TILSYNSRAPPORT Retten til gratis offentlig grunnskoleopplæring Bergen kommune, Lynghaug skole 1
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bergen kommune, Lynghaug skole. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av skolen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutiner som er omtalt i tilbakemeldingene fra kommunen og skolen opp mot lovkrav. 2. Rettslig grunnlag for tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Kommuneloven har utfyllende regler om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheten skal i denne sammenheng ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Lynghaug skole følger kravene i opplæringsloven 2-15 om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. 2-15 sier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Videre er det vurdert om kravene i opplæringsloven 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen er fulgt når denne regelen blir aktualisert i sammenheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført det tiende skoleåret. Grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelingen. Kommunen gir forskrifter om skole- og feriedager for elevene. Det går fram av opplæringsloven 2-2 at opplæringen skal strekke seg over minst 38 skoleuker innenfor en ramme på 45 sammenhengende uker i skoleåret. Kommunene står fritt til å fastsette et annet tall undervisningsdager enn 190, dersom dagene blir fordelt innenfor en ramme på minst 38 og maksimalt 45 sammenhengende uker. Forskrift til opplæringsloven 1-6 sier at undervisningen som regel skal foregå mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unntak fra denne regelen kan gjøres i enkelte tilfelle. Et eksempel kan være å forlenge skoledagen dersom elevene skal på teaterbesøk som en del av undervisningen på ettermiddag/kveld. 2
4. Rettslige krav Opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring Utdanningsdirektoratet har tolket denne retten og sier: Loven slår fast at den offentlige grunnskoleopplæringen skal være gratis for elevene. Det betyr at kommunen/skolen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolen sin regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. De eksemplene som er nevnt i lovparagrafen er ikke uttømmende. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Opplæringsloven 2-11 Permisjon fra den pliktige opplæringen Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at det skal være mulig for foreldre å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolen sine ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at regelen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen/skolen kan derfor ikke gi permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11. 5. Skriftlig dokumentasjon Fylkesmannen hadde utarbeidet spørsmål som skoleeier, områdeleder, rektor og leder for FAU ble bedt om å svare på. Det var og anledning til å legge ved annen relevant dokumentasjon. Fra Lynghaug skole har Fylkesmannen mottatt skriftlig svar på spørsmålene fra rektor og fra FAUleder sammen. Skolen har og lagt ved informasjonsskriv/påmelding til elevtur knyttet til læreplanen i kroppsøving. Bergen kommune har i sitt svar vist til informasjon på kommunens hjemmesider om retten til gratis opplæring. Kommunen har og lagt ved rundskriv 43/2008 som er utarbeidet av Byrådsavdeling for barnehage og skole. Rundskrivet er sendt til alle skolene. Områdeleder har gitt en tilbakemelding på hvordan fullmakten fra kommunaldirektøren praktiseres. Følgende spørsmål ble stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? 3
a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 2? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av de skriftlige tilbakemeldingene Informasjon Rektor og FAU-leder sier at skolen ikke spesifikt informerer foreldre og lærere om gratisprinsippet, men det er drøftet i FAU og SU. Bergen kommune informerer om gratisprinsippet på nettsidene sine og i rundskrivs form om skoleturer til den enkelte skole. Kommunen viser ellers til områdeledernes omtale av interkontroll knyttet til opplæringsloven og til oppfølgingssamtalene områdelederne gjennomfører med skolelederne. Arrangement i regi av skolen og finansiering av disse Lynghaug skole gjennomfører ikke leirskole eller utenlandsturer. For å dekke kompetansemålene i friluftsliv drar alle klassene på 9. trinn hvert år på tur med to overnattinger. Skolen gjennomfører og skidager. For å dekke utgiftene til overnattingsturen på 9. trinn er skolen avhengig av at mellom 70 og 80 % av foreldre velger å betale den frivillige egenandelen på kr 1000,-. Når det gjelder skidagene, må de elevene som velger alpint betale for eget heiskort. Arrangement i regi av foreldre På spørsmål om foreldrene arrangerer turer/arrangement for elevene i skoletiden, svarer rektor og FAU-leder bekreftende, og sier samtidig at da må hver enkelt forelder søke vanlig permisjon for sitt barn. Skolen kjenner ikke til finansieringen av disse turene, og det blir heller ikke omtalt fra FAU sin side. Skolen har ingen deltakelse eller rolle på disse arrangementene. Gavekasse/gavekonto Skolen har ikke gavekasse eller egen gavekonto. Permisjoner Rektor svarer ja på spørsmålet om skolen gir elevene permisjon etter opplæringsloven 2-11 for å reise på aktiviteter arrangert av foreldre. Samtidig viser rektor til at det her kan bli endringer etter at det nye permisjonsreglementet i kommunen trådte i kraft. Rektor og FAU-leder viser til at elevene som ikke deltar får vanlig undervisning. 4
Områdeleders rolle Områdeleder viser til at rektor er gitt vide fullmakter og vil være den som handler og beslutter. Det er likevel tydeliggjort at rektors handlingsrom skal ligge innenfor lov, forskrift og regler og rammer gitt av Bergen kommune. Områdeleder er ikke involvert direkte i de disposisjonene og i de kontaktene som rektor har og tar men skal se til at skolen forholder seg og følger gjeldende regelverk. Områdeleder er rektor sin nærmeste overordnete og skal følge opp ledelsen ved skolen. Oppfølgingen foregår i ledersamtaler to ganger i året der det utarbeides handlingsplaner, lederavtale underskrives og det snakkes om skoledriften. Lytter områdeleder ut avvik, blir dette tatt der og da med rektor. Ut over samtalen er det god hjelp i bl.a. bruker- og medarbeiderundersøkelser, resultater fra kvalitetsoppfølging og kartlegging og nasjonale prøver. Som en del av Balansert målstyringssystem(bms) får rektor årlig en spørreundersøkelse der han skal svare ja eller nei på spørsmål som internkontroll knyttet til intern forvaltning og til opplæringsloven. Et av spørsmålene i denne undersøkelsen er som følger: «Skolen krever ikke egenbetaling av foresatte for aktiviteter i skolens regi? Ja eller nei.» Disse undersøkelsene m.fl. blir snakket om i oppfølgingssamtalene med rektor. Andre kanaler for å hente ut informasjon om skolens drift og disposisjoner skjer via uformelle samtaler og spørsmål fra rektor samt jevnlige områdemøter med lederne og skolens lederteam. I tillegg får områdeleder noen henvendelser fra foresatte. Disse treffpunktene er i sum det som til nå har gitt områdeleder tilbakemeldinger på hvilken praksis skolen har. Om det blir funnet avvik, vil rektor få pålegg om å agere og å lukke avviket. Parallelt blir kommunaldirektør informert om forholdet. Er det behov for veiledning eller støtte til rektor er vi behjelpelig med å bistå eller finne relevant kompetansen i vår organisasjon. Fagavdelingen er i så måte en svært viktig veileder for områdeleder og skolene, og det er også fagavdelingen som utarbeider informasjon og skriftliggjør veivalg som gjelder i Bergen kommune. 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skolen sitt ansvar å informere elever og foreldre om de rettene og pliktene de har i grunnskoleopplæringen, blant annet retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjøres på ulike måter. Bergen kommune informerer om retten til gratis opplæring på sine hjemmesider. I tillegg utarbeidet kommunen i 2008 et rundskriv om skoleturer som ble sendt alle skolene i kommunen. På Lynghaug skole er gratisprinsippet drøftet og SU. Fylkesmannen mener retten til gratis opplæring i tillegg burde være et tema på møter for alle foreldre når arrangement som skolen ikke fullfinansierer, blir presentert. Skolen sier de er avhengig av at mellom 70 og 80 % av foreldrene velger å betale en frivillig egenandel på kr 1000,- for å dekke utgiftene til overnattingsturen på 9. trinn. I skrivet som går til foreldrene i forkant av turen, står det bl.a.: «Elevene som skal være med på tur må gi et økonomisk bidrag for å dekke utgiftene.» Det går videre fram at de elevene som ikke skal eller kan være med, vil få vanlig undervisning på skolen. Deltagelse på turen forutsetter altså egenbetaling og er derfor i strid med 2-15 i opplæringsloven. At elevene selv må dekke heiskort og eventuell leie av ski ved valg av alpinaktiviteter på denne turen, er også i strid med 2-15 i opplæringsloven. 5
På skidagene til Kvamskogen, er aktivitetene turski og aking kostnadsfrie. Elevene som velger alpint, må betale for eget heiskort. Så lenge alpint er en del av opplegget i skolen sin regi, kan skolen ikke kreve at elevene selv må dekke kostnadene med heiskort. Alle elever må få delta på de samme turene og i de samme aktivitetene uten at elever og foreldre betaler kostnaden. Skolen kan ikke kreve betaling fra elever eller foreldre for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige eller sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. På spørsmål om foreldrene arrangerer turer/arrangement for elevene i skoletiden, svarer rektor og FAU-leder bekreftende. Siste del av spørsmålet om hvilke arrangement dette er, omtales ikke. Det blir imidlertid opplyst at da må hver enkelt forelder søke vanlig permisjon for sitt barn. Skolen kjenner ikke til finansieringen av disse turene/arrangementene, og en eventuell finansiering blir heller ikke omtalt fra FAU sin side. Skolen sier de ikke har noen deltakelse eller rolle. Fylkesmannen vil vise til at en vurdering av om turer/arrangementer kan regnes å være i regi av skolen og være en del av grunnskoleopplæringen eller ikke, må gjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i en slik vurdering for eksempel kan være om: skoleeier (kommunen) er ansvarlig dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidet reglement for turen det er utarbeidet sanksjoner, for eksempel for hjemsending turen går fram av skolen sin virksomhetsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbud til eventuelt andre elever som ikke er med på turen Direktoratet presiserer at listen over moment ikke er uttømmende og sier at dersom et eller flere av momentene er til stede, vil arrangementet kunne sees på som en del av grunnskoleopplæringen og bli omfattet av gratisprinsippet. Når det fra skolens side ikke blir omtalt hvilke arrangementer foreldrene står for og hvordan disse finansieres, blir vår vurdering heller ikke konkret. Vi vil for ordens skyld vise til rundskriv 43/2008 fra Bergen kommune der det bl. a. sies: «Gratisprinsippet kan ikke omgås ved å la foreldre arrangere skoletur for elevene så lenge ordinær skoletid brukes og/ eller turen er en del av elevenes opplæringstilbud. En slik måte å gjøre det på er i konflikt med opplæringsloven.» Dersom foreldre samler inn penger til turer/arrangementer for elevene som må regnes som grunnskoleopplæring, må skolen forsikre seg om at pengene som eventuelt samles inn, blir samlet inn på lovlig måte. Det er skolen som har ansvaret for at gratisprinsippet overholdes. Også oppfordring fra andre foreldre kan føles som et press. Gaver som foreldrene selv har tatt initiativ til, kan derfor også være vanskelig å forene med gratisprinsippet. Ingen av foreldrene som har bidratt til en eventuell innsamling, må ha blitt utsatt for noen former for press, og foreldrene som bidrar skal være anonyme. Verken de andre foreldrene og elevene eller skolen/kommunen skal vite hvem av foreldrene som har bidratt til innsamlingen. Vi viser her til Bergen kommune sitt rundskriv og til Geir Helgelands kommentarutgave til opplæringsloven fra 2006. Når rektor og FAU-leder sier foreldrene arrangerer turer/arrangement for elevene i skoletiden, og det samtidig opplyses om at da må hver enkelt forelder søke vanlig permisjon for sitt barn, tolker Fylkesmannen det som om disser arrangementer skjer som en del av grunnskoleopplæringen. 6
Utdanningsdirektoratet har gitt en tolkning av 2-11 når det gjelder permisjoner for grupper av elever. Direktoratet sier: «Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11.» Det korte svaret fra rektor og FAU-leder gjør det vanskelig for Fylkesmannen å konkretisere dette punktet mer, men vil be skolen/kommunen sannsynliggjøre at 2-11 ikke brytes. 8. Konklusjon foreløpig tilsynsrapport Fylkesmannen sin konklusjon er at Lynghaug skole sin praksis ikke er i samsvar med regelverket om gratis offentlig grunnskoleopplæring. Skolen forutsetter økonomisk bidrag/egenandel for deltagelse på turen på 9. trinn. På denne turen samt på skidagen, må elevene selv betale heiskort til alpinaktiviteter. Dette er i strid med 2-15 i opplæringsloven. Lynghaug skole kan se ut til å ha en praksis for permisjon til grupper av elever som ikke er i samsvar med 2-11 i opplæringsloven. Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgende lovbrudd: Lynghaug skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Lynghaug skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa. 9. Kommunen sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport Bergen kommune har hatt samtale med rektor ved Lynghaug skole vedrørende turer som blir arrangert i regi av foreldrene. I referatet fra denne samtalen er det ikke gitt kommentarer til Fylkesmannen sin konklusjon i den foreløpige tilsynsrapporten om at skolen forutsetter økonomisk bidrag/egenandel for deltagelse på turen på 9. trinn. At elevene selv må betale heiskort til alpinaktiviteter på skidagen er heller ikke kommentert. Når det gjelder turene som blir arrangert av foreldrene, sier rektor i samtalen med kommunen at foreldrene arrangerer turene helt på eget initiativ. Skolen og klassene det gjelder, gjennomfører ordinær opplæring i det tidsrommet det blir søkt om permisjon for elever i forbindelse med de foreldrearrangerte turene. Når det gjelder søknader om permisjon så blir disse behandlet individuelt. 7
I praksis har ikke rektor til nå funnet at det ikke er forsvarlig å innvilge alle slike søknader, hovedsakelig fordi dette dreier seg om permisjon i en eller to dager. 10. Konklusjon - endelig tilsynsrapport Fylkesmannen sin konklusjon er at Lynghaug skole sin praksis ikke er i samsvar med regelverket om gratis offentlig grunnskoleopplæring. Skolen har ikke kommentert dette punktet og har således ikke dokumentert/sannsynliggjort at gratisprinsippet nå blir overholdt på overnattingsturene og skidagene. Fylkesmannen må derfor legge til grunn at skolen sin praksis med å kreve egenbetaling ved valg av alpinaktiviteter på skidagen og til overnattingsturen på 9. trinn ikke er endret, jf. skrivet som går til foreldrene i forkant av turen der det bl.a. sies: «Elevene som skal være med på tur må gi et økonomisk bidrag for å dekke utgiftene.» Opplæringslovens 2-15 er ikke til hinder for at skolene kan ta imot ulike former for gaver, midler fra dugnadsinnsats, loddsalg eller lignende. Gaver og andre bidrag må brukes sånn at de kommer hele gruppen/klassen til gode, alle elever må få delta på de samme aktivitetene uavhengig av pengebidrag og gavene må være reelt frivillige. Lynghaug skole sin praksis med å knytte deltagelse til egenandel er ikke i tråd med rundskriv F -14-03 som bl.a. sier: «Gaver og andre bidrag må være reelt frivillige. Verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra økonomisk.» Når det gjelder praktiseringen av opplæringslovens 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen, finner Fylkesmannen at Lynghaug skole sin praksis ikke er i tråd med regelverket. Selv om permisjonssøknadene fra de elevene som skal være med på de foreldrearrangerte turene behandles individuelt, slik rektor viser til, er dette i praksis permisjon for en gruppe elever. Vi viser her til Utdanningsdirektoratets tolkning gjengitt på side 5 i denne tilsynsrapporten og til rundskriv 43/2008 fra Bergen kommune der det også er vist til Utdanningsdirektoratets tolkning: «Permisjon kan gis enkeltelever etter en individuell forsvarlighetsvurdering. Men at rektor gir en hel elevgruppe permisjon samtidig, er etter Utdanningsdirektoratets vurdering i strid med tanken bak permisjonsregelen.» Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgende lovbrudd: Lynghaug skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Lynghaug skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa. 11. Frist for retting av lovbrudd For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringsloven 14 1, gjelder reglene i kommuneloven kapittel 10 A. Kommuneloven 60d sier: 8
Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen ber Bergen kommune om å melde tilbake innen 01.05.14 om de omtalte forholdene er rettet, og hvordan dette er gjort. Dersom forholdene ikke er rettet, vil det kunne bli aktuelt med pålegg. Eva Bendiksen tilsynsleder Grethe Fjeld seniorrådgiver 9