SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Aud Norunn Strand Arkiv: 103 Arkivsaksnr.: 15/4325 HØRING - FORSLAG TIL NYTT INNTEKTSSYSTEM FOR KOMMUNENE Rådmannens innstilling: 1. Utgiftsutjevning kostnadsnøkler Modum kommune anbefaler den alternative modellen med bruk av antall heltidsansatte i stedet for utdanningsnivå i kostnadsnøkkelen for barnehage. Dette begrunnes med at denne modellen vil ha større legitimitet blant kommunene. Det samsvarer også bedre med de politiske prioriteringer som nylig er gjort innen barnehageområdet. 2. Basistilskudd Skisserte modell for endring av basistilskudd gir betydelige omfordelingsvirkninger ut over det som er formålet med endringene. Modellen bør revurderes. 3. Regionalpolitiske tilskudd Omfanget av regionalpolitiske tilskudd bør konkretiseres og sees i sammenheng med andre regionalpolitiske virkemidler. 4. Storbytilskudd Det bør vurderes om ordningen med storbytilskudd skal videreføres. Omfanget bør nedjusteres dersom det vedtas andre endringer i inntektssystemet som slår positivt ut for folkerike kommuner. 5. Skjønnstilskudd Skjønnstilskudd bør ikke benyttes som regionalpolitiske virkemiddel, men kun benyttes til forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen samt uforutsette hendelser. Skjønnsrammen bør dermed ha likere fordeling mellom fylker (pr innbygger). 6. Skatteandel og inntektsutjevning For å sikre likeverdige tjenester til innbyggere i alle kommuner, bør skatteandelen holdes lav og skatteinntekter utjevnes minst på nivå med dagens ordning: Skatteandelen bør videreføres på 40 % av samlede inntekter Skatteutjevningsgraden i den symmetriske delen av inntektsutjevningen bør være minst 60 %. 7. Selskapsskatt Det bør på nytt vurderes om vedtatt modell for selskapsskatt vil gi ønsket effekt.
Vedlegg: Høringsbrev fra Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) Høringsnotat: Forslag til nytt inntektssystem for kommunene Saksopplysninger: Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har sendt forslag til nytt inntektssystem for kommunene på høring. I forslaget er inntektssystemet også sett i sammenheng med kommunereformen. Departementet legger opp til å presentere et helhetlig forslag til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017, med virkning fra 1.1.2017. Høringsfrist er 1. mars. Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatt. Kommunene har forskjeller i kostnader som følge av ulikt tjenestebehov og forskjeller i skattegrunnlag. Målet med inntektssystemet er å utjevne disse forskjellene, slik at alle kommuner settes i stand til å tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Gjennom utgiftsutjevningen er det i prinsippet full utjevning av forskjeller i ufrivillige kostnader, mens det gjennom skatteutjevningen er en delvis utjevning av skatteinntektene. Et sentralt spørsmål som drøftes i høringsnotatet er i hvilken grad kommuner skal kompenseres fullt ut for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Størrelsen på, og utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene er politisk begrunnet, på samme måte som fastsettelsen av skattens andel av samlede inntekter og graden av inntektsutjevning mellom kommunene. I høringsforslaget fra KMD presenteres blant annet: forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene, inkludert en ny modell der det skilles mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper endringer i de regionalpolitiske tilskuddene en beskrivelse av skatteelementene i inntektssystemet Kommuner som slår seg sammen får beholde basistilskudd og eventuelle regionalpolitiske tilskudd de mister som følge av sammenslåingen i 15 år før tilskuddet trappes ned over 5 år. I tillegg får de reformstøtte og dekning av engangskostnader ved sammenslåingen.
1. Utgiftsutjevning kostnadsnøkler Norske kommuner er svært ulike i størrelse, geografi og befolkningssammensetning. Dette påvirker både behovet for og kostnadene ved å tilby kommunale tjenester. Målet med utgiftsutjevningen er å sette kommunene i stand til å gi innbyggerne likeverdige og gode tjenester. Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen. For at kostnadsnøklene skal fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold bør disse oppdateres jevnlig. Denne revisjonen av kostnadsnøkkelen er en oppfølging av dette. Utgiftsutjevningen omfatter velferdstjenester av nasjonal karakter, og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til. I dag inngår sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern og administrasjon, landbruk og miljø i utgiftsutjevningen. Det er foretatt en vurdering av om også kommunale veier bør inngå, men det anbefales ikke at denne sektoren tas inn. Det foreslås ingen endringer i hvilke sektorer som skal inngå i utgiftsutjevningen i dette høringsnotatet. Foreslåtte endringer Forslaget til nye kostnadsnøkler er hovedsakelig er en ren oppdatering av de kostnadsnøklene som gjelder i dag. Kommunal og moderniseringsdepartementet har gjort oppdaterte analyser av alle kostnadsnøklene og det foreslås endringer på bakgrunn av dette. Grunnskole: Kriteriet norskfødte 6-15 år med innvandrerforeldre (ekskl Skandinavia) tas ut. Pleie og omsorg: Ingen endringer i kriterier. Innbyggere 0-66 år vektet opp, mens innbyggere 90 år og over og psykisk utviklingshemmede 16 år og over vektes ned. Nedvektingen av psykisk utviklingshemmede vil ventelig redusere innslagspunktet i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Barnehager: Ingen endring i kriterier. Men det er også skissert en alternativ modell der den viktigste forskjellen er at utdanningskriteriet erstattes med antall heltidsansatte 20-44 år. Kommunehelse: Det legges større vekt på kriteriet innbyggere 67 år og over samtidig som kriteriet for dødelighet tas ut. Barnevern: Ingen endringer i kriterier. Større vekt på kriteriet barn 0-15 år med enslig forsørger og personer med lav inntekt, mens innbyggere 0-22 år får mindre vekt. Sosialhjelp: Urbanitetskriteriet erstattes med kriteriet aleneboende 30-66 år. Dette gjør også at vektingen mellom kriteriene endres. Landbruk: Kriteriet areal dyrket mark går ut. Kriteriet antall jordbruksbedrifter vektes betydelig opp. Administrasjon: Ingen endring i kriterier. I tillegg er de ulike sektorenes vekting endret etter andel av utgiftene.
Modum og Buskerud For Modum gir endringene i kostnadsnøkler økt rammetilskudd på 1,4 mill. kr. Dette utgjør 103 kr pr innbygger. Endring i kostnadsnøkler gir ulike utslag for kommunene i Buskerud avhengig av befolkningssammensetning og andre forhold i den enkelte kommune: Vurdering Høringens forslag til nye kostnadsnøkler er hovedsakelig en ren oppdatering av de kostnadsnøklene som gjelder i dag. Forslagene til oppdateringen av kostnadsnøklene er basert på statistiske analyser. Det vil være vanskelig å overprøve disse faglige beregningene. Barnehage I 2011 ble barnehage lagt inn i inntektssystemet og fordelt etter kostnadsnøkler. Dette medførte til dels store endringer for enkeltkommuner sammenlignet med tidligere ordning der kommunen fikk tilskudd etter faktisk antall plasser. Et kriterium som har vært mye diskutert er utdanningsnivå. Kommuner som har relativt få innbyggere med høyere utdanning har fått trekk i tilskuddet. Det har vært stilt spørsmål ved hvor avgjørende utdanningsnivå er for behovet for barnehageplasser. For Buskerud har vi følgende sammenheng mellom utdanningsnivå og barnehagedekning:
Som vi ser av figuren er det tre kommuner i Buskerud som har utdanningsnivå over landsgjennomsnittet. Av de 18 kommunene med utdanningsnivå under snittet, er det 11 kommuner som har barnehagedekning over landsgjennomsnittet på 90,2 %. Det kan dermed se ut som det ikke er klar sammenheng mellom utdanningsnivå og barnehagetilbud. I høringsnotatet er det imidlertid vist til statistiske analyser som viser at dette er et godt kriterium for å fange opp faktiske kostnadsforskjeller mellom kommunene. I høringsdokumentet foreslås det derfor å videreføre utdanningsnivå som et av kriteriene i kostnadsnøkkelen. Det kan også være vanskelig å forstå at man skal få mindre rammetilskudd ved å ha innbyggere med lavere utdanning, siden dette gir uønskede fordelingsvirkninger. I andre sammenhenger vil lavt utdanningsnivå medføre økt behov for kommunale tjenester, og det kan også gi lavere skatteinntekter. I 2015 er det innført et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehage for familier med lav inntekt og gratis kjernetid for fire- og femåringer fra lavinntektsfamilier. Fra 2016 blir ordningen med gratis kjernetid utvidet til også å gjelde treåringer fra høsten 2016. Disse ordningene medfører isolert sett at kommuner med høy andel lavinntektsfamilier vil måtte dekke en høyere andel av barnehageutgiftene enn kommuner med en lavere andel lavinntektsfamilier. Disse endringene vil sannsynligvis redusere betydningen av utdanningsnivå. Effekten av disse moderasjonsordningene er ikke fanget opp i analysene siden analysene bygger på kommunale regnskapstall for 2014. Siden dagens kostnadsnøkkel har liten legitimitet, presenteres en alternativ kostnadsnøkkel i høringsnotatet. Dette er en modell med antall barn 1-5 år og antall
heltidsansatte i alt. Forklaringskraften til denne modellen er noe lavere enn dagens modell, men vurderes som en faglig god modell. Tabell 4.10 i høringsnotatet: Forslag til delkostnadsnøkkel for barnehage Kriterium Kriterievekt Barn 2 5 år 0,7816 Barn 1 år uten kontantstøtte Utdanningsnivå 0,1042 0,1142 Sum 1,0000 Tabell 4.11 i høringsnotatet: Alternativ delkostnadsnøkkel for barnehage Kriterium Kriterievekt Barn 1 5 år 0,8093 Antall heltidsansatte 20 44 år 0,1907 Sum 1,0000 Rådmannen har ikke underlagsmateriale som viser konsekvensene av den alternative modellen. Konklusjon Rådmannen anbefaler å gå inn for den alternative modellen med bruk av antall heltidsansatte i stedet for utdanningsnivå i kostnadsnøkkelen for barnehage. Dette begrunnes med at denne modellen vil ha større legitimitet blant kommunene. Det samsvarer også bedre med de politiske prioriteringer som nylig er gjort innen barnehageområdet. 2. Basistilskudd - Kompensasjon for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen I inntektssystemet i dag legges det til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene. Denne kostnaden kompenseres fullt ut gjennom utgiftsutjevningen, på lik linje med andre ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene. Kompensasjonen for smådriftsulemper gis gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen med et likt beløp per kommune. I 2016 er dette beløpet om lag 13,2 mill. kr per kommune, og utgjør i sum om lag 5,6 mrd. kroner. De minste kommunene får med dette et høyere beløp per innbygger enn de større kommunene. For eksempel utgjør dette nærmere 64 000 kroner per innbygger for Utsira, mens det utgjør 20 kroner per innbygger for Oslo. Foreslåtte endringer I høringsnotatet skisseres en modell for hvordan man kan skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper gjennom et strukturkriterium. Strukturkriteriet sier noe om avstander og spredtbygdhet i regionen. For innbyggerne i grunnkretser beregnes minste
reiseavstand for å nå 5 000 personer. Det legges inn korreksjon hvis man for eksempel er avhengig av ferge for å nå det gitte antall personer. Har man lengre reiseavstand enn en bestemt grenseverdi, får man fortsatt fullt basistilskudd. Har man kortere reiseavstand, trappes tilskuddet ned. Det skisseres tre mulige grenseverdier; 25,4 km, 16,5 km eller 13,3 km. Denne endringen vil gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger. Endelig utforming av en slik modell blir presentert i kommuneproposisjonen for 2017. I høringsrunden ønskes det innspill og kommentarer til innretningen på denne modellen, og den prinsipielle vurderingen av om alle smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon bør kompenseres fullt ut gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Gradering av basiskriteriet er foreløpig ikke inkludert i departementets forslag til ny kostnadsnøkkel, men dette vil bli en del av kostnadsnøkkelen når modellen innføres. Modum og Buskerud Den enkelte kommunes verdi på strukturkriteriet er vist i vedlegg 1 i høringsdokumentet. For Buskerudkommunene kan det illustreres i følgende figur. Bruken av et strukturkriterium vil medføre at kommunen vil få mellom 0 og 13,2 mill. kr i basistilskudd. Kommunesektorens samlede inntekter vil ikke bli berørt av forslaget, fordi reduksjonen i basistilskudd vil bli beholdt i det samlede inntektssystemet, men gir omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Besparelser på basistilskudd forutsettes omfordelt med likt beløp pr innbygger. Modum kommer under alle de tre foreslåtte grenseverdiene, og vil som følge av det få redusert basistilskudd.
I tabellen under er det lagt inn nettovirkningen av de tre ulike alternative grenseverdiene. Som figuren illustrerer vil noen kommuner med lange reiseavstander tjene noe på omleggingen av systemet siden de får beholde basistilskuddet. De store vinnerne er imidlertid de folkerike kommunene som vinner på at resterende midler deles ut etter folketall. Modum kommune vil avhengig av valgt modell tape mellom 4 og 5 millioner på denne omleggingen. Til sammen taper Buskerudkommunene i størrelsesorden 15-16 millioner på ny modell. Tabellen under viser hva de 5 mest folkerike kommunene vil tjene på omleggingen: Mill. kr Reise- Grenseverdi Innbyggere avstand 25,4 km 16,5 km 13,3 km Oslo 647 676 1,0 334,7 243,2 202,4 Bergen 275 112 1,9 134,8 96,4 79,4 Trondheim 184 960 1,5 86,1 60,4 49,0 Stavanger 132 102 1,3 57,5 39,2 31,1 Bærum 120 685 1,4 51,5 34,8 27,5 Sum 1 360 535 664,5 474,0 389,2 Vurdering Foreslåtte endringer i basistilskuddet er mer nyansert enn mange småkommuner på forhånd fryktet. Høringsforslaget til nytt inntektssystem tar innover seg at geografiske forhold begrenser mulighetene for å hente ut stordriftsfordeler ved kommunesammenslåinger. Avstander og geografi er forhold som ligger fast og som ikke kan påvirkes av kommunale beslutninger. De karakteriseres således som ufrivillige smådriftsulemper. Forslag til modell for basistilskudd tar hensyn til dette.
Foreslått modell Etter det rådmannen kan forstå gir denne modellen omfordelingsvirkninger som ikke var hensikten med forslaget. Mellomstore kommuner som Modum vil etter denne modellen være en tapende gruppe, siden de mister basistilskuddet som følge av korte reiseavstander, og dette kompenseres ikke fullt ut gjennom at resterende midler fordeles etter folketall. De som kommer best ut av den omfordelingen er de største kommunene. Kommuner med lange reiseavstander vil også komme godt ut siden de beholder basistilskuddet og i tillegg får sin andel av resterende midler. Kompensasjon for smådriftsulemper Når det gjelder spørsmålet om i hvilken grad man skal kompensere fullt ut for smådriftsulemper er dette en avveining mellom to forhold: Nøytralitet med hensyn til kommunesammenslutninger tilsier liten kompensasjon for smådriftsulemper. Regjeringen peker på særlig to ulemper knyttet til at det kompenseres for smådriftsulemper som i noen grad er frivillige. For det første blir kommunene behandlet forskjellig avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulemper gjennom kommunesammenslutninger får reduserte overføringer, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten. For det andre svekkes insentivene til frivillige kommunesammenslutninger når kostnadsgevinsten ved en sammenslutning trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. På den andre siden vil hensynet til likeverdige tjenester innebære fortsatt kompensasjon for det kostnadsnivået som små enheter gir. Konklusjon Skisserte modell for endring av basistilskudd gir betydelige omfordelingsvirkninger ut over det som er formålet med endringene. Modellen bør revurderes. 3. De regionalpolitiske tilskuddene I dagens inntektssystem er fem tilskudd regionalpolitisk begrunnet; småkommunetilskuddet. Distriktstilskudd Sør-Norge, Nord-Norge og Namsdalstilskuddet, veksttilskuddet og storbytilskuddet. De regionalpolitiske tilskuddene utgjør i sum om lag 3,9 mrd. kroner i 2016, og 321 av 428 kommuner mottar ett eller flere tilskudd. De regionalpolitiske tilskuddene finansieres innenfor rammetilskuddet. I tillegg til disse tilskuddene er skjønnstilskuddet delvis regionalpolitisk begrunnet.
De tre tilskuddene Nord-Norge- og Namdalstilskuddet, Distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet er alle begrunnet ut fra regionalpolitiske målsettinger, og kommer i tillegg til kompensasjon for smådriftsulempene i utgiftsutjevningen. Disse regionalpolitiske tilskuddene skal tilføre kommuner i områder med distriktsutfordringer høyere inntekter, slik at disse skal kunne ha et bedre kommunalt tjenestetilbud som et virkemiddel for å opprettholde bosetting, og drive nærings- og samfunnsutvikling. Veksttilskuddet gis til kommuner som har årlig befolkningsvekst på mer enn 1,6 %. Ordningen har vært endret de senere årene, senest i forslaget til statsbudsjett for 2016. Storbytilskuddet ble innført i 2011, og erstattet det tidligere hovedstadstilskuddet som ble innført i 2009. Begrunnelsen for innføringen av storbytilskuddet var da at de største kommunene hadde særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon, som ikke ble fanget godt nok opp i kostnadsnøkkelen. Dette gjaldt særlig sosiale forhold og levekår, rus og psykiatri og tilrettelegging av infrastruktur og arealbruk. Storbytilskuddet går til de fire største kommunene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger), og blir fordelt med et likt beløp per innbygger. Satsen per innbygger i 2016 er 371 kroner. Skjønnstilskudd I tillegg til tilskuddene nevnt over er også deler av skjønnstilskuddet regionalpolitisk begrunnet. Skjønnstilskuddet skal brukes til å kompensere kommuner for spesielle forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Foreslåtte endringer Det foreslås å samle de tre tilskuddene Nord- Norge- og Namdalstilskuddet, distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet i to nye tilskudd; ett for Nord- Norge og ett for Sør-Norge. Småkommunetilskuddet foreslås videreført innenfor de to nye tilskuddene, som et eget småkommunetillegg. Småkommunetillegget differensieres med distriktsindeksen (som er et mål på graden av distriktspolitiske utfordringer knyttet til bl.a. arbeidsmarked og demografi). På den måten blir også graden av distriktsutfordringer, og ikke bare innbyggertall, avgjørende for størrelsen på småkommunetillegget. Formålet med endringene i de regionalpolitiske tilskuddene som presenteres i høringsnotatet er å forenkle tilskuddsstrukturen og å knytte de regionalpolitiske tilskuddene tettere opp til øvrig distriktspolitikk. En gradvis endring i fordelingen av de regionalpolitiske tilskuddene til et system der mer fordeles per innbygger og mindre per kommune vil gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til endringer i kommunestrukturen. Forslag til satser for de nye tilskuddene vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017. Samlet bevilgning for tilskuddene vil bli bestemt i forbindelse med de årlige budsjettprosessene.
Departementet legger opp til en egen prosess for skjønnstilskuddet i forbindelse med fastsetting av skjønnsrammen for 2017. Skjønnstilskuddet og veksttilskuddet er derfor holdt utenom i denne gjennomgangen. Fram mot kommuneproposisjonen for 2017 vil regjeringen vurdere nærmere om veksttilskuddet skal innlemmes i inndelingstilskuddet. Departementet vil vurdere å endre omfanget og innretningen på storbytilskuddet, slik at det i større grad knyttes opp mot andre forhold enn bare innbyggertall. Modum og Buskerud Følgende kommuner i Buskerud mottar småkommunetilskudd eller distriktstilskudd for Sør-Norge: Mill. kr Distriktstilskudd Sør-Norge Flå 5,475 Hemsedal 5,475 Krødsherad 5,475 Flesberg 5,475 Rollag 5,475 Nore og Uvdal 5,475 Nes 5,853 Gol 1,235 Ål 3,739 Småkommunetilskudd Omleggingene som skisseres antas å ha størst betydning for kommunene med under 3200 innbyggere. I og med at det ikke er fremmet forslag til nye tilskuddssatser har det ikke vært mulig å lage virkningstabeller ned på kommunenivå. Vurdering Høringsforslaget legger opp til at inntektssystemet i størst mulig grad skal være nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger, slik at ikke innretningen på inntektssystemet er det som avgjør hvorvidt kommuner skal slå seg sammen eller ikke. Samtidig er det slik at mange små kommuner er svært avhengig av tilskuddene som i dag gis per kommune. Med departementets forslag til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene vil kommuner i Nord-Norge og små kommuner i hele landet fortsatt ha et betydelig høyere inntektsnivå enn andre kommuner. Fordelingsprofilen i regionalpolitikken i inntektssystemet vil i hovedsak bli som i dag, selv om småkommunetillegget knyttes til distriktsindeksen. Retningen i politikken er en forsiktig dreining der mer knyttes til reelle distriktsutfordringer og mindre til størrelsen på kommunen. Modum er ikke direkte berørt av de foreslåtte endringene i regionalpolitiske tilskudd. Siden disse tilskuddene tas av den totale tilskuddsrammen, vil størrelsen på tilskuddene
indirekte få betydning for Modum. Dersom de regionalpolitiske tilskuddene blir lavere, vil mer bli fordelt etter innbyggertall, og Modum vil tjene på det. Storbytilskudd må sees i sammenheng med de andre endringene som gjøres i inntektssystemet. Foreslåtte endringer har betydelig positiv virkning for de største kommunene. Ordning og omfang av storbytilskudd bør vurderes. Skjønnstilskudd Figuren under viser fordelingen av skjønnsrammen i 2016. Fordelingen av skjønnsmidlene er svært ulikt fordelt. Bl.a. får kommuner som nyter godt av regionalpolitiske tilskudd også en betydelig andel av skjønnsmidlene. Konklusjon Omfanget av regionalpolitiske tilskudd bør konkretiseres og sees i sammenheng med andre regionalpolitiske virkemidler. Det bør vurderes om ordningen med storbytilskudd skal videreføres. Ordningen må sees i sammenheng med andre omlegginger. Tilskuddet bør nedjusteres dersom det vedtas andre endringer i inntektssystemet som systematisk slår positivt ut for folkerike kommuner. Skjønnstilskudd bør ikke benyttes som regionalpolitiske virkemiddel, men kun benyttes til forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen samt uforutsette hendelser. Skjønnsrammen bør dermed ha likere fordeling mellom fylker (pr innbygger).
Skatt og inntektsutjevning Skatteinntekter er en viktig finansieringskilde for kommunesektoren. Skatteelementene i inntektssystemet består i hovedsak av tre elementer; fastsetting av skattens andel av de samlede inntektene hvilke skatter som skal tilfalle kommunene graden av utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. Skatteinntektene utgjør i dag om lag 40 % av kommunesektorens samlede inntekter. Kommunenes inntekter fra personskatt og naturressursskatt inngår i inntektsutjevningen. I de periodene kommunene har beholdt deler av selskapsskatten, har denne også blitt utjevnet. Det er frivillig om kommunene vil innføre eiendomsskatt, og denne blir ikke utjevnet mellom kommunene. Dagens inntektsutjevning er en symmetrisk modell hvor kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt per innbygger, blir kompensert for 60 % av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir tilsvarende trukket for 60 %. I tillegg blir kommuner med skatteinngang under 90 % av landsgjennomsnittet kompensert for 35 % av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 % av landsgjennomsnittet. Gjennom skatteutjevningen ble det i 2014 omfordelt 7,6 mrd. kroner. Før utjevningen varierte kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatt per innbygger mellom 53 og 281 % av landsgjennomsnittet, mens etter utjevning varierte skatteinntektene mellom 93 og 171 %. Foreslåtte endringer I høringsnotatet drøftes de ulike skatteelementene og utviklingen i disse over tid. Det er i høringsforslaget ikke lagt fram forslag til endringer, men vises til at skatteandel og graden av skatteutjevning er noe som fastsettes hvert år i statsbudsjettet. Regjeringen har i Sundvolden-plattformen uttalt at Regjeringen vil: Gjennomføre en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet som sikrer at kommunene får beholde en større del av verdiskapingen lokalt. Selskapsskatt Selv om Regjeringen signaliserte en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet, ble det allerede i kommuneproposisjonen for 2016 varslet at fra og med 2017 vil kommunene bli tilført inntekter via en ny modell for selskapsskatt. Denne modellen er basert på vekst i lokal verdiskapning. Modellen skal gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for næringsutvikling ved at deler av verdiskapningen føres tilbake til lokalsamfunnet. Kommuner med vekst i lønnssummen i private foretak over en periode på fire år vil motta en andel av den nye selskapsskatten. Endelig modell for selskapskatten vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017.
Modum og Buskerud Skattegrunnlaget varierer mye fra kommune til kommune. Inntektsutjevningen reduserer forskjellene noe, men også etter utjevning er det betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene. Modum er en lavinntektskommune. I 2015 var skatteinntekter pr innbygger i Modum 84,5 % av landsgjennomsnittet (inkl. naturressursskatt). Dette var lavest i Buskerud. Etter inntektsutjevning ligger inntektene på 94,5 %. Dersom Modum hadde hatt skatt og inntektsutjevning på landsgjennomsnittet ville det gitt 20 mill. kr mer i inntekter. Hadde Ringerike hatt skatteinntekter på nivå med Kongsberg ville de hatt 66 mill. kr mer. Som det framgår av figuren har de største kommunene i landet et høyt inntektsnivå pr innbygger. Vurdering Et av prinsippene for finansieringen av kommunesektoren er hensynet til det lokale selvstyret. Dette innebærer at kommunesektoren får beholde en andel av inntekter og verdier som skapes i eget lokalsamfunn. Et annet prinsipp er at kommunene skal settes i stand til å gi likeverdige tjenester til sine innbyggere, noe som tilsier at det ikke bør være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene. I skatteelementene i inntektssystemet tas det hensyn til begge prinsipper. I høringsnotatet understreker Regjeringen at «den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger slik at forholdene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggere i hele landet».
Endringer som gjør at kommunene får beholde større del av verdiskapningen lokalt, vil ha motsatt effekt. Økning i skatteandel og redusert skatteutjevning har stort sett de samme fordelingsvirkningene: skatteriker kommuner kommer ut med gevinst og skattesvake kommuner kommer ut med et tap. Dette vil forsterke forskjellene mellom kommuner og lavinntektskommuner vil få enda dårligere muligheter til å oppfylle forventningene om likeverdige tjenester til innbyggerne. 2/3 av kommunene i Buskerud har skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Skatteinntektene i 85 % av kommunene i landet ligger under landsgjennomsnittet. 63 % av landets innbyggere bor i kommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet. En omfattende kommunesammenslåingsprosess endrer ikke dette bildet. Basert på Nivi Analyses forslag der 428 kommuner slås sammen til 104 kommuner vil fortsatt 63 % av innbyggerne bo i kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. 84 % av kommunene vil ha skatteinntekter under landsgjennomsnittet: Skatteinnt.nivå Antall Innbyggere Skatt pr innb Skattenivå Andel innb Andel komm Over 100 % 65 1 881 109 31 313 124 % 36,8 % 15 % Under 100 % 363 3 227 947 21 679 85 % 63,2 % 85 % Sum 428 5 109 056 Etter sammenslåing Over 100 % 17 1 906 994 30 837 122 % 37,3 % 15 % Under 100 % 87 3 202 062 21 885 87 % 62,7 % 84 % Sum 104 5 109 056 Neste tabell synliggjør konsekvensene av å la kommunene beholde mer av sine egne skatteinntekter dersom inntektsutjevningen i den symmetriske delen reduseres med hhv. 5 %-poeng til 55 % og 10 %-poeng til 50 % for regionkommuner. Regionkommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet vil få lavere inntekter, mens regionkommuner som har høyere skatteinntekter vil få økte inntekter. Endring i inntekter etter kommunesammenslåing og etter endring av inntektsutjevning fra dagens 60% (Nivi Analyse):
Skatteinntekt 2014 Konsekvenser ved endring til Regionkommuner Skattenivå 55 % 50 % Asker-Bærum 155 % +131 mill. kr +252 mill. kr Stavangerregionen 133 % +119 mill. kr +226 mill. kr Oslo 131 % +279 mill. kr +524 mill. kr Trondheimsområdet 96 % -22 mill. kr -32 mill. kr Drammensregionen 94 % -25 mill. kr -36 mill. kr Kristiansandregionen 89 % -47 mill. kr -66 mill. kr Grenland 85 % -14 mill. kr -34 mill. kr Nedre Glomma 81 % -35 mill. kr -18 mill. kr Selskapsskatt Varslet ordning for selskapsskatt er ment å gi insitamenter til lokal næringsutvikling ved at deler av verdiskapning beholdes lokalt. Det er imidlertid ikke dokumentert sammenheng mellom lokal politisk vilje til å satse på næringsutvikling og slike insentiver. Tidligere har selskapsskatt blitt fjernet som finansieringskilde for kommunene fordi man fant svakheter ved tidligere modell. Det siste årets utvikling innen oljerelatert industri, viser også at konjunkturer og andre forhold utenfor den enkelte kommunes kontroll har stor innvirkning på lokal verdiskapning. Berørte kommuner vil få negative utslag av modellen for selskapsskatt. Konklusjon For å sikre likeverdige tjenester til innbyggere i alle kommuner, bør skatteandelen holdes lav og skatteinntekter utjevnes minst på nivå med dagens ordning: Skatteandelen bør videreføres på 40 % av samlede inntekter Skatteutjevningsgraden i den symmetriske delen av inntektsutjevningen bør være minst 60 %. Det bør på nytt vurderes om vedtatt modell for selskapsskatt vil gi ønsket effekt.