SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Lene Marie Grek Arkiv: A20 Arkivsaksnr.: 04/07953-005 Dato: 01.03.05 URTEHAGEN GRUNNSKOLE UTTALELSE TIL SØKNAD OM GODKJENNING ETTER FRISKOLELOVEN SAK TIL: Bystyrekomité oppvekst, utdanning og sosial/bystyret Saksordfører: Dag Fjeld Edvardsen (H) Nils Fr. Wisløff Rådmann Kari Høyer Kommunaldirektør
1. Innledning Stiftelsen Urtehagen, ved Trond Ali Linstad, har søkt om godkjenning for å etablere Urtehagen skole, som er en privat islamsk grunnskole i Drammen. Urtehagen skole er en ideell stiftelse som er registrert hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Søknaden gjelder for en parallell. I 2005 ønsker man å starte opp med en førsteklasse og bygge ut med en ny førsteklasse med 25 elever inntil skolen er fullt utbygd i 2014. Det er Utdannings- og forskningsdepartementet som er godkjenningsmyndighet. Etter friskolelovens 2-1, annet ledd skal kommunen uttale seg før vedtak treffes, og denne saken gjelder Drammen kommunes uttalelse. Urtehagen friskole ble tidligere etablert i Oslo i 2001, men ble innstilt av ledelsen på grunn av driftsproblemer. 2. Generelt om regelverk og andre rammebetingelser 2.1. Lovverk Lov om frittstående skoler (Friskoleloven) ble vedtatt i 2003, og trådte i kraft den 1. oktober 2003. Loven erstatter den tidligere privatskoleloven. Om godkjenning heter det i 2-1: Frittståande grunnskolar som oppfyller dei krava som følgjer av lova, har rett til godkjenning og offentlege tilskot. Loven gir med andre ord rett til godkjenning dersom vilkårene er oppfylt. Utdannings- og forskningsdepartementet er godkjenningsmyndighet, og det er primært departementet som skal vurdere om lovens vilkår for godkjenning er oppfylt. En rekke av vilkårene for godkjenning og statstilskudd er i samsvar med det som følger av grunnskoleloven og gjelder for offentlige skoler. Det samme gjelder andre forhold knyttet til driften som styringsorganer og medbestemmelse, krav til vurdering av elevene, krav til faglig, administrativ og pedagogisk ledelse av skolen, kompetansekrav for undervisningspersonalet, krav til politiattest, lønns- og arbeidsvilkår m.v. Andre vilkår som kan nevnes er at Skolen må ha en læreplan som er godkjent av departementet eller følge normalplanen som gjelder for offentlige skoler. Offentlige tilskudd skal komme elvene til gode, det er ikke lov å ta ut utbytte. Skolepenger kan utgjøre inntil 15 % av beregningsgrunnlag. Skolen må være registrert i Enhetsregisteret. Det er også laget tilsynsbestemmelser der departementet er overordnet tilsynsmyndighet. Det fremgår videre av friskolelovens 2-1, andre ledd at:
" Retten til godkjenning gjeld berre dersom etableringa av skolen ikkje vil medføre vesentlige negative følgjer for vertskommunen. Vertskommunen skal gi fråsegn før departementet gjer vedtak i saka." Grunnlaget for kommunens vurdering i denne høringsuttalelsen er hvilke konsekvenser en etablering vil få for Drammen kommune. Det er kun dersom kommunen motsetter seg etablering at man må dokumentere vesentlige negative følger for kommunen. Dersom kommunen ikke motsetter seg etablering, er det ikke nødvendig å begrunne dette. 2.2. Økonomiske forutsetninger Godkjenning gir rett til statstilskudd med 85% av vanlige driftsutgifter til godkjent undervisning basert på en normalsats pr. elev vedtatt av Stortinget (friskoleloven 6-1). Driftstilskuddet skal i sin helhet komme elevene til gode, og det er satt forbud mot utbytte til eiere og begrensinger på andre former for uttak som høye lønninger, husleier m.v. Skolepengene kan utgjøre maks 15 % av tilskuddsgrunnlaget. Økonomiske konsekvenser for Drammen kommune er drøftet nærmere under punkt 6 nedenfor. 2.3. Elevgrunnlag Målgruppen for skolen er elever med islamsk bakgrunn. Det foreligger ikke tall for elever i Drammensskolen basert på tilhørighet til trossamfunn. For å gi en antydning om størrelsen på målgruppen kan det opplyses at det i for tiden er 847 elever i alderen 6 16 år med bakgrunn fra Tyrkia, Pakistan, Albania (og Kosovo) og Bosnia. Den største gruppen er de tyrkiske elevene som utgjør 526 personer eller mer enn 70%. Med unntak av Bosnia er det sannsynlig at de fleste av elevene i denne gruppen er muslimske. I tillegg vil det være et antall muslimer fra andre områder, f. eks. Irak, Palestina. Skolen har fullt utbygget gitt uttrykk for at man tar sikte på 25 elver på hver trinn, eller ca. 250 elever. For å oppnå dette må trolig mellom 25 og 30 % av elever med muslimsk bakgrunn velge Urtehagen skole. Hvor stor del av muslimske barn som vil ønske å gå på en muslimsk grunnskole er vanskelig å si noe om, da det ikke er foretatt noen markedsundersøkelse vedrørende dette. 3. Søknaden Urtehagens skoles søknad er datert 07.11.04, og følger vedlagt. Søknaden er identisk med tidligere søknad for skole i Oslo som ble godkjent av departementet i 1999. Skolen skal sikre elevene mulighet til å ivareta egne verdier, formidle historiske erfaringer, egen kulturarv og tilegne seg eget språk - i tillegg til det norske for å utvikle og utvikle egen identitet. Skolens formål er å drive sosialt og kulturelt arbeid med islamsk religion som basis. Skolen vil følge læreplanverket for grunnskolen som forpliktende styringsdokment, og skal gi en opplæring som er likeverdig med opplæringen i den offentlige skolen. Den tar sikte på så langt som mulig å følge læreplanenen både når det gjelder fag, timefordeling og læreplanen for fagene. KRL-faget erstattes med islamkunnskap, religion og livssynsorientering.
Det fremgår av søknaden at skolen skal vektlegge norsk språk som undervisningsspråk og kommunikasjonsmiddel. Urtehagens elever skal gis et heldagstilbud. Deltakerne ønskes velkommen uavhengig av elevenes religiøse eller etniske bakgrunn. Skolen skal følge opplæringslovens bestemmelser når det gjelder kompetansekrav til leder og undervisningspersonalet, samt ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Søknaden omfatter en skoleklasse for deretter å bygges opp til "full kapasitet ved sikring av kvalitet og orden", i løpet av en tiårsperiode ved påfyll av nye årskull nedenfra. Godkjenning gir rett til tilskudd fra staten med 85% av vanlige driftsutgifter til all godkjent undervisning. Resten av kostnadene dekkes ved foreldrebetaling. Det er i vedlagte budsjett opplyst at driftsutgiftene beløper seg til 2.320.000..- pr år. Det er ikke krevd eller forutsatt at kommunen skal bidra med økonomisk eller annen form for støtte. 4. Nærmere om driften av Urtehagen skole i Oslo Urtehagen skole startet i Oslo som en frittstående skole i 2001. Driften ble innstilt av ledelsen i 2004, grunnet problemer med arbeidsmiljø, gjentatte brudd på opplæringsloven om kvalifikasjoner for undervisningspersonalet, krav til undervisningslokaler og regnskapsrutiner. Det må også påpekes at skolen har hatt samarbeidsproblemer med Utdanningsforbundet. Muslimsk fellesråd trakk seg fra samarbeid med skolen. Til sammen 100 av 120 elever ble trukket ut av skolen før den ble stengt. Skolen har imidlertid ikke blitt fratatt godkjenningen i Oslo. Iht. opplysninger fra utdanningsdirektoratet er godkjenningen som ble gitt av departementet fremdeles gyldig. 5. Tilsvarende søknad i Stavanger: Urtehagen skole har også søkt om etablering i Stavanger kommune. Stavanger formannskap har gått inn for at Urtehagen kan etablere seg, fordi rådmannen ikke kan se at en slik etablering vil medføre vesentlig negative konsekvenser for kommunen. Rådmannen i Stavanger bemerker at søknaden på mange måter er uklar, og at det ikke foreligger et budsjett eller en økonomisk kalkyle. Det påpekes også at det ikke er utarbeidet et inntaksreglement eller reglement for styret. Det foreligger ingen markedsundersøkelse om elevinteressene. Stavanger kommune har gått inn for søknaden på den betingelse at tidligere problemer med drift, lovverk og økonomi er løst. Departementet har ennå ikke truffet vedtak i saken. 6. Økonomiske konsekvenser: Som nevnt over blir det økonomiske tilskuddet til private skoler etter friskoleloven regnet ut på bakgrunn av en normalsats pr elev, for hhv barnetrinnet og ungdomstrinnet. Satsene er ytterligere inndelt i intervaller knyttet til totalt antall elever på den enkelte friskole. Friskolen får 85% av grunnlagsbeløpet, jfr tabellen nedenfor. (iht statsbudsjettet for 2004) Grunnlagssats Tilskuddssat s (85% av grunnlag) Barnetrinn Grunnlagssats Tilskuddssats (85% av grunnlag) Ungdomstrinn
opp til og med 40 elever kr 81.942,- kr 69.651,- kr 90.872,- kr 77.241,- fra 41 til 200 elever kr 38.062,- kr 32.353,- kt 42.209,- kr 35.878,- over 200 elever kr 47.620,- kr 40.477,- kr 52.810,- kr 44.889,- Tilskuddet blir beregnet, og utbetalt, direkte fra staten til den enkelte skole. Vertskommunen får som en følge av dette et trekk i sitt rammetilskudd basert på forutsetningen om at kommunen har en mindrekostnad som en følge av at elevene ikke lenger er tilknyttet den kommunale skolen. I rammeoverføringen til kommunesektoren (i sin helhet) tas det hensyn til antallet elever i frittstående skoler gjennom en korreksjonsordning. Kommuner som har flere elever i frittstående skoler enn gjennomsnittet, får isolert sett redusert overføring, mens kommuner med færre elever får en tilsvarende økning i overføringen. Midlene som trekkes fra de kommunene som har elever i frittstående skoler, blir trukket etter årlige fastsatte satser. Satsen for 2005 er kr 36.630 pr elev. Trekksatsen for kommunene er lavere enn tilskuddssatsen for de frittstående skolene. Dette fordi det på kort sikt er vanskelig for kommunene å redusere skoleutgiftene i takt med fallende elevtall på grunn av frittstående etableringer, men også fordi kommunen over tid har tilpasset seg sitt inntektsnivå. Drammen kommune har ca 30 elever i friskoler (utenbys). For disse elevene får vi et trekk i rammetilskuddet på kr 1,087 for 2005. Summen av trekket for alle landets kommuner er kr 439,6 mill. Som en følge av korreksjonsordningen får Drammen en tilbakeføring på kr 4,83 mill. (1,1% antall inbyggere 6-15 år) Marginalkostnaden for Drammen kommune er dermed kr 36.630 pr ny elev i private skoler. Forutsatt alle andre forhold uendret. Drammen kommune har i skoleåret 2004/05 6669 elever i grunnskolen, fordelt med hhv 4662 på barnetrinnet og 2007 på ungdomstrinnet. Kommunen benytter en såkalt elevbasert tildelingsmodell for fordeling av ressursene knyttet til den ordinære undervisningen. Beløpet pr elev er for skoleåret 2004/05 hhv 31.380 for barnetrinnet og 38.602 for ungdomstrinnet. Iht tall fra KOSTRA (2003) har Drammen kommune en korrigert brutto driftsutgift til undervisning pr elev på kr 45.351,-, mens landsgjennomsnittet ligger på kr 50.920,-. Dette nøkkeltallet inneholder alle undervisningsrelaterte kostnader, dvs ikke bare ordinær undervisning. Tabellen nedenfor viser 3 ulike eksempler på økonomiske konsekvenser for de kommunale skolene ved opprettelse av elevplasser i friskoler. Trekk i rammetilskuddet Innsparing basert på kommunens egne satser pr elev for ordinær undervisning antall elever i friskole: Barneskole Ungdomsskole 45 1,6 mill 1,4 mill 1,7 mill 120 4,4 mill 3,7 mill 4,6 mill 250 9,1 mill 7,8 mill 9,6 mill Beregningene i eksempelet forutsetter at alle andre forhold enn elevtallet er konstante. Innsparingen har ikke i seg kostnader knyttet til skolelokalene. Det er naturlig å forutsette at de elevene som ønsker å benytte seg av et friskoletilbud fordeler seg mer eller mindre jevnt ut over byen, og vi vil på bakgrunn av
dette ikke kunne forvente å ha innsparinger knyttet til skolelokalene og driften av disse. En slik innsparing vil først komme i det øyeblikk det blir nødvendig å legge ned en skole, eller evt stenge deler av en skole. Når det gjelder kostnader knyttet til spesialundervisning, er det vertskommunen som bærer kostnadene enten eleven er i kommunal eller privat skole. Det vil derfor ikke kunne forventes å være noen innsparing knyttet til denne type kostnader. 7. Vurdering og konklusjon Prinsippet om etablering av friskoler støttes. Friskoler gir foreldre utvidet valgmulighet, særlig for grupper som ikke føler full tilhørighet til den offentlige norske skole. Det er foreldrene som er hovedansvarlig for sine barns oppvekst, og som derfor står nærmest til å gjøre slike valg på vegne av barna. Stortinget har vurdert det slik at en økt etablering av ulike typer frittstående grunnskoler skal bidra til å øke mangfoldet innenfor grunnskoleopplæringen. Administrasjonen stiller seg derfor på prinsipielt grunnlag positiv til etablering av en muslimsk friskole i Drammen. Når det gjelder den konkrete søknaden, er administrasjonen noe mer betenkt. Urtehagens skole i Oslo har tidligere hatt ulike problemer, og det medførte den gang at skolen ble innstilt. Drammen kommune slutter seg til den skepsis som fremgår av Stavanger kommunes uttalelse. Slik administrasjonen ser det, er erfaringene med skolen i Oslo den mest vesentlige motforestilling mot søknaden. En tillatelse til etablering må derfor følges opp med nødvendig tilsyn fra statlig tilsynsmyndighet. Søknaden er vag på en rekke punkter. Det anbefales at sentrale myndigheter får klargjort innholdet av driftskonseptet, budsjett og andre forhold rundt driften nærmere før tillatelse gis. For elevene er det viktig at skolen fungerer som forutsatt. Dersom godkjenningsmyndighetens undersøkelser og klargjøring avdekker nye problemstillinger, må også kommunen få anledning til å uttale seg på nytt. Etablering av Urtehagen skole får, slik det ser ut i dag, en marginalt økonomisk virkning for Drammen kommune. Søknaden anbefales med forbehold om at de tidligere problemer er løst med hensyn til drift, økonomi og lovverk. Man kan ikke se at etableringen av skolen vil medføre negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Konsekvensene for Drammen kommune er at friskoleelevene vil har rettigheter etter opplæringsloven, som spesialpedagogisk hjelp, skoleskyss, spesialundervisning, dersom vilkårene foreligger. Dette er rettigheter som elevene ville ha uansett skolevalg, på lik linje med elever i den offentlige skole. Vedlegg: 1. Søknad fra Urtehagen av 07.11.04 2. Budsjett for skolen