F F I - F O K U S F o r s v a r s f a g l i g t i d s s k r i f t u t g i t t a v F o r s v a r e t s f o r s k n i n g s i n s t i t u t t f d e b s r e u m a b r e 2 r 0 2 0 0 4 0 3 Russisk Svalbardpolitikk 1-04 5 Foto: Scanpix
2 Når gruvedrift blir sikkerhetspolitikk: Svalbard og russisk Russiske politikere, byråkrater og militære har i de senere år kommet med mange kritiske merknader til Norges myndighetsutøvelse på og rundt Svalbard. Ny kritikk kom under arbeidet med en ny miljølov og verneplan for øygruppen. Norske verne- og reguleringstiltak blir gjerne tolket som skjulte forsøk på å presse russerne bort fra Svalbard. Hvorfor tolker russerne tiltakene slik? Og hvorfor havner disse spørsmålene så ofte på Russlands sikkerhetspolitiske agenda? Av forsker Kristian Åtland, FFI De overordnede prioriteringene i russisk Svalbard-politikk har i realiteten endret seg lite etter den kalde krigen. Politikkens sentrale siktemål er å sikre fortsatt russisk nærvær på øygruppen. Nærværet skal dels ivareta Russlands økonomiske interesser, dels er russerne der for å kunne forvisse seg om at øygruppens demilitariserte status blir opprettholdt. Mange av de sentrale beslutningstakerne i Moskva frykter at Svalbard skal bli brukt som utgangspunkt for etterretningsvirksomhet, eller at øygruppen skal gi Norge og Nato en militær fordel i en eventuell krigs- eller krisesituasjon. Russernes fysiske nærvær på Svalbard gir sannsynligvis landet en følelse av trygghet, i den forstand at man bedre kan kontrollere Norges og andre lands etterlevelse av Svalbardtraktaten. Gruvedrift vs. miljøvern Den russiske gruvedriften på Svalbard administreres av det statlige gruveselskapet Trust Arktikugol. Gruven i Barentsburg er den eneste russiske gruven som fortsatt er i drift, etter at gruvene i Grumant og Pyramiden ble nedlagt i henholdsvis 1961 og 1998. Barentsburg-gruven vil imidlertid være tømt for drivverdige kullforekomster innen fire-fem år. Dette har fått Trust Arktikugol til å sondere mulighetene for å gjenoppta gruvedriften i Colesdalen utenfor Grumant. Der skal det være påvist betydelige kullreserver. Russerne har lenge ønsket å bygge en anleggsvei og en kraftlinje mellom Barentsburg og Colesbukta, samt diverse annen infrastruktur i området der de ønsker å gjenoppta gruvedriften. Norske myndigheter har sett med en viss skepsis på de russiske utbyggingsplanene. I juni ble det lagt fram et utkast til verneplan for Svalbard. Her foreslo Miljøverndepartementet å etablere et plantevernområde i Colesdalen. Dette ville etter russisk syn umuliggjøre gruvedrift i det aktuelle området. I høringsrunden for verneplanen ga russerne uttrykk for sterke motforstillinger mot å gjøre Colesdalen til verneområde. Det ble blant annet vist til at Trust Arktikugol hadde søkt om å få starte kulldrift i det aktuelle området allerede før Svalbardmiljøloven ble vedtatt av Stortinget 15. juni 2001. Veibyggingssaken ble tatt opp på politisk nivå flere ganger, blant annet under president Putins statsbesøk til Norge i november 2002. Fra norsk side ble det ved denne og andre anledninger understreket at Norge ønsket å legge til rette for fortsatt russisk tilstedeværelse på Svalbard. Norge bøyer av Sysselmannen anbefalte å frafalle verneforslaget for Colesdalen, i en høringsuttalelse sommeren 2003. Miljøverndepartementet valgte å ta hensyn til motforestillingene som ble gitt til kjenne i høringsrunden. Departementet konkluderte med at vernebehovet i Colesdalen kunne ivaretas tilfredsstillende på grunnlag av Svalbardmiljøloven. Da den endelige versjonen av verneplanen ble vedtatt i Statsråd 26. september 2003, var Colesdalen utelatt fra verneområdet. Beslutningen om å ta Colesdalen ut av verneplanen
sikkerhetstenkning 3 indikerer at Norge fortsatt ønsker å komme russerne i møte i sin Svalbard-politikk. Ettersom Svalbardmiljøloven og verneplanen også vil gjelde for Norges og andre lands virksomhet på øygruppen, kan de norske vernetiltakene vanskelig sies å være selektivt anti-russiske. Det er imidlertid klart at slike tiltak lett kan bli oppfattet som anti-russiske, særlig i situasjoner der Svalbard-russerne føler at de blir sterkere berørt enn andre nasjonaliteter. Alt tyder på at Russland også i årene fremover vil forholde seg kritisk til miljøverntiltak som direkte eller indirekte legger begrensinger på den russiske næringsvirksomheten på øygruppen. De russiske reaksjonene på Svalbardmiljøloven og det opprinnelige forslaget til verneplan må forstås ut fra det faktum at Russland vanskelig vil kunne opprettholde sin bosetning på Svalbard uten å videreføre gruvedriften. I overskuelig fremtid vil andre typer virksomhet olje- og gassvirksomhet, forskning, turisme, fangst eller fiske neppe kunne sysselsette mer enn en ubetydelig del av de om lag 900 russerne og ukrainerne som i dag bor på øygruppen. Hvorfor fortsatt gruvedrift? Når Russland setter så mye inn på å opprettholde gruvedriften på Svalbard, er det ikke fordi den er spesielt innbringende. Industrien på Kolahalvøya har ikke lenger behov for Svalbard-kullet. Kullet er siden 1992 i all hovedsak blitt eksportert til vesteuropeiske land. Inntektene fra kulleksporten er etter alt å dømme lavere enn utgiftene gruvedriften påfører den russiske stat. I 2000 ble det bevilget i størrelsesorden 40 millioner kroner til drift av Barentsburg, ifølge russiske kilder. En gjenopptakelse av gruvedriften i Colesdalen vil sannsynligvis kreve betydelige tilleggsbevilgninger, blant annet for å investere i infrastruktur og maskinelt utstyr. De menneskelige omkostningene ved gruvedriften har også vært formidable. Russerne på Svalbard har vært rammet av en rekke tragiske ulykker. I august 1998 mistet 141 mennesker livet da et russisk passasjerfly styrtet på Operafjellet. Et drøyt år senere mistet 21 gruvearbeidere livet i en eksplosjonsulykke i Barentsburg. Ulykkene, kombinert med de Barentsburg. Russerne vil lete etter olje på Svalbard, åpne et nytt kullfelt samt starte fiskeindustri. Alt gjøres for å skape grunnlag for bosetning i Barentsburg. (Foto: Svalbardposten, Scanpix)
4 økonomiske realitetene og det endrede internasjonale klimaet, ga mot slutten av 1990-tallet opphav til spekulasjoner: Vil den russiske bosetningen på Svalbard snart bli avviklet? Slik har det imidlertid ikke gått. Alt tyder på at Russland ønsker å videreføre gruvedriften og fortsette å være på øygruppen. Likevel spiller økonomiske overlegninger en rolle i russisk Svalbard-politikk. Nedbyggingen av de russiske gruvesamfunnene i Barentsburg og Pyramiden i andre halvdel av 1980- tallet og utover på 1990-tallet var langt på vei et resultat av de økonomiske nedgangstidene. Kvinner og barn ble flyttet over på fastlandet. Russerne gikk midlertidig bort fra strategien om å opprettholde de russiske bosetningene som familiesamfunn. Fraflyttingen av Pyramiden i 1998 var et signal om at Russland hadde nådd en økonomiske smertegrense. Det var behov for å komprimere det russiske nærværet. Men det er stor forskjell på å komprimere og å avvikle. Å gå fra én til null russiske bosetninger vil være et langt mer dramatisk skritt enn det var å gå fra to til én bosetning i 1998. Sokkelen og fiskevernsonen Russisk Svalbard-politikk handler ikke bare om tilgang til landbaserte naturresurser. Kanskje vel så viktig, sett fra et næringspolitisk synspunkt, er tilgangen til ressursene i havområdene utenfor øygruppen. Nær en fjerdedel av all fisken som russiske trålere henter ut av Barentshavet, tas i farvannene omkring Svalbard. Og dersom det i kommende år skulle bli gjort drivverdige funn av olje eller gass på sokkelen utenfor øygruppen, vil Russland neppe Krysseren Severomorsk. Bildet er tatt av kystvaktfartøyet Malene Østervold natt til 22. juni 2002 i Vernesonen litt vest av Bjørnøya. Fiskefartøyet i forgrunnen er en færøysk tråler. (Foto: Kystvakten) være villig til å gi ved dørene. Dette vil kunne gi nytt liv til diskusjonen om Svalbardtraktatens gyldighetsområde. Norske myndigheter legger til grunn at Svalbardtraktaten bare gjelder for øyene og sjøterritoriet ut til firemilsgrensen, og at Norge har eksklusiv rett til ressursene på sokkelen utenfor øygruppen. Det finnes etter norsk syn ikke noen egen Svalbard-sokkel, men et sammenhengende sokkelområde som strekker seg fra kysten av Nord-Norge over til Svalbard, rundt øygruppen og videre mot Polhavet. Russland og en del andre land har argumentert for en utvidet fortolkning av Svalbardtraktaten. De synes å mene at internasjonaliserings- og likebehandlingsprinsippet må gjelde også på sokkelen utenfor firemilsgrensen. Norge vedtok i juni 1977 å opprette en ikke-diskriminerende 200-mils fiskevernsone rundt Svalbard, hjemlet i loven om økonomiske soner. Myndighetene i Moskva bestred den gang Norges rett til å opprette en slik sone og til å regulere og inspisere fiskerivirksomheten i sonen. Selv om russiske myndigheter fastholder sitt prinsipielle syn, har russiske fiskere avfunnet seg med ordningen. Fra norsk side har den vært håndhevet med betydelig grad av lempelighet. Den norsk-russiske uenighet som hersker med hensyn til jurisdiksjonsforholdene i fiskevernsonen representerer likevel et betydelig konfliktpotensial. Russisk sabelrasling Konfliktpotensialet ble blant annet anskueliggjort i april 2001. Da ble den russiske tråleren Tsjernigov ble tatt i arrest i vernesonen, for grove brudd på fiskerilovgivningen. Arrestasjonen vakte sterke reaksjoner på russisk side. Norges Moskva-ambassadør ble innkalt til russisk UD. Han fikk overlevert en
skarp protestnote. Et forestående norsk-russisk fiskerimøte i Murmansk ble avlyst. Det ble sådd tvil om fremtiden til det bilaterale forvaltningssamarbeidet. I mai samme år ble et russisk oppsynsskip sendt til vernesonen for å forhindre det Murmansk-guvernør Jurij Jevdokimov omtalte som diskriminering av russiske fiskere. Den russiske fiskerikomiteens formann, Jevgenij Nazdratenko, gikk så langt som til å true med å senke norske kystvaktfartøyer dersom de igjen våget å arrestere en russisk tråler i vernesonen. Da krysseren Severomorsk i juni 2002 ble observert i vernesonen, ble det fra Den russiske fiskerikomiteens side hevdet at fartøyet var sendt dit for å beskytte russiske fiskere mot Kystvakten (Jørgensen 2003). Det hører til sjeldenhetene at russiske marinefartøyer av denne størrelsen oppsøker fiskefeltene utenfor Svalbard, iallfall med et slikt oppdrag. Man skal imidlertid ikke legge for mye i enkeltstående styrkedemonstrasjoner og populistiske utspill fra russiske politikere og myndighetspersoner. Sett i et større perspektiv er det lite som tyder på at russiske myndigheter har interesse av å provosere frem et rettslig kaos i fiskevernsonen. Dette vil blant annet kunne føre til økt press fra tredjeland som tradisjonelt ikke har drevet fiske der. Sikkerhetspolitisk betydning Stormaktenes oppmerksomhet er i mindre grad enn før rettet mot Nord-Atlanteren. Svalbard blir ytterst sjelden omtalt som et potensielt brohode for sjø- eller luftmilitære operasjoner i en eventuell krigs- eller krisesituasjon. Likevel er det hevet over tvil at øygruppen fortsatt inntar en spesiell plass i russisk sikkerhetstenkning. Svalbard-relaterte spørsmål, enten det dreier seg om næringsog forskningsvirksomheten på øygruppen, infrastrukturprosjekter eller miljøverntiltak, blir ofte sikkerhetisert og tolket i lys av Norges alliansetilhørighet. 5 f Sikkerhetisering og desikkerhetisering a Når man skal analysere drivkreftene i russisk Svalbard-politikk, kan det være nyttig å ta utgangspunkt i den danske statsviteren Ole Wævers teori om sikkerhetisering og desikkerhetisering. Begrepet sikkerhetisering betegner den prosessen som utspiller seg når den styrende elite i en stat mobiliserer for å møte enn reell eller opplevd trussel mot statens suverenitet, uavhengighet eller politiske orden. Ved å kalle noe et nasjonalt sikkerhetsspørsmål tiltar den styrende elite seg en rett til å håndtere det aktuelle spørsmål med andre midler enn de som er tilgjengelige innenfor den politiske og økonomiske sfære (Wæver 1995). Gitt det høye spenningsnivået som preget østvest-relasjonene i den arktiske del av Europa under den kalde krigen, var det kanskje ikke så merkelig at mange spørsmål ble tolket inn i en sikkerhetspolitisk kontekst. Begge sider av jernteppet forsøkte å maksimere sin sikkerhet gjennom å utvide den sikkerhetspolitiske sfæren. Spørsmålet mange stiller seg i dag, er om antallet sikkerhetiserte saksområder heller bør snevres inn enn utvides. Poenget er at det kan finnes andre og bedre måter å håndtere de aktuelle ufordringene på. Statene i regionen kan ha mye å vinne ved (i) å la være å sikkerhetisere spørsmål som kan håndteres innenfor andre rammer, (ii) å flytte flest mulig av de tidligere etablerte sikkerhetsspørsmålene over i en politisk kontekst ( desikkerhetisering ), samt (iii) å sørge for at de desikkerhetiserte spørsmålene ikke blir resikkerhetisert. Når et anliggende først er blitt klassifisert som et sikkerhetsspørsmål, er det ikke gjort i en håndvending å desikkerhetisere det. Det er ikke slik at radikale endringer i det internasjonale klima umiddelbart fører med seg en omdefinering av den hjemlige dagsordenen for sikkerhet. Ofte vil det finnes innflytelsesrike grupper som ser seg best tjent med å opprettholde status quo, enten ut fra egennyttige motiver eller fordi man har en annen og mer konservativ oppfatning av det storpolitiske bildet. Denne problemstillingen er særlig aktuell i forhold til russisk Svalbard-politikk. k t a
6 Representative i så måte er synspunktene som kommandør Vladimir Gundarov presenterte i det sjømilitære tidsskriftet Morskoj sbornik våren 2002: Arkipelet er et av de viktigste leddene i Norges og Natos system for økt innflytelse i Arktis [ ] Norges og andre Nato-lands aktive inntrengning i Arktis kan ikke annet enn å påkalle frykt for nye militære trusler mot Russland fra arktisk hold [ ] Det finnes fortsatt mulige påskudd for tilspissing av den militærpolitiske situasjon i de nordlige havområder [ ] (Gundarov 2002). Ifølge kommandør Andrej Smolovskij i den russiske Sjøforsvarsstaben er Svalbards strategiske betydning først og fremst knyttet til etableringen av en forsvarslinje mellom Svalbard, Bjørnøya og Nordkapp. Den som kontrollerer denne linjen, kontrollerer ifølge Smolovskij også gjennomstrømningen av flåtestyrker (inkludert kjernefysiske rakettstyrker) og i siste instans sikkerheten til Russlands nordlige regioner (Smolovskij 2000). Scenariet man ser for seg er med andre ord en storskala-konfrontasjon mellom Russland og Nato i Nord-Atlanteren, og et eventuelt påfølgende angrep på det russiske fastlandet. I dagens situasjon, hvor Russlands forhold til Nato er bedre enn på lenge, fremstår et slikt scenario som lite realistisk. Traktatens artikkel 9 Det såkalte demilitariseringsprinsippet, som er uttrykt i Svalbardtraktatens artikkel 9, har opp gjennom årene gitt opphav til betydelig noteveksling mellom Sovjetunionen/Russland og Norge. Helt siden 1950-tallet har fraværet av en felles forståelse på dette punktet gitt seg utslag i gjentatte russiske beskyldninger om traktatstridig norsk virksomhet. Det skjedde for eksempel i 1958, da norske interessenter sonderte mulighetene for å bygge en sivil flyplass ved Ny-Ålesund. Videre skjedde det i 1965, da Norges teknisk-vitenskapelige forskningsråd inngikk avtale om å bygge en telemetristasjon ved Kongsfjorden, en stasjon som blant annet skulle benyttes av European Space Research Organization (ESRO). Ved begge anledninger var forutsetningen fra norsk side at anleggene utelukkende skulle brukes til sivile formål. Da Norge i 1971 besluttet å bygge en flyplass ved Longyearbyen, ble det fra russisk side krevd klare garantier for at denne bare skulle brukes til sivile formål. Videre har russerne protestert mot anløp av norske marine- og kystvaktfartøyer og militære fly, som etter norsk syn ikke er i strid med traktaten. I Stortingsmelding nr. 9 (1999-2000) om Svalbard presiserte Justisdepartementet at traktatens artikkel 9 ikke innebærer noe generelt forbud mot norsk militær aktivitet på Svalbard. Bestemmelsen gjelder etter norsk syn bare anlegg av flåtebaser og befestninger og bruk av Svalbard i krigsøyemed. Russland har tradisjonelt tolket bestemmelsen i strengeste forstand, iallfall i forhold til Norge.
Ifølge Nordflåtens tidligere stabssjef, viseadmiral Mikhail Motsak, omfatter listen over slike objekter blant annet radarstasjonen EISCAT i Adventdalen utenfor Longyearbyen. Den omfatter også Norsk romsenters rakettskytefelt utenfor Ny-Ålesund, som i likhet med Globus II-radaren i Vardø kan utføre en hel rekke stridsoppdrag i luftrommet og verdensrommet over det nordvestlige Russland (Motsak 2000). Disse installasjonene blir på russisk side ofte satt i sammenheng med USAs og Natos missilforsvarsplaner. 7 Nato-skeptiker. Viseadmiral Mikhail Motsak er kjent som en markant Nato-skeptiker. Han ble avsatt som stabssjef i Nordflåten etter Kursk-forliset i august 2000 og representerer i dag president Putin i Det nordvestlige føderale distrikt. (Foto: AP/Scanpix) Nato-spionasje mot Russland? I de senere årene har de russiske reaksjonene særlig knyttet seg til objekter med en dobbel anvendelse. Det vil si sivile installasjoner som russerne frykter kan bli brukt i militært øyemed, enten av Norge eller Norges allierte. Norske myndigheter har flere ganger påpekt at de nevnte objektene, og Svalbard Satellittstasjon (Svalsat) på Platåberget ved Longyearbyen, bare blir brukt til sivile formål (Nordsletten 2001). Verken norske eller andre lands militære myndigheter er involvert i virksomheten. EISCAT-radaren, som blir finansiert og drevet av forskningsrådene i Norge, Sverige, Finland, Japan, Frankrike, Storbritannia og Tyskland, benyttes blant annet til nordlysforskning og til å studere luftforurensning i de øvre atmosfæriske lag. Det er likevel lite som tyder på at den russiske mistenksomheten i forhold til anleggene er ryddet av veien. Naboskap med utfordringer Det norsk-russiske naboskapet på Svalbard byr på betydelige utfordringer for begge parter. Dette vil trolig være situasjonen i lang tid fremover. Selv om den kalde krigen for lengst er over, kan det virke som om russisk Svalbard-politikk i det store og hele fortsatt er et produkt av sikkerhetspolitiske overlegninger. Næringsvirksomheten på Svalbard og den norske myndighetsutøvelsen på og rundt øygruppen er ytterst følsomme spørsmål. Erfaringsmessig har disse spørsmålene lett for å bli sikkerhetisert. Russlands tolkning av Svalbardtraktaten er ikke alltid sammenfallende med Norges. Miljøvernhensyn kan ikke sies å ha den samme prioritet i Russland som i Norge. Godt naboskap forutsetter imidlertid ikke at man har sammenfallende syn på alle spørsmål, men at man evner å finne konstruktive løsninger på de konflikter som måtte oppstå. Russland har, som Norge, mye å vinne på å utvise varsomhet i egen atferd og bidra til å opprettholde et lavt spenningsnivå i Arktis. ØvelsePomor-94. Russisk marinefartøy sammen med Nato-fartøyer under fellesøvelsen Pomor-94 (Foto: Bjørn Erik Larsen, FRM)
FOKUS nr 1 februar 2004 design/produksjon FFI opplag 4000 ISSN 1503-4402 Referanser Gundarov, Vladimir (2002) Rossijskie pozitsii v Arktike, Morskoj sbornik, No. 4, s. 24-27. Jørgensen, Jørgen Holten (2003) Russisk Svalbard-politikk. Eksterne og interne forklaringsfaktorer, Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Motsak, Mikhail V. (2000) O natsional nykh interesakh Rossii v Arktike, Vojennaja mysl, No. 6, s. 8-10. Nordsletten, Øyvind (2001) Norvegia i Rossija: razvitie sotrudnitsjestva, Vojennaja mysl, No. 6, s. 55-60. Svalbardtraktaten (1920) http://www.lovdata.no/all/ hl-19200209-000.html#3. Smolovskij, Andrej (2000) Arkhipelag Sjpitsbergen i bezopasnost Rossii, Morskoj sbornik, No. 6, s. 38-43. St.meld. nr. 9 (1999-2000) om Svalbard, http://odin.dep.no/jd/norsk/publ/stmeld. Wæver, Ole (1995) Securitization and Desecuritization i Ronnie D. Lipschutz (red.) On Security, New York: Columbia University Press, s. 46-86. Artikkelforfatter Kristian Åtland (f. 1967) er cand.philol. fra Universitetet i Oslo (1994) med fagkretsen russisk, historie og øststatskunnskap. Han har ellers bakgrunn fra utenrikstjenesten. Etter endt aspirantopplæring tjenestegjorde han som ambassadesekretær i Kiev og konsul i San Francisco. Han ble i 2002 ansatt som forsker ved FFI, hvor han i dag leder et sikkerhetspolitisk forskningsprosjekt med tittelen Russland samarbeidspartner og utfordrer. Kontaktinformasjon Forsvarets forskningsinstitutt Postboks 25, 2027 Kjeller E-post: ffi@ffi.no Telefon: 63 80 70 00 Militært nummer 505 70 00 E-post til Fokus: fokus@ffi.no www.ffi.no