dei opplever at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på arbeidsplassen. Figur 4 I kva grad opplever du at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass? (N = 168) 30,0 % 25,0 % I kva grad opplever du at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass? 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % Berre 20 % av respondentane meiner at kommunen i stor eller svært stor grad legg til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på arbeidsplassen. Tilsvarande tal for leiarnivå er 25 %. Mellom 40 % og 50 % oppgir at dei meiner at kommunen i moderat grad (kat. 3-4) legg til rette for etisk refleksjon. Det er dei eldste respondentane som i størst grad gir uttrykk for at det er eit potensiale for å leggje betre til rette for etisk kompetanseheving på arbeidsplassen. Vidare har revisjonen spurt dei tilsette på kva måte dei har teke del i arbeid med etikk dei to siste åra. Om lag 3 av 4 seier at dei har teke del i uformelle diskusjonar omkring etikk og etiske spørsmål. 20 % seier at dei ikkje har teke del i arbeid med kompetansehevingstiltak dei siste to åra, og tala er høgare innanfor enkelte sektorar. Til dømes oppgir 31 % av respondentane innan helse- og omsorgsektoren at dei ikkje har teke del kompetansehevingstiltak dei siste to åra. Leiarsamling og avdelingsmøtar vert framheva som arenaer for etikkdiskusjon. 10
Figur 5 På kva måte har du teke del i arbeid med etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass dei siste to åra? Du kan svare fleire alternativ. (N = 168) På spørsmål om kva tiltak den einskilde meiner er dei viktigaste tiltaka for å fremme etisk kompetanse og -medvitenhet, svarar eit fleirtal medarbeidarsamtaler, tydelig forankring på leiarnivå og etikk som fast punkt på møteagenda. Leiarnivå framheva dei same tiltaka. Dei yngste har størst fokus på medarbeidarsamtaler, regelmessige tidspunkt for etikkdiskusjon og å etablere møteplassar. Dei tilsette kjem sjølv med mange innspel til kva som kan bidra til å auke den etiske kompetansen i organisasjonen. Gjengangarar i kommentarane er tydeleg forankring på leiarnivå, kursing og at etikkarbeidet må inkludere alle tilsette på alle nivå i organisasjonen. 5.1.3 Regelmessig arbeid med etikk? Prosessrettleiarane, både til KS og NHO, vektlegg betydningen av at arbeidet med etikk bør vere ein kontinuerlig prosess, og ikkje prega av skippertak. Berre 9 % av respondentane meiner at arbeidet med etikk i stor/svært stor grad skjer regelmessig i kommunen, medan 37 % meiner at etikkarbeidet i liten eller svært liten grad er regelmessig gjennomført. Det er dei eldste respondentane som i størst grad gir uttrykk for at etikkarbeidet skjer regelmessig. Respondentar frå helse- og omsorgssektoren gir i minst grad uttrykk for at det skjer eit regelmessig arbeid med etikk på arbeidsplassen. 11
Veit ikkje Nei Ja Forvaltningsrevisjon Figur 6 Ønskjer du å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen? (N = 168) 70,0 % 60,0 % Ønskjer du å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen? 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % Nærare 60 % ønskjer å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen. Det er ikkje store variasjonar om ein splittar datamateriale på funksjon og arbeidsstad eller alder. Høgast score er hos leiarnivå, der nærare 70 % ønskjer å nytte meir tid på arbeid med etikk. Eit internkontrollsystem har som føremål å redusere risikoen for at uønska hendingar inntreff. I ein kommune er ansvaret for å etablere eit betryggande internkontrollsystem lagt til rådmannsnivå. Med utgangspunkt i forholda regulert i dei etiske retningslinjene, spurte revisjonen om det var områder kor dei tilsette såg manglar i internkontrollsystemet, som kunne auke faren for at uetiske hendingar inntraff. Respondentane vurderar i all hovudsak det eksisterande internkontrollsystemet som tilfredsstillande på dei punkta revisjonen har skissert i spørjeskjemaet. Det er få punkt kor dei gir høgare score, dvs. uttrykker svakheter i internkontrollsystemet. 5.2 Vurdering 3 av 4 respondentane oppgir at dei ofte, eller av og til, står ovanfor etiske problemstillingar og dilemma i sitt daglege arbeid. Det kan vere eit uttrykk for høg etisk medvitenhet blant dei tilsette, men er også eit uttrykk for komplekse samhandlingssituasjonar i arbeidskvardagen. Etiske retningslinjer kan vere eit av fleire verktøy/tiltak for å påverke åtferd og kultur i organisasjonen. Med dei atterhald revisjonen må ta med omsyn til at data er samla inn frå ca 40 % av dei tilsette i Radøy kommune, er det interessant for kommunen at færre enn halvparten av respondentane kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer. Av dei som kjenner til at dei finnes, seier nærare 40 % at dei kjenner innhaldet i svært liten/liten grad. 12
Leiarnivå oppgir å ha større kjennskap til innhaldet i retningslinjene, og er ivrige etter å nytte meir tid til etikkarbeidet. Det er positivt, ettersom arbeid med etikk i høgaste grad er eit leiaransvar. I dei etiske retningslinjene for Radøy heiter det: Leiarar på alle nivå ( ) har eit særleg ansvar for å leggja vekt på personleg integritet, vidareutvikling av etisk forsvarleg åtferd og å gjere desse retningslinjene kjent ( ). I KS sin prosessrettleiar for arbeid med etikk, er forankring på leiarnivå eit uttalt suksesskriterium. Også dei tilsette rangerer forankring på leiarnivå som eit av dei viktigaste tiltaka for å auke den etiske kompetansen i organisasjonen. Vidare understrekar KS i sin prosessrettleiar betydningen av at arbeidet med etikk bør skje som ein kontinuerleg prosess. I Radøy kommune synes det å vere eit potensiale for å systematisere etikkarbeidet, mellom anna på bakgrunn av at nærare 40 % av respondentane meiner at etikkarbeidet i (svært) liten grad skjer regelmessig. 60 % av respondentane ønskjer å nytte meir tid til arbeid med etikk, noko som revisjonen tolkar som eit positivt utgangspunkt for vidare arbeid med eit viktig tema. At så mange ønskjer å arbeide meir med etikk og etiske problemstillingar tyder på at kommunen har tilsette som ser verdien av etisk bevissthet i arbeidskvardagen. Når 3 av 4 seier at dei har teke del i uformell diskusjon omkring etikk og etiske problemstillingar, vurderar revisjonen det som at tilhøva ligg godt til rette for kommunen å systematisere engasjementet rundt etikk. Respondentane ser ikkje at det er vesentlege manglar i det eksisterande internkontrollsystemet som aukar risikoen for uetisk åtferd, på dei område revisjonen har skissert. Det er ikkje vesentlege variasjonar med omsyn til kva sektor ein arbeidar innanfor eller om ein er leiar eller ikkje. Nokre områder skil seg likevel ut, og revisjonen tilrår kommunen å sjå nærare på årsaka til dette, og evt. sette i verk tiltak for å betre internkontrollsystemet. 13
Veit ikkje Nei Ja Forvaltningsrevisjon 6 Varsling Varsling vil sei å gi beskjed om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Frå og med 01.01.07, er det ei lovpålagt oppgåve å leggje til rette for varsling, og den som varslar har gjennom loven vern mot gjengjelding. Å ha ein velfungerande varslingsordning er viktig for å sikre kvaliteten på tenestene som kommunen yter, leggje til rette for godt arbeidsmiljø og framstå som ein attraktiv arbeidsplass. 6.1 Data I følgje rådmann er det ikkje etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen, men administrasjonen arbeider med å få dette på plass. Når revisjonen spør om dei tilsette har fått informasjon om varslingsrutinar, svarar fleire ja. Det kan skuldast ulik oppfatning av omgrepet varslingsrutine og kva det faktisk inneber, eller at det er etablert sedvane eller uformelle rutinar på ein arbeidsplass. 6.1.1 Varslingsrutinar Figur 7 Har du fått informasjon om kva rutine du skal følgje, dersom du ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved din arbeidsplass? (N = 167) 70,0 % 60,0 % Har du fått informasjon om kva rutine du skal følgje, dersom du ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved din arbeidsplass? 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % I underkant av 30 % av dei som har svara på undersøkinga, seier at dei har fått informasjon om kva rutine som skal følgjast, dersom dei ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen. Helse- og omsorgssektoren oppgir størst andel med kjennskap til varslingsrutinar, mens det er lågast andel med kjennskap til varslingsrutinar innan oppvekstsektoren. Arbeidsmiljøloven har fokus på at det skal varslast forsvarleg, og det er dermed avgjerande at dei tilsette har kjennskap til kva det inneber å varsle forsvarleg. 14
Usikker Nei Ja Veit ikkje Nei Ja Forvaltningsrevisjon Figur 8 Kjenner du til kva som ligg i uttrykket å varsle forsvarleg? (N = 169) 50,0 % 45,0 % 40,0 % 35,0 % 30,0 % Kjenner du til kva som ligg i uttrykket "å varsle forsvarleg"? 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % Berre 25 % av respondentane oppgir at dei kjenner til kva det vil sei å varsle forsvarleg. Kjennskap til uttrykket å varsle forsvarleg er størst blant leiarar, og tilsette i administrasjonen. Like viktig som at dei tilsette veit kva det innebærer å varsle forsvarleg, er det at leiarnivå kjenner rutinane for korleis eit varsel skal handsamast i organisasjonen. Berre 20 % av leiarane opplyser at dei kjenner til korleis eit varsel skal handsamast. Figur 9 Er du kjent med rutinane for korleis eit varsel skal handsamast? (N = 30 ) 80,0 % 70,0 % Er du kjent med rutinane for korleis eit varsel skal handsamast? 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % 15
Veit ikkje Nei Ja Forvaltningsrevisjon 6.1.2 Varsling dei siste to åra Figur 10 Har du varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen din i Radøy kommune i løpet av dei to siste åra? (N = 170) 90,0 % 80,0 % Har du varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen din i Radøy kommune i løpet av dei siste to åra? 70,0 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % 20,0 % 10,0 % 0,0 % Vel 20 % av dei som har teke del i undersøkinga oppgir at dei har varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen dei siste to åra. Ser ein på fordelinga bak gjennomsnittstala, skil leiargruppa seg ut med 40 % som oppgir at dei har varsla. Om lag 60 % av dei som hadde varsla fekk tilbakemelding om korleis varselet ville bli/vart handtert, og om lag 40 % av dei som hadde varsla, fekk tilbakemelding om kva tiltak varselet hadde medført. På spørsmål om kven ein ønskja å varsle til, var svaret næraste leiar, rådmann og tillitsvalt. Dei tilsette ønskjer fortrinnsvis å varsle gjennom personleg samtale. 6.2 Vurdering For å etablere ein sunn varslingskultur, at det avgjerande at det er etablert klare varslingsrutinar. Kommunen bør derfor få på plass varslingsrutinar i tråd med Arbeidsmiljølovens bestemmelser, og gjere desse kjent i heile organisasjonen. Det er positivt at dette arbeidet no er i gang. At 1 av 5 respondentar opplyser å ha varsla i løpet av dei siste to åra, gir inntrykk av at det til tross for manglande varslingsrutinar, er etablert ein kultur der varsling synast å vere akseptabelt. Ein organisasjonskultur som opnar for bruk av varslingsordninga, krev at det også er klare rutinar for korleis varsel skal handsamast. I varslingsrettleiaren frå KS, vert betydningen av at leiar kjenner til korleis eit varsel skal handterast, understreka. Sjølv om berre ein av fem leiarar sa dei kjente til korleis eit varsel skulle handsamast, vurderar revisjonen det som positivt at så pass mange av dei som har varsla har fått tilbakemelding om korleis varselet ville bli/vart følgt opp. At det er lågare prosent som oppgir at dei har fått tilbakemelding om 16
kva tiltak varselet har medført, kan ha naturleg forklaring, t.d. i at det kan dreie seg om teiepliktige tilhøve. Det er også positivt at dei fleste ønskjer å varsle til næraste leiar, og fortrinnsvis i personleg samtale. Det tyder på at forholda ligg til rette for ein dialogbasert løysing av dei kritikkverdige tilhøve, på eit lågast mogleg nivå i organisasjonen. 7 Konklusjon og tilråding Responsen frå spørjeundersøkinga tydar på at etikk og varsling er aktuelle tema i Radøy kommune. 3 av 4 respondentar seier at dei ofte eller av og til står ovanfor etiske dilemma og - utfordringar i sin arbeidskvardag Like mange har teke del i uformell diskusjon omkring etiske dilemma og problemstillingar dei siste to åra, og om lag 60 % av respondentane uttrykte ønskje om å nytte meir tid til etisk kompetanseheving. Dette kan tolkast som eit uttrykk for høg etisk bevissthet, og er eit godt utgangspunkt for vidare arbeid med etikk i kommunen. Undersøkinga viser at Radøy kommune har eit potensiale for å systematisere sitt arbeid med etikk og etisk kompetanseheving. Kommunen har etablert etiske retningslinjer, men innhaldet i desse er i liten grad kjent i organisasjonen. Radøy kommunen bør få på plass rutinar som sikrar at dei etiske retningslinjene vert kjent for alle tilsette. Vidare bør arbeidet med etikk forankrast i på leiarnivå, og i større grad bære preg av å vere ein kontinuerleg prosess, som involverer tilsette på alle nivå i organisasjonen. Det er positivt at dette arbeidet no er satt i gang. Kommunen har ikkje etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. Det er positivt at administrasjonen arbeider med å få på plass slike rutinar, og revisjonen tilrår kommunen å ferdigstille dette arbeidet. På den måten kan kommunen leggje til rette for ein sunn varslingskultur, som kan bidra positivt, både med omsyn til omdømme og kvalitetsutvikling i tenestene. Isdalstø, 16. april 2009 NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 17
8 Referanseliste Eide, Tom & Aadland, Einar (2008): Etikkhåndbok for kommunale helse- og omsorgstjenester. Personalpolitiske retningslinjer (2005). Trivsel, tryggleik og livskvalitet for alle. Kommunestyret 08/09 2005. Rutinehandbok for meldingar til løn og personalkontor. Radøy kommune. KS (2006) Etikkveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjon i kommunesektoren KS (2007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommunen og fylkeskommunen. NHO (2006) Når sant skal sies NHO (2007) Over streken? 18
19