Vedlegg 1 Reglement for finansforvaltning i Drammen kommune Revidert versjon vedtatt av Drammen bystyre 30.05.2006
INNLEDNING DEL 1. GENERELLE BESTEMMELSER 1.1 MÅLSETNING 1.2. RAMMER FOR FORVALTNINGEN 1.3 RISIKOFORMER 1.4 RISIKOPROFIL 1.5 KRAV TIL AVKASTNING 1.6. FULLMAKTER OG ANSVARSFORHOLD 1.7 RAPPORTERING OG KONTROLL DEL 2. RAMMER FOR PLASSERING AV LIKVIDITET BEREGNET TIL DRIFTSFORMÅL 2.1 MÅLSETNING 2.2 PLASSERINGSINSTRUMENTER 2.3 INNSKUDD I BANK 2.4 A NDELER I OBLIGASJON- OG PENGEMARKEDSFOND 2.5 AKTIV FORVALTNING 2.6. LØPETID PÅ PLASSERINGENE DEL 3. RAMMER FOR FORVALTNING AV LÅNEPORTEFØLJE OG OPPTAK 3.1 MÅLSETNING 3.2 LÅNEFOND 3.3 RAMMER FOR LÅNEOPPTAK 3.4 ANBUD 3.5 AVDRAGSPROFIL 3.6 FORVALTNING AV LÅNEPORTEFØLJEN 3.7 BRUK AV SIKRINGSINSTRUMENTER 3.8 LÅNEINSTRUMENTER 3.9 FINANSIELLE LEASINGAVTALER DEL 4. RAMMER FOR FORVALTNING AV FINANSIELLE AKTIVA ADSKILT FRA MIDLER BEREGNET TIL DRIFTSFORMÅL 4.1 INNLEDNING 4.2. MÅLSETNING 4.3. PLASSERINGSINSTRUMENTER OG BELØPSGRENSER 2
Innledning Reglementet er vedtatt av Drammen bystyre med hjemmel i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner 52, samt forskrift fra Kommunal- og regionaldepartementet av 1. april 2001 nr. 299 om kommuner og fylkeskommuners finansforvaltning. Reglementet gjelder Drammen kommunes samlede finansforvaltning, og omfatter alle enheter innenfor Drammen kommune som juridisk enhet. Reglementet er gjeldende inntil nytt reglement blir vedtatt av bystyret. Del 1. Generelle bestemmelser 1. Målsetning Det legges vekt på å etablere en helhetlig finansfunksjon for Drammen kommune som bidrar til en optimal utnyttelse av kommunens ressurser. Finansforvaltningen i Drammen kommune har som målsetting å skape størst mulig forutsigbarhet i utviklingen i netto finansutgifter samtidig som det skal legges vekt på lav til moderat finansiell risiko. For å oppnå dette skal forvaltningen baseres på følgende prinsipper: Innenfor overordnede rammer for forsvarlig sikkerhet, risikospredning og likviditet, tilstrebe en forutsigbar og tilfredsstillende avkastning av de forvaltede midler. Tilsvarende tilstrebe en best mulig sammensetning av låneporteføljen. Porteføljen skal både ivareta krav til lavest mulig netto renteutgifter og krav til forutsigbarhet i renteutgiftene. Dette skal bidra til stabilitet og langsiktighet i finansforvaltningen. 1.2. Rammer for forvaltningen Kommunens finansforvaltning skal skje innenfor de rammer som fremgår av dette reglementet. Det kan ikke tas finansiell risiko utover det som følger som følger av reglementet, og det kan ikke gjøres bruk av finansielle instrumenter som ikke er hjemlet der. Det skal hvert år utarbeides et likviditetsbudsjett for det kommende året. Ved forvaltning av driftslikviditet skal det tas hensyn til den forventede likviditetsutviklingen i Drammen kommune. Ved planlegging og opptak av nye lån og/eller refinansiering av eksisterende lån skal det tas hensyn til utviklingen i likviditeten det nærmeste året. 1.3 Risikoformer Former for finansiell risiko er kredittrisiko, likviditetsrisiko, renterisiko, valutarisiko, samt systematisk og usystematisk markedsrisiko. I tillegg kommer administrativ risiko. Kredittrisiko er risikoen for at långiver ikke får tilbakebetalt sitt tilgodehavende ved forfall (konkursrisiko). Likviditetsrisiko er risikoen for ikke å få omgjort plasseringer til likvider ved behov. I dette risikobegrepet inngår verdipapirets omsettelighet. 3
Renterisiko er risikoen for tap eller gevinst hvis renten endrer seg. I begrepet inngår kursrisiko/rentefølsomhet (durasjon/varighet), dvs. endring i det rentebærende papirets verdi ved endring av markedsrenten. Valutarisiko er risiko for tap ved kursendringer mellom ulike valutaer i valutamarkedet. Systematisk risiko er forbundet med sannsynligheten for at aksjemarkedet generelt vil stige eller falle, både på kort og lang sikt. Usystematisk risiko er forbundet med sannsynligheten for at verdien av det aktuelle investeringsobjekt (selskap) en investerer i, vil stige eller falle i forhold til verdien på markedet, både på kort og lang sikt. Den administrative risikoen kan deles inn i en intern og en ekstern risiko. Den interne risikoen er at det internt ikke er tilstrekkelig kompetanse, ressurser eller egnede kontrollrutiner for finansforvaltningen. Den eksterne risikoen er faren for at noe går galt på grunn av forhold hos aktørene som det handles med i markedet. Stikkord her er soliditet, eierforhold, kompetanse/bemanning, rutiner og kontroll. 1.4 Risikoprofil Drammen kommunes risikoprofil skal være lav til moderat med fokus på å minimere virkningen av endringer i finansmarkedene på kommunens finansielle stilling. Ved håndtering av de ulike risikoformene skal følgende prinsipper legges til grunn: Kredittrisikoen skal være lav. Lav risiko er viktigere enn ønsket om høy avkastning. Dette oppnås ved å plassere i papirer av høy kvalitet som er utstedt av kjente og velrenommerte aktører i finansmarkedet. Likviditetsrisikoen skal være lav da kommunen på kort varsel må kunne benytte midlene til ordinær drift eller investeringer. Dette oppnås ved utarbeidelse av likviditetsbudsjett som følges opp løpende. Ved plasseringer i verdipapirer skal det i tillegg stilles krav til minimum innløsningsfrist på plasseringen. Drammen kommune kan eksponere seg for renterisiko. Renterisikoen kan imidlertid reduseres ved rentebinding samt med bruk av sikringsinstrumenter. Ekstern og intern administrativ risiko skal være lav ved at Drammen kommune kun benytter seg av solide, seriøse og velrenommerte forvaltere for sine plasseringer. Den systematiske markedsrisikoen skal være lav, dette kan oppnås ved å spre plasseringer og i den grad rammene tillater dette, på ulike markeder. Den usystematiske markedsrisikoen skal i størst mulig grad elimineres ved plassering i papirer av høy kvalitet og ved å oppnå best mulig spredning på plasseringene i forhold til de begrensningene som fremgår av dette reglementet. Drammen kommune skal ikke være eksponert for valutarisiko. 4
1.5. Krav til avkastning Kravet til avkastning må avveies mot den risiko som er akseptabel i henhold til prinsippene for håndtering av finansiell risiko i pkt. 1.4 ovenfor. For Drammen kommune er kravet til lav risiko viktigere enn ønsket om høy avkastning. 1.6 Fullmakter og ansvarsforhold Endringer i dette reglementet skal vedtas av bystyret. Ramme for årets låneopptak skal vedtas av bystyret. Plassering av langsiktige finansielle aktiva skal vedtas av bystyret. Rådmannen har det daglige ansvaret for forvaltningen av Drammen kommunes plasseringer og innlån, samt andre nødvendige transaksjoner forbundet med finansforvaltningen. Ansvaret omfatter: myndighet til å oppta lån, i henhold til vedtak i bystyret, undertegne prospekter, refinansiering/sammenslåing av løpende lån, godkjenne lånevilkår, binde rente og inngå avtaler om bruk av sikringsinstrumenter. myndighet til å plassere driftslikviditet, inngå avtale om aktiv forvaltning, herunder gjennomføre anbudsrunde, velge forvalter og utarbeide forvaltningsmandat i henhold til rammene i dette reglementet. Myndighet til å ta opp lån i Husbanken til videreutlån, samt foreta utlån av disse. Rådmannen gis fullmakt til å utarbeide mer detaljerte retningslinjer og instrukser med tilhørende fullmakter knyttet til den løpende finansforvaltningen i kommunen. Det er videre rådmannens ansvar å vurdere behovet for oppdatering av finansreglementet. 1.7 Rapportering og kontroll Rapportering skal gjøres til bystyret tre ganger i året i forbindelse med års- og tertialrapportene. Rapporteringen skal inneholde: Oversikt over plasseringer i rentebærende papirer, herunder portefølje under aktiv forvaltning og andeler i pengemarkeds- og obligasjonsfond. Finansforvaltningens faktiske resultater, herunder avkastning, løpetid og rentefølsomhet. Redegjørelse for vesentlige endringer i finansporteføljen sammensetning og risikoprofil. Oversikt over Drammen kommunes låneportefølje og fordeling mellom fast og flytende rente, samt renteutviklingen. Oversikt over Drammen kommunes utlånsportefølje. Vise en oversikt over likviditetsutviklingen. Beskrivelse av forventet utvikling i markedet fram til neste rapporteringstidspunkt og eventuelle konsekvenser. 5
Forøvrig gis rådmannen fullmakt til å etablere nærmere rutiner og opplegg for kommunens finansrapportering. Det skal innhentes en uavhengig vurdering av finansforvaltningen i Drammen kommune i forbindelse med årsrapporteringen samt i forbindelse med utarbeidelse av kommunens finansreglement. Denne vurderingen skal gjøres av Buskerud kommunerevisjon IKS. Vurderingen skal dekke alle sider av finansforvaltningen som omfattes av dette reglementet. Vurderingen vedlegges administrasjonens rapport til bystyret. Del 2. Rammer for plassering av likviditet beregnet til driftsformål 2.1. Målsetning Målsetningen med forvaltningen av Drammen kommunes likviditet beregnet for driftsformål er å oppnå en høyest mulig avkastning, kombinert med lav risiko. Avkastningen skal måles mot den rente som oppnås i det korte pengemarkedet mot en måneds NIBOR. 2.2. Plasseringsinstrumenter Prognose for forventet likviditetsutvikling i budsjettåret er utgangspunktet for rammene for plassering av kommunens driftslikviditet. 2.3 Innskudd i bank I tillegg til konsernkonto kan deler av Drammen kommunes likviditet for driftsformål plasseres som tidsinnskudd i norske spare- og forretningsbanker og utenlandske bankers avdelingskontorer i Norge. Løpetiden for tidsinnskuddet kan ikke overstige 3 måneder og, sammen med andre plasseringer, ikke utgjøre mer enn forventet gjennomsnittlig likviditet for året. 2.4 Andeler i obligasjons- og pengemarkedsfond Plassering av kommunens overskuddslikviditet kan gjøres innenfor den investeringshorisont som avdekkes via likviditetsprognosen. Overskuddslikviditet kan plasseres i : Omsettelige sertifikater og obligasjoner utstedt eller garantert av den norske stat, norske kommuner, fylkeskommuner og norske finansinstitusjoner. Innskudd i /lån til norske finansinstitusjoner og kredittinstitusjoner samt utenlandske finansinstitusjoner etablert i Norge. Finans/kredittinstitusjonen skal ha en forvaltningskapital på minimum NOK I MRD, og kommunens samlede innskudd i institusjonen (inkl. eie av av rentepapirer utstedt av institusjonen ) skal ikke overstige 1 % av institusjonens forvaltningskapital. 6
Pengemarkeds- og obligasjonsfond i norske kroner og som kun investerer i papirer/plasseringer som er nevnt i de to punktene over, som tillates markedsført i Norge av kredittilsynet. Kommunens eierandel i et slikt fond skal ikke overstige 10 % av fondets forvaltningskapital. Det kan ikke brukes sikringsinstrumenter i forvaltningen av ledig likviditet beregnet til driftsformål. Det skal ikke være begrensninger på uttak i fondet, og midlene skal kunne gjøres tilgjengelig på konsernkonto innen tre virkedager. Maksimal kredittløpetid for enkeltplasseringer er 5 år. 2.5 Aktiv forvaltning Drammen kommune kan inngå avtale om aktiv forvaltning for deler av driftslikviditeten. For avtale om dette gjelder de samme begrensninger med hensyn til bruk av finansielle instrumenter som fremgår av pkt. 2.2. Hele porteføljen skal kunne realiseres innen tre virkedager. Avtale om aktiv forvaltning inngås med bakgrunn i et begrenset anbud blant forvaltere Anbudet avgjøres innenfor regler om offentlig anskaffelse. Når avtale om aktiv forvaltning inngås, skal det utarbeides en egen forvaltningsinstruks i henhold til kommunens plasseringsreglement. Avtale om aktiv forvaltning skal revurderes minimum hvert tredje år ved at det gjennomføres en begrenset anbudsrunde i markedet. 2.6. Løpetid på plasseringene Gjennomsnittlig varighet på plasseringene skal ikke overstige 1 år. Del 3. Rammer for forvaltning av låneportefølje og låneopptak 3.1.Målsetning Målsetningen for forvaltningen av Drammen kommunes låneportefølje og låneopptak er å oppnå en lavest mulig gjennomsnittlig effektiv rente og mest mulig forutsigbar utvikling på kommunens renteutgifter sett i forhold til generelt rentenivå. 3.2 Lånefond I henhold til bystyrets budsjettvedtak for 2004 ble det opprettet Drammen kommunes lånefond. Drammen bykasses tidligere låneportefølje, med unntak av formidlingslånene i Husbanken, ble flyttet over til lånefondets åpningsbalanse pr. 01.01.04. 7
Etableringen av lånefondet ble gjort i sammenheng med at Drammen Eiendom fra 01.01.2004 ble kommunalt foretak. I åpningsbalansen for Drammen Eiendom KF ble en vesentlig del av bykassens lånegjeld pr. 31.12.03 henført til foretaket. Med unntak av formidlingslån i Husbanken skal alle låneopptak for Drammen kommune som juridisk enhet skje i regi av Lånefondet. Betjening av eksterne lån skjer i lånefondets regi. Lånefondet fungerer som internbank innenfor Drammen kommune som juridisk enhet, ved å låne ut midler til finansiering av investeringer i regi av bykassen og de kommunale foretakene. Det skal inngås låneavtaler mellom lånefondet og de interne låntakerne som angir nærmere betingelser for lånevilkår mv. Årlig renteoverskudd/-underskudd i lånefondet gjøres opp mot Drammen bykasse i forbindelse med regnskapsavslutningen. 3.3 Rammer for låneopptak Bystyret fastsetter ved den årlige budsjettbehandlingen rammene for opptak av eksterne lån til investeringsformål og videreutlån. Tidspunktet for gjennomføring av låneopptak vurderes løpende opp mot kommunens likviditetsbehov. Et enkelt lån skal ikke utgjøre mer enn 30 % av kommunens samlede låneportefølje. Dette er ikke til hinder for at mer enn 30 % av lånene kan tas opp gjennom samme långiver. Finansielle leieavtaler (f.eks. langsiktige avtaler om leie av lokaler) skal betraktes som et gjeldsforhold og renterisikoen i slike avtaler skal regnes som med i gjeldsporteføljens samlete renterisiko. Låneopptak kan ikke gjennomføres i utenlandsk valuta. 3.4 Anbud og valg av låneinstrumenter Markedets gunstigste betingelser oppnås gjennom innhenting av tilbud i henhold til gjeldende innkjøpsreglement. 3.5 Avdragsprofil Lån kan tas opp som serielån eller som lån uten avdrag (bulletlån). 3.6 Forvaltning av låneporteføljen Forvaltningen av Drammen kommunes låneportefølje skal gjøres med sikte på å oppnå en mest mulig forutsigbar utvikling på kommunens netto finansutgifter. Kommunen foretar en løpende vurdering av hvorvidt det bør foretas rentesikringer av deler av låneporteføljen. 3.7 Bruk av sikringsinstrumenter For å styre renterisiko kan det inngås fremtidige renteavtaler (FRA) og rentebytteavtaler (SWAP). Disse kan bare benyttes i kombinasjon med en underliggende låneavtale eller planlagt låneopptak som er vedtatt av bystyret. Størrelsen på en enkelt kontrakt for rentesikring kan ikke overstige det underliggende lånebeløp. Bruk av rentesikring er en del av 8
den daglige forvaltningen av låneopptak og låneportefølje og besluttes av rådmannen. Rentesikring skal brukes til å sikre et fremtidig rentenivå for en periode på løpende lån eller planlagt låneopptak, og derigjennom avdekke renterisiko i låneporteføljen og/eller fremtidig låneopptak. Gjeldsporteføljen skal bestå av en blanding av fast og flytende lån. Minst 10 % av gjeldsporteføljen skal bestå av fast rente, minst 50 % skal bestå av flytende rente mens 40 % vurderes ut fra markedssituasjonen. Et enkelt lån kan ha maksimal renteløpetid på 10 år. Gjennomsnittlig gjenværende rentebinding på samlet lånegjeld skal til enhver tid være mellom 1 og 4 år. 3.8 Låneinstrumenter Drammen kommune har adgang til å legge ut lån i sertifikat- og obligasjonsmarkedet. 3.9 Finansielle leasingavtaler Normalt tillates kun avtaler om operasjonell leasing, dvs. avtaler som gjelder for en kortere periode og avsluttes ved at utleier får tilbake den fulle bruksretten til kapitalgjenstanden til forhåndsavtalte betingelser uten at leietaker deltar i noen videre verdistigning/-fall. Finansielle leasingavtaler, der leietaker har en økonomisk risiko knyttet til den fremtidige verdien av kapitalgjenstanden, skal sidestilles med låneopptak, jfr. rundskriv H-17/96 fra Kommunal- og regionaldepartementet. Dette innebærer at anskaffelse av kapitalgjenstanden må være hjemlet i kommunens investeringsbudsjett. Del 4. Rammer for forvaltning av finansielle aktiva adskilt fra midler beregnet for driftsformål. 4.1 Innledning Langsiktige Finansielle aktiva er den delen av kommunens finansielle eiendeler som i henhold til foreliggende prognoser, budsjetter og planer, ikke skal benyttes til drift, investering eller nedbetaling av gjeld. Det er kun avkastningen av disse aktivaene som kan disponeres i årsbudsjettperioden. Ved salg av eierandeler i selskaper og/eller tilbakebetaling av innskutt kapital/ansvarlig lån fra selskaper som Drammen kommune har eierandeler i, skal bystyret vedta tidshorisont, ramme for forvaltningen og eventuell disponering av midlene i økonomiplanen. 4.2 Målsetning Ved forvaltning av midler, som er beskrevet under pkt. 1 ovenfor, skal det legges avgjørende vekt på at midlene plasseres på en måte som ivaretar hensynet til sikkerhet, risikospredning, avkastning, likviditet og bevaring av kommunens formuesverdier. Innenfor rammen av kravene til håndtering av finansiell risiko under reglementets pkt. 1.4 skal man søke å oppnå en så god og stabil avkastning av de forvaltede midler som mulig. 9
4.3 Plasseringsinstrumenter og beløpsgrenser Bystyret skal i en egen sak vedta bruk av plasseringsinstrumenter og tidshorisont for forvaltningen av midlene. I saken til bystyret må følgende momenter vurderes: Definisjon av beløp og tidshorisont for midlene. Avkastningskrav: herunder disponering av avkastningen, oppbygging av buffere og bevaring av de formuesverdier som skal forvaltes. Hvilke aktiva det kan plasseres i og strategisk fordeling mellom disse, herunder risikospredning og eventuell plassering i utenlandske verdipapirer. Organisering av forvaltningen herunder bruk av aktiv forvaltning, fond osv. 10