FFI-FOKUS 3-10 F o r s v a r s f a g l i g t i d s s k r i f t u t g i t t a v F o r s v a r e t s f o r s k n i n g s i n s t i t u t t n o v e m b e r 2 0 1 0 Norge og utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk parallell tenkning eller norsk nytenkning?
2 Norge og utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk parallell tenkning eller norsk nytenkning? Norge bidrar i dag aktivt til utviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør. Dette til tross for at den europeiske integrasjonens overnasjonale trekk tradisjonelt har vært vanskelig å akseptere. Hva er årsakene til dette skiftet? Av Bjørn Olav Knutsen, Forsvarets forskningsinstitutt Dette FFI-FOKUS har til hensikt å forklare Norges utvikling fra å være motstander til å bli en aktiv støttespiller i denne utviklingen. Videre ser vi på utviklingen av EU som sikkerhetsaktør for bedre å kunne analysere Norges tilnærming. Avslutningsvis berøres noen utfordringer Norge står overfor som følge av Lisboa-traktatens intensjon om tettere integrasjon på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Samarbeid og avskjerming To ganger, i 1972 og i 1994, har Norge avholdt folkeavstemninger om medlemskap i EU som begge har endt med nei-flertall. EUstriden uttrykker et vesentlig dilemma i norsk utenrikspolitikk; et sterkt ønske om internasjonalt samarbeid på en side, og skepsis til konkrete forslag om forpliktende samarbeid på den andre. Tvisynet mellom ønsket om internasjonalt samarbeid og avskjerming er en rød tråd gjennom Norges utenrikspolitiske historie, og kommer også til uttrykk i landets bindinger vestover, til Nato og til USA (Tamnes 1995). Basepolitikken, atompolitikken og begrensningene knyttet til alliert øvings- og treningsvirksomhet på norsk jord er eksempler på dette fenomenet (Tamnes 1995, 100). Norges forhold til EU-integrasjonen er dermed ikke et unikt tilfelle. I tillegg gir Norges atlantiske orientering en skepsis mot sikkerhetspolitisk samarbeid utenfor de atlantiske samarbeidssirklene. EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk Maastricht-traktaten fra 1993 la grunnlaget for det EU vi kjenner i dag der samarbeidet har blitt videreutviklet gjennom Amsterdam- (1999), Nice- (2002) og Lisboa-traktatene (2009). Et vesentlig mål med disse har blant annet vært å styrke EU som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør. Amsterdamtraktaten var viktig fordi Petersberg-operasjoner ble skrevet inn i traktatteksten, samtidig som Høyrepresentanten for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ble vedtatt etablert (SG/HR). Petersberg-operasjoner omfatter fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner, men ikke kollektivt forsvar. Spanjolen Javier Solana ble i 1999 utnevnt til SG/HR, en posisjon han hadde til 1. desember 2009, da Lisboa-traktaten trådte i kraft. I europeisk sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid framstår 1998 som et veiskille. Mens Storbritannia tradisjonelt har representert den skarpeste motstanden mot europeisk sikkerhetssamarbeid, foretok Tony Blair og
3 EU i felt. Fransk EUFORsoldat i Tsjad skifter jakkemerke etter at FN i mars 2009 overtok ansvar for operasjonen i landet. hans regjering en snuoperasjon dette året. Det startet med et bilateralt møte med den franske presidenten og statsministeren i St. Malo, Frankrike. I slutterklæringen står det at EU må utvikle kapasiteter for autonom handling understøttet av troverdige militære styrker, beslutningsmekanismer for å kunne ta de i bruk og vilje til å gjøre det, for å kunne respondere på internasjonale kriser. Beslutningen om at EU skulle innlede et forsvarspolitisk samarbeid ble mottatt med overraskelse i Norge. Inntil da hadde norske myndigheter ansett Storbritannia som den fremste garantist mot at EU skulle innlede et slikt samarbeid. Tradisjonelt har norske myndigheter sett med mistro på EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Blant annet ble det i St. meld. nr. 22 (1997-98) understreket at det ville være uheldig om EU utviklet en autonom sikkerhets- og forsvarspolitikk fordi dette ville omgjøre EU til en forsvarsallianse, noe som både ville virke uheldig inn på EUs utvidelsesprosess og forholdet til Russland. EUs reaksjonsstyrke Som følge av det britisk-franske initiativet, vedtok EU-toppmøtene i Köln i juni 1999 og i Helsingfors i desember samme år å opprette institusjoner som skulle overvåke utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP). Dette var i første rekke en Political and Security Committee (PSC), en EU Military Committee (EUMC) og en EU Military Staff (EUMS). Disse ble virksomme fra år 2000. Det europeiske råds møte i Köln vedtok også en deklarasjon om styrkingen av EUs felles sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det viktigste målet med ESDP ble dermed å gjennomføre internasjonale krisestyringsoperasjoner, i tillegg til etableringen av de nødvendige sivile og militære kapabiliteter for å nå dette målet. Det europeiske råds møte i Helsingfors vedtok også et hovedmål (Headline Goal) om at EU innen 2003 skulle etablere en hurtig reaksjonsstyrke med inntil 60 000 personell. Året etter vedtok Det europeiske råd i Santa Maria de Feira, Portugal, et sivilt Headline Goal om å opprette en sivil styrkebrønn av politi, dommere og fengselstjenestemenn fra samme tidspunkt. Europeisk sikkerhetsstrategi En av de viktigste milepælene i utviklingen av ESDP var Den europeiske sikkerhetsstrategien A Secure Europe in a Better World, vedtatt i desember 2003 og noe revidert i 2008. Som Sikkerhetsstrategien understre-
4 EUs operasjoner Per i dag har EU gjennomført i alt 23 militære og sivile operasjoner, hvorav 13 fremdeles pågår (se figur side fem). Toppmøte. Presidenten for Det europeiske råd, Herman Van Rompuy, tar imot statsminister Jens Stoltenberg ved EU-hovedkvarteret i Brussel i juni 2010. ker, er intet medlemsland i stand til å håndtere dagens komplekse utfordringer på egen hånd. Den lister opp følgende trusler mot EU: Terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, regionale konflikter, statskollaps og organisert kriminalitet. Disse sikkerhetsutfordringene skal håndteres på basis av effektiv multilateralisme, noe som innebærer et nært samspill med det globale FN-systemet. For å kunne håndtere disse utfordringene på en god måte, må EU både være mer aktivt, mer kapabelt, mer samstemt og samtidig vise seg i stand til å kunne arbeide sammen med partnere, enten det er andre institusjoner som Nato og FN, eller tredjeland slik som Norge. Utfordringene har ofte vært at EU har operert med ulike beslutningsarrangementer. Dette har vanskeliggjort koordinering, inkludert samarbeid mellom den militære og den sivile siden. Organisasjonen har derfor, siden 2002, i stadig sterkere grad lagt vekt på betydningen av sivilmilitær koordinering og mer helhetlig planlegging. Sivilmilitær koordinering innebærer at alle relevante aktører må integreres så tidlig som mulig i planprosessen forut for en operasjon slik at sivile og militære aktører kan fungere på en best mulig måte i gjennomføringsfasen av operasjonen. På bakgrunn av erfaringer fra denne type operasjoner, i første rekke fra den militære operasjonen Artemis sommeren 2003 i DR Kongo, vedtok EU opprettelsen av såkalte European Union battlegroups (EUBG), eller innsatsstyrker. Disse har vært operative siden januar 2007. To slike innsatsstyrker på om lag 1 500 personell hver står i beredskap for EU hvert halvår. Disse skal kunne sendes ut innen fem dager, og være i et operasjonsområde i mellom 30 og 120 dager. Disse innsatsstyrkene skal enten være en autonom styrke, eller som ledd i den innledende fasen på en større operasjon. Aksjonsradiusen er opptil 6 000 kilometer fra Brussel. Norge deltar i dette konseptet gjennom den nordiske innsatsstyrken som stod i beredskap for EU første halvår i 2008. Den skal igjen stå i beredskap for EU i 2011. Foruten Norge deltar Sverige, som også er ledernasjon, i tillegg til Finland, Estland og Irland. Norge og ESDP Norske myndigheter hevder at deltakelsen i EUBG bidrar til å oppfylle tre ønsker på en gang. For det første styrkes det nordiske forsvarssamarbeidet, et samarbeid som i de senere år har blitt stadig viktigere, særlig på materiellsiden. For det andre bidrar deltakelse i EUBG til at Norge får større innflytelse på utviklingen innen ESDP. Gjennom norsk deltakelse i ESDP viser Norge at landet er med på å ta medansvar for internasjonal sikkerhet. For det tredje styrker EUBG FN og de globale kollektive sikkerhetsstrukturene. De fleste FN-operasjoner blir nå gitt robuste mandater basert på kapittel VII i FN-charteret, som tillater alle nødvendige midler, inkludert bruk av makt med dødelig utfall, for å iverksette mandatet (Kjeksrud 2010). Til tross for at EU verken er en vanlig internasjonal institusjon eller en stat, har den i løpet av 2000-tallet langt på vei funnet sin sikkerhetspolitiske nisje i internasjonal krisehåndtering, mindre militære operasjoner, sivile misjoner og i kombinasjonen av sivile og militære virkemidler. Dette erkjennes også fra norsk side. Som utenriksminister Jonas Gahr Støre understreket i den utenrikspolitiske redegjørelsen i Stortinget 4. mai 2010: Siden Norge og EU i mange saker står hverandre nær i utenrikspolitikken, vil et mer samordnet og slagkraftig EU i mange sammenhenger være positivt.
5 Aktiv union. Per i dag har EU gjennomført i alt 23 militære og sivile operasjoner, hvorav 13 fremdeles pågår. Rammeverk for Norges relasjoner til CSDP 2003 Berlin pluss avtalen trer i kraft. Sikrer EUs tilgang til Natos fellesressurser inkludert planleggingskapasiteter og kommandostruktur 2004 Rammeavtale om Norges deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner trer i kraft Sikkerhetsavtale mellom EU og Norge om utveksling av gradert informasjon inngås 2005 Samarbeidsavtale om nordisk innsatsstyrke til EUBG 2006 Samarbeidsavtale med EDA fakta I
6 EU-oppdrag i Tsjad. Franske EUFOR-soldater på patrulje i Tsjad i 2008. Betydelig utvikling Framgangen på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området har vært bemerkelsesverdig, selv om store utfordringer og problemer gjenstår. I løpet av disse ti årene har vi sett et tettere politisk samhold innenfor EU i utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Sikkerhetsstrategien som ble vedtatt av Det europeiske råd i 2003 og revidert i 2008, kan i denne sammenhengen sies å være ett av de viktigste sikkerhetspolitiske dokumentene som har blitt utarbeidet de siste ti årene. I tillegg har EU hatt en betydelig institusjonell utvikling, selv om organene som skal overse utviklingen av Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) og ESDP på langt nær kan sies å være satt opp etter en enhetlig og overordnet plan (Norheim-Martinsen 2010). Det som i øyeblikket er det mest sentrale for den videre utviklingen av FUSP, ESDP og tredjelands forhold til dette integrasjonsområdet, er implementeringen av Lisboa-traktaten. Da denne trådte i kraft i desember 2009, ble posisjonen som Høyrepresentant for FUSP endret. Mens den tidligere posisjonen som SG/ HR innebar at den daværende innehaveren Javier Solana var knyttet til Rådet og rådssekretariatet, er den nye Høyrepresentanten, Catherine Ashton både Høyrepresentant for FUSP og visepresident i Europakommisjonen. Således håper EU at den nye posisjonen vil bidra til et langt mer samstemt EU i utenrikspolitiske spørsmål, noe som styrkes ytterligere ved etableringen av en egen utenrikstjeneste fra og med 2011. For å understreke at EUs rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området nå er styrket, blir EUs sikkerhetspolitikk nå omtalt som en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk (CSDP). Solidaritetsklausul Den nye traktaten inneholder også bestemmelser om gjensidig bistand i tilfelle angrep, og en egen solidaritetsklausul om ett eller flere av landene skulle bli utsatt for et terrorangrep eller en større naturkatastrofe. På det forsvarspolitiske området innfører EU en ordning med permanent strukturert samarbeid. Det innebærer at land som har større ambisjoner med hensyn til å videreutvikle en felles forsvarspolitikk, kan samarbeide tettere om det. Det permanent strukturerte samarbeidet vil fungere på samme måte som Eurosamarbeidet. Kun stater som oppfyller visse kriterier, som en viss størrelse på forsvarsbudsjettet, kan få deltakelsesrett. Samlet sett skal denne traktaten kunne gi et nødvendig juridisk grunnlag for den videre
7 Operasjon Atalanta. Fra broen på fregatten KNM Fridtjof Nansen i Det Indiske Hav. Norge har deltatt i Operasjon Atalanta, som er ledd i EUs militære innsats mot piratvirksomhet utenfor kysten av Somalia. utviklingen av sivile og militære kapabiliteter. Men som den første sjefen for det europeiske forsvarsbyrået (EDA), Nick Witney, har understreket, bidrar europeiske forsvarsressurser fremdeles til å opprettholde markante forsvarsstrukturer; anslagsvis 10 000 stridsvogner, 2 500 kampfly og omlag to millioner soldater. Volumet til tross, er hele 70 prosent av de europeiske landstyrkene uegnet til å operere utenfor sine lands grenser (Witney 2009, 68). Europa har dermed fremdeles store utfordringer når det gjelder forsvarstransformasjon. Uten vilje til forsvarsreform risikerer Europa å bli strategisk irrelevant Norsk bekymring Norge støtter offisielt utviklingen av en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk. Bekymringen fra norsk side har vært mangel på innflytelse over denne utviklingen. I tillegg er det fremdeles norsk bekymring for at et EU med en sterkere sikkerhetspolitikk vil kunne skade Europas og Norges sikkerhetstilknytning til USA. Det at norske myndigheter nå er mer positive til EUs sikkerhetspolitiske dimensjon og endog anerkjenner EU som en vesentlig sikkerhetspolitisk aktør, må imidlertid forstås på bakgrunn av påvirkning utenfra, fra Norges allierte innenfor Nato og endringene innenfor EU (Sjursen 1999; Knutsen 2000; Sjursen 2008). Sjursen (1999, 47-48) understreker at Norge har foretatt en interessebasert, og ikke en idébasert, tilpasning til europeisk integrasjon. Norge er fremdeles en atlantisk orientert stat og har tilpasset seg til EU i første rekke på grunnlag av Storbritannias snuoperasjon i 1998. Derfor er det i dag bred enighet mellom EU og Norge om hvordan de vesentligste sikkerhetspolitiske utfordringene skal håndteres. EU ønsker i likhet med Norge at de sivile virkemidlene styrkes, særlig når det gjelder sivilmilitær koordinering og politiets rolle i gjenopprettelsen av stater og samfunn etter konflikter. Som ikke-medlem har ikke Norge hatt noen stor rolle i selve konseptutviklingen i bunn for EUs sikkerhetspolitikk. Men EUs og Norges tilnærming til dagens sikkerhetsutfordringer sammenfaller. EU har blitt flinkere til å dra lærdommer fra tidligere operasjoner slik at feil ikke gjentas. I tillegg mener norske myndigheter at EU har blitt langt mer åpent overfor tredjeland. Dette skyldes blant annet at EU er avhengig av samarbeid med tredjeland for å lykkes med sine operasjoner.
8 Berlin-pluss Til tross for framgang i utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk er det likevel paradoksalt at Berlin-pluss avtalen fra 2003, som regulerer forholdet mellom EU og Nato, for alle praktiske formål er ute av funksjon. Denne avtalen sikrer EU tilgang til Natos fellesressurser i form av planleggingskapasiteter og kommandostrukturer. Men på bakgrunn av Kypros-konflikten, og dermed forholdet mellom Hellas og Tyrkia, har dette samarbeidet vært vanskelig. Møtene mellom PSC og Natos råd (NAC) diskuterer i praksis bare EUFOR Althea operasjonen i Bosnia- Hercegovina, som er den eneste pågående militære operasjonen som baserer seg på Berlin-pluss. Mye tyder derfor på at dette vil være den siste operasjonenen som drar veksler på Natos fellesressurser. Til tross for at Berlin-pluss i realiteten er borte, finnes det likevel en serie samarbeidsformater mellom Norge og EU på det sikkerhetspolitiske området. Disse ble utviklet i årene 2004 til 2006, hvorav den viktigste er rammeavtalen som regulerer norsk deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. En samarbeidsavtale om den nordiske innsatsstyrken ble inngått i 2005. I tillegg kommer en sikkerhetsavtale om utveksling av gradert informasjon. Som eneste land utenfor EU undertegnet Norge en egen samarbeidsavtale med det europeiske forsvarsbyrået (EDA) i 2006. EDA er en viktig institusjon på materiellsiden med henblikk på utvikling av felles europeiske forsvarskapasiteter og strukturelementer. Norge deltar nå inn mot alle de fire direktoratene i EDA, men konsentrerer seg mest om FoUsiden. I tillegg foreligger det prosjektmøter, informasjonsmøter og konsultasjonsmøter mellom EU og Norge hvert halvår som norske myndigheter legger vekt på. Norske kontaktpunkter Norge har derfor en rekke kontaktpunkter inn mot EUs sikkerhetspolitikk. Det dreier seg om møter mellom den norske forsvarsministeren og EU-troikaen, der Norge møter sammen med Albania, Island, Kroatia, Makedonia og Tyrkia. Etter at Lisboa-traktaten trådte i kraft har imidlertid disse troika-møtenes innhold blitt endret slik at Norge ikke lenger møter EU umiddelbart etter ministermøtene. I stedet vil norske representanter heretter møte Høyrepresentanten for FUSP uavhengig av medlemslandenes representanter. Disse møtenes innhold vil imidlertid bli justert og målet fra norsk side er at møtene vil være mer dialogorientert, og i mindre grad rene informasjonsmøter om hva EU nettopp har vedtatt. fakta II Norsk deltakelse i EU-ledete operasjoner Militære Concordia (Makedonia 2003) EUFOR Althea (Bosnia Hercegovina 2004-) EU NAVFOR Atalanta (Adenbukta/ Somalia 2008-) Sivile EUPM (Bosnia Hercegovina 2003-) EUPOL Proxima (Makedonia 2003 2005) Aceh Monitoring Mission (Indonesia 2005 2006) EUPOL COPPS (Palestina 2006 - ) EUPOL (Afghanistan 2007 -) EULEX (Kosovo 2008 -)
9 Flyktninghjelp. To franske EUFOR-soldater i Tsjad i 2008. Styrkene hadde blant annet til oppgave å beskytte flyktninger fra Darfur. Det endelige innholdet i dette samarbeidsformatet er imidlertid ennå ikke fullt avklart. Dette er grunnlag for at forsvarsminister Grete Faremo i august 2010 uttalte at det gamle troika-møtet er avviklet og ikke blitt erstattet på en for oss tilfredsstillende måte. Vi jobber aktivt for å få til en ny og akseptabel ordning. Dette er viktig for å ivareta norske interesser (Faremo 2010). I tillegg møter Norge sammen med de andre europeiske Nato-landene utenfor EU innenfor rammen av PSC og EUMC. Det er også av vesentlig betydning at Norge deltar i bidragsyterkomiteene for de operasjonene landet er med i. Dette gir Norge innflytelse over den daglige utviklingen i operasjonen på linje med andre deltakerland. Aktiv norsk deltakelse Ved siden av disse formelle kontaktpunktene, er det i dag et norsk mål å delta i EUs ulike operasjoner. Som St. prp. nr. 48 (2007-2008) framhever, er Norges formelle innflytelse overfor EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området begrenset til de deltakerrettigheter vi har som alliert ikke-eu land i EU-ledete operasjoner: Praktiseringen av deltakerrettighetene er derfor viktig. En sentral måte for Norge å få innflytelse på, er nettopp gjennom synlig deltakelse i EU-ledete operasjoner. EU har inntil 2010 iverksatt i alt 23 operasjoner, og Norge har deltatt i til sammen ni av disse. Den første var Concordia i Makedonia i 2003, som senere har blitt etterfulgt av EUFOR Althea i Bosnia- Hercegovina og den maritime operasjonen Atalanta. Utover disse har Norge deltatt i seks sivile operasjoner fra politimisjonen (EUPM) i Bosnia-Hercegovia i 2003, fram til EULEX i Kosovo, som ble igangsatt i 2008. Til dags dato er Norge det tredjelandet som har deltatt i flest operasjoner. Utover disse formelle avtalene og kontaktpunktene, kommer uformell kontakt mellom den norske EU-delegasjonen i Brussel og Rådssekretariatet og Europakommisjonen. Det har altså vært en generell positiv utvikling i forholdet mellom EU og Norge, både formelt og uformelt. Samtidig erkjenner også norske myndigheter at utenforstående politiske konflikter som for eksempel den tidligere omtalte Hellas-Tyrkia-konflikten, setter klare begrensninger på den videre utviklingen både bilate-
10 fakta III En oversikt over utviklingen av ESDP/CSDP 1998 Storbritannia og Frankrike blir enige om at EU må innlede et forsvarspolitisk samarbeid, senere omtalt som ESDP (St.Malo-erklæringen). 1999 Det europeiske råds møte i Köln i juni vedtar St. Malo-erklæringen og vedtar samtidig at det skal opprettes institusjoner som skal overse utviklingen av ESDP som en politisk og sikkerhetspolitisk komité (PSC), en militærkomité (EUMC) og en militær stab (EUMS). På det europeiske råds møte i Helsinki blir det vedtatt at ESDP skal være fullt operativ i 2003 med blant annet en europeisk reaksjonsstyrke på inntil 60 000 soldater (Helsinki Headline Goal). 2000 EU overtar VEUs funksjoner unntatt traktatgrunnlaget fra 1948 og 1954. 2001 Nice-traktaten undertegnes. PSC traktatfestes og alle henvisninger til VEU fjernes. 2002 Nice-traktaten trer i kraft. 2003 ESDP blir formelt operativ. EUPM i Bosnia-Hercegovina innledes. EUs første militære operasjon utenfor Europa innledes i DR Kongo (Artemis). Operasjonen legger senere grunnlaget for EUs Battle Group (EUBG) konsept. EU vedtar i desember sin sikkerhetspolitiske strategi (ESS). 2004 EU blir enige om et nytt Headline Goal 2010, som blant annet legger grunnlaget for EUBG. EU overtar Natos operasjon i Bosnia- Hercegovina under navnet EUFOR Althea. 2007 EUBG blir operativ. EU-landene blir enige om Lisboa-traktaten som erstatter den fallerte konstitusjonstraktaten. FUSP styrkes ved at det etableres en Høyrepresentantposisjon for FUSP som samtidig skal være visepresident i Europakommisjonen. En egen utenrikstjeneste for EU blir vedtatt etablert. Lisboa-traktaten trer i kraft 1. desember 2009. 2008 Den nordiske innsatsstyrken (EUBG) der Norge også er representert, står i beredskap for EU våren 2008. EU vedtar en noe revidert utgave av Den europeiske sikkerhetsstrategien. Avtale mellom EU og Nato om EUs sikrede tilgang til Natos fellesressurser (Berlin pluss) inngås. 2009 Lisboa-traktaten trer i kraft. Irak-krigen innledes i mars. Norge Norge og og utviklingen av EUs av EUs sikkerhets- og og forsvarspolitikk (ESDP) parallell Parallell tenkning tenkning eller eller norsk norsk nytenkning?
11 Flyktninger. Sudanesiske flyktningebarn i det sørlige Tsjad. I mars 2009 overtok FN ansvaret for den EU-ledete operasjonen i landet. ralt og i forholdet mellom EU og Nato. Samlet sett er likevel vurderingen fra norsk side at med de foreliggende rammebetingelser på plass, har Norge et så godt samarbeid som det er mulig å få. Utfordringer Likevel står Norge overfor noen utfordringer etter at Lisboa-traktaten trådte i kraft 1. desember 2009. Denne bidrar blant annet til at hele EU-samarbeidet bringes inn under en mer enhetlig juridisk struktur. Dette må ses i lys av nyere sikkerhetspolitiske utfordringer som internasjonal terrorisme, som synliggjør de tette forbindelsene mellom EU-samarbeidets interne og eksterne sider. Den nye traktaten innebærer at det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet knyttes nærmere det overnasjonalt organiserte samarbeidet, slik at også sikkerhetspolitikken i sterkere grad blir underlagt integrasjonsdynamikken som preger EU-prosessen som helhet. Norge, på sin side, er av den oppfatning at Lisboa-traktaten ikke vil føre til fundamentale endringer i det sikkerhetspolitiske forholdet mellom EU og Norge. Utfordringen er at Norges tilknytningsform til EU på dette området er statisk, mens EUs sikkerhetspolitiske dimensjon har en dynamisk karakter. Dette har sammenheng med at EUs politikkutforming har blitt mer sektorovergripende der justis, handel og bistand inkluderes i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Slik som integrasjonsprosessen synes å utvikle seg, er det lite som tyder på at denne utfordringen blir mindre i tiden framover. Det blir dermed et paradoks at de prosessene i EU som har til hensikt å forenkle institusjonene og strømlinjeforme samarbeidet, vil kunne bli Norges kanskje største utfordring i tiden som kommer. Konklusjon Dette FFI-FOKUS har vist at Norges tilknytning til EU på det sikkerhetspolitiske området har blitt stadig tettere. Gjennom stadige tilpasninger blir utformingen av norsk sikkerhetspolitikk mer europeisert, ikke som følge av norsk nytenkning, men som følge av endringer i Norges omgivelser. Det er likevel slutt på tiden da norske politikere, offiserer og embetspersoner omtalte EU som en papirtiger, men Nato og det transatlantiske samarbeidet er fortsatt grunnlaget for norsk sikkerhet. Den største utfordring for Norge er at EU har etablert en løpende kontakt seg imellom om konkrete utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. De konsultasjonsordninger Norge har etablert, kan vanskelig kompensere for den løpende dialog og felles politikkutforming som skjer på EU-siden.
FFI-FOKUS nr. 3 November 2010 Design: FFI Foto: FFI, Scanpix, FMS Fotomontasje: FFI/iStockphoto Trykk 07 Gruppen ISSN 1503-4399 Referanser Artikkelforfatteren vil gjerne takke FD, UD og Den norske EU-delegasjonen i Brussel for informasjonen i forbindelse med arbeidet med dette FFI-FOKUS. Kjeksrud, Stian (2010): FNs strategiske dilemma: Bruk av makt for fred, i Tore Nyhamar (red.): Utfordringer og strategi i freds- og stabiliseringsoperasjoner. Oslo: Abstrakt forlag: 154-176. Knutsen, Bjørn Olav (2000): The Nordic Dimension in the Evolving European Security Structure and the Role of Norway. Occasional Papers 22. Paris: Western European Union Institute for Security Studies. Norheim-Martinsen, Per Martin (2010): EU og utviklingen mot en effektiv sivil-militær organisasjon, i Tore Nyhamar (red.): Utfordringer og strategi i fredsog stabiliseringsoperasjoner. Oslo: Abstrakt forlag: 200-223. Sjursen, Helene (1999): Med ryggen mot Europa? Endring og kontinuitet i norsk utenrikspolitikk, i Dag Harald Claes og Bent Sofus Tranøy (red.): Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen. Bergen: Fagbokforlaget. Sjursen, Helene (2008): Fra bremsekloss til medløper: Norge i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk, Nytt Norsk Tidsskrift 15(4): 323-332. St. meld. nr. 22 (1997-98): Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002. Det kgl. Forsvarsdepartement. St. prp. nr. 48 (2007-2008): Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier. Det kgl. Forsvarsdepartement. Tamnes, Rolf (1995): Oljealder 1965-1995. Oslo: Universitetsforlaget. Witney, Nick (2009): European defence: interests, strategies and the means to act, in Karl von Wogau (red.): The Path to European defence. New Roads, New Horizons. London: John Harper Publishing. Artikkelforfatter Bjørn Olav Knutsen er utdannet statsviter fra Universitetet i Oslo og har vært ansatt som forsker ved FFI siden 1993. Hans faglige interessefelt er europeisk integrasjon, atlantisk samarbeid og norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. For tiden er han tilknyttet prosjektene Beskyttelse av samfunnet (BAS6) scenarioer for samfunnssikkerhet og Norsk Sjømakt 2030. Kontaktinformasjon Forsvarets forskningsinstitutt Postboks 25, 2027 Kjeller E-post: ffi@ffi.no Telefon: 63 80 70 00 Militært nummer: 505 70 00 E-post til FFI-FOKUS: fokus@ffi.no www.ffi.no Forsvarets FFIforskningsinstitutt N o r w e g i a n D e f e n c e R e s e a r c h E s t a b l i s h m e n t