- Åpen Rapport NK-analyser av alternative strategier for varsling av luftfartshindre Forfatter Dag Bertelsen SINTEF Teknologi og samfunn Transportforskning 212-5-14
Innholdsfortegnelse Forord... 2 Sammendrag... 5 Summary... 7 1 Aktuelle problemstillinger og formålet med analysene... 9 2 Datagrunnlag, status og utviklingstendenser... 1 2.1 Luftfartshindre... 1 2.1.1 Forskrifter om rapportering, registrering og merking... 1 2.1.2 Kraftlinjer... 1 2.1.3 Andre luftfartshindre... 11 2.1.4 Bruk av NRL-data ved flygninger i dag... 12 2.2 Fly og flytrafikk... 12 2.3 Ulykkesrisiko... 13 2.3.1 Generell ulykkesrisiko... 13 2.3.2 Ulykker knyttet til merkepliktige luftfartshindre... 14 2.3.3 Ulykker knyttet til ikke merkepliktige luftfartshindre... 15 2.4 Kostnader til anskaffelse, forvaltning og vedlikehold... 15 2.4.1 Rapportering og registrering av luftfartshindre... 15 2.4.2 Merking av luftfartshindre... 16 2.4.3 Varslingssystem for luftfartshindre... 16 3 Grunnlag for nyttekostnadsanalysen... 18 4 Nyttekostnadsanalyse av Alt. (dagens merkeplikt og registreringssystem)... 19 4.1 Beskrivelse av Alt.... 19 4.2 Beregningsresultater for Alt.... 19 4.3 Kommentarer til resultatene for Alt.... 19 5 Nyttekostnadsanalyse av Alt. I (nytt varslingssystem for luftfartshindre)... 2 5.1 Beskrivelse av strategien Alt. I... 2 5.2 Beregningsresultater for Alt. I sammenlignet med Alt.... 2 5.3 Kommentarer til resultatene for Alt. I sammenlignet med Alt.... 21 6 Nyttekostnadsanalyse av Alt. II (utfasing av merkeplikt for luftfartshindre)... 22 6.1 Beskrivelse av strategien Alt. II... 22 6.2 Beregningsresultater for Alt. II sammenlignet med Alt.... 22 6.3 Kommentarer til resultatene for Alt. II sammenlignet med Alt.... 22 7 Sammenstilling av beregningsresultatene... 23 Litteratur... 24 212-1 3 av 27
BILAG/VEDLEGG Spesifikasjon av nyttekostnadsberegninger 212-1 4 av 27
Sammendrag Luftfartshindre er etter forskriftene objekter som rager eller befinner seg mer enn 15 meter over bakken, og som dermed kan skape problemer for flytrafikken. Objekter som befinner seg mer enn 6 meter over bakken, skal merkes i henhold til forskriftene slik at de er lett synlig fra fly som befinner seg i området. De merkepliktige luftfartshindrene omfatter først og fremst kraftlinjer med master og luftspenn. Kartverket har ansvaret for Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL) der både merkepliktige og ikke merkepliktige luftfartshindre skal meldes inn. Data fra dette registeret leveres til de selskaper og piloter som ønsker dem til planlegging og gjennomføring av sine flygninger. Det er den ikke rutegående flytrafikken som beveger seg i områder der de kan komme i konflikt med luftfartshindre. Denne flytrafikken omfatter småfly (fixed-wing), helikoptre og andre spesialfly. Den sivile flytrafikk kan være kommersiell eller privat, i tillegg kommer noen av forsvarets flygninger som også på enkelte flygninger kan komme i konflikt med luftfartshindre. Til tross for at luftfartshindre er merket og/eller registrert, oppstår det noen ganger ulykker ved at fly treffer luftfartshindre. Dette har utløst ideen om å utvikle et varslingssystem som med utgangspunkt i NRL-data kan advare flygerne i cockpit dersom de kommer for nær et luftfartshinder. Et slikt varslingssystem vil kunne redusere risikoen for ulykker, og kanskje også begrense behovet for fysisk merking av luftfartshindre. På oppdrag for Statnett og Energi Norge har SINTEF Transportforskning gjennomført en nyttekostnadsanalyse av to alternative strategier for merking og/eller varsling av luftfartshindre. Det ene alternativet (Alt. I) består av at et varslingssystem utvikles og tas i bruk over en periode på 1 år. Varslingssystemet fungerer deretter parallelt med fysisk merking av luftfartshindre i resten av analyseperioden på totalt 2 år. I det andre alternativet (Alt. II) er kravet til fysisk merking av luftfartshindre forutsatt å opphøre etter 1 år når varslingssystemet er i full funksjon. Med de forutsetninger som er lagt til grunn, fremstår et varslingssystem som et meget interessant tiltak. Det kan også se ut til at det kan være verd å vurdere om kravet om fysisk merking kan elimineres når varslingssystemet er kommet i full funksjon. Tabell 1: Netto nytte for to alternative strategier for varsling og merking av luftfartshindre Kostnadsart Netto nytte (mill. 21-kr.) Alt. I Alt. II Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold -126,5 Registrering av luftfartshindre i NRL 2,7 2,7 Varslingssystem for luftfartshindre basert på NRL 121,1 121,1 Ulykkeskostnader merkepliktige luftfartshindre -8,1-33, Ulykkeskostnader ikke merkepliktige luftfartshindre -129,6-129,6 Andre kostnader og nytte SUM nåverdi -67,8-147,3 Tallene i Tabell 1 er neddiskonterte verdier over en periode på 2 år med en realrente på 5 % p.a. Negative tall i denne tabellen betyr reduserte kostnader, altså gevinster, i forhold til å beholde dagens løsninger i årene fremover (Alt. ). 212-1 5 av 27
Med de forutsetningene som er lagt til grunn, viser begge disse alternativene besparelser i forhold til Alt.. Det må presiseres at en del av de forutsetningene som er lagt til grunn for analysene, er svært usikre. Andre vurderinger av ulykkesrisikoen som funksjon av varslingssystem og fysisk merking, vil ha stor betydning for konklusjonene. Begge de strategiene som er undersøkt, synes imidlertid å kunne gi samfunnsmessige gevinster, dels i form av bedret flysikkerhet, dels i form av lavere kostnader til merking av luftfartshindre. De følsomhetsanalysene som er utført, indikerer at et bedre varslingssystem for luftfartshindre vil kunne bedre sikkerheten, kanskje i så stor grad at kravet til merking av luftfartshindre ikke lenger er påkrevet. Det synes høyst aktuelt å følge opp med grundigere analyser og vurderinger som grunnlag for gode strategiske valg i årene fremover. 212-1 6 av 27
Summary According to Norwegian regulations, information on obstacles towering more than 15 meters above ground or sea level has to be reported and included in a national data base for aviation obstacles. Obstacles higher than 6 meters have to be labelled such that they can be observed by aircraft pilots in the vicinity. The most important aviation obstacles are towers, cables, and windmills for electricity supply. The Norwegian Mapping Authority is responsible for the development and maintenance of the aviation obstacle database, as well as distribution of data to aviation companies and pilots. Unscheduled air traffic, including helicopters, fixed-wing aircraft, and other special vehicles, are most likely to operate in areas where aviation obstacles exist. The civil part of this air traffic may be private or commercial. Besides, some military air traffic may also operate in areas where obstacles exist. Despite registration and labelling of aviation obstacles, aircrafts occasionally come in conflict with aviation obstacles. This fact has resulted in the idea of developing a warning system alarming the pilot when approaching an obstacle. Such a warning system should reduce the risk for accidents, maybe also the need for physical labelling of aviation obstacles. On the commission of Statnett and Energy Norway, SINTEF Transport Research has carried out a cost-benefit analysis of two alternative strategies for warning and labelling of aviation obstacles. Alternative I implies development and implementation of a warning system within 1 years as a supplement to the existing registration and labelling of aviation obstacles. Alternative II implies that the requirement for physical labelling phases out after 1 years when a warning system is in full use. Based on quite reasonable assumptions, our analysis indicates that a warning system turns out to be a promising solution. Besides, it seems natural to consider to phasing out the requirements to physical labelling of aviation obstacles as soon as a warning system is in full and stable use. The economic results from our analysis are presented in Table 1 as discounted values for a period of 2 years with a discount rate of 5 % p.a. Negative numbers means a cost reduction compared to a "do nothing"-strategy. Table 1: Net present value for two alternative strategies for warning and labelling of aviation obstacles Cost-benefit element Net present value (mill. 21-kr.) Alt. I Alt. II Labelling of aviation obstacles -126,5 Registration and distribution of data on obstacles 2,7 2,7 Warning system for aviation obstacles 121,1 121,1 Accident costs for labelled obstacles -8,1-33, Accident cost for other registered obstacles -129,6-129,6 Other cost-benefit elements SUM Net present value -67,8-147,3 212-1 7 av 27
Based on our assumptions, both alternatives appear to be profitable compared to the "do nothing"- strategy. It has to be admitted, that there are some uncertainties in our assumptions as to accident rates, and cost for labelling and warning system. However, we have based our analysis on conservative estimates. Also, we have made some sensitivity analysis which indicates that our conclusions should be quite robust to variations in input data. 212-1 8 av 27
1 Aktuelle problemstillinger og formålet med analysene Luftfartshindre er etter forskriftene objekter som rager eller befinner seg mer enn 15 meter over bakken (med visse unntak), og som dermed kan skape problemer for flytrafikken. Objekter som befinner seg mer enn 6 meter over bakken, skal merkes i henhold til forskriftene slik at de er lett synlig fra fly som befinner seg i området. De merkepliktige luftfartshindrene består først og fremst av kraftlinjer med master og luftspenn. Kartverket har ansvaret for Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL) der både merkepliktige og ikke merkepliktige luftfartshindre skal meldes inn. Selv om innholdet i NRL stadig suppleres og korrigeres, kan det ennå ikke sies å være en komplett og feilfri database med lokalisering av samtlige luftfartshindre. Det er den ikke rutegående flytrafikken som kan komme i konflikt med luftfartshindre, det vil si småfly (fixed-wing), helikoptre og andre spesialfly. Den sivile flytrafikk kan være kommersiell eller privat, i tillegg kommer noen av forsvarets flygninger som også kan komme i konflikt med luftfartshindre. Til tross for at luftfartshindre er registrert og merket, oppstår det noen ganger ulykker ved at fly treffer luftfartshindre. Dette har resultert i et initiativ til utvikling av et varslingssystem som med utgangspunkt i NRL-data kan advare flygerne i cockpit dersom de kommer for nær et luftfartshinder. Dette vil kunne redusere risikoen for ulykker, og kanskje også begrense behovet for fysisk merking av luftfartshindre. Data fra NRL leveres til de selskaper og piloter som ønsker dem til planlegging og gjennomføring av sine flygninger. Det er også utviklet en testversjon av et automatisk system for varsling i cockpit når et fly kommer for nær et luftfartshinder. Dette systemet er basert på data fra NRL kombinert med GNSS-basert posisjonsbestemmelse av flyene. Dette systemet har vært til utprøving av enkelte privatfly i Nord-Trøndelag. Dette bør kunne videreutvikles og etter hvert bidra til sikrere flygninger. Med et fullt utviklet og stabilt varslingssystem vil det være aktuelt å vurdere om en kan begrense kravene til fysisk merking av luftfartshindre som det foreligger tilstrekkelig informasjon om i NRL. Dette notatet inneholder NK-analyser av to alternative strategier knyttet til utvikling og bruk av at et system for automatisk varsling i cockpit både av merkepliktige og ikke merkepliktige luftfartshindre. Det ene alternativet (Alt. I) består i at et varslingssystem utvikles og tas i bruk over en periode på 1 år. Varslingssystemet fungerer deretter parallelt med fysisk merking av luftfartshindre i resten av analyseperioden på totalt 2 år. I det andre alternativet (Alt. II) er kravet til fysisk merking av luftfartshindre tenkt nedtrappet etter 1 år når varslingssystemet er i full funksjon. 212-1 9 av 27
2 Datagrunnlag, status og utviklingstendenser Som grunnlag for en nyttekostnadsanalyse av aktuelle strategier, trengs det data om: Merkepliktige og ikke merkepliktige luftfartshindre Relevant flytrafikk samt antall fly av ulike kategorier samt piloter Tilgjengelig ulykkesstatistikk samt foreliggende risikoanalyser Kostnader til investeringer, fornyelse, drift og vedlikehold av merking av luftfartshindre, til forvaltning av informasjonssystem for luftfartshindre og til utvikling av et varslingssystem for luftfartshindre De grunnlagsdataene som har vært tilgjengelig for våre analyser, og kvaliteten på dataene, er nærmere omtalt nedenfor. 2.1 Luftfartshindre 2.1.1 Forskrifter om rapportering, registrering og merking Det er i dag to forskrifter som regulerer forvaltningen av luftfarshindre. Begge disse forskriftene er gitt med hjemmel i Luftfartsloven. Den ene forskriften (BSL E 2-1) gjelder krav om rapportering og registrering av luftfartshindre, det vil grovt sett si stasjonære objekter som rager mer enn 15 meter over bakken. Den andre forskriften (BSL E 2-2) gjelder krav om merking av luftfartshindre, det vil si objekter som befinner mer enn 6 meter over bakken eller vannflaten. Det er nå på trappene en ny forskrift som avløser de to foran nevnte forskriftene [5]. Forslaget til ny forskrift inneholder skjerpede krav til lysmerking av en del luftfartshindre, noe som vil medføre økte kostnader for eierne av disse luftfartshindrene, blant annet en del energiselskaper. Analysene i dette notatet tar utgangspunkt i de to forskriftene som gjelder i dag, men kommenterer også kostnader knyttet til forslaget om skjerpede merkekrav. Kartverket har ansvaret for forvaltningen av Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL). Kvaliteten på innholdet i registeret er helt avhengig av eiernes innrapportering av luftfartshindre, selv om Kartverket også kvalitetssikrer dataene ved jevnlige befaringer i marken. 2.1.2 Kraftlinjer NRL inneholder data for 2 km kraftlinjer (nesten 8 linjebiter/spenn). Blant disse kraftlinjene er 1144 luftspenn som er mer enn 6 meter over bakken eller vannflaten. Eierskapet for disse kraftlinjene er spredd på en rekke aktører som ikke alle er like flinke til å rapportere inn de nødvendige data om sine luftfartshindre. Norges vassdrags- og energidirektorat er i gang med å etablere en Nasjonal kraftlinjedatabase som på sikt vil kunne sikre mer komplette og sikre data også til NRL. 212-1 1 av 27
Figur 1: Omfanget av kraftlinjer i NRL siden registeret kom i full drift i 25 Registrerte luftfartshindre i NRL i form av kraftlinjer er vist i Figur 1. Tilveksten har vært beskjeden de siste årene. Vi har i våre analyser basert oss på tilveksten fra 29 til 21 som årlig tilvekst i analyseperioden. 2.1.3 Andre luftfartshindre I tillegg til kraftlinjene omfatter NRL omkring 95 spenn i form av bruer, taubaner o.l. Dessuten inneholder registeret opplysninger om knapt 13 punkthindre av ulike slag, blant annet vindkraftverk. Kartverk anser opplysningene om disse luftfartshindrene som vesentlig mer komplett og pålitelig enn tilfellet er for kraftlinjene. Figur 2: Omfanget av andre linjehindre og punkthindre i NRL side prøvedriften i år 2 Også for disse hindrene er det tilveksten fra 29 til 21 som er benyttet som årlig tilvekst i analyseperioden. 212-1 11 av 27
1994 1996 1998 2 22 24 26 28 2.1.4 Bruk av NRL-data ved flygninger i dag Kartverket har i dag faste leveranser av data fra NRL til Forsvaret, til Avinor og til enkelte helikopterselskaper. Også andre aktører har fra tid til annen mottatt data fra NRL. Data fra NRL benyttes da som supplement til andre kartdata både ved planlegging av flygninger og i cockpit under selve flygningene. Det er rimelig å forvente at interessen for NRL-data vil øke etter hvert som registeret blir mer komplett og pålitelig. 2.2 Fly og flytrafikk Av den sivile flytrafikken er det først og fremst de ikke rutegående flygningene som kan risikere å komme i nærkontakt med luftfartshindre. Fra Luftfartstilsynet har vi fått tilgang til statistikk over antall flytimer per år for slike flygninger, spesifisert på småfly (fixed-wing), helikoptre og andre flytyper. Antallet flytimer er også spesifisert på ervervsmessige og private flygninger. Vi har imidlertid ikke gjort noe skille på ervervsmessige og private flygninger i våre analyser. 5 5 12 4 4 1 3 2 1 Erverv Privat 3 2 1 Erverv Privat 8 6 4 2 Flytimer/år fixed-wing Flytimer/år helikopter Flytimer/år andre flytyper Figur 3: Utvikling i årlig antall flytimer fra 1994 til 29 for ulike flytyper og flygninger Antallet flytimer for fixed-wing har vært tilnærmet konstant de siste 15 årene, dog med en liten nedgang i private flygninger og en tilsvarende økning i ervervsmessige flygninger. De aller fleste helikopterflygninger er ervervsmessige; antallet flytimer har økt med nesten 5 % per år de siste 15 årene. Antallet flygninger med andre typer fly er beskjedent og en klar nedadgående tendens. Det er den gjennomsnittlige årlige utviklingen i flytrafikk i Figur 3 som er lagt til grunn for utviklingen i vår analyseperioden på 2 år. I tillegg til antall flytimer, omfatter statistikken også årlig antall landinger for de ulike typer flygninger. Vi har imidlertid ikke benyttet antall landinger som parameter i de ulykkesanalysene som nå er gjort. Vi har ikke mottatt tilsvarende årlig statistikk over antall fly og flygere. I mangel av slike data har vi gjort en grov antakelse om at det er to flygere for hvert fly og at antallet fly endrer seg i samme takt som antall flytimer. Det er fullt mulig å gjøre tilsvarende beregninger med andre forutsetninger, men dette vil neppe ha stor innvirkning på resultatene. 212-1 12 av 27
Av [5] fremgår det at Forsvaret i løpet av de siste 3 årene har registrert 29 hendelser eller ulykker knyttet til luftfartshindre. Dette har resultert i tap av 4 menneskeliv, to F16-jagerfly og ett Seakinghelikopter. Våre analyser gjelder den sivile flytrafikken, Forsvarets flygninger inngår ikke i de ulykkesberegningene vi har gjort. Dette har blant annet sammenheng med at Forsvaret har i den senere tid hevet den minste tillatte flyhøyde for sine flygninger. Ruteflygninger vil stort sett ikke komme i konflikt med luftfartshindre. Slike flygninger er derfor ikke trukket inn i våre analyser. 2.3 Ulykkesrisiko 2.3.1 Generell ulykkesrisiko Som for andre ulykker i transportsektoren, kan ulykkesrisikoen endre seg som følge av tiltak som ikke er knyttet til selve luftfartshindrene, for eksempel bedre navigasjonssystemer eller bedre opplæring av flygere. Det foreligger statistikk over antall ulykker for sivile, ikke rutegående flygninger fra 1979 og frem til i dag. Vi har imidlertid hatt til gang til oversikt over antall flytimer for slike flygninger kun for årene 1994-29. Våre forutsetninger både om generell ulykkesfrekvens (antall ulykker per 1 flytimer) og ulykkesfrekvenser knyttet til luftfartshindre er derfor basert på tilgjengelige tall for denne perioden. En generell ulykkesfrekvens for fixed-wing og helikopter er presentert i Figur 4 som er hentet fra [8]. Her har en beregnet en generell ulykkesfrekvens for helikopterulykker for de to periodene 1994-23 og 24-29. Det er beregnet en nedgang i ulykkesfrekvens fra 12,9 i den første perioden til 9,6 i den andre perioden. Figur 4: Antall ulykker og ulykkesfrekvenser for sivile, ikke rutegående flygninger 212-1 13 av 27
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 8, 6, 4, 2,, 25, 2, 15, 1, 5,, Generell ulykkesfrekvens fixed-wing Generell ulykkesfrekvens helikopter Figur 5: Generell ulykkesfrekvens for hvert år i perioden 1994-29 Ettersom antall ulykker varierer mye fra år til år, vil slike beregninger være svært avhengig av hvilke perioder som benyttes. Ulykkesfrekvensen for fixed-wing og helikopter for hvert enkelt år i den aktuelle perioden er vist i Figur 5. Vi har ikke funnet grunnlag for å konkludere med at det har vært noen endring i den generelle ulykkesfrekvensen i perioden, og dette har vi lagt til grunn for våre ulykkesberegninger. 2.3.2 Ulykker knyttet til merkepliktige luftfartshindre Det er registrert kun to sivile flyulykker knyttet til de merkepliktige luftfartshindrene, begge disse ulykkene gjelder helikoptre. Dette materialet er for spinkelt til å kunne gjøre noen antakelser om utvikling verken i alvorlighetsgrad eller i ulykkesfrekvens. Figur 6: Registrerte helikopterulykker med merkepliktige luftfartshindre i perioden 1979-211 Det er altså ikke registrert sivile flyulykker med merkepliktige luftfartshindre verken for fixed-wing eller for andre fly. Dette er nok litt tilfeldig, det er nok en viss ulykkesrisiko også ved flygninger med disse flyene, men i mangel på data har vi basert beregningene på at det for disse flytypene ikke vil inntreffe ulykker med merkepliktige luftfartshindre de neste 2 årene. 212-1 14 av 27
2.3.3 Ulykker knyttet til ikke merkepliktige luftfartshindre De ikke merkepliktige luftfartshindrene består av objekter med en høyde over bakken eller vannflaten på mellom 15 og 6 meter. De fleste av de registrerte ulykkene med luftfartshindre er knyttet til de ikke merkepliktige hindrene. For helikopterulykkene er alvorlighetsgraden i form av antall døde per ulykke klart lavere for ulykker med ikke merkepliktige hindre enn for ulykker med merkepliktige hindre. For fixed-wing og andre fly er det registrert så få ulykker at det ikke er grunnlag for å trekke slike konklusjoner, se Figur 7. Figur 7: Registrerte flyulykker med luftfartshindre i perioden 1979-211 Vi har ikke funnet grunnlag for noen endring verken i alvorlighetsgrad (døde/ulykke) eller ulykkesfrekvens (ulykker/1 flytimer). Antall ulykker er derfor antatt å endre seg proporsjonalt med årlig antall flytimer for hver enkelt flytype. Det ligger et stort potensiale for ulykkesreduksjon i å bringe informasjon om de ikke merkepliktige luftfartshindrene frem til pilotene på en god måte. 2.4 Kostnader til anskaffelse, forvaltning og vedlikehold Kostnader til etablering, drift og vedlikehold av fysiske installasjoner er en viktig del av nyttekostnadsanalysen. Dette gjelder følgende forhold: Rapportering og registrering av luftfartshindre Merking av luftfartshindre System for varsling av luftfartshindre Nedenfor har vi presentert de forutsetningene som er lagt til grunn for analysene, men vi er fullt klar over at vi har manglende kunnskaper om størrelsen på disse kostnadene. I det videre arbeid ønsker vi bistand til å fremskaffe bedre kostnadsdata for de aktuelle installasjoner og anskaffelser. 2.4.1 Rapportering og registrering av luftfartshindre Som nevnt foran har Kartverket ansvar for etablering og drift av Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL). Kartverket fører eget regnskap knyttet til NRL. I henhold til [1] tilsvarte innsatsen til Kartverket i 21 vel 2 mill. kr. og var omtrent av samme størrelse som foregående år. Vi har lagt til grunn at dette nivået opprettholdes i årene fremover for det som er kalt Alt.. 212-1 15 av 27
For eierne av de enkelte luftfartshindre påløper det også i dag kostnader til innsamling og rapportering av data om luftfartshindre, først og fremst kraftlinjer. Vi har stipulert denne innsatsen til,5 mill. kr. per år samlet for alle eierne av luftfartshindre. Dersom det skal utvikles og tas i bruk nye systemer for varsling av luftfartshindre i cockpit, vil kvalitetskravene til innholdet i NRL måtte skjerpes. Det vil bety økte kostnader til rapportering og registrering av luftfartshindre. Vi har lagt til grunn at denne innsatsen trappes opp over en periode på 1 år til et nivå som er dobbelt så høyt som i dag, altså totalt 5 mill. kr/år samlet for Kartverket og eierne. 2.4.2 Merking av luftfartshindre For merkepliktige luftspenn skal endemastene etter dagens forskrifter merkes med farge, selve spennet skal ha markører med angitt minsteavstand. I en nyttekostnadsanalyse utført av SINTEF Energi [2] er kostnadene for dagens fargemerking av endemaster angitt til 4 kr. per mast med en levetid på 1 år. Vi har dessuten stipulert en årlig kostnad på 1 kr. per mast til drift og vedlikehold av merkingen for endemaster. I mangel av spesifikke kostnadsdata har vi stipulert kostnadene for markører til 25 kr. per spenn, også disse med en levetid på 1 år. Årlige kostnader til drift og vedlikehold er her stipulert til 2 kr. per spenn. Forslaget til nye forskrifter for merking av luftfartshindre vil innebære at endemastene for luftspenn som er mer enn 15 meter over bakken/vannflaten, skal merkes med lys. I [8] er merkostnadene til slik merking estimert til 3-7 kr. per endemast neddiskontert over en periode på 2 år. Dette gjelder endemaster for 92 luftspenn. Objekteierne mener selv at kostnadene vil ligge nærmere 7 kr. enn 3 kr. Totalt for 92 luftspenn (184 master) vil dette representere en neddiskontert ekstrakostnad på anslagsvis 12 mill. kr. Også andre objekter vil få økte kostnader til merking dersom forslaget til nye forskrifter blir vedtatt. Våre analyser har imidlertid tatt utgangspunkt i dagens merkeforskrifter uten lysmerking. 2.4.3 Varslingssystem for luftfartshindre Data fra NRL om luftfartshindre er tilgjengelig og har vært benyttet aktivt av flere flyoperatører i flere år. Enda mer pålitelige data og med bedre systemer for varsling i cockpit når fly nærmer seg luftfartshindre, vil kunne forbedre flysikkerheten betraktelig og kanskje eliminere de fleste ulykker der fly kommer i konflikt med luftfartshindre. I så fall kan det være grunn til å vurdere behovet for merking av luftfartshindrene. Et system for varsling av luftfartshindre ved hjelp av data fra NRL kombinert med GNSS-basert posisjonsbestemmelse av fly, er beskrevet og vurdert i [6]. En enkel prototyp av et slikt varslingssystem har blitt prøvd ut på enkelte fly i Nord-Trøndelag med lovende resultat. Det er likevel ingen tvil om at systemet må videreutvikles før det kan kommersialiseres og tas i bruk i full skala. 212-1 16 av 27
Når et slikt varslingssystem er tilgjengelig, vil det påløpe kostnader til anskaffelse til de aktuelle flyene, pilotene må ha opplæring i bruken av systemet, og systemet må holdes løpende vedlike. Det er ingen som i dag har erfaringer med kostnadene for å utvikle, anskaffe og drifte et slikt varslingssystem. Vi har derfor måttet stipulere et sett med enhetspriser som er benyttet i nyttekostnadsanalysene. Vi har benyttet en anskaffelseskostnad på 4 kr. per fly for fast-wing og helikopter og 2 kr. for andre fly. Drift og vedlikehold er stipulert til 2 kr/år per fly for fast-wing og helikopter og 1 kr. for andre fly, opplæring mm for piloter med 2 kr./år per flyger for fast-wing og helikopter og 1 kr. for andre fly.. De alternative strategiene er basert på en gradvis utvikling i bruken av et varslingssystem over en tiårsperiode. I Alt. er det lagt til grunn at kun 1 % av flyene bruker NRL-data aktivt som i dag. 212-1 17 av 27
3 Grunnlag for nyttekostnadsanalysen Da Luftfartstilsynet ga SINTEF Energi i oppdrag å gjennomføre en nyttekostnadsanalyse av forslag til nye forskrifter for merking av luftfartshindre, ble det benyttet en analyseperiode på 2 år og en diskonteringsrente på 5 % p.a. Vi har benyttet dette som grunnlag også for våre analyser selv om det nok er mer vanlig å benytte 25 år som analyseperiode ved nyttekostnadsanalyser av tiltak i transportsektoren. Dette har liten innvirkning på konklusjonene av våre analyser. Vi har basert våre analyser på følgende forutsetninger: Tidshorisont: Analyseperiode på 2 år i samsvar med Luftfartsverkets ønsker ved de analysene som ble gjort av SINTEF Energi. Levetid for fysisk merking er satt til 1 år. Kalkulasjonsrente: Luftfartstilsynet har angitt en kalkulasjonsrente på 5 %, noe vi har lagt til grunn for våre analyser. Anbefalt kalkulasjonsrente ellers i transportsektoren varierer. Vi har ikke regnet med noen form for variasjoner i realprisutvikling, slik en nå har begynt å gjøre i deler av transportsektoren. Enhetspriser for ulykker: Ulykker kan medføre dødsfall, hardt skadde, lettere skadde og materielle skader. Vi har benyttet de samme enhetspriser for dødsfall og personskade som for tilsvarende beregninger i transportsektoren. Disse enhetsprisene er 3,2 mill. kr. for dødsfall, 1, mill. kr. for alvorlig skadde, samt,8 mill. kr. for lettere skadde. For materielle skader har vi benyttet 1, mill. kr. for alle de aktuelle flytypene. Bruttokostnader: Nyttekostnadsanalyser i transportsektoren gjøres i dag etter bruttokostnadsprinsippet. Det vil si at kostnadene beregnes inklusiv avgifter for de aktuelle grupper av aktører for hver enkelt kostnadskomponent. Det har ikke vært mulig å følge dette prinsippet for de analysene som her er gjort. Vi har derfor basert beregningene på nettokostnader, det vil si avgifter som kun er en overføring fra private aktører til det offentlige, ikke er trukket inn i beregningene. Ikke prissatte momenter: Det vil trolig ligge en samfunnsmessig nytte i at flygninger i større grad kan utføres i perioder med dårlig sikt. Dette er imidlertid ikke inkludert i de beregningene som nå er gjort. 212-1 18 av 27
4 Nyttekostnadsanalyse av Alt. (dagens merkeplikt og registreringssystem) 4.1 Beskrivelse av Alt. Alternativ baserer seg på at det de nærmeste 2 årene ikke innføres noe nytt varslingssystem for luftfartshindre. Alt. fungerer dermed som et sammenligningsgrunnlag for evaluering av de tiltakene som inngår i Alt. I eller Alt. II i våre analyser. Beregningene for Alt. er basert på at omfanget av merkepliktige og registreringspliktige objekter vokser i samme takt som fra 29 til 21. Også utviklingen i flytrafikk og flyulykker er forutsatt å bli som den observerte utviklingen for de aktuelle flytypene i de senere år. NRL-data benyttes allerede i dag av en del aktører ved planlegging og gjennomføring av aktuelle flygninger. Alt. er basert på at dagens praksis opprettholdes stort sett uendret de neste 2 årene. Det er ikke usannsynlig at bruken av NRL-data gradvis vil øke i årene fremover, men dette er ikke innarbeidet i Alt.. Øvrige forutsetninger for analysene fremgår av kapittel 2 og 3 foran i notatet. 4.2 Beregningsresultater for Alt. Hovedresultatene av nyttekostnadsberegningene for Alt. fremgår av Tabell 2. Disse tallene er egentlig ikke så interessante i seg selv, men de er viktig som sammenligningsgrunnlag ved vurderingen av Alt. I og Alt. II. Tabell 2: Nåverdi over 2 år for Alt. Kostnadsart Kostnader Alt. (Mill. 21-kr.) Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold 292, Registrering av luftfartshindre i NRL 46,6 Bruk av NRL-data ved flygninger som i dag 16,7 Ulykkeskostnader merkepliktige luftfartshindre 336,9 Ulykkeskostnader ikke merkepliktige luftfartshindre 565, SUM nåverdi 1257,2 En tabell med mer spesifiserte beregningsresultater er gjengitt som vedlegg bak i notatet. 4.3 Kommentarer til resultatene for Alt. Kostnadene i Tabell 2 har først og fremst verdi som et sammenligningsgrunnlag ved evalueringen av de øvrige alternativene. Unøyaktigheter eller feil i disse kostnadene kan imidlertid slå ut i feilvurderinger av nytte for de øvrige alternativene. Eventuelle endringer i merkeforskriftene for luftfartshindre vil innebære merkostnader til merking av endemastene for 92 luftspenn. Merkostnader er i [2] anslått til 3-7 kr. per spenn neddiskontert over 2 år med 5 % rente. Med 184 merkepliktige endemaster vil dette representere en merkostnad på 6-14 mill. kr., altså en betydelig økning i kostnadene til merking i forhold til tallene i Tabell 2. Også for enkelte andre objekter, blant annet vindkraftverk, vil endring i merkeforskriftene bety økte kostnader. 212-1 19 av 27
5 Nyttekostnadsanalyse av Alt. I (nytt varslingssystem for luftfartshindre) 5.1 Beskrivelse av strategien Alt. I Dette alternativet er basert på at det utvikles et IT-system for varsling i cockpit når et fly kommer for nær et luftfartshinder som er registrert i NRL. Systemet forutsettes å bli tatt i bruk av stadig flere aktører, og å være fullt utviklet og i bruk i alle fly i løpet av 1 år. Da forutsettes også NRL å være komplett både med hensyn til kraftlinjer og andre luftfartshindre. Både merkeplikt og registreringsplikt for luftfartshindre forutsettes imidlertid opprettholdt som i dag også etter at varslingssystemet er full drift om 1 år. Kostnader til merking av luftfartshindre etter dagens regler blir som for Alt.. Kostnader til rapportering og forvaltning av NRL-data forutsettes å øke gradvis frem til en fordobling av dagens kostnader etter 1 år. Det forutsettes videre en gradvis utvikling av et fullverdig varslingssystem for luftfartshindre, og at dette systemet er tatt i bruk i alle fly om 1 år. Dessuten er det antatt å påløpe kostnader både til anskaffelse, drift og vedlikehold av varslingssystemet samt opplæring av alle piloter som skal benytte systemet. Som følge av et forbedret varslingssystem har vi antatt en gradvis reduksjon i ulykkesrisikoen til et nivå som er 7 % av dagens nivå når et varslingssystem er fullt implementert etter 1 år. En ulykkesreduksjon ned til et nivå på 5 % er også vurdert og omtalt senere i notatet. 5.2 Beregningsresultater for Alt. I sammenlignet med Alt. Hovedresultatene av nyttekostnadsberegningene for Alt. fremgår av Tabell 3. Tabell 3: Nåverdi over 2 år for Alt. I sammenlignet med Alt. Kostnadsart Kostnader (mill. 21-kr.) Alt. I Alt. Alt. I Alt. Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold 292, 292, Registrering av luftfartshindre i NRL 67,3 46,6 2,7 Varslingssystem for luftfartshindre basert på NRL 137,8 16,7 121,1 Ulykkeskostnader merkepliktige luftfartshindre 256,8 336,9-8,1 Ulykkeskostnader ikke merkepliktige luftfartshindre 435,4 565, -129,6 Andre kostnader og nytte SUM nåverdi 1189,3 1257,2-67,8 En tabell med mer spesifiserte beregningsresultater er gjengitt som vedlegg bak i notatet. Annen nytte kan omfatte andre nytteverdier ved bruk av NRL-data enn det som har med sikkerheten å gjøre. Det kan også ligge nytteverdi i at flyenes operasjonstidsrom kan utvides, for eksempel når det er mørkt. Dette er imidlertid ikke trukket inn i de beregningene som er gjort her. Kostnader til reparasjon av luftfartshindre som blir ødelagt samt avbruddskostnader for objekter som vil være ute av drift, er foreløpig ikke inkludert i beregningene. 212-1 2 av 27
5.3 Kommentarer til resultatene for Alt. I sammenlignet med Alt. Med de forutsetningene som er lagt til grunn, blir reduksjonene i ulykkeskostnader noe større enn de ekstra kostnadene som legges inn i utvikling og bruk av et NRL- og GNSS-basert varslingssystem for luftfartshindre. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet både til størrelsen på kostnadene for et varslingssystem og til hvor stor innvirkning et slikt system vil ha på ulykkesrisikoen. Dersom ulykkesrisikoen blir redusert til 5 % av dagens nivå istedenfor 7 %, vil ulykkeskostnadene gå ned med ytterligere 146,2 mill. kr. Da vil dette alternativet ha positiv nytte selv om kostnadene til utvikling og bruk av et varslingssystem skulle vise seg å bli nesten dobbelt så høye som det vi har forutsatt i vår analyse. 212-1 21 av 27
6 Nyttekostnadsanalyse av Alt. II (utfasing av merkeplikt for luftfartshindre) 6.1 Beskrivelse av strategien Alt. II Dette alternativet er basert på en forutsetning om at kvaliteten både på innholdet i NRL og på at et godt utprøvd varslingssystem for luftfartshindre er i full funksjon i alle aktuelle fly. Først da vil det være aktuelt å vurdere en avvikling av dagens krav om fysisk merking av luftfartshindre. For enkelhets skyld er beregningene basert på at dette vil være tilfelle om 1 år, noe som tilsvarer antatt levetid for merking og utgjør halve analyseperioden på 2 år. 6.2 Beregningsresultater for Alt. II sammenlignet med Alt. Med dette alternativet vil alle kostnader, nye investeringer så vel som kostnader til drift og vedlikehold, til merking av luftfartshindre bortfalle. Kostnadene til utvikling og bruk av et varslingssystem for luftfartshindre forutsettes å bli som for Alt. I, altså en fordobling av kostnadene i forhold til dagens nivå. Selv om varslingssystemet i seg selv burde kunne eliminere de fleste av ulykkene med luftfartshindre, har vi lagt til grunn at ulykkesrisikoen knyttet til merkepliktige luftfartshindre øker med 25 % i forhold til det nivået som er oppnådd etter 1 år med et fullverdig varslingssystem. Tabell 4: Nåverdi over 2 år for Alt. II sammenlignet med Alt. Kostnadsart Kostnader (mill. 21-kr.) Alt. II Alt. Alt. II Alt. Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold 165,5 292, -126,5 Registrering av luftfartshindre i NRL 67,3 46,6 2,7 Varslingssystem for luftfartshindre basert på NRL 137,8 16,7 121,1 Ulykkeskostnader merkepliktige luftfartshindre 33,3 336,9-33, Ulykkeskostnader ikke merkepliktige luftfartshindre 435,4 565, -129,6 Andre kostnader og nytte SUM nåverdi 119,9 1257,2-147,3 En tabell med mer spesifiserte beregningsresultater er gjengitt som vedlegg bak i notatet. 6.3 Kommentarer til resultatene for Alt. II sammenlignet med Alt. Det er forutsatt at kravet om fysisk merking ikke oppheves før varslingssystemet vurderes som tilstrekkelig stabilt og nøyaktig, og at både piloter og andre anser merkingen som overflødig. Tallene i Tabell 4 indikerer at besparelsene ved å oppheve merkekravet er større enn den beregnede reduksjonen i sparte ulykkeskostnader. Vi har i våre beregninger lagt til grunn at ulykkesrisikoen øker med 25 % dersom kravet til fysisk merking oppheves, vel og merke når et stabilt varslingssystem for luftfartshindre er implementert i alle fly. Noen vil hevde at fysisk merking av luftfartshindre alltid vil ha en viss ulykkesreduserende effekt. "Vi kan ikke gå på akkord med sikkerheten." Det faktum at det ikke er krav til merking av samtlige registreringspliktige luftfartshindre, må tolkes dit hen at kravet om merking må veies opp mot kostnadene ved en slik merking. Spørsmålet blir derfor når den ulykkesreduserende effekten blir så liten at den ikke lenger oppveier kostnadene ved å etablere og vedlikeholde merkingen. 212-1 22 av 27
7 Sammenstilling av beregningsresultatene Vår nyttekostnadsanalyse har som formål å vurdere de to strategiene, Alt. I og Alt. II opp mot en videreføring av dagens løsninger, altså Alt.. Dette spørsmålet er behandlet i kapitlene foran. Analysene har imidlertid også som formål å kunne vurdere Alt. I og Alt. II opp mot hverandre. Slik disse alternativene analysene er definert, er de identisk like de først 1 årene av analyseperioden. Deretter skiller de imidlertid lag ved at det i Alt. II er forutsatt at kravet til fysisk merking av luftfartshindre bortfaller. Det kan da være fare for en viss økning i ulykkesrisikoen knyttet til de tidligere merkepliktige hindrene. Med de forutsetningene som er lagt til grunn her, vil besparelsene i kostnader til merking mer enn oppveie økningen i ulykkeskostnader. Andre beregningsforutsetninger vil gi andre resultater, men vi vurderer det slik at den beregnede økningen i ulykkeskostnader snarere vil bli mindre enn større. Tabell 5: Netto nytte for to alternative strategier for varsling og merking av luftfartshindre Kostnadsart Netto nytte (mill. 21-kr.) Alt. I Alt. II Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold -126,5 Registrering av luftfartshindre i NRL 2,7 2,7 Varslingssystem for luftfartshindre basert på NRL 121,1 121,1 Ulykkeskostnader merkepliktige luftfartshindre -8,1-33, Ulykkeskostnader ikke merkepliktige luftfartshindre -129,6-129,6 Andre kostnader og nytte SUM nåverdi -67,8-147,3 Tallene i Tabell 5 er neddiskonterte verdier over en periode på 2 år med en realrente på 5 % p.a. Negative tall i denne tabellen betyr reduserte kostnader, altså gevinster, i forhold til å beholde dagens løsninger i årene fremover (Alt. ). Arbeidet med å utvikle og ta i bruk at pålitelig system for varsling av luftfartshindre er en forutsetning for at det senere skal være aktuelt å diskutere en reduksjon eller oppheving av kravene til fysisk merking av luftfartshindre. Alt. I er derfor nærmest å betrakte som et nødvendig skritt på veien mot Alt. II. 212-1 23 av 27
Litteratur [1] Kartverket: Nasjonalt register over luftfartshindre. Statusrapport 21. [2] Dag Erik Nordgård, SINTEF Energi: Studie merking av luftfartshindre. Prosjektnotat av 21-12-29. [3] Norges vassdrags- og energidirektorat: Nasjonal kraftlinjedatabase resultater og erfaringer. Utkast til notat av mai 211. [4] Luftfartstilsynet: Informasjon og dialog om arbeidet med revidert utkast til merking av luftfartshinder. Foredrag 6. oktober 21. [5] Luftfartstilsynet: Høring ny forskrift om rapportering, registrering og merking av luftfartshinder. Publisert på www.luftfartstilsynet.no 211-9-3. [6] Kenneth Sørensen, Ann-Magritt Kummeneje og Trond Bakken: Varsling av luftfartshindre ved hjelp av GNSS. SINTEF Prosjektnotat av 211-11-23. [7] Luftfartstilsynet: Luftfartshinder sivile dødsulykker 1979-21. Foredrag [8] Flysikkerhetsforum for operatører av innenlands helikoptre: Foredrag for Flyoperativt forum 8. april 21. 212-1 24 av 27
Vedlegg Spesifikasjon av nyttekostnadsberegninger Kostnadsart Kostnader Alt. (Mill. kr. for 2 år) Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold 292, Merkepliktige kraftlinjer 286, Andre merkepliktige objekter 6, Forvaltning av data om luftfartshindre Kartverket Nettselskaper og andre objekteiere Anskaffelse og bruk av NRL-data ved flygninger Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til ikke merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly 46,6 37,9 8,7 16,7 8,1 8,3,3 336,9 336,9 565, 183,6 38,4 1,1 SUM nåverdi 1257,2 Kostnadsart Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold Merkepliktige kraftlinjer Andre merkepliktige objekter Forvaltning av data om luftfartshindre Kartverket Nettselskaper og andre objekteiere Anskaffelse og bruk av NRL-data ved flygninger Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til ikke merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly Kostnader (Mill. kr. for 2 år) Alt. I Alt. Alt. I Alt. 292, 292, 286, 286, 6, 6, 67,3 54,7 12,6 137,8 84,1 44,5 9,2 256,8 256,8 435,4 144,5 29,,9 46,6 37,9 8,7 16,7 8,1 8,3,3 336,9 336,9 565, 183,6 38,4 1,1 2,7 16,8 3,9 121,1 76, 36,2 8,9-8,1-8,1-129,6-39,1-9,4 -,2 SUM nåverdi 1189,3 1257,2-67,8 212-1 25 av 27
Kostnadsart Merking av luftfartshindre, investering og vedlikehold Merkepliktige kraftlinjer Andre merkepliktige objekter Forvaltning av data om luftfartshindre Kartverket Nettselskaper og andre objekteiere Anskaffelse og bruk av NRL-data ved flygninger Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly Ulykkeskostnader knyttet til ikke merkepliktige hindre Fixed-wing Helikoptre Andre fly Kostnader (Mill. kr. for 2 år) Alt. II Alt. Alt. II Alt. 165,5 292, -126,5 162,4 286, -123,6 3,2 6, -2,8 67,3 54,7 12,6 137,8 84,1 44,5 9,2 33,9 33,9 435,4 144,5 29,,9 46,6 37,9 8,7 16,7 8,1 8,3,3 336,9 336,9 565, 183,6 38,4 1,1 2,7 16,8 3,9 121,1 76, 36,2 8,9-33, -33, -129,6-39,1-9,4 -,2 SUM nåverdi 119,9 1257,2-147,3 212-1 26 av 27
212-1 27 av 27
Teknologi for et bedre samfunn www.sintef.no