FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI ENDELIG TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET Vadsø kommune
Innhold 1. Tema for tilsynet 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Gangen i tilsynet 3. Vadsø kommune som barnehagemyndighet 4. Barnehageloven 16 om kommunens tilsyn med barnehagene Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 5. Barnehageloven 17 om styrer Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 6. Barnehageloven 18 om barnehagens øvrige personale og forskrift om pedagogisk bemanning Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon 7. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Konklusjon Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon Oversikt over Fylkesmannens dokumentgrunnlag Oversikt over deltakere i tilsynet
1. Tema for tilsynet Barnehageloven 8, første ledd fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Fylkesmannen fører tilsyn med om kommunen oppfyller sitt ansvar som lokal barnehagemyndighet: Kommunen som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16 Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter Tilsynet ser på utvalgte deler av kommunens ansvar og rapporten gir derfor ikke en fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å fokusere på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte tema, og rapporten inneholder observasjoner som gir grunnlag for Fylkesmannens konklusjon. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon og sammenstille dokumentasjonen mot gjennomførte intervju. 2.1 Gangen i tilsynet Vadsø kommune ble varslet om tilsynet i brev datert 18.06.2013 Etterspurte dokumenter ble sendt fra Vadsø kommune til Fylkesmannen i brev datert 24.08.2013 Åpningsmøte ble gjennomført 11.09.2013 Intervju ble gjennomført 11.09.2013 Foreløpig tilsynsrapport datert 12.11.2013 Sluttmøte gjennomført 06.12.2013 Innsendt dokumentasjon på rettet pålegg 11.12.2013 Endelig tilsynsrapport datert 10.01.2014 3. Vadsø kommune som barnehagemyndighet Vadsø kommune har åtte barnehager, sju kommunale og en privat barnehage. Kommunalsjefen har fått delegert ansvar som barnehagemyndighet og har oppgaver som godkjenninger, tilsyn og vedtak om dispensasjoner fra utdanningskrav til styrer og pedagogisk leder. Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. 8 i barnehageloven og kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.
4. Barnehageloven 16 om kommunens tilsyn med barnehagene Rettslige krav: Kommunen er etter barnehageloven 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Det er ikke gitt bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres og kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Tilsynet må likevel være av en slik art at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Det innebærer at kommunen må uttøve systematisk tilsyn for å sikre at barnehagene drives etter barnehageloven med forskrifter. Dersom kommunen avdekker forhold som er i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Et slikt pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. I tillegg til et planmessig tilsyn kan kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn f. eks på bakgrunn av bekymringsmeldinger som er gitt barnehagemyndigheten. Kommunen som tilsynsmyndighet må ha rutiner for hvordan slike klager/henvendelser håndteres. Tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav: - Barnehagelovens bestemmelser om styrer/pedagogisk bemanning blir fulgt, jf. 17 og 18 - Barnehagelovens bestemmelser om norm for pedagogisk personale blir fulgt, jf. forskrift om pedagogisk bemanning - Barnehagelovens bestemmelser om innhold og kvalitet blir fulgt i tråd med rammeplan og at den enkelte barnehage drives forsvarlig, og at den enkelte barnehage fastsetter årsplan for den pedagogiske virksomheten, jf. 2 - Barns rett til medvirkning blir ivaretatt, jf. 3 - Barnehagen har foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. 4 - Barnehagen har vedtekter, jf. 7 - Foreldrebetaling er fastsatt i tråd med 15 - Politiattester er lagt fram 19 - Regler om taushetsplikt følges, jf. 20 - Opplysningsplikt til sosialtjenesten følges, jf. 21 - Opplysningsplikt til barneverntjenesten følges, jf. 22 - Erklæring om barnets helse legges fram, jf. 23 Kommunen må også ha rutiner for oppfølging av pålegg. Slike rutiner bør bl.a. omfatte frister, regler for oppfølging og planer for nye tilsyn. Dokumentasjon og vurdering: Kommunen hadde tilsyn i 2008-2009 og 2012-2013 i alle barnehagene. Det ble skrevet rapporter med kommentarer og det ble gitt merknader og pålegg med en frist for å rette lovbruddene. Kommunen har for 2012 og 2013 laget en oversikt over hvilke barnehager det skal føres tilsyn med når. Intervju viser at kommunen har fulgt opp påleggene ved å be om skriftlig tilbakemelding fra barnehagene om retting av eventuelle merknader og pålegg. Kommunen har ingen tilsynsplan som beskriver hvilke områder det skal føres tilsyn med og hvor ofte det skal være tilsyn. De har et skjema som de bruker å sende til barnehagene før tilsyn. Dette skjemaet omhandler alle områder i barnehageloven som kommunen kan føre tilsyn på.
For fremtidige tilsyn ønsker kommunen å delta med to personer for å gjøre tilsynet bedre. Hittil har kommunen bare deltatt med en person. De ønsker å gjennomføre tilsyn hvert andre år, og da vil de vurdere å ha færre tema pr. tilsyn. Fylkesmannen vurderer at kommunen fører tilsyn med barnehagene. Vi vil gjøre kommunen oppmerksom på at dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et vedtak og forvaltningslovens regler skal følges og det gis klageadgang til Fylkesmannen. Konklusjon: Vadsø kommune fører tilsyn med barnehagene. 5. Barnehageloven 17 om styrer Rettslige krav: Barnehageloven 17 stiller krav til at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig kompetanse. En forsvarlig og administrativ ledelse innebærer at barnehagens leder må ha nødvendig lederkompetanse og at det må avsettes tilstrekkelig ressurser til styrerstillingen. Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet og har en nøkkelrolle når det gjelder initiativ, tiltak og oppfølging i forbindelse med pedagogisk arbeid. Styreren skal samhandle med kommunen, bla. om opptak av barn, økonomi og foreldrebetaling. Styrerens arbeidsoppgaver kan sammenfattes i fire hovedoppgaver: - Lede pedagogisk virksomhet - Utøve personalansvar - Utføre administrative oppgaver - Samhandle med den lokale barnehagemyndigheten Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Dokumentasjon og vurdering: Gjennom intervju har det blitt redegjort for organisering av styrerressursene. Alle barnehagene har styrere med utdanning som førskolelærere og de har avsatt tid til ledelse. Konklusjon: Kommunen har god oversikt over organiseringen av styrerressursene. Alle barnehagene har styrere med førskolelærerutdanning og de har avsatt tid til ledelse. 6. Barnehageloven 18 om barnehagens øvrige personale og forskrift om pedagogisk bemanning Rettslige krav: Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere skal ha utdanning som førskolelærere eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Pedagogen har et helhetlig ansvar for: - planlegging og vurdering
- daglig omsorg for det enkelte barnet - utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen - samarbeidet med foreldre Pedagogen har også et veiledningsansvar overfor det øvrige personalet i barnehagen. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Kommunen har som godkjennings- og tilsynsmyndighet ansvar for å påse at barn får gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i barnehagen. Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnegruppens størrelse og behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk bemanning menes at barnehagen skal drives i samsvar med krav til formål, innhold, barns medbestemmelse og rammeplanen, jf. 1, 2 og 3 i barnehageloven. Bestemmelsen skal også sees i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning. Hensikten med norm om pedagogisk bemanning er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek, læring sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. barnehageloven 2. Regelen om pedagognorm skal også sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og barnehage til barnets beste. Forskrift om pedagogisk bemanning presiserer at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14 18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Antall barn er variabelt, men gir barnehageeier et maksimalt antall barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. Normen setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn per pedagogisk leder. Et barn anses for å være tre år det året det fyller tre år. Kravet om én pedagogisk leder er konstant og representerer en bestemt størrelse. Pedagognormen åpner derfor ikke for å beregne en prosentandel av en pedagogstilling per barn. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i forskriften er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over tre år. Eier kan søke den kommunale barnehagemyndigheten om dispensasjon til å øke barnetallet per pedagog, og må bare benyttes der det er forsvarlig. Det presiseres at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Et slikt vedtak er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Dokumentasjon og vurdering: Vadsø kommune sine barnehager har en bemanningsnorm på tre barn under tre år pr. voksen og seks barn over tre år pr. voksen. Den private barnehagen har den samme bemanningsnormen. I tillegg har noen barnehager økt bemanning på grunn av ulike behov i barnegruppa. Styrerne vurderer hva som er tilstrekkelig og forsvarlig bemanning til enhver tid for å drive en pedagogisk virksomhet.
Ifølge årsmeldinger for 2012 har Høyspenten barnehage for mange barn i forhold til norm om pedagogisk bemanning, det samme har Ruija barnehage. Når det gjelder Høyspenten barnehage har vi fått dokumentasjon på at dette skyldes at ett barn som først startet i 2013 var ført på årsmeldingen for 2012. I forhold til Ruija barnehage har Fylkesmannen skrevet brev til kommunen datert 07.05.2013 og bedt kommunen om å følge dette opp. Vi har ingen dokumentasjon på at barnetallet i Ruija barnehage er i henhold til norm om pedagogisk bemanning. Etter sluttmøtet har kommunen sendt inn dokumentasjon fra Ruija på at barnetallet er i henhold til norm om pedagogisk bemanning. Fylkesmannen vurderer derfor at kommunen har endret sin praksis på dette området. Kommunen har sannsynliggjort at retting av lovbruddet er foretatt. Konklusjon: Vadsø kommune har god oversikt over om bemanningen er forsvarlig og i tråd med lovens krav. Dokumentasjon fra kommunen viser at pålegg nr 1. er rettet og pålegg nr 1. faller derfor bort. 7. Midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Rettslige krav: Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det er barnehageeier som søker dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. De reelle kvalifikasjonene til den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og eventuelt stille vilkår ved dispensasjonen. Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om varig og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. Dokumentasjon og vurdering: Vadsø kommune har pr. i dag 6-8 personer på dispensasjon fra utdanningskravet til styrere og pedagogiske stillinger. Årsmeldingene fra 2010 og 2011 viser at i 2010 var det 10 dispensasjoner, i 2011 6 dispensasjoner og i 2012 7 dispensasjoner. I tillegg kan det ha kommet flere dispensasjoner i løpet av året. Kommunen har utarbeidet retningslinjer for dispensasjoner fra utdanningskravet. Kommunen stiller vilkår om veiledning og at det skal legges ved en plan for veiledning. Barnehageeier har søkt om dispensasjon og kommunen har etterspurt dokumentasjon på veiledning og utlysning av stillingen der det har vært mangelfullt. Kommunalsjefen har behandlet søknadene, men de har ikke gjort en samlet vurdering av den reelle kompetanse til den det søkes dispensasjon for. Svaret er ikke utformet som et enkeltvedtak som følger forvaltningslovens regler og med klageadgang til Fylkesmannen.
Etter sluttmøtet har kommunen sendt inn dokumentasjon på at behandling av søknader om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er i henhold til krav i forskriften 1. Kommunen har laget en mal for søknad om dispensasjon og en mal for utforming av et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder. Mal for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder viser til at det er barnehageeier som søker dispensasjon. Kommunen stiller krav om at stillingen har vært utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Styrer må vurdere de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for, og kommunen stiller krav om plan for veiledning i forhold til søkers behov. Mal for vedtak om dispensasjon fra utdnningskravet til styrer og pedagogisk leder er utformet som et enkelt vedtak etter forvaltningsloven 2 b og følger forvaltningslovens krav til innhold. Vedtaket kan påklages Fylkesmannen. Den reelle kompetansen hos den det søkes for blir vurdert av kommunen som barnehagemyndighet. Ved innvilgelse av søknad om dispensasjon stiller kommunen vilkår ved dispensasjonen, det vil si krav om veiledning. Dispensasjoner som blir gitt er knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Fylkesmannen vurderer derfor at kommunen har endret sin praksis ved behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskrav til styrer og pedagogisk leder. Kommunen har sannsynliggjort at retting av lovbruddet er foretatt. Konklusjon: Vadsø kommune foretar en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, og kommunen følger kravene i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder 1. Vedtak om dispensasjoner er utformet som et enkeltvedtak og følger forvaltningslovens krav til innhold. Dokumentasjon fra kommunen viser at pålegg nr. 2 er rettet og pålegg nr. 2 faller derfor bort.
Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon: 1. Reglement- delegeringer i Vadsø kommune 2. Kommunens organisasjonskart 3. Vedtekter for kommunale barnehager i Vadsø 4. Oversikt over tilsyn i 2012 5. Skjema til bruk i arbeidet med kommunens tilsyn med barnehagene 6. Tilsynsrapporter på gjennomførte tilsyn 7. Rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjoner fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder 8. Kopi av søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder 9. Rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjoner fra kravet om pedagogisk bemanning. Oversikt over Fylkesmannens dokumentgrunnlag: 1. Lov om barnehager med forskrifter 2. Veileder om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter. Nr F- 4266/11 3. Veileder, Tilsyn med barnehager 4. Veileder om godkjenning av barnehager 5. Årsmeldinger per 15.12.11 for barnehagene i Vadsø kommune Oversikt over deltakere i tilsynet: Fra Vadsø kommune møtte: Kurt Schjølberg kommunalsjef Åsfrid Lind styrer Stubben barnehage Hildur Storegraven Høyspenten barnehage Fra Fylkesmannen deltok Kari Dale og Heidi Pedersen