Fiskeriforum Vests innstilling til Gullestad-rapporten om Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen - areal til begjær 1. Hva saken gjelder, bakgrunn for innstillingen Fiskeri- og kystdepartementet oppnevnte den 10. september 2009 et ekspertutvalg for effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen (heretter kalt arealutvalget). Utvalget ble ledet av tidligere fiskeridirektør Peter Gullestad og var sammensatt av personer med bakgrunn fra relevante statlige og fylkeskommunale myndigheter. Marit Rødseth, sesjonsleder fra Hordaland fylkeskommune, har vært fast medlem i utvalget. Utvalget fikk følgende mandat: Med bakgrunn i regjeringens strategi for en konkurransedyktig norsk havbruksnæring og strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring skal utvalget utrede og foreslå nye grep for å sikre 1
havbruksnæringen tilstrekkelig tilgang på areal i kystsonen og en ny overordnet arealstruktur som bidrar til at havbruksnæringen utnytter sitt areal på en effektiv måte med minst mulig miljøpåvirkninger. Utvalget skal se arbeidet i lys av langsiktige utviklingstrekk i havbruksnæringen. I den forbindelse skal utvalget gi en redegjørelse for utviklingen av lokalitetsbruken fra 1990-tallet og frem til i dag, og se denne i sammenheng med relevant regelverks- og teknologiutvikling. Utvalget skal vurdere hva som kjennetegner dagens lokalitetsbruk, hva som kjennetegner god sameksistens, hva som kjennetegner mer uttalte interessekonflikter og hva som kjennetegner en optimal framtidig lokalitets- og arealbruk som reduserer miljøpåvirkning og smitterisiko. Utvalget skal videre vurdere om det foreligger eller vil bli en reell knapphet på areal til havbruk og drøfte alternative tilnæringer til slike mulig utfordringer. Utvalget skal på denne bakgrunn utrede og komme med forslag til prinsipper og tiltak for utforming av en ny overordnet arealstruktur. I arbeidet skal det særlig legges vekt på hensynet til effektiv utnyttelse av tilgjengelig areal, smitterisiko mellom anlegg, fiskevelferd og påvirkning av miljøet, herunder ville bestander. I denne forbindelse skal utvalget foreslå verktøy for bruk av akvakulturloven 16 tredje ledd om flytting av havbruksanlegg og økosystembaserte lokaliseringskriterier. Fremtidens arealstruktur skal også bidra til at havbruksnæringen får en balansert og bærekraftig sameksistens med andre interesser i kystsonen. Utvalget skal utrede økonomiske, administrative, distriktsmessige og andre vesentlige konsekvenser av de forslag som fremmes i samsvar med Utredningsinstruksen av 18. februar 2000. Dersom noen av utvalgets forslag vil medføre endret ressursbruk for det offentlige, skal det også utredes alternativer til dette eller disse forslagene basert på uendret ressursbruk. Eventuelle lovforslag fra utvalget skal bygge på anbefalingene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse. Utvalget skal innen 1. februar 2011 levere sitt arbeid i form av en rapport til Fiskeri- og kystdepartementet. Rapporten bør leveres i en form som gir oversikt og bredere kunnskap, både for dem som arbeider med havbruksnæringen og arealproblematikk og andre interesserte. 2. Kort oppsummert om rapporten Hovedmålsetning med rapporten Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringenareal til begjær er å sikre tilgang på sjøareal som kan gi grunnlag for at norsk akvakulturnæring kan få utvikle seg til å være Norges viktigste eksportnæring når oljeepoken er over. Utvalget har hatt som mandat å komme med forslag til en ny overordnet arealstruktur. Utvalget har derfor laget forslag til 25 tiltak med det mål å sikre at næringen kan utnytte areal på en bærekraftig og effektiv måte, med minst mulig miljøpåvirkning og smitterisiko. Sameksistens med andre interesser i kystsonene er også vektlagt. Ekspertutvalget har i sin rapport lagt frem anbefalinger til en videre utvikling for en mer bærekraftig og konkurransedyktig norsk havbruksnæring, uten at de er gitt noen politiske føringer. Det betyr at det er opp til Fiskeri og kystdepartementet å vurdere hvilke anbefalinger de vil ønske å gå videre med. Problemstillingene som belyses i rapporten er ikke nye, og er utfordringer som næringen allerede har iverksatt en rekke tiltak på. Noen av tiltakene er derfor mer en støtte til allerede igangsatte initiativ fra næringen. 2
Rapporten er delt i 3 deler. Den første delen (kap. 1-4) inneholder innledning, historikk, naturgitte rammebetingelser og sannsynlige utviklingstrekk. For Hordaland fylkeskommune og deres regionale planstrategier er det særlig del del 2 (kap. 5-9) som er relevant. Her beskrives de ulike problemstillinger knyttet til akvakulturnæringens bruk av sjøareal, mens del 3 (kap. 10) består av utvalgets forslag til 25 tiltak. Del 1: I den første delen har utvalget drøftet viktige begrep som areal, arealbruk og bærekraftig akvakultur. I henhold til mandatet mener utvalget at forståelsen av begrepet areal må utvides slik at virkninger på det ytre miljø og innbyrdes påvirkning og smitte mellom anlegg inkluderes i arealbegrepet. I tillegg beskrives det juridiske rammeverket for akvakulturnæringen. Rapporten gir en grundig fremstilling av utviklinga i næringa fra 1970 og fram til i dag både når det gjelder tildelingsrunder, marked, endringer i eierstrukturen, lønnsomhet og vekst i produksjonen. Det gis også en oversikt over naturgitte rammebetingelser og forventede utviklingstrekk både i Norge og i andre lakseproduserende land. Dagens status med hensyn til antall tillatelser, antall lokaliteter, arealet som benyttes og hva som produseres på dette arealet, har vært et sentralt tema i utvalgets arbeid. Status ved årsskiftet 2010/2011 er oppsummert i tabell 1 (jf. tabell 2.2 i rapporten). Tabell 1. Fylkesvis oversikt over sjøareal innenfor grunnlinjen, akvakulturtillatelser og lokaliteter pr. 31. desember 2010. 3
Hordaland har i dag en høy tetthet mht antall sjølokaliteter i forhold til sjøareal, se kart fra fiskeridir.no. Generelt sett så utgjør areal avsatt til havbruk kun 0,6 av Norges totale sjøareal. Det betyr at det er ikke mangel på sjøareal, men det største potensialet for videre vekst er i nord, hvor tettheten av lokaliteter er betydelige lavere. Del 2: I den andre delen har utvalget diskutert ulike problemstillinger knyttet til næringens bruk av sjøareal. Tema som er drøftet er fiskehelse og velferd, produksjonstap, miljøpåvirkninger fra akvakulturvirksomhet og avveining av konflikter mot andre brukerinteresser i kystsonen. Plan og søknadsprosesser knyttet til etablering og flytting av akvakulturanlegg er tatt opp i et eget kapittel (kap. 9). Utvalget har foreslått at tap i produksjonen skal benyttes som bærekraftsindikator. For årene 1998-2009 har det for hele landet vært et gjennomsnittlig tap på 19,7 %. Det er store regionvise variasjoner i tapstallene. Dette fremgår av tabell 2 (jf. rapportens tabell 7.2). I tabell 2 er alle tap større enn 20 % avmerket med blått. 4
Tabell 2: Prosentvis produksjonstap av laks fylkesvis fordelt 1998-2209. Store tap i produksjonen representerer en ineffektiv bruk av tilgjengelig produksjonsareal, hvor størstedelen av tapet skyldes død fisk, og sykdom. For Hordaland så har regionen siden 2002 hatt et større produksjonstap enn 20%. Del 3: Etter utvalgets vurdering står næringen overfor tre hovedutfordringer på sykdoms- og miljøsiden som alle har en sammenheng med arealbruk og omfanget av produksjonen. De tre hovedutfordringene er: Lakselus Rømming Tap i produksjonen Næringen er selv enig om at disse utfordringene må løses for å sikre en videre bærekraftig vekst. I tillegg nevner utvalget to hovedutfordringer som vil påvirke tilgangen til egnede lokaliteter langs kysten: Næringens lokale forankring er svekket i flere kommuner. Dette har ført til manglende interesse for å legge forholdene til rette for næringen. Det er innført eiendomskatt fra havbruksnæringen for kommunen og i tillegg ønsker kommunene innført en egen arealavgift. De økologiske forholdene i sjøen er sjelden sammenfallende med administrative grenser. 5
Det er behov for planleggingskompetanse og økt grad av regionalt og interkommunalt samarbeid i kystsonen. For å løse disse utfordringene har utvalget lagt fram følgende tiltaksforslag, jfr. Rapportens kap. 10. 3. Kort oppsummert tiltakene som presenteres i rapporten Til grunn for utvalgets forslag ligger tre bærende elementer som alle representerer en utfordring: Kysten deles inn i adskilte produksjonsområder (forslag til 23 produksjonsområder) med tilhørende utsettssoner. For Hordaland innebærer dette at fylket deles inn i 3 produksjonsområder; Nordhordland, Midthordland og Sunnhordland som igjen deles inn i utsettssoner. Avbøtene tiltak i et produksjonsområde styres gjennom indikatorer og handlingsregler (kollektiv avstraffelse gjennom redusert biomasse i det gitte produksjonsområdet) Næringen i det enkelte produksjonsområdet gis et sterkere direkte samfunnsansvar for å løse fellesutfordringer. For en oppsummering av de foreslåtte tiltakene samt en konkretisering, se tabell 3. Tiltaksforslag knyttet til lokalisering, saksbehandling, flytting, samlokalisering og samdrift er nærmere omtalt i tiltak 10.6, side 150-154 i rapporten. 6
Tabell 3. 25 tiltaksforslag som Eskpertutvalget har foreslått i rapporten 7
8
Fiskeriforum Vests merknader til rapporten: Det er positivt og svært viktig at myndighetene og kystkommunene setter et fokus på spørsmålet om tilgang til sjøareal for havbruksaktiviteter. Tilgjengelig produktiv areal i kystsonen er et av Norges viktigste konkurransefortinn som oppdrettsnasjon. FAO forventer at verdensbefolkning vil øke til 9 milliarder innen 2050, og WHO har understreket at havbruk vil være avgjørende for å kunne forsyne verdens befolkning med mat. Norsk eksportvolum av sjømat dekker behovet i dag for mer enn 37 millioner porsjoner hver dag, og dekker behovet for sjømat for nærmere 130 millioner mennesker. Det at Norge idag produserer en million tonn oppdrettslaks på ca 0,5% av kystsonearealet viser det potensialet Norge har for sjømatproduksjon. Norge har derfor et globalt ansvar å forsyne verdensbefolkningen med mat. Hordaland er en stor og svært lønnsom regionen for oppdrett av laks i Norge, og Hordaland sin andel representerer en direkte verdiskapning på 5,4 milliarder kroner, som utgjør mer enn 16,5 % av den nasjonale produksjonsverdien i Norges nest største eksportnæring. Bergen kommune har i dag en liten andel av regionens akvakulturlokaliteter, men kommunen er et viktig nærings,- og forskningssentrum innenfor havbruk. Bergen er et viktig hovedkontor for over halvparten av Norges største oppdrettsselskaper; Marine Harvest, Lerøy Seafood Group, Salmon Group, Austevoll Seafood, Grieg Seafood. Bergensregionens forsknings,- og utdanningsmiljø har en størrelse, faglig bredde og kvalitet som gjør det til et senter innen marin forskning og utdanning i Europa. Hordaland har derfor en helt sentral og viktig posisjon for hele Norges sjømatnæring nasjonalt og internasjonalt. Hordaland fylkeskommune har derfor vært en pådriver til å få etablert en felles regional næringsplan for 20 kommuner samt fylket i Bergensregionen. Sjømatnæringen er særlig omtalt i Strategisk næringsplan for Bergensregionen 2010-2014. Målsettingen for sjømatnæringen er å være en ledende kompetanseregion og global leverandør av høy kvalitet og marine produkter av betydning for helse og velferd. Ekspertutvalget har foreslått at inndelingen i produksjonsområder skal være det overordnet strategiske grepet for den framtidige forvaltningen av havbruksnæringen. For Hordaland innebærer dette at fylket deles inn i 3 produksjonsområder; Nordhordland, Midthordland og Sunnhordland som igjen deles inn i utsettssoner. Havbruksnæringen i Hordaland er allerede i gang med et slikt arbeid tilpasset lokal struktur og i nært samarbeid med forvaltningen, og vil i hovedsak oppnå samme effekt som arealutvalgets forslag. Dette er en bedre tilnærming enn arealutvalget og det vil være svært uheldig for næringen med enda en omstrukturering som ikke er tilpasset regionens behov. Konsekvensene av de skisserte tiltakene vil medføre en nedbygging av biomassen i vår region, en dårligere utnyttelse av dagens lokaliteter som vil særlig ramme de små lokale oppdrettere i regionen. Videre vil Inndelingen av lokaliteter innenfor de foreslåtte produksjonsområdene og igjen utsettssoner vil gå på tvers av kommune og fylkesgrenser og vil stille nye og krevende krav til en bedre og mer koordinert forvaltning av havbruksnæringen for hele Vestlandet. Det er også sannsynlig at regelverk 9
knyttet til konsekvensutredninger, reguleringsplaner, byggesaksbehandling et vil gjøre mer relevant for oppdrettsnæringen og utløse nye utfordringer får offentlig myndigheter og oppdrettselskapene. For kommunene og næringen er det avgjørende at myndigheten ivaretar god samordning og effektiv saksbehandling for den framtidige behandling av havbruksvirksomhet. Havbruksnæringen i Hordaland er positive til at det gjennomføres synkroniserte tiltak mht produksjon, utsett, brakklegginger for sykdomsbekjempelser og lusebehandling. Havbruksnæringen i Hordaland har på frivillig basis allerede iverksatt en rekke miljømessige tiltak. Mange av tiltakene i rapporten støtter oppunder næringens allerede iverksatte initiativ: Næringen og forvaltningen har iverksatt følgende miljøtiltak: -PD-forskriften. 30. november 2007 fastsatte FKD Forskrift om bekjempelse av pankreassjukdom. Formålet med forskriften er å forebygge og begrense spredning av Pankreassjukdom-virus. -Luseforskriften. 18. august 2009, fastsatte FKD Forskrift om bekjempelse av lus i akvakulturanlegg. Formålet med forskriften er å redusere forekomsten av lus, samt redusere og bekjempe resistensutvikling hos lus. -Soneforskriften. 14. juli 2010 fastsatte mattilsynet en soneforskrift for Sunnhordland, Bjørnefjorden og Hardangerfjorden. Soneforskriften er et eksempel på at oppdrettsnæringen sammen med myndighetene har klart å komme til en felles enighet om viktige tiltak for å forbedre lusesituasjonen og sykdomsbekjempelse. Soneforskriften krever en felles plan for samordnet lusebehandling, flytting av fisk, produksjonsplanlegging og felles brakklegging, tiltak innenfor en samarbeidsplan. Innføringen av soneforskriften innebærer en redusert produksjon for mange aktører, men hvor næringen har utvist stor vilje til samarbeid, nettopp fordi de har stor tro på effekten av tiltaket. -Hardangerfjordinstruksen. 8.april 2008 fastsatte Fiskeri- og kystdepartementet forvaltningstiltak i Hardangerfjorden med formål om å fryse produksjonen i Hardangerfjorden på et 2008-nivå. Næringen innstilt på å finne løsninger som innebærer at produksjonen ikke overstiger dette nivået. Hardangerfjordforskriften innebærer en utvidelse av området (Langenuen), uten at taket på tiltatt biomasse økes. -Handlingsplan for bekjempelse og kontroll med lakselus. 7. februar 2011 lanserte næringen sin egen handlingsplan for å redusere mengden lus i oppdrettsanleggene og får å unngå resistensutvikling. Havbruksnæringen har igangsatt et treårig prosjekt med målsetning å redusere lusemengde og utvikle nye og forbedrede tiltak, både mekaniske, kjemiske og biologiske virkemidler. Bruk av leppefisk som spiser lusa av laksen har økt betydelig i Hardangerfjordområdet. Å kombinere ulike metoder for avlusning er avgjørende for å redusere lusemengden i anleggene og for å redusere faren for å utvikle resistens. Her jobber næringen med praktisk opplæring i bruk av leppefisk til de ansatte på oppdrettsanleggene. 10
I tillegg til både næringens og forvaltningens tiltak kommer flere kompetansehevende tiltak (bruk av leppefisk etc) og en betydelig forskningsinnsats for å gi ny og økt kunnskap om resistensutvikling, optimalisering av drift og produksjonsmodeller og utvikling av ny vaksiner. Universitetet i Bergen fikk i desember 2010 et Senter for forskningsdrevet innovasjon: Salmon Louce Senter, hvor Universitetet i Bergen, Veterinærinstituttet og Havforskningsinstituttet, flere av regionens ledende havbruksselskaper og ledende fiskehelseselskaper som EWOS Innovation og Norvatis, skal samarbeid for å finne nye og mer effektive biologiske og kjemiske tiltak for å bekjempe lakselus og hindre resistensutvikling. Fiskeriforum Vest vil derfor fremheve: Produksjonsvolumet i Hordaland må opprettholdes. I Hordaland er næringen allerede i gang med tiltak som oppnår samme effekt som arealutvalget foreslår. De nye tiltakene vil derfor med dagens lokalitetsstruktur medfører enda en omstrukturering og omlegging av havbruksnæringen i vår region. Konsekvensene vil bli en nedbygging av biomassen i vår region og en dårligere utnyttelse av dagens lokaliteter. Flere av regionens oppdrettsselskaper har investert for å kunne ha en lokal bearbeidelse, som igjen er viktig for lokale arbeidsplasser og den regionale og nasjonale verdiskapingen. Lokal bearbeiding er svært kostbart og krever et stort og stabilt volum for å kunne opprettholde en lønnsom bearbeidelse. Det at selskaper nå må evt avvikle lokaliteter, få redusert den lokale biomassen, og gi næringen tapte investeringer og regionen tapte arbeidsplasser. Samtidig vil det medfører betydelige negative ringvirkninger for alle lokale underleverandører. En omstrukturering av næringen må også gi et konkurransegrunnlag for små og lokale oppdrettsaktører. Tiltak 10.4 vil medføre enda en ny omfattende omlegging av havbruksnæringen, og være i tillegg til det som allerede er under gjennomføring. I tillegg vil det være høye omstillingskostnader for oppdretterne. Forslaget rammer særlig små oppdrettere fordi tiltaksforslaget vil kreve økt avstand og flere lokaliteter langt fra hverandre for å kunne ha en effektiv produksjon innenfor de gitte produksjons,- og utsettsrammene som skisseres. Dette er i dag ikke gjennomførbart for mindre oppdrettsselskap. Konsekvensutredning. Fiskeriforum Vest og havbruksnæringen støtter målsetningen om å skape en bærekraftig vekst for akvakulturnæringen, samtidig er det viktig at næringen har stabile rammebetingelse for å kunne vokse og være konkurransedyktig. Sjømatnæringen i Hordaland er så viktig at en må nødt å få identifiseres de næringsmessige konsekvensene en slik omlegging vil få mht samfunnsmessig og regional verdiskaping i lys av et faglig dokumentert grunnlag hva som vil være de miljømessige gevinstene. Havbruksnæringen har i dag iverksatt en rekke miljøtiltak (refr Soneforskriften, Luseforskriften, PD forskriften, næringens egne handlingsplaner og kompetansehevende tiltak) og myndighetene bør videreutvikle 11
samarbeidskonstellasjoner innenfor geografiske avgrensede områder i tett i dialog med næring og forvaltningen i regionen. Interesse konflikter mht sjøareal. For Hordaland er det i dag enkelte interessemotsetninger mht sjøareal mellom fiske, havbruk, turisme og fritid. Fiskeriforum Vest mener at ekspertutvalget ikke har tilstrekkelig beskrevet hvordan areal for havbruk kan sikres i en situasjon hvor det i dag er åpenbare motsetninger mellom ulike næringsinteresser knyttet til fiske, fritid, turisme etc. Avsette egnet sjøareal til havbruk. Ekspertutvalget foreslår en rekke tiltak for å sikre oppdrettsnæringa videre vekst og bærekraft. Men dette kan ikke skje uten at kommunene er og blir motiverte tilretteleggere for dette. Dette påpeker da også utvalget. Egnete oppdrettslokaliteter er en knapp ressurs og det er derfor viktig at statlige myndigheter legger til rette for incentimentordninger som gjør det mer attraktivt for kommuner å avsette sjøareal til havbruk. Matproduksjon er så viktig at det bør ikke overlates til enkelt kommunene å avgjøre arealspørsmålet alene. Mer kunnskap om miljøindikatorer. Det trengs i dag mer kunnskap på hva som er en akseptabel grense for miljøet, og det mangler målbare indikatorer som kan vise status, og forbedrende effekter som både er treffende og målbare. Risikorapporten fra Havforskningsinstituttet har fått påvist at næringssalter i dag ikke utgjør en miljøbelastning fra havbruksnæringen. Lakselus er i dag en utfordring i enkelte deler av regionen, og havbruksnæringen har allerede iverksatt en rekke koordinerte tiltak for, samt at det investeres betydelig i kompetanse (opplæring) og forskning. Konklusjon: Fiskeriforum Vest mener at det er viktig at det avsettes tilstrekkelig med sjøareal til produksjon av sjømat og at dette skjer på en planmessig måte. Kommunale kystsoneplaner må derfor utarbeides i et felleskap hvor næringsmessige interessene også legges til grunn. Det er en forutsetning at havbruksnæringen bruker arealet på en miljømessig og bærekraftig måte. Det må utarbeides kunnskapsbaserte mål for bærekraft, og lov og regelverk for havbruksnæringen må være tuftet på kunnskap og ikke antakelser. Havbruksnæringen i Hordaland er i gang med et sonearbeid i nært samarbeid med forvaltningen. Et videre arbeid med soner må bygges videre på dette. Det vil gi god lokaltilpasning for alle og gi de mindre selskapene mulighet til fortsatt drift og opprettholde foredlingsindustrien i fylket. Daglig leder i Fiskeriforum Vest, Tanja Hoel, 20. juni 2011. 12