SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Frank Pedersen Sluttbehandlende vedtaksinstans (underinstans): Formannskapet Dok. offentlig: x Ja Nei. Hjemmel: Møte offentlig x Ja Nei. Hjemmel: Komm.l 31 Klageadgang: Etter FVL: Ja Nei Etter Særlov: Ja Nei x Ikke klageadgang Arkivsaksnr.: 16/281 Arkivnr.: 103 SAK: NYTT INNTEKTSSYSTEM FOR KOMMUNENE -HØRING I Saksdokumenter (vedlagt): Høring forslag til nytt inntektssystem for kommunene II Saksdokumenter (ikke vedlagt): III Saksutredning: (Bakgrunn / Fakta / LA21/ Beredskapsforhold/ Økonomi/ Vurdering / Konklusjon) Bakgrunn. Inntektssystemet for kommunene beskriver ordningen som avgjør størrelsen på kommunenes frie inntekter, bestående av rammetilskudd og skatt på inntekt og formue. For Alstahaug utgjør dette om lag 2/3 av samlede inntekter. Systemendringer kan derfor gi betydelige endringer for kommunens handlefrihet. Gjennom inntektssystemet omfordeles penger mellom kommunene som objektivt sett er dyre og billige i drift, og mellom kommuner med høye og lave skatteinntekter. I tillegg inneholder systemet regionalpolitiske elementer, hvor politiske mål om å styrke distrikt med næringsutfordringer blir ivaretatt. I kommuneproposisjonen for 2016 ble det varslet at regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, og at forslag til nytt inntektssystem skal presenteres i kommuneproposisjonen for 2017 som legges fram i mai. Det er understreket at denne gjennomgangen av inntektssystemet også skal sees i sammenheng med kommunereformen. Regjeringen har sendt forslaget ut på høring med høringsfrist 1. mars. I høringsnotatet presenteres: - Nye kostnadsnøkler for kommunene, herunder
- ny modell der det skilles mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper. - Endringer i de regionalpolitiske tilskuddene - Oppsummering av skatteelementene i inntektssystemet Nye kostnadsnøkler for kommunene. Gjennom dataanalyser blir det registret hvilke faktorer som virker kostnadsdrivende for hver enkelt sektor i kommunen. Ut fra dette fastsettes det kostnadsnøkler, som avgjør hvilken indeks den enkelte kommune får i utgiftsutjevningen. Indeksverdi over 1 indikerer at kommunen er mer kostnadskrevende enn gjennomsnittet, noe som blir kompensert fullt ut. Alstahaug kommune har for 2016 en indeksverdi på 1,0158. Det er lagt opp til at kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen skal oppdateres om lag hvert fjerde år, høringen er en oppfølging av dette. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjort oppdaterte analyser av alle kostnadsnøklene og det foreslås endringer i alle nøklene. Alderskriteriet ( den aldersfordelte sammensetningen av kommunenes innbyggere) er det viktigste kriteriet og blir i dag tillagt 69,6% vekt. Forslag til endring tilsier at dette gis enda større vekt til 71,9 %. Samlet sett omfordeles ca. 580 millioner kroner på landsbasis. KS har gjennomført beregninger for hvilken indeksverdi og nettoutslag det ville gitt dersom det var dette systemet som ble brukt ved beregning av rammetilskuddet for 2016. I følge KS sine beregninger vil de nye kostnadsnøklene gitt en indeksverdi på 1,0162, 20 kr. pr. innbygger og en samlet økning i rammetilskuddet på kr. 146 000. Det kriteriet som slår mest negativt ut for Alstahaug, er kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over som blir redusert med kr. 2 187 000 etter dette opplegget. Ny modell der det skilles mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper. Et prinsipp for inntektssystemet er at kommunene skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnader. Det er opplagt stordriftsfordeler med hensyn til innbyggertall ved å drive en kommune. Befolkningsrike kommuner har dermed et kostnadsfortrinn i forhold til små kommuner. Dagens inntektssystem er imidlertid bygd opp slik at det betraktes som at små kommuner er blitt påført en ufrivillig kostnad ved å være små. Alle kommuner får et basistilskudd på 13,2 millioner kroner basert på en dataanalyse for størrelsen på faste administrasjonskostnader som må være på plass uavhengig av folketall. Målt pr. innbygger utgjør basistilskuddet store beløp for små kommuner, men mer beskjedne beløp jo større kommunen er. I tillegg til basistilskuddet gir kommuner med under 3200 innbyggere et småkommunetilskudd gjennom de regionalpolitiske elementene i systemet. Regjeringen begrunner sine forslag til endringer med at inntektssystemet skal være mer nøytralt i forhold til endringer i kommunestrukturen. Høringsutkastet presenterer et forslag for å skille mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper.
Det foreslås at det skal gis kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå, noe som i stor grad bestemmes av bosettingsstrukturen innad i kommunen. Dette betraktes som en ufrivillige smådriftsulemper og kompenseres fullt ut. Eksempel her er at spredt bosetning medfører flere små skoler og barnehager. Frivillige smådriftsulemper vil for eksempel være administrasjonskostnader dersom små kommuner velger ikke å slå seg sammen til større enheter. Disse kostnadene vil ikke lengre bli kompensert i inntektssystemet. For å gradere kommunene i forhold til om de er frivillig eller ufrivillig små, foreslår regjeringen å innføre et nytt srukturkriterium. Det måles reiseavstand for den enkelte innbygger for å møte 5.000 innbyggere. Måles med utgangspunkt i grunnkretsens befolkningsmessige sentrum. Tallet 5000 er valgt fordi det betraktes som stordriftsfordelene i stor grad er uttømt ved 5000 innbyggere. Det foretas videre justeringer for andre forhold som blant annet ferger og båtruter) Gjennomsnittet for alle kommunenes innbyggere blir kommunens verdi. Metoden innebærer at Alstahaug kommune fremstår med små avstandsulemper og av dette følger at kommunen har påført seg selv frivillige smådriftsulemper. Ca. 25 % av landets kommuner har lavere verdi på strukturkriteriet enn Alstahaug. Verdi på strukturkriteriet for Alstahaug og kommunene i regionen: Alstahaug 5,5 km Herøy 31,1 km Dønna 35,8 km Leirfjord 17,8 km Vefsn 5,0 km I høringsnotatet er det skissert tre alternativer for basistilskudd: 25,4 km, 16,5 km og 13,3 km. Alstahaug kommune vil få 21,7 %, 33,3 % eller 41,3 % av fullt basistilskudd med disse alternativene. Basistilskuddet er nå på 13,2 millioner kroner. Den skisserte omleggingen vil følgelig påføre Alstahaug kommune et betydelig inntektstap. Dette blir delvis utjevnet ved at samlet basistilskudd på landsbasis blir lavere, og at innsparingen legges inn som økt innbyggertilskudd med likt beløp pr. innbygger. KS har laget beregninger for hvilke nettoutslag dette gir for den enkelte kommune. Avhengig av hvilke innslagspunkt for reiseavstand som blir valgt for å få fullt basistilskudd, vil nettoutslaget for Alstahaug og kommunene i regionen bli som følger:
Kommune Netto omf. av basis ved strukturkriteriet grenseverdi 25,4 km. 1000 kr Kr. pr. Netto omf. av basis ved strukturkriteriet grenseverdi 16,5 km 1000 Netto omf. av basis ved strukturkriteriet grenseverdi 13,3 km Kr. pr. innb Kr. pr. innb 1000 innb kr kr Alstahaug -7 121-955 - 6 505-873 -5 829-782 Herøy 934 538 688 396 578 333 Dønna 757 538 557 396 468 333 Leirfjord -3 093-1414 867 396 728 333 Vefsn -4 238-317 - 4 613-345 -4 418-331 Endringer i de regionalpolitiske tilskuddene: De regionalpolitiske tilskuddene består av følgende elementer: Tilskudd Beløp på landsbasis, 1000 kr. Distriktstilskudd Sør-Norge 408 811 Nord-Norge og Namdalstilskudd 1 611 747 Småkommunetilskudd 963 501 Skjønnstilskudd 1 854 000 Vekstilskudd 440 616 Storbytilskudd 459 985 Sum regionalpolitiske tilskudd 5 738 660 Samlet utgjør de regionalpolitiske tilskuddene inkl. skjønnstilskuddet i underkant av 5 % av rammetilskuddet. For Alstahaug har Nord-Norge tilskuddet størst betydning. I 2016 får kommunen et Nord- Norgestilskudd på 1689 kr pr. innbygger eller knapt 12,6 millioner kroner. Skjønnstilskuddet er på 1,547 millioner kroner i 2016. Departementet foreslår å etablere to nye regionalpolitiske tilskudd; ett for kommuner i Nord- Norge og ett for kommuner i Sør-Norge. Dagens småkommunetilskudd videreføres innenfor de to nye tilskuddene, som et særskilt tillegg til små kommuner. Hovedtrekkene i dagens Nord-Norge tilskudd videreføres i de nye tilskuddene. Alle kommunene i Nord-Norge og 14 kommuner i Namdalen vil fortsatt få et særskilt Nord- Norgetilskudd. Hovedtrekkene i dagens distriktstilskudd Sør-Norge skal også videreføres. Retningen i politikken er ifølge departementet en forsiktig dreining der mer knyttes til reelle distriktsutfordringer og mindre til størrelsen på kommunen. Forslag til satser for de nye tilskuddene vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017.
Skatteelementet i inntektssystemet. I høringsnotatet gis det en beskrivelse av dagens system for skatt og skatteutjevningen. Det fremmes ikke konkrete forslag til endringer i dagens modell, men vises i stedet til at skatteandel og graden av skatteutjevning er noe som fastsettes hvert år i tilknytning til kommuneopplegget i statsbudsjettet. Hensynet til utjevning/fordeling og forutsigbarhet er viktig i forhold til både den lokale og nasjonale stabiliseringspolitikk og trekker derfor i retning av en lavere skatteandel. Skatteandelen settes innenfor en gitt totalramme på kommunesektorens inntekter. En redusert skatteandel medfører en økt andel rammetilskudd. Dagens skatteandel ligger på ca. 40 pst. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne ufrivillige forskjeller i utgifter og inntekter, slik at alle landets kommuner har mulighet til å gi et likverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ut fra fordelingspolitiske hensyn skal inntektsutjevningen utjevne forskjeller i skatteinntekt pr. innbygger. Inntektsutjevningen (skatteutjevningen) er i dag basert på en symmetrisk modell. Det betyr at kommuner under landsgjennomsnittet i skatteinntekter pr. innbygger blir kompensert med 60 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet blir trukket 60 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Videre får kommuner med skatteinntekter pr. innbygger under 90 prosent en tilleggskompensasjon. Kompensasjonen utgjør 35 prosent av differansen mellom 90 prosent av landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt. Når det gjelder modell for ny selskapsskatt, vises det i høringsnotatet til kommuneproposisjonen for 2017. Det slås fast at selskapsskatten skal inngå i skatteutjevningen. Selskapsskatt er skatt på alminnelig inntekt for foretak og andre etterskuddspliktige skatteytere. Fordeler med kommunal selskapsskatt er at det gir lokal forankring av verdiskapningen, lokale incentiver for næringsutvikling og et bredere skattefundament. Ulemper ved kommunal selskapskatt er at den er konjunkturfølsom og mer uforutsigbar utover i budsjettåret, skaper skjevere inntektsfordeling mellom kommunene og det er vanskelig for kommunene å få tak i grunnlaget for selskapsskatten. Vurdering. Nye kostnadsnøkler for kommunene. Alstahaug kommune kommer samlet sett marginalt bedre ut enn ved dagens system ( + 146 000 kroner). Når det gjelder kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over er dette foreslått redusert innenfor pleie -og omsorgskriteriet fra 13,97 til 9,72 %. Alstahaug kommune har ca. 50 % flere innbyggere med psykisk utviklingshemming enn gjennomsnittet i landet. Alstahaug kommune vil derfor tape kr. 2 187 000 i forhold til dagens ordning.
Etter administrasjonssjefens vurdering bør derfor kommunen stille seg negativt til denne omleggingen, alternativt må innslagspunktet for tilskudd til ressurskrevende tjenester ned, tilsvarende nedvektingen av kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over. Ny modell der det skilles mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper. Alstahaug kommune vil ved innføring av et nytt strukturkriterium tape mellom 5,8 og 7,1 millioner kroner i forhold til dagens ordning. I Nordland er det kun Bodø, Narvik, Rana og Vefsn som har lavere verdi på strukturkriteriet enn Alstahaug. Strukturkriteriet måler gjennomsnittlig reiseavstand mellom grunnkretsene for å nå en befolkningsstørrelse på 5000 innbyggere. Dersom det skal ha en hensikt å innføre et slikt kriterium, er reiseavstanden innad i eksisterende kommune lite relevant. Det som bør ses nærmere på er avstanden mellom befolkningstyngdepunktet i egen kommune i forhold til befolkningstyngdepunktet i nabokommunene. Et annet moment som ikke er berørt er følgende problemstilling: Dersom en kommune ønsker å slå seg sammen med en nabokommune, men dette ikke er realiserbart grunnet at nabokommunen ikke ønsker dette, har man da frivillig pådratt seg en smådriftsulempe? Denne problemstillingen forsterkes ytterligere ved at nabokommuner får ulike verdier på strukturkriteriet. Når nabokommuner får høy verdi på strukturkriteriet, mens Alstahaug får lav, vil det ikke eksistere noe gjensidig økonomisk incitament for sammenslåing. Endringer i de regionalpolitiske tilskuddene. Forslag til satser for de nye tilskuddene vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017. Virkningene for den enkelte kommune kan derfor ikke beregnes. Skatteelementet i inntektssystemet. I høringsnotatet blir det ikke sagt noe om skattens andel av frie inntekter eller utjevningsgraden mellom kommunene. Dette er svært viktige forutsetninger som må være på plass før en kan si noe om utslagene for den enkelte kommune. Fra og med 2017 vil kommunene bli tilført inntekter via en ny modell for selskapsskatt. Denne modellen er basert på vekst i lokal verdiskaping, og skal gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for næringsutvikling. Endelig modell for dette vil bli presentert i kommuneøkonomiproposisjonen for 2017. IV Saksbehandlers innstilling: Forslag til høringsuttalelse fra Alstahaug kommune.
1. Samlet reduksjon i overføring. Alstahaug kommune vil tape mellom 5,8 mill. kr. og 7,1 mill. kr. på nytt strukturkriterium alt etter hvilken grenseverdi som blir valgt. Dette er et betydelig inntektstap som vil gi et dårligere tilbud til innbyggerne i kommunen. 2. Nye kostnadsnøkler for kommunene. Alstahaug kommune har ca. 50 % flere innbyggere med psykisk utviklingshemming enn gjennomsnittet i landet. Alstahaug kommune vil derfor tape kr. 2 187 000 i forhold til dagens ordning. Alstahaug kommune er uenig i denne endringen og ber om at den vurderes på nytt. Skulle endringen gjennomføres må innslagspunktet for tilskudd til ressurskrevende tjenester ned, tilsvarende nedvektingen av kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over. 3. Ny modell der det skilles mellom ufrivillige og frivillige smådriftsulemper. Alstahaug kommune mener modellen for innføring av nytt basistilskudd må avvises i sin nåværende form. Et eventuelt nytt strukturkriterium bør alternativt avspeile reiseavstanden til nabokommunens befolkningstyngdepunkt, og ikke avstandene innad i kommunen. Når nabokommuner får ulike verdier på strukturkriterier vil det også være ulike incitamenter for sammenslåing. Videre er problemstillingen rundt hvorvidt det eksisterer en frivillig smådriftsulempe dersom manglende kommunesammenslåing skyldes at dette ikke er ønskelig fra nabokommunene, ikke berørt i høringsutkastet. 4. Endringer i de regionalpolitiske tilskuddene. Forslag til satser for de nye tilskuddene vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017. Virkningene for den enkelte kommune kan derfor ikke beregnes. Dette er en svakhet med høringsutkastet. 5. Skatteelementet i inntektssystemet. I høringsnotatet blir det ikke sagt noe om skattens andel av frie inntekter eller utjevningsgraden mellom kommunene. Dette er svært viktige forutsetninger som må være på plass før en kan si noe om utslagene for den enkelte kommune. Fra og med 2017 vil kommunene bli tilført inntekter via en ny modell for selskapsskatt. Denne modellen er basert på vekst i lokal verdiskaping, og skal gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for næringsutvikling. Endelig modell for dette vil bli presentert i kommuneøkonomiproposisjonen for 2017. Alstahaug kommune mener at det er en svakhet med høringsutkastet at kun deler av inntektssystemet er ferdig utviklet på det tidspunktet kommunene må avgi uttalelse Sandnessjøen, den 11.2.16 VI Administrasjonssjefens innstilling: Frank Pedersen Økonomisjef
Saksbehandlers innstilling tiltres. Sandnessjøen den 11.2.16 Børge Toft Administrasjonssjef