Tilsyn og økonomiregler Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode! Barnehageloven 14a 1
Bakgrunn Alle pengene skal brukes til barnehagedrift ( 14a) Kommunalt tilskudd (bruk av offentlige midler) Foreldrebetaling For å sikre at pengene kommer barna til gode: Tilsyn 16 Reaksjon 16 a Økonomiforskrift i hht 14a Behov for kontroll med at offentlige midler til private aktører blir brukt i samsvar med intensjonen og formålet Behov for effektiv kontroll sikre regelverksetterlevelse 2
Året 2013 Administrativt Barnehageeiers plikter etter nytt regelverk Året 2014 Første rapportering etter økonomiforskriften 4 for regnskapsåret 2013 De første tilsynene Erfaringer fra tilsyn etter de nye bestemmelsene.. 3
Behov for å lovregulere tilsyn Tapt kontrollmulighet etter rammefinansiering Tidligere statens regelverk for tilskudd Stortingets bevilgningsreglement og økonomireglement Måtte erstattes med kontroll- og reaksjonsmuligheter overfor private bhg Balanse finansieringsansvar og krav til bruken av pengene Trygghet for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til formålet Muligheter for feil bruk av midlene Erfaringer Regelverk private skoler Rapport Telemarksforskning 4
Ny lovtekst og forskrift Ny 14 a Plikter for ikke-kommunale barnehager Vilkår og rammer for barnehagens bruk av tilskudd og foreldrebetaling Krav til eiere av ikke-kommunale barnehager om dokumentasjon for å sikre bruk i samsvar med formålet Økonomiforskriften Nærmere regler om regnskapsplikt for ikke-kommunale barnehager Regnskapsplikt Revisorattestasjon Regnskapsrapportering Øvrig dokumentasjon 5
Hva skal kommunen som barnehagemyndighet gjøre? Kommunens rolle veiledning, økonomisk tilsyn og reaksjonsmidler Barnehageloven 8 hjemmel for noen av kommunens oppgaver Gi veiledning (om de nye reglene) Påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk Kommunen må ha riktig forståelse av reglene Kommunen må i sine tilsyn innhente opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om barnehagen oppfyller kravene Barnehageloven 16 hjemmel for økonomisk tilsyn «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Ansvaret omfatter blant annet tilsyn med etterlevelse av de nye økonomibestemmelsene Tilsynspliktens formål Kommunen skal føre tilsyn Tilsynet skal påse etterlevelse, jf. 8 Tilsynet må være egnet til å avdekke og rette opp lovbrudd hos barnehagen 6
Lovtekst - 14 a 14 a. Krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Barnehagen kan ha et rimelig årsresultat. Dette innebærer at følgende vilkår må være oppfylt: a) barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen, b) barnehagen kan ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, og c)barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Som eiers nærstående menes nærstående som nevnt i aksjeloven 1-5 første ledd. Med konsern menes selskaper som står i slikt forhold til hverandre som beskrevet i aksjeloven 1-3. Barnehageeier skal kunne dokumentere at offentlige tilskudd og foreldrebetaling er brukt i samsvar med formålet i første ledd. Kongen kan gi utfyllende forskrift om krav til regnskap, revisjon, og rapportering, krav til barnehagens dokumentasjon av bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, og den ikkekommunale barnehagens opplysningsplikt om økonomiske forhold. 7
Essensen i barnehageloven 14 a Nedfellelse av prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode Barnehager godkjennes og tilskudd gis under forutsetning av at det kommer barna til gode gjennom et godt barnehagetilbud i tråd med regelverket Barnehagen kan fremdeles ha et rimelig årsresultat Barnehageeier skal ha mulighet til å få et rimelig vederlag for den arbeids- og kapitalinnsats de yter til barnehagen Barnehageeier må kunne dokumentere lovlig bruk tredje ledd (jf. økonomiforskriften 4) Hjemmel for utfyllende regler i forskrift (økonomiforskrift) 8
14 a «rimelig årsresultat» Fra første ledd: «Barnehagen kan ha et rimelig årsresultat.» Dersom barnehagen oppfyller de kumulative vilkårene i første ledd bokstav a, b og c, er årsresultatet rimelig. «rimelig årsresultat» = vilkårene i bokstav a + b + c oppfylt Hva betyr «rimelig årsresultat»? Eier kan få et rimelig vederlag for arbeids- og kapitalkostnaden som eier selv yter i barnehagen. Barnehagen har mulighet til å dekke lønnskostnader og kapitalkostnader over virksomhetens regnskap, eller disponere et overskudd, for eksempel gjennom uttak av utbytte. Vilkårene i a,b og c gir 3 naturlige kontrollpunkter i et tilsyn 9
Krav 1: 14 a første ledd bokstav a «barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen» Bokstav a: Krav om relevans Alle transaksjoner som kostnadsføres i barnehagens resultatregnskap, må være knyttet til barnehagedriften som kommunen har godkjent etter barnehageloven Direkte kostnader til ordinær drift av barnehagen Utenfor: Kostnader relatert til andre aktiviteter/annen virksomhet enn det som faller innenfor den godkjente driften av barnehagen, kan ikke føres i barnehagens regnskap Det skal ikke forekomme kryssubsidiering mellom barnehagen og annen virksomhet (se også kravet om delregnskap i økonomiforskriften 2) 10
Krav 2: 14 a første ledd bokstav b «barnehagen kan ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter» Bokstav b: «Armlengdeprinsippet» Krav om markedsmessige vilkår Bakgrunn: Handel med nærstående utgjør en særlig risiko for at offentlig tilskudd og foreldrebetaling ikke kommer barna til gode Andre ledd: «eiers nærstående» og «konsern»: Lovteksten henviser til aksjeloven 1-5 første ledd og 1-3 Ikke forbud mot handel med nærstående Barnehageeier må dokumentere at transaksjonen ikke innebærer overkompensasjon for ytelsen barnehagen kjøper Hvor langt går dokumentasjonskravet? For eksempel leie lokaler hos barnehageeiers private bolig. 11
Krav 2 «armlengdeprinsippet ( 14 a første ledd bokstav b forts.) Hvordan skal kommunen vurdere riktig prising/vilkår? Rettesnor Alminnelige forretningsmessige vilkår Prinsipper for prisfastsettelse mellom uavhengige parter Ville prisen vært på samme nivå hvis transaksjonen hadde blitt gjennomført mellom uavhengige parter? Ville lånet vært gitt med mindre gunstige vilkår? Hvilke vilkår ville en alminnelig fornuftig forretningsdrivende avtalt for den konkrete ytelsen? Krevende økonomiske vurderinger Hvor sitter kompetansen? Finnes en eksakt markedspris? «Armlengdeprinsippet» Krav om markedsmessige vilkår 12
Krav 3: 14 a første ledd bokstav c «barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager» Bokstav c: Urimelig lav personalkost indikerer profittmaksimering Utformet etter samme prinsipp som adgangen kommunen hadde til å redusere tilskuddet etter forskrift om likeverdig behandling 6 (opphevet 1. januar 2013) Begrunnelse: Urimelige innsparinger ved lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår skal ikke danne grunnlag for uttak av verdier som skulle kommet barna i barnehagen til gode 13
Krav 3: 14 a første ledd bokstav c forts. Bokstav c: Urimelig lav personalkost indikerer profittmaksimering Hva skal kommunen vurdere? Konkret sammenligning ut fra lokale forhold i kommunen Hva med innen kommunen? Ikke forbud mot en annen personalsammensetning og annen lønnsstruktur enn i kommunale barnehager «vesentlig lavere» Personalkostnader i ikke-kommunal barnehage per heltidsplass vs. personalkostnader per heltidsplass i egne tilsvarende barnehager Men private har annerledes vilkår Kommuner uten egne barnehager: Må bruke tallmaterialet som ligger til grunn for beregning av nasjonale satser Krevende økonomiske vurderinger Hvem skal gjøre disse og hvordan (saklige og dokumenterte vedtak) 14
14 a tredje ledd - dokumentasjonskrav Generelt krav til at barnehageeier skal kunne dokumentere bruk av tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med første ledd Forarbeidene: Til enhver tid på forespørsel Legger til rette for at kommunalt tilsyn og økonomiske kontroll blir reell I tillegg: Årlig rapportering Krav til å dokumentere overfor hvem? Må ses i sammenheng med kommunens rolle som barnehagemyndighet Kommunen har etter 8 femte ledd rett til innsyn i dokumenter som er nødvendig for kommunens arbeid som myndighet Mer spesifikke krav til dokumentasjon for ikke-kommunal barnehageeier i økonomiforskriften Krever økonomisk kompetanse både for å be om de rette opplysningene fra barnehagen og for å forstå opplysningene man mottar 15
Reaksjon skal avpasses 16 a tredje ledd «Tilbakehold av tilskudd, reduksjon i tilskudd eller tilbakebetaling av tilskudd ( ) skal stå i forhold til regelbruddets art og økonomiske betydning.» Innebærer at valg av reaksjonsmiddel og styrken av reaksjonsmiddelet alltid må være forholdsmessig I stor grad opp til kommunen å velge hva som er hensiktsmessig i det konkrete tilfellet Noen relevante momenter Type lovbrudd og alvorlighet av lovbrudd Økonomisk omfang (hvor mye tilskudd/foreldrebetaling er misbrukt) Hva er en hensiktsmessig løsning? Konsekvenser for barna ved bruk av sanksjon? NB! Barnehageeier er ansvarlig for å håndtere reaksjoner på lovbrudd på en måte som ikke rammer barna Fylkesmannens tilsyn av kommunen som barnehagemyndighet etter 9 omfatter per i dag ikke kommunens virksomhet etter 16 a Men er klageinstans for vedtakene, jf. 16 16
Fremgangsmåte ved reaksjon 16 a tredje ledd Litt om fremgangsmåten ved bruk av reaksjonsmidlene Opplysninger om barnehagedriften gir mistanke om lovbrudd Ofte nødvendig å innhente ytterligere opplysninger for å konstatere lovbrudd Hvis barnehageeier har brutt reglene om dokumentasjon: Ofte hensiktsmessig å først pålegge barnehagen om å rette forholdet etter 16 andre ledd dokumentere korrekt og tilstrekkelig Hvis barnehageeier ikke følger opp: Økonomiske reaksjonsmidler kan være en adekvat reaksjon Vedtak forvaltningsloven 17
REGNSKAPSFORSKRIFTEN hjemmel i lovens 14 1. Formål og virkeområde Forskriften skal sikre at tilskudd og foreldrebetaling brukes i samsvar med barnehageloven 14a, og tilrettelegge for kommunalt tilsyn med bruken av tilskudd og foreldrebetaling. Forskriften skal legge til rette for anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler i samsvar med barnehageloven 16 og 16a. Forskriften gjelder godkjente ikke-kommunale barnehager som driver virksomhet etter barnehageloven og som mottar offentlig tilskudd til barnehagedriften, jf. barnehageloven 14. Rett bruk av tilskudd Mulig å kontrollere Mulig å reagere på brudd Definere målgruppe for forskriften 18
2. Krav til regnskap, bokføring og dokumentasjon Barnehageeier skal utarbeide et resultatregnskap for hver barnehage som er godkjent etter barnehageloven. Regnskapet skal vise alle inntekter og kostnader som gjelder godkjent barnehagedrift. Inntekter og kostnader skal periodiseres i samsvar med prinsippene i regnskapsloven 4-1. Transaksjoner som ikke gjelder drift etter barnehageloven, skal i sin helhet holdes utenfor regnskapet. (Utenfor = segmentregnskap i virksomhetsregnskapet, men eget resultatregnskap for rapportering iflg høringsnotat kap 5.2.3 og 6.2.4) Barnehagens resultatregnskap kan ikke belastes kostnader ved transaksjoner med eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier, på vilkår eller med beløp som overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter. Regnskapet skal dokumenteres i samsvar med bokføringslovens krav. Bokførte opplysninger skal kunne dokumentere at barnehagens transaksjoner tilfredsstiller kravene i barnehageloven 14a og forskriften her. Dersom barnehageforetaket driver annen virksomhet i tillegg til den som er godkjent etter barnehageloven, skal barnehagens resultatregnskap kunne dokumentere at administrasjons- og felleskostnader mellom virksomhetene er fordelt forholdsmessig. Inngår barnehagen i et foretak eller en foretaksgruppe (konsern) sammen med andre barnehager, skal regnskapet dokumentere at administrasjons- og felleskostnader er fordelt forholdsmessig. 19
Problemstillinger i 2 Bare relevante barnehagekostnader Sikre at barnehagens inntekter ikke dekker helt andre kostnader Kryssubsidiering Reell prising av varer og tjenester (og kapital) En nærstående antas å ha en kontroll som gjør det mulig å manipulere kostnader Gjør det mulig å tappe barnehagen for midler gjennom overprising Når det finnes en nærstående må det vurderes om det er reell prising av varer og tjenester (markedspris, reell leveranse) Riktig fordeling av felleskostnader/admininstrasjon Samme problemstilling som prising, bare i en annen form Muligheter for å ta ut kamuflert utbytte Kontrollproblemet Vurderingene av hva som er reelt kan være kompleks Problematikken rundt nærstående og feilprising er kjent problemstilling i i skattelovgivning, selskapsrett osv!! (Se høringsnotat kap 5.2.4) Vær obs på at det ofte vil være et skjønnsrom for hva som er riktig pris! 20
Hvem er nærstående og hva er problemet? «Allment kjent at dette er et risikoområde for uttak av verdier fra et selskap, utenom de lovlige måtene for uttak av verdier» (Høringsnotat kap 5.2.4) «Parter som ikke er uavhengige av hverandre» I juridisk forstand (Høringsnotatet kap 5.2.5) Eier selv Definerte nærstående personer og/eller rettssubjekter i Aksjeloven 1-3 til 1-5 og stiftelseslov 5. Uavhengig av hvordan barnehagen er organisert. Hva om reelt nærstående men ikke definert i lovbestemmelsene? Plikt til å dokumentere «armlengde» til nærstående Dokumentere kravene i 14a står det i forskrift 2 4. ledd Mange barnehageselskaper har uansett plikt til å kunne dokumentere riktig prising mellom nærstående etter aksjelovgivning og skattelovgivning (samme «armlengdeprinsipp» lagt til grunn) I høringsnotat kap 5.2.5 er det skrevet informativt rundt dette 21
3. Revisjon Barnehagens resultatregnskap skal revideres av statsautorisert eller registrert revisor. Revisjonen skal følge revisorloven. Barnehageeiere som sammen med nærstående eller selskap i samme konsern som eier, kontrollerer ordinære barnehager med til sammen færre enn 20 barn eller familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn, kan i stedet for revisor velge en uavhengig regnskapskyndig til å attestere regnskapet. Tilsvarende gjelder for eiere som sammen med nærstående eller selskap i samme konsern som eier, kun har én åpen barnehage. 4. Rapportering og opplysningsplikt Barnehageeier skal hvert år innen en frist fastsatt av Kunnskapsdepartementet innberette opplysninger til kommunen og Kunnskapsdepartementet om bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetalingen. Opplysningene skal fremkomme i barnehagens resultatregnskap. Innberetningen skal skje på standardisert skjema fastsatt av departementet for sammenstilling av barnehagens inntekter og kostnader. Kommunen kan til enhver tid kreve de opplysningene og den dokumentasjonen som er nødvendig for å gjennomføre tilsyn etter barnehageloven. 22
5. Tilsidesettelse av opplysninger Bryter resultatregnskapet vesentlig med kravene i 2 kan kommunen sette barnehageeiers opplysninger til side. 6. Klage til fylkesmannen Barnehageeier kan påklage kommunens vedtak til fylkesmannen. 7. Ikraftsetting Forskriften trer i kraft 1. januar 2013. Fra samme tidspunkt oppheves forskrift 29. oktober 2010 nr. 1379 om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager 6. 23
Stiller økonomiforskriften ytterligere krav til kommunens arbeid? Formålet i 1: Tilrettelegge for kommunalt tilsyn og reaksjonsmidler Barnehageeiers plikt til å gi økonomiopplysninger på fastsatt skjema Kommunen kan kreve ytterligere opplysninger/dokumentasjon Kravene til barnehageeier i forskriften er veid nøye opp mot hensynet til ikke å pålegge barnehagene unødig tyngende plikter For at rapporteringsplikten skal ha noen reell betydning, bør kommunen følge opp opplysningene den får Innkomne opplysninger gir mistanke om lovbrudd be om ytterligere dokumentasjon/igangsette tilsyn? 24
Tilsynsaktivitet Hva forventes? Skal alle ha tilsyn over en periode? Risikovurdering Strategi for kontroll Organisering Ressursbruk Kompetanse Kapasitet «Politiske problemstillinger» Bukken og havresekken? «Hevnaksjoner»? 25
Hva skal kommunen som barnehagemyndighet gjøre? Nærmere om kommunens tilsynsplikt Verken lovtekst eller forarbeider angir hvordan eller hvor ofte kommunen skal gjennomføre tilsyn Kommunen må selv vurdere hvilke styringsmidler som er egnet for å sørge for at barnehagene følger reglene (Godkjenning), veiledning, tilsyn 26
Tilsynet med privatskolene Kort om hva U-direktoratets tilsynsavdeling gjør på privatskoleområdet Årlig innsamling av årsregnskapsopplysninger fra de private skolene Avdelingen gjennomgår årsregnskapene og skriver risikovurderinger for alle skolene grunnlag for utvelgelse av tilsynsobjekter Hvor sannsynlig er det at det forekommer lovbrudd? Hvor alvorlig er konsekvensen av eventuelt lovbrudd? Ressurser og økonomisk kompetanse 27
28
Relevante dokumenter (klikkbare lenker) Kunnskapsdepartementets høringsbrev og høringsnotat Prop. 98 L (2011-2012) Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager) Barnehageloven med tilhørende forskrifter Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelser Tolkningsbrev om økonomiforskriften og regnskapsåret 2012 (8. april 2013) Tolkningsbrev om revisjonsplikten (10. juli 2013) Tolkningsbrev om unntaket fra krav om revisjon fra utdannet revisor (19. november 2013) 29