Bilag 1 Kundens beskrivelse av Oppdraget Avtalen punkt 1.1 Avtalens omfang 1. Bakgrunn Det følger av barneloven 51 hvem som skal møte til mekling. Gifte foreldre med barn under 16 år har plikt til å møte til mekling før søknad om separasjon eller skilsmisse kan bringes inn for fylkesmann eller domstol. Fra og med 2007 gjelder tilsvarende for samboere som går fra hverandre. Videre må foreldre med barn under 16 år møte til mekling før sak om foreldreansvar, fast bosted og samværsrett kan reises for domstolen. Formålet med meklingen er å hjelpe foreldrene til å komme fram til en skriftlig avtale om foreldreansvar, barnets bosted og samvær. Familievernet utgjør grunnstammen i meklingsapparatet, men meklingen kan også foretas av eksterne meklere dersom disse har fått bevilling til å mekle. 1.1. Relevant forskning Meklingsordningen, slik den var før lovendringene som hadde virkning fra 2007, ble evaluert av Tor-Johan Ekeland og Vidar Myklebust i to forskningsrapporter fra hhv. 1996 (Meklarperspektivet) og 1997 (Brukarperspektivet). Ekeland og Myklebust evaluerte både gjennomføringen av meklingsordningen og resultatene av denne. Når det gjaldt førstnevnte, konkluderte forskerne i hovedsak positivt. Resultatoppnåelsen i forhold til målsettingen med meklingsordningen (bidra til at det blir inngått avtaler om barna), ble i utgangspunktet vurdert som god. Forskerne fant imidlertid at meklingen bare ga utbytte i to av fem saker. Meklingen kunne vurderes som unødvendig i like mange saker fordi foreldrene antakelig hadde klart seg like bra uten, og den strakk ikke til i en av fem saker fordi det var for stor uenighet og konflikt mellom foreldrene. Etter forskernes syn burde man drøfte muligheten for en mer treffsikker bruk av ressurser; hvordan bruke mindre ressurser på de som ikke trenger medisinen og mer der den er for svak. Forskerne mente at ordningen kunne gjøres bedre for saker der det er stor konflikt, oftest obligatorisk mekling etter barneloven. Forskerne stilte spørsmålet om en kunne utvide og gjøre rammene for disse meklingene mer fleksible og bedre tilpasset de enkelte sakene. Videre påpekte de at høykonfliktsakene synes å kreve en noe annen tilnærming enn saker med mer moderate konflikter. I St.meld. nr. 29 (2002-2003) Om forpliktende samliv og foreldreskap, sier regjeringen at de ønsker å kvalifisere fagpersoner som kan arbeide med spesielt konfliktfylte saker, samt utvikle metoder for de sakene som er spesielt fastlåste og hvor vanlig mekling ikke fører fram. På bakgrunn av dette igangsatte departementet to prosjekter; en gjennomgang og oppsummering av den foreliggende kunnskap på meklingsområdet (Bengtson, 2004) og Hemilsenterets undersøkelse av meklernes erfaringer og behov når det gjelder spesielt konfliktfylte meklinger.
Hemilsenteret ved universitetet i Bergen ferdigstilte i februar 2004 rapporten Langt igjen til løsning. Erfaringer med konfliktfylte meklinger etter ekteskapsloven og barneloven., som kartla erfaringer og synspunkter blant landets familiemeklere hva angår de kompliserte meklingene (hyppighet, kjennetegn, melding til barnevernet, behov for kompetanse mv.) Halvparten av informantene ga uttrykk for tilstrekkelig kompetanse, mens den andre halvparten hadde behov for mer. Når det gjaldt hvilke tema meklerne ønsket seg mer kompetanse i, nevnte meklerne ofte at det er behov for å lære flere metoder for konflikthåndtering slik at man kan være mer fleksibel i meklingssituasjonen og ta vare på de to partene i meklingssituasjonen. Mange etterlyste kunnskap om hvordan man kommer videre i en samtale som har låst seg. Videre var det kompetansebehov i saker med utenlandske par, saker med problematikk knyttet til psykiatri, rus og overgrep og i forhold til høring av barn. Det ble også etterlyst mer kompetanse om økonomiske spørsmål. Det var divergerende syn blant meklerne på i hvilket omfang barn burde delta direkte i meklingssamtaler. 80 % av meklerne svarte at de sjelden eller aldri gjorde dette. Odd Arne Tjerslands prosjekt Metodeutvikling i saker med høyt konfliktnivå (ferdigstilles høsten 2009) har som formål å utvikle og beskrive en metode for mekling som er særlig egnet for saker hvor det er høy konflikt mellom foreldrene. Metoden skal fremme dialog mellom partene, føre til bedring av samarbeidsklimaet og legge til rette for stabile og robuste avtaler, med fokus på barnets beste. Prosjektet skal kartlegge kjennetegn for saker som er preget av høy konflikt, slik at meklere lettere kan identifisere hvilke par som skal få tilbud om totalt 7 timer mekling og forhindre at disse faller fra, samt identifisere saker som ikke egner seg for mekling. Funn fra forskningsprosjektet vil være egnet til å belyse hvem som møter til mekling, hva de ønsker hjelp med og hvordan konfliktfylte saker skiller seg fra andre saker. Videre hva som kjennetegner foreldre som bare bruker en time og de som velger å bruke flere timer. Hovedspørsmålet i prosjektet er hva som kan være hensiktsmessige meklingsstrategier i forhold til foreldrepar som står i store konflikter. Undersøkelsen vil også kunne si noe om effekt av meklingen over tid. I Nova rapport 9/07 Minoritetsperspektiver på norsk familievern. Klienters erfaringer fra møtet med familievernkontoret. har Gro Saltnes Lopez i en kvalitativ undersøkelse belyst ulike sider ved informantenes møte med familievernkontoret. Familievernkontoret og den norske foreldremeklingen representerer en ny og fremmed institusjon for flesteparten av informantene. Det er spesielt ikkevestlige menn og vestlige kvinner (som har hatt norsk partner) som problematiserer kontakten med familievernkontoret. De bruker kjønn, kultur og etnisitet som fortolkningsrammer for møtet med terapeut eller mekler. 1.2 Lovendringer og statistikk Med virkning fra 2007 ble meklingsordningen styrket ved at den totale tidsammen ble utvidet til inntil 7 timer, samtidig som antallet obligatoriske timer ble redusert fra 3 til 1. Videre ble samboere med felles barn under 16 år omfattet av ordningen. Det følger av barneloven 54 at det skal skrives ut meklingsattest når partene har møtt til en times mekling. Dersom foreldrene ikke er enige, skal de bli oppfordret til å mekle i inntil 3 timer. De kan få tilbud om mekling i ytterligere tre timer dersom mekleren vurderer det slik at dette kan føre til at de kan komme fram til en avtale. Endringen som ble gjennomført avviker noe fra de opprinnelige forslagene til Barnefordelingsprosesslovutvalget, som i NOU 1998: 17 Barnefordelingssaker avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted bl.a. foreslo obligatorisk veiledning. I Ot. prp. nr. 103 (2004-2005) Om lov om endringer i barnelova mv. er omleggingen som ble foretatt begrunnet med at den vil gjøre meklingsordningen mer fleksibel og bedre tilpasset de enkelte sakene, slik at det kan brukes mer tid på foreldre med store konflikter og mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling.
Det ble i 2007 gjennomført i overkant av 17 000 meklinger. Familievernets andel av meklingene var 66 prosent på landsbasis, men varierte sterkt mellom fylkene. Meklingsinstansene har som mål å tilby foreldrene mekling innen tre uker. Kravet ble innfridd i 75 % av sakene på landsbasis (2007 tall). I 2007 ble 42 % av meklingene gjennomført i forbindelse med separasjon og skilsmisse, 26 % i sammenheng med samlivsbrudd mellom samboere og 32 % som meklinger før barnefordelingssak for retten. 24 saker ble sendt tilbake til mekling ved familievernkontorene fra domstolene (barneloven 61 nr. 2). 62 % av alle meklingene i 2007 ble avsluttet etter den første obligatoriske timen, 34 % brukte to til fire timer, mens 3,5 % av foreldrene brukte fem timer eller mer. Foreldre som mekler i forbindelse med separasjon/skilsmisse eller brudd mellom samboere brukte færrest timer. I begge disse gruppene ble 67 % av meklingene avsluttet etter en time. 30 % bruket to til fire timer og i underkant av 3 % brukte fem timer eller mer. Når det gjelder mekling før saksanlegg etter barneloven, ble det meklet i en time i 53 % av disse sakene, to til fire timer i 42 % av sakene og fem til sju timer i 5 % av sakene. Siste år før meklingsordningen ble lagt om (2006) ble det i separasjons- og skilsmissesaker utstedt attest etter en time i 56 % av sakene, 24 % fikk attest etter to timer, 13 % fikk attest etter tre timer og 7 % etter fire timer. I meklinger før saksanlegg ble det i 2006 utstedt attest etter første time i 15 % av sakene, etter to timer i 20 % av sakene, etter tre timer i 40 % av sakene og etter fire timer i 25 % av sakene. Det er således en markert nedgang i timeantallet fra 2006 til 2007 når det gjelder mekling før saksanlegg etter barneloven. Statistikken gir ikke informasjon om hvor mange av foreldrene som inngår avtale ved hjelp av familievernkontorene/eksterne meklere. I april 2004 trådte det i kraft nye saksbehandlingsregler for domstolene i barnefordelingssaker som innebærer økt fokus på at saksbehandlingen skal være til barnets beste. De nye saksbehandlingsreglene gir dommeren mulighet til å benytte sakkyndige på en ny og mer fleksibel måte for å hjelpe foreldrene til å komme fram til gode avtaleløsninger. Samtidig ble aldersgrensen for høring av barn senket fra 12 til 7 år. Ordningen ble evaluert av Katrin Koch i 2008. I 2007 kom det inn anslagsvis 2 200 barnefordelingssaker til tingrettene, noe som utgjorde om lag 17 % av alle innkomne sivile saker. Både antallet og andelen barnefordelingssaker for domstolene har økt. Tilsvarende for gjentatte søksmål i samme sak. I St.prp. nr. 1 (2008-2009) framheves det under kap. 841 at det er et mål med flere avtaleløsninger uten bruk av domstolene. Fordelene med dette er at foreldre og barn raskere får ro rundt omsorgssituasjonen uten at konflikten eskalerer, og økonomiske hensyn. I budsjettproposisjonen beskrives ulike tiltak som vil bli gjennomført for å nå målet, og det går fram at departementet, på bakgrunn av en nærmere kartlegging av virkningene av endringene i meklingsordningen, vil vurdere behovet for flere tiltak og ev. lovendringer. Som det framgår ovenfor, synes det å være en utfordring at foreldrene i en forholdsvis stor andel av sakene bryter meklingen uten å komme fram til en avtale, og at andelen saker for domstolene øker. Det er i den forbindelse viktig å få et best mulig kunnskapsgrunnlag knyttet til måloppnåelsen/effekten av gjeldende meklingsordning og virkningene av den omleggingen av timetallet og målgruppene som skjedde med virkning fra 2007. 2. Formål og nærmere beskrivelse av oppdraget 2.1. Formål Barne- og likestillingsdepartementet ønsker å evaluere meklingsordningen for å få et bedre grunnlag for å vurdere om denne virker etter lovgivers intensjoner og identifisere ev. årsaker til manglende effekter. Det er av særlig interesse å vurdere effekten av lovendringene som trådte i kraft i 2007. Mekling etter barneloven og ekteskapsloven har som formål å få foreldrene til å komme fram til en skriftlig avtale om foreldreansvar, barnets bosted og samvær etter samlivsbrudd, og saksbehandlingen og avtalen skal ha barnets beste som rettesnor. Intensjonen i lovendringene som hadde virkning fra 2007 var å gjøre ordningen mer fleksibel og målrette tilbudet inn i mot de sakene der foreldrene har størst behov for hjelp til å komme fram til avtaler om barna (konfliktsakene). Stortingskomiteen understreket videre at det må være et mål for meklingen mellom foreldre at avtalen legger grunnlaget for et best mulig samarbeid med barnets beste i fokus.
Departementet ønsker videre at oppdragstaker, på bakgrunn av funn fra evalueringen og øvrig kunnskap, kommer med anbefalinger knyttet til framtidig innretning på meklingsordningen (2.3.2.) og identifiserer og drøfter kompetansebehov hos meklerne (2.3.3.). 2.2. Aktører som blir berørt av meklingsordningen Aktører som blir berørt av meklingsordningen og som det derfor kan være viktig å involvere i evalueringen: Familievernkontorene, regionkontorene og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) Den enkelte mekler Representanter for/foreningene for dommere, advokater og psykologer Fellesorganisasjonen (FO) Fylkesmennene Partene i meklingssaker Forskere som har relevante forskningsprosjekter Berørte departementer 2.3. Nærmere om oppdraget 2.3.1 Evalueringen Følgende spørsmål kan være egnet til å belyse om meklingsordningen virker etter intensjonene: Måloppnåelse/effekt i forhold til avtaleinngåelse, mer hjelp i de sakene der behovet er størst: I hvor høy andel av sakene inngås det avtale ved familievernkontorene? Er avtalen skriftlig eller muntlig? Hvordan skiller saker der foreldrene blir enige seg fra de øvrige sakene? Er det slik at sistnevnte saker ikke egner seg for avtaleløsning? Hvilke ev. forskjeller kjennetegner de ulike kategoriene mekling (mekling for hhv. ektefeller, samboere og par som vil reise rettssak)? I hvilken grad er foreldrene enige om avtaleløsning på forhånd og hva slags hjelp trenger disse foreldrene? Hvordan er tidsbruken avhengig av sakens karakter og resultat? Særlig relevans for konfliktsakene: I hvor høy andel av konfliktsakene inngås det avtale? Har utvidelsen av det frivillige meklingstilbudet hatt positiv effekt? Har det betydning for avtaleinngåelse ved hjelp av mekler at første time er obligatorisk? Har det blitt vanskeligere å holde på foreldrene i konfliktsaker/saker forut for rettsbehandling som følge av at antallet obligatoriske timer er redusert fra 3 til 1? Hva er årsakene til frafall uten avtale etter første time? I hvor høy andel av sakene reiser foreldrene sak for domstolene i stedet for å inngå avtale i regi av familievernkontorene og hva kjennetegner disse sakene/er årsakene til dette? I hvilken grad benytter foreldrene advokat og hvilken betydning har dette for framgangsmåten i saken? Hva kjennetegner saker der foreldrene verken har inngått avtale ved hjelp av mekler eller reist sak for domstolene og hvilke behov har disse foreldrene? Måloppnåelse/effekt i forhold til at barnets beste skal være rettesnor for prosess og resultat, framtidig samarbeid mellom foreldrene: Hvem er brukerne og hvilke behov har de i ulike typer saker? Får foreldrene den hjelpen de trenger for å komme fram til gode avtaleløsninger for barna? Hvordan ivaretar meklerne sine oppgaver og rolleutfordringer?
Hvordan medvirker/høres barna og hvilken betydning får dette for prosess og resultat? I hvor høy andel av sakene deltar barna direkte under meklingen? Hvordan utvikler samarbeidet seg i etterkant av mekling? o I hvilken grad klarer foreldrene å samarbeide om senere endringer i avtalene som er inngått ved hjelp av mekler? o I hvor høy andel av sakene reiser foreldrene rettssak ved senere uenighet? Hva kjennetegner hhv. saker der foreldrene samarbeider om endringer og saker der de ikke gjør det? Er det forskjeller avhengig av forhold som type mekling (ektefeller, samboere, forut for rettsbehandling), sakens art, konfliktnivå mellom partene, tidsbruk, om det blir inngått skriftlig avtale eller ikke, kontakt med familievernet og/eller øvrig hjelpeapparat mv.? 2.3.2 Hvilke saker egner seg for avtaleløsning ved familievernkontorene/eksterne meklere og hvordan kan disse behandles på best mulig måte? Oppdragstaker bør fremskaffe kunnskap og komme med anbefalinger knyttet til følgende: Identifisering og håndtering av saker som ikke egner seg for avtaleinngåelse i regi av familievernkontoret. Det bør fokuseres særlig på saker der det er problematikk knyttet til vold og overgrep, rus, psykiatri og dårlig foreldrefungering og samarbeid med andre hjelpeinstanser og politiet, herunder meldeplikten til barnevernet. Hvordan sikre at foreldrene benytter seg av det frivillige meklingstilbudet der saken er egnet for det? Det bør fokuseres særlig på høykonfliktsakene og betydningen av følgende forhold; - innholdet i første meklingstime, motivering for videre mekling - metodisk tilnærming, rolleutøvelse - kompetanse og erfaring hos mekler - obligatorisk mekling kontra frivillighet. Omfanget av obligatorisk mekling i høykonfliktsaker/saker forut for domstolsbehandling. Hvordan bidra til at meklingsprosessen og resultatet er til barnets beste og at avtalene er robuste? Det bør fokuseres særlig på høykonfliktsakene og betydningen av følgende forhold; - informasjon, rolleutøvelse og tilnærming/metode, kompetanse og erfaring hos mekler, involvering av barnet, framgangsmåter (utprøving av avtaler mv.), tidsbruk. - samhandling med andre tilbud ved familievernkontorene og samarbeid med hjelpeapparatet for øvrig (NAV, psykisk helsevern mv.) Innholdet i og omfanget av tilbudet der foreldrene er enige om avtaleløsning før mekling. 2.3. 3 Kompetansebehov hos meklere ved familievernkontorene og eksterne meklere Oppdragstaker bør identifisere og drøfte kompetansebehov knyttet til følgende: Grunnkompetanse, ev. spesialkompetanse/spesialisering Meklingsmetodikk Rolleutøvelse og fagetikk Under punktene 2.3.1 til 2.3.3 ovenfor må det belyses hvilke perspektiver det er særlig viktig å ivareta i forhold til kjønn, etnisitet, tilgjengelighet og seksuell orientering.
Prosjektet bør vinkles slik at det kan ha overføringsverdi til saksbehandlingsreglene for domstolene. Om tilbudet Oppdragstaker bes utarbeide et løsningsforslag som inneholder følgende: Tolkning, presisering og avgrensning av oppdraget og angivelse av ev. forutsetninger for gjennomføringen. Oppdragstaker bes også drøfte om evalueringsspørsmålene og stikkordene ovenfor vil gi et godt bilde av måloppnåelsen under meklingsordningen og de øvrige problemstillingene og komme med ev. forslag til andre relevante, tilstøtende problemstillinger (ev. erstatte noen av ovennevnte punkter). Det må beskrives hvordan innholdet i og omfanget av oppdraget kan tilpasses relevante avsluttede og pågående forskningsprosjekter, se punkt 1.1. foran. Tilbyder må gi en nærmere beskrivelse av hvordan kjønns- og etnisitetsperspektivet tenkes belyst. Tilbyder må beskrive og begrunne hvilke metoder som er best egnet til å løse oppdraget. Omfang knyttet til respektive metoder må også framgå. Det er ønskelig med både et brukerog meklerperspektiv. Beskrivelse og bruk av samarbeidspartnere/miljøer og ev. referansegruppe. Departementet kan være behjelpelig med å opprette og ev. delta i en referansegruppe. Framdriftsplan med sentrale milepæler og rapportering til BLD. Det skal rapporteres halvårlig om prosjektet og framdrift i forhold til prosjektplan, samt om ev. avvik. BLD skal forelegges utkast til sluttrapport for faktautsjekk og kommentarer. Utkast til rapport skal være BLD i hende minst 2 uker før endelig rapport. Budsjett med kostnadsoversikt. Det må påregnes noe arbeid i forhold til statistisk materiale på området, herunder ev. forslag til forbedring av eksisterende statistikk. For øvrig må den dokumentasjonen som er beskrevet i kunngjøringen, tas med.
Bilag 2 Prosjekt- og fremdriftsplan Fremdriftsplan for Oppdraget: Her fyller tilbyder ut plan med milepæler, aktuelle leveranser, delleveranser og aktiviteter med tilhørende tidsplan, oppstartsdato og leveringsdag for leveransene. Det følger av kontrakt pkt. 6 at delrapportering skal skje hvert halvår. Oppdragsgiver skal senest 2 uker før ferdigstillelse få seg forelagt manus for sluttrapport.
Bilag 3 Endringer eller tillegg til standardteksten -Tillegg til Standardkontraktens punkt 4, Betaling, regnskapsføring og budsjett: o Oppdragstakers reisekostnader dekkes av oppdragstakers vederlag. Oppdragsgiver dekker kun kostnader ut over vederlaget dersom dette er avtalt på forhånd. o Siste avsnitt: Budsjettet for oppdraget er spesifisert i eget vedlegg endres til Budsjett for oppdraget spesifiseres i eget vedlegg -Presisering til Standardkontraktens punkt 5, Valg av tilnærming/metode og kvalitetssikring: Leverandør krysser av for hvilken metode for kvalitetssikring de vil bruke. -Presisering til Standardkontraktens punkt 10, offentliggjøring: Barne- og likestillingsdepartementet dekker utgifter til departemental kunngjøring. -Standardkontraktens pkt. 13, vurdering av oppdraget, utgår i sin helhet
Bilag 4 Samlet pris og prisbestemmelser Vederlag for Oppdraget tilbys som følger: Alt. 1) Fastpris Pris for Bistanden Mva 25 % Kontraktssum Valuta Beløp ekskl. mva inkl. mva Alt. 2) Timepris Pris per time Mva 25 % Pris per time Valuta Beløp ekskl. mva inkl. mva