BARNEHAGER I RÆLINGEN TILSKUDD, TILSYN OG KONTROLL

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT BARNEHAGER I RÆLINGEN TILSKUDD, TILSYN OG KONTROLL RÆLINGEN KOMMUNE MAI 2013 Utført av Ingar F. Leiksett

INNHOLD SAMMENDRAG, KONKLUSJON OG ANBEFALINGER ------------------------------------------------------------ 1 FORMÅL MED PROSJEKTET --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 REVISJONENS OPPSUMMERING --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 KONKLUSJON -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 ANBEFALINGER: ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 1 INNLEDNING ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET ----------------------------------------------------------------------------------- 4 1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER --------------------------------------------------------------------------------- 4 1.3 OPPBYGGING AV RAPPORTEN -------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET ---------------------------------------------------------------------------- 6 2.1 DATAINNSAMLING OG DATAGRUNNLAG -------------------------------------------------------------------------------------- 6 2.2 DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET ----------------------------------------------------------------------------------- 7 3 OVERBLIKK OVER BARNEHAGESEKTOREN I RÆLINGEN KOMMUNE --------------------------- 8 4 TILSKUDD TIL IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER ------------------------------------------------------ 10 4.1 VURDERINGSKRITERIER ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 4.2 FUNN/FAKTA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 12 4.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 14 5 KONTROLL MED TILSKUDD TIL IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER --------------------------- 15 5.1 VURDERINGSKRITERIER ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15 5.2 FUNN/FAKTA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 5.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 6 KOMMUNENS TILSYN MED BARNEHAGENE ----------------------------------------------------------------- 19 6.1 VURDERINGSKRITERIER ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 6.2 FUNN/FAKTA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 21 6.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 23 LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER ---------------------------------------------------------------------------- 25 VEDLEGG 1. LOVTEKSTER -------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 VEDLEGG 2. UTREGNING AV TILSKUDD ---------------------------------------------------------------------------- 29 VEDLEGG 3. RÅDMANNENS TILBAKEMELDING ----------------------------------------------------------------- 30 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

SAMMENDRAG, KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Har kommunen fulgt gjeldende regelverk og kommunestyrets vedtak ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager? 2. Har kommunen et tilfredsstillende system for kontroll av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager? 3. Har kommunen et tilfredsstillende system for tilsyn av kommunens barnehager? Revisjonens oppsummering Tilskudd til ikke-kommunale barnehager Hvor mye tilskudd de ikke-kommunale barnehagene skal få, er beregnet ut fra kommunens kostnader til egne barnehager. Denne utregningen skal kunne kontrolleres av de ikkekommunale barnehagene. Revisjonen har kontrollert kommunens utregning av kostnader for kommunale barnehager og at denne er i samsvar med regelverket. I forlengelsen av dette har vi kontrollert at kommunestyrets vedtak om 100 % finansiering av de ikke-kommunale barnehagene er oppfylt. Vi har også kontrollert brevene til de ikke-kommunale barnehagene om vedtak om tilskudd for 2012, for å se om vedtakene oppfyller kravene som er satt til innhold. Etter hva revisjonen kan se har Rælingen kommune oppfylt regelverket, og sitt eget vedtak om 100 % finansiering av de ikke-kommunale barnehagene. Lederne i de ikke-kommunale barnehagene revisjonen har intervjuet mener de selv kan etterprøve tilskuddet basert på den dokumentasjonen de har fått fra kommunen. Kontroll av tilskudd Kommunens kontroll av barnehagene tar utgangspunkt i egenrapportering. I egenrapporteringen meldes barnehagens bemanning, kompetanse, areal osv, samt regnskap på egne maler. Kommunen kontrollerer disse opplysningene blant annet ut fra opptakssystemet som er felles for de kommunale og ikke-kommunale barnehagene. Ut fra egenrapporteringen og kontrollen kan kommunen vurdere om de kvalitetsmessige krav til barnehagen er fulgt og om de ansatte i ikke-kommunale barnehager har omtrent samme lønns- og arbeidsvilkår som kommunalt ansatte. Opplysninger som gjelder barnas alder, antall barn og deres oppholdstid blir sendt inn av barnehagene til kommunen fire ganger pr. år. Kommunen kontrollerer korrektheten av rapporteringen ved å sammenstille informasjonen fra barnehagene med sitt eget system for opptak av barn til kommunens barnehager. Den nye tilskuddsordningen ble innført før lovverket til bruk av kontroll av tilskuddet var helt på plass. Kommunen har derfor hatt relativt få kontrollverktøy og sanksjonsmuligheter til disposisjon frem til januar 2013. Tilsyn med kommunens barnehager Rælingen kommunen har gjennomført tilsyn med samtlige av kommunens barnehager i løpet av siste tilsynsrunde 2010-2012. Kommunen har ikke et formelt system for hvordan dobbeltrollen som barnehageeier og tilsynsmyndighet skal håndteres. De barnehagelederne revisjonen har intervjuet forteller dog at de har opplevelsen av at kommunen opptrer som uavhengig i sin rolle som tilsynsmyndighet. Det stedlige tilsynet i barnehagene foregår som regel ved at barnehagene mottar brev med når BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 1

tilsynet vil finne sted og hva hovedtemaet vil være. Tilsynet gjennomføres av to personer fra kommunen, barnehagefaglig rådgiver og kvalitetsrådgiver. Kommunen har ikke etablert en overordnet tilsynsplan, og har dermed ikke en overordnet vurdering av risikoområder som ligger til grunn for tilsynsarbeidet. Revisjonen har sett en presentasjon, Tilsyn med barnehagene i Rælingen, hvor gjennomføring av tilsyn blir beskrevet. Denne ble presentert for komité for oppvekst våren 2008 og i brevs form til både kommunale og ikke-kommunale barnehager i Rælingen samme år. Selv om den overordnete planen ikke er på plass er det ifølge den barnehagefaglige rådgiveren utført en vurdering av hva som skal være fokus for tilsyn, selv om dette ikke er skriftliggjort før igangsettelsen av siste tilsynsrunde. Kommunen har pr. i dag ikke særskilte rutiner for hvordan mottak av bekymringshenvendelser som gjelder barnehager skal håndteres. Kommunen som helhet har imidlertid en varslingskanal for kritikkverdige forhold som involverer kommunens egne ansatte. Kommunen har opplyst at rutiner for håndtering av bekymringshenvendelser fra foresatte og andre om forhold i barnehagene skal tas inn i den helhetlige tilsynsplanen som er under utarbeidelse. Konklusjon Etter hva revisjonen kan se har de ikke-kommunale barnehagene fått tilskudd tilsvarende 100 % av de kommunale i 2012. Revisjonens vurdering er at kommunen oppfyller kravet om at de ikke-kommunale barnehagene på bakgrunn av kommunenes saksbehandling selv skal kunne vurdere om regelverket er fulgt. Tilsynsrollen til kommunene er i endring. Fra 2013 er økonomisk tilsyn koblet direkte opp mot strengere kvalitetskrav og krav om arbeidsmiljø i de ikke-kommunale barnehagene. I praksis vil det si at kommunen har hjemmel for å holde igjen støtte eller kreve tilbake støtte hvis barnehageeier tar ut for mye utbytte, lekearealer er for små etc., eller at de ansatte har vesentlig dårligere ansettelsesvilkår en tilsvarende kommunalt ansatte. Denne endringen i tilsynsrollen gjenspeiles ikke i dagens system i Rælingen kommune. Revisjonen anser at tilsynsarbeidet vi har vurdert har vært ført i tråd med gjeldende regelverk i perioden vi undersøker, men mangler forankring i en mer helhetlig plan. Revisjonen ser det som positivt at et nytt tilsynsregime under utarbeidelse. Det er vår oppfatning at tilsynsordningen bør revideres med innføringen av endringene i 2013. I et nytt tilsynsregime bør det inngå en overordnet plan for tilsynsarbeidet, og rutiner for hvordan tilsynet i praksis skal foregå. Så langt vi kan se har kommunens dobbeltrolle som tilsynsorgan og eier ikke ført til praktiske vansker. Likevel er det revisjonens oppfatning at denne dobbeltheten må håndteres på en mer formalisert måte og i større grad skriftliggjøres enn hva som har vært tilfelle frem til nå. Slik vil tilsynsrollen blant annet være mindre sårbar for eventuelle endringer i personalsammensettingen i kommunen. Revisjonen mener kommunen bør etablere et mottakssystem for bekymringshenvendelser om forhold i barnehagene. Dagens generelle kommunale varslingsordning omfatter ikke kritikkverdige forhold utført av ikke-kommunalt ansatte, og det fremstår heller ikke som åpenbart at kommunens varslingskanal er den rette instans for bekymringer om forhold i barnehagene. Det er revisjonens oppfatning at dialogen og samarbeidet mellom kommunen og barnehagene, kommunale som ikke-kommunale, er godt og bidrar til en konstruktiv og løsningsorientert samhandlingsform. 2 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

Anbefalinger: På bakgrunn av den gjennomførte forvaltningsrevisjonen blir våre anbefalinger: 1) Kommunen bør sikre at ny helhetlig plan for barnehagetilsyn er på plass raskest mulig, og rutiner for tilsynsarbeidet bør skriftliggjøres. Planen bør blant annet inkorporere økonomisk tilsyn med hjemmel i endringene i barnehageloven fra januar 2013 og innføring av ny økonomiforskrift fra samme tidspunkt. 2) Kommunen bør drøfte håndteringen av dobbeltrollen som eier og tilsynsmyndighet. Kommunen bør i den sammenheng nedfelle skriftlige retningslinjer som forteller hvordan kommunen i praksis skal håndtere sin dobbeltrolle, slik at tilsynsfunksjonen blir mer robust i tilfelle personalmessige endringer. 3) Kommunen bør opprette et system for mottak av bekymringshenvendelser spesifikt rettet mot barnehagefeltet. 10.05.2013 Nina Neset /sign/ revisjonssjef Ellen Lange /sign/ fagansvarlig forvaltningsrevisor BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 3

1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet Med utgangspunkt i plan for forvaltningsrevisjon har kontrollutvalget den 11.12.2012 i sak 44/12 bedt revisjonen om å gjennomføre et revisjonsprosjekt innenfor barnehageområdet. Formålet med prosjektet er å undersøke Rælingen kommunes tilskuddsberegning for tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene, kontroll av tilskuddet og kommunens rolle som tilsynsorgan overfor barnehagene. Prosjektet er gjennomført i perioden februar til mai 2013 av forvaltningsrevisor Ingar F. Leiksett. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Har kommunen fulgt gjeldende regelverk og kommunestyrets vedtak ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager? 2. Har kommunen et tilfredsstillende system for kontroll av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager? 3. Har kommunen et tilfredsstillende system for tilsyn av kommunens barnehager? Kommunene overtok fra januar 2011 ansvaret for finansiering av ikke-kommunale barnehager. Det vil si at det statlige tilskuddet til ikke-kommunale barnehager gikk fra å være statlige øremerkede tilskudd utbetalt av kommunen, til å inngå i kommunens frie midler. Samtidig kom en statlig opptrappingsplan der målet er at de ikke-kommunale barnehagene innen 2014 skal få det samme beløp i tilskudd som det kommunalt drevne barnehager koster. Frem til 2011 kunne staten føre økonomisk tilsyn med bruken av barnehagemidlene gjennom rapporteringskrav stilt i årlige rundskriv 1. Ved omleggingen til ny finansieringsordning forsvant det statlige kontrollregimet uten at et fullt ut dekkende nytt, som kommunene kunne bruke, ble innført. Ved innføringen av den nye tilskuddsordningen hadde altså kommunene ikke godt nok utviklede verktøy for å drive økonomisk tilsyn, samtidig som det nye lovverket satte krav om slikt tilsyn. De nødvendige verktøy, i hvert fall et stykke på vei, ble først innført 01.01.2013 med ny 14a i barnehageloven, og ny økonomiforskrift for barnehagene. Paragraf 14a er særlig konstruert for å sikre at de ikke-kommunale barnehagenes inntekter går til barna, og ikke som urimelig utbytte til eierne eller på bekostning av andre kvalitetsmessige hensyn. Lovverket var altså ikke helt på plass i perioden denne rapporten omhandler, 2010-2012. Likevel, for å gjøre denne rapporten nyttig også for fremtiden, vil vi i kapittel 5 om kontroll av tilskudd til de ikkekommunale barnehagene også komme inn på endringene i loven og om kommunens arbeid med å bruke lovendringene til økonomisk tilsyn. Det er kommunens tilsyn med barnehager etter barnehageloven som behandles i denne rapporten. Kontroll av tilskuddet og tilsyn med barnehagene kan ses på som en del av samme prosess. Revisjonen har likevel valgt å skille ut kontrollen av tilskuddet i et eget kapittel, og tilsyn for øvrig i et annet. Grunnen til delingen er for å tydeliggjøre at tilsyn med barnehager omfatter mer enn kontroll av økonomisk tilskudd, selv om tilskuddet nå også knyttes opp mot kvalitative krav til barnehagen. Dessuten vil kontrollen med tilskudd og utbytte kun gjelde de 1 Prop. 98 L (2011-2012), Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager). 4 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

ikke-kommunale barnehagene, mens tilsyn for øvrig omfatter både ikke-kommunale og kommunale barnehager. 2011 var et overgangsår da nytt regime for tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene ble innført. Ettersom 2011 kan ses på som et prøveår, med tanke på presiseringene og tydeliggjøringene fra myndighetene som fant sted i løpet dette året, anser revisjonen det som mest hensiktsmessig å se på kommunens praksis med tilskudd i 2012. Når det gjelder tilsyn for øvrig er situasjonen annerledes, med liten endring i regelverket de siste år. Ifølge kommunen blir tilsynene med barnehagene i Rælingen gjennomført i treårssykluser. Det vil derfor være naturlig at revisjonen ser på den siste tilsynssyklusen fra 2010-2012. 1.3 Oppbygging av rapporten I kapittel 2 legger vi frem hva slags data og informasjon som er blitt samlet inn, og hvordan innsamlingen har foregått. I kapittel 3 presenteres bakgrunnsinformasjon og oversikt over organiseringen av barnehagesektoren i Rælingen kommune. Kapitlene 4-6 omhandler hver av de tre problemstillingene nevnt ovenfor. Her setter vi først opp vurderingskriterier knyttet til hver problemstiling. Deretter presenteres de funn og fakta som er relevante i forhold til kriteriene. I hvert kapittel gjør vi en vurdering av fakta opp mot kriteriene. Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert foran i rapporten i sammendraget. BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 5

2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Dokumentasjonen i denne rapporten er hentet fra et bredt kildegrunnlag. En fullstendig kildeliste ligger til slutt i rapporten. Dokumenter fra Rælingen kommune Som generell bakgrunn har revisjonen hentet fakta fra saker i kommunestyret og komité for oppvekst. Videre fra planarbeid og brev fra kommunen. Lover, forskrifter, veiledninger og retningslinjer Av materiale som ser på den nye tilskuddsordningen har vi har ved siden av lov og forskrift gjennomgått nasjonale styringsdokumenter i form av veiledere og rundskriv utgitt av kunnskapsdepartementet, utdanningsdirektoratet og fylkesmannen. De viktigste dokumentene som menes her er: Stortingsproposisjonen som omhandler endringer i barnehageloven. Lov om barnehager fra 2005, utvidet i 2013. Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager fra 2010. Forskrift om regnskapsplikt for ikke-kommunale barnehager fra 2013. Rundskriv F-14-10: Nye regler for kommunenes tilskudd til ikke-kommunale barnehager fra 2010. Rundskriv F-05-11: Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager fra 2011. Gjennomføring av tilsyn med barnehager var i den perioden vi undersøker hjemlet i barnehageloven. Det nærmeste revisjonen har funnet om gjennomføring av tilsyn fra offisielt hold er en veileder utgitt av Kunnskapsdepartementet i 2007. Andre rapporter Revisjonen har støttet seg på dokumentasjon fra en arbeidsgruppe nedsatt i regi av KS og Private Barnehager Landsforbund (PBL), med oppdrag å utarbeide et regneark som kommunene kan bruke for å beregne tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. Av materiale som primært ser på kommunens rolle som tilsynsorgan utenom gjeldende lov og veilederen fra departementet, ser revisjonen på rapporten Tilsyn til besvær fra 2010, skrevet av PricewaterHouse Coopers (PwC) på oppdrag fra kunnskapsdepartementet. Intervjudata Vi har gjennomført intervjuer med kommunens controller på barnehageområdet fra økonomiavdelingen og den barnehagefaglige rådgiveren som tilhører rådmannens stab. Barnehageintervjuer Revisjonen har gjennomført intervjuer med styrerne i to ikkekommunale og to kommunale barnehager (av totalt 17 barnehager). Ikke-kommunale Kommunal Tomter Elgen Intervjuene har omhandlet både problemstillingen med ny Petrine Lilleborg finansieringsordning der det har vært aktuelt, og kommunens tilsynsvirksomhet. Revisjonen har valgt ut barnehagene slik at de representerer en geografisk spredning og to ulike typer av ikke-kommunale barnehager. Verifisering og høring Alle som er blitt intervjuet har fått tilsendt intervjuet til verifisering i etterkant med mulighet for retting og klargjøring. Rapporten ble forelagt kommunen for faktagjennomgang den 29.04.2013, og sendt rådmannen på høring den 10.05.2013. Rådmannens svar på høringen er vedlegg 3 til rapporten. 6 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

2.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet De innsamlede data er innhentet for og omhandler kun denne rapportens problemstillinger og gyldigheten anses dermed å være høy. Videre anser revisjonen de innsamlede data som korrekte, og anser påliteligheten som god. BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 7

3 OVERBLIKK OVER BARNEHAGESEKTOREN I RÆLINGEN KOMMUNE Organisering av barnehagesektoren Rælingen kommune har åtte kommunale og ni ikke-kommunale barnehager. Organiseringen av barnehagesektoren i Rælingen 2 Rælingen kommune Samordnet opptak, offentlig finansiering, tilsyn Ikke-kommunale Kommunale barnehager FUS/Trygge barnehager Familiebarnehager Andre ikke-kommunale Mårbakken barnehage Hektneråsen barnehage Mummitrollet familiebarnehage Blåbærgrenda barnehage Sannum barnehager Tomter barnehage Bjørnehi familiebarnehage Petrine barnehage Elgen barnehage Østre Strøm barnehage Smestadtoppen barnehage Løvlia barnehage Tangen barnehage Lilleborg og Torva barnehagenhet Løvenstad barnehage Heimen barnehage Samhandling i barnehagesektoren Rælingen kommune er organisert som en tonivåkommune. Det innebærer at det ikke finnes en egen barnehagesjef, men at barnehagelederne i hver enkelt kommunal barnehage er enhetsleder og rapporterer direkte til rådmannsnivå. I rådmannens stab er det en rådgiver med spesielt ansvar for barnehager, og i økonomienheten en controller som særlig jobber med barnehageøkonomi. Kommunen opplyser at de kommunale barnehagelederne har månedlige oppfølgingssamtaler med samme kommunalsjef. De ikke-kommunale barnehagene er forskjellige med hensyn til eierskap. Noen er en del av et større konsern, mens andre er organisert på andre måter, blant annet finnes en menighetsbarnehage (Petrine). Av barnehagene finnes to familiebarnehager. Disse barnehagene får ikke tilskudd etter kommunale satser, ettersom kommunen ikke har egne familiebarnehager. Tilskuddet til familiebarnehagene blir derfor beregnet ut fra statlige satser. 2 FUS/trygge barnehager er Norges største private barnehagekonsern. 8 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

I alle intervjuene revisjonen har gjennomført i forbindelse med denne rapporten fremheves kommunens tette samarbeid med alle barnehagene, uansett kommunalt eller ikke-kommunalt eierskap. Det vises til etablering av ulike møteplasser, god kommunikasjon fra kommunen, og stor vilje til å bistå barnehagene ved behov. Bemanning Revisjonen velger å ta med oversikt over pedagogisk kompetanse i barnehagene i kommunen for å bidra til et bredere bakgrunnsbilde av sektoren. Til sammen var det 91 pedagogiske ledere i de kommunale og ikke-kommunale barnehagene til sammen for barnehageåret 2012/13. Utdanningsnivå, pedagogiske ledere barnehageåret 2012/2013 3 Kommunale barnehager i % Faktisk antall Med godkjent pedagogisk utdanning 59 29 Med annen pedagogisk utdanning 29 14 Uten pedagogisk utdanning 12 6 Total 100 49 Ikke-kommunale barnehager Med godkjent pedagogisk utdanning 62 26 Med annen pedagogisk utdanning 19 8 Uten pedagogisk utdanning 19 8 Total 100 42 Med godkjent pedagogisk utdanning 60 55 Alle barnehager totalt Med annen pedagogisk utdanning 24 22 Uten pedagogisk utdanning 15 14 Total 100 91 3 Oversikt over pedagogiske ledere sin kompetanse 2008-2012. Tabell overlevert fra kommunen. BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 9

4 TILSKUDD TIL IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER 4.1 Vurderingskriterier Problemstillingen som skal belyses i dette kapittelet er om kommunen har fulgt regelverket og kommunens politiske vedtak ved beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager er regulert av barnehageloven og forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Endringer av regelverket om tilskudd til ikke-kommunale barnehager trådte i kraft 01.01.2011. I 14, tredje ledd i barnehageloven sies det blant annet: Godkjente ikke-kommunale barnehager, jf. første og andre ledd, skal behandles likeverdig med kommunale barnehager i forhold til offentlig tilskudd Underveis i 2010 og 2011 har det kommet to rundskriv og flere brev fra utdanningsdirektoratet og kunnskapsdepartementet med tolkninger og presiseringer av regelverket. Regelverket er basert på at de ikke-kommunale barnehagene skal få et tilskudd som minst tilsvarer 88 % i 2011 av de midlene som de kommunale barnehagene får til ordinær drift. Prosentandelen er ment å øke til 100 % i 2014. Kommunen skal beregne satser for hvor mye ikke-kommunale barnehager skal få i driftstilskudd pr. barn, én sats pr. barn 0-3 år, én sats pr. barn 4-6 år. Hvordan tilskuddet skal beregnes har skapt en del usikkerhet blant kommunene og ikkekommunale barnehager. Tanken er at de ikke-kommunale barnehagene skal få like mye penger i støtte som det kommunen bruker på en kommunal barnehage. Dette stiller krav til at kommunen er i stand til å skille ut utgiftene de har til sine egne barnehager innbefattet kostnader knyttet til renhold, vaktmestertjenester etc. I forskriften 2 stilles det krav til at kommunen skal dokumentere at tildelingen skjer i samsvar med forskriften. I rundskrivene F-14/2010 og F-05/2011 fra kunnskapsdepartementet er det nærmere beskrevet at kommunene må dokumentere hvordan utgiftene til kommunale barnehager er beregnet og hvordan støtten til de ikke-kommunale barnehagene er beregnet. Denne dokumentasjonen skal ligge ved vedtaket om tildeling av tilskudd. I rundskriv F-05/2011 er det klargjort når det gjelder 2 at ikke-kommunale barnehageeiere med bakgrunn i kommunens saksbehandling selv skal kunne vurdere om forskriften er fulgt. Kommunestyret i Rælingen kommune vedtok 09.02.2011 i sak 11/6 at de ikke-kommunale barnehagene allerede fra 2011 skal få tilskudd som innebærer 100 % av det de kommunale barnehagene får. I den offentlige debatten om den nye tilskuddsordningen stilles det spørsmål ved hva som inngår i beregningen av tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene. Kritikken går, svært kort fortalt, ut på at de ikke-kommunale barnehagene generelt har en mindre kostbar pensjonsordning enn de kommunale. Kostnadene kommunen har bundet opp til pensjon til sine ansatte blir utbetalt til fri bruk for de ikke-kommunale barnehagene. De vil dermed kunne bruke mer penger til for eksempel flere ansatte, høyere lønn, hyppigere bruk av vikarer etc., men også til høyere utbytte. Fra 2013 ble det i ny 14a, pkt c et lovkrav at ikke-kommunale barnehager ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnad pr. heltidsansatt enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Denne problemstillingen er fortsatt under offentlig debatt og hvordan tilskuddsordningen vil se ut i fremtiden er ikke avgjort. Revisjonen vil derfor ikke komme nærmere inn på dette spørsmålet, men forholde seg til den tilskuddsordningen som var gjeldende i 2011 og 2012. Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier: Kommunen skal kunne dokumentere hvordan beregningen av støtte til de ikkekommunale barnehagene er gjort. 10 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

Kommunens dokumentasjon på hvordan beregningene er gjort, skal følge vedtaket om tildeling av støtte til ikke-kommunale barnehager. Ikke-kommunale barnehager skal på bakgrunn av kommunens saksbehandling kunne vurdere om reglene er fulgt. De ikke-kommunale barnehagene skal i 2012 ha fått tilsvarende 100 % støtte av hva de kommunale barnehagene har fått. BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 11

4.2 Funn/fakta Som nevnt innledningsvis vil vi i dette kapittelet kun se på året 2012, ettersom 2011 var innføringsåret for ny ordning, og således ikke nødvendigvis representativ for kommunens tilskuddspraksis. En forutsetning for å beregne hvor mye de ikke-kommunale barnehagene skal få i tilskudd er at kommunen må beregne kostnader til egne barnehager først. Det er som nevnt kommunens kostnader til egne barnehager som avgjør hvor mye de ikke-kommunale får. Denne utregningen skal kunne kontrolleres av de ikke-kommunale barnehagene. Revisjonen har sett brev med vedtak om tilskudd for 2012 til de ikke-kommunale barnehagene. Som vedlegg til brevene ligger blant annet: 1. Detaljbudsjett kommunale barnehager-satsberegning. 2. Beregning satser 2012, sak 12/8 4. 3. Detaljbudsjett barnehagelokaler (KOSTRA-funksjon 221). 4. Beregning av tilskuddsats drift ikke-kommunale barnehager. Unntatt her er familiebarnehagene i kommunen. Ettersom det ikke finnes egne kommunale familiebarnehager, får de ikke-kommunale familiebarnehagene støtte etter nasjonale satser. De har dermed bare mottatt oversikt over disse satsene som vedlegg. Revisjonen har kontrollert alle brevene til de ikke-kommunale barnehagene om vedtak om tilskudd for 2012, for å se om vedtakene oppfyller kravene som er satt til innhold. Revisjonen har ikke gjennomgått brev til barnehagene om justering av støtten, som er blitt sendt i flere omganger gjennom året. Brev om vedtak om tilskudd for ikke-kommunale barnehage for året 2012 Ikke-kommunale barnehager Mottatt vedtaksbrev Dokumentasjon av tilskuddsberegning Tilskuddsberegningen følger vedtaket Mulighet til vurdering av om tilkuddsreglene er fulgt* Mummitrollet X X X X Bjørnehi X X X X Blåbærgrenda X X X X Petrine X X X X Smestadtoppen X x X X Tangen X X X X Hektneråsen X X X X Tomter X X X X Østre Strøm X X X X * Muligheten til vurdering følger (naturlig) ved oppfyllelse av de foregående punktene. Kommunen forteller at de legger stor vekt på dialog med de ikke-kommunale barnehagene omkring alle forhold knyttet til tilskuddet. Dette dialogarbeidet bekreftes i stor grad av lederne for de ikke-kommunale barnehagene som revisjonen har intervjuet. Lederne i de ikke-kommunale barnehagene revisjonen har intervjuet mener de selv kan etterprøve tilskuddet basert på den dokumentasjonen de har fått fra kommunen. I tillegg oppfatter de at kommunen er lett tilgjengelig for dem hvis det skulle være noen uklarheter. FUS-barnehagene har en økonomisk medarbeider i FUS-sentralt som bidrar med å kontrollere hvordan tilskuddene blir beregnet. Styreren i den FUS-barnehagen revisjonen har intervjuet forteller at FUS-sentralt ikke har hatt innsigelser på hvordan utregningene er gjort og styrer regner dermed med at tilskuddsreglene har vært fulgt. 4 I sak 12/8 behandlet i kommunestyret den 08.02.2012 blir det redegjort for tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene. 12 BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL

For å beregne kommunens tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene er det nødvendig med følgende regnestykker 5 : Kommunal selvkost, som er driftskostnader til barnehagetilbud og drift av lokaler. Selvkost skal inkludere 4 % påslag for naturalytelser til kommunale barnehager (andel av kostnader i sentraladministrasjonen). Kommunale kapitalkostnader, som er avskrivninger + renter av bundet kapital (verdien av barnehagebyggene). Antall heltidsbarn i kommunale barnehager, fordelt i grupper over og under tre år. Rælingen kommunen har valgt opsjonen med å følge nasjonale kapitalkostsatser, i stedet for å regne ut kommunale kapitalkostnader selv. Revisjonen har ikke etterprøvd all informasjon kommunen trenger for å beregne tilskuddet. Opplysninger om utgifter som inngår i KOSTRA-post 221 om vedlikehold, vask etc. i kommunale barnehager er eksempelvis ikke kontrollert nærmere. Vi har heller ikke detaljkontrollert om innmeldte opplysninger i BASIL (BArnehage-Statistikk-InnrapporteringsLøsning) om for eksempel antall barn, alder og oppholdstid er korrekte. Kontroll av slike opplysninger er for øvrig en del av tilsynsarbeidet, som blir behandlet i kapittel fire og fem i rapporten. Revisjonen har kontrollert at tilskuddsmodellen Rælingen kommune bruker er i samsvar med regelverket og kommunens vedtak om 100 % finansiering av de ikke-kommunale barnehagene. Revisjonen har kontrollert: At alle kostnader knyttet til drift av kommunale barnehager inngår i beregningen av tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene (unntatt familiebarnehager). At kommunens beregning av egne pensjonskostnader er gjort i henhold til klargjøringer fra Kunnskapsdepartementet og andre. 6 At administrativt påslag på 4 % inngår i beregningen. At familiebarnehagene ikke får tilskudd basert på kommunens kostnader til egne barnehager, men etter statlige satser. At kommunen justerer tilskuddet etter endringer i barnegruppen i den enkelte ikkekommunale barnehage gjennom året. At tilskuddet blir etterberegnet når kommunens endelige regnskap foreligger. Budsjettert tilskudd til de kommunale barnehagene utgjorde til sammen kr 71 481 000 mill. for 2012. Innberegnet i dette beløpet er brukerbetaling (foreldrebetaling), lønn- og pensjonsutgifter, barnehagelokaler etc. I tillegg kommer et administrativt påslag på 4 % som utgjorde kr 2 859 240 mill., slik at totalsummen blir kr 74 340 240 mill. Fratrukket brukerbetalingen er de kommunale utgiftene beregnet til kr 60 184 240 mill. Det er denne summen som deles på antall barn i de kommunale barnehagene, og dermed viser hva de ikkekommunale barnehagene får i støtte pr. barn i tillegg til kapitaltilskuddet (hele regnstykket ligger i vedlegg 3). SATSER ORDINÆRE BARNEHAGER 2012 i kr. Tilskuddssats drift, barn 0-2 år 156 089 Tilskuddssats drift, barn 3-5 år 75 461 Kapitalsats pr. barn, uansett alder 7 600 Endelig tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene for 2012 blir ikke formelt godkjent før i juni 2013 i forbindelse med godkjenning av regnskapet for kommunen. Det vil si at de ikke-kommunale barnehagene kan bli trukket eller få ytterligere tilskudd i forbindelse med behandlingen av regnskapet. Revisjonen har sett de interne arbeidsdokumentene fra kommunen som viser den foreløpige etterberegningen for 2012. Disse foreløpige tallene viser relativt små avvik fra budsjetterte 5 Hentet fra eksempelbrev til barnehagene fra arbeidsgruppe nedsatt av PBL og KS. 6 Brev fra Utdanningsdirektoratet til fylkesmannsembetene 15.02.2012 og brev fra Kunnskapsdepartementet til Private barnehagers landsforbund 15.02.2012 forteller at pensjonskostnader skal baseres på pensjonspremier, inkludert reguleringspremier. Årlig bruk av premiefond skal trekkes fra. Det skal ikke korrigeres for årlige premieavvik eller amorteringskostnader. BARNEHAGER I RÆLINGEN. TILSYN, TILSKUDD OG KONTROLL 13