Haugesund kommune Forvaltningsrevisjon av rusomsorg

Haugesund kommune Forvaltningsrevisjon av rusomsorg Audit & Advisory Mai 2010

Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 5 1.1 Formål og problemstillinger... 5 1.2 Leserveiledning... 6 2. Metode... 7 2.1 Dokumentstudie... 7 2.2 Spørreundersøkelse... 7 2.3 Intervju... 8 2.4 Stikkprøveanalyse... 8 2.5 Verifisering og høring... 8 3. Vurdering... 9 3.1 Er den interne kompetansen i Haugesund kommune tilstrekkelig til å sikre hensiktsmessig arbeid med rusmisbrukere?... 9 3.2 I hvilken grad er tjenestetilbudet til rusmisbrukere i Haugesund kommune tilstrekkelig?... 9 3.3 I hvilken grad sikres rusmisbrukere ved behov botilbud av forsvarlig kvalitet?... 11 3.4 Utarbeides det individuell plan til rusmisbrukere som har rett til dette?... 12 3.5 Utarbeides det tiltaksplan til rusmisbrukere som er tvangsinnlagt på institusjon?... 13 3.6 I hvilken grad møtes rusmisbrukere med samme respekt og tjenestevillighet som andre brukere av kommunens tjenester?... 13 3.7 Er samarbeidet mellom kommunale, statlige, frivillige og private ideelle aktører i Haugesund tilfredsstillende og hensiktsmessig?... 13 3.8 I hvilken grad er samarbeidet med fastlegene tilfredsstillende?... 14 3.9 I hvilken grad er system og rutiner for oppfølging av tilbud fra frivillige organisasjoner tilfredsstillende?... 14 3.10 Er Haugesund kommunes arbeid med rusmisbrukere i samsvar med de viktigste bestemmelsene i internkontrollforskriften for helse- og sosialtjenesten?... 15 4. Forslag til tiltak... 17 Høringsbrev fra rådmann i Haugesund kommune... 19 Referanser... 21

1. Innledning I samsvar med bestilling fra kontrollutvalget har Deloitte gjennomført forvaltningsrevisjon av rusomsorg i Haugesund kommune. Oppdraget er utført i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon 1. 1.1 Formål og problemstillinger Følgende problemstillinger er formulert for prosjektet: 1) Er den interne kompetansen i Haugesund kommune tilstrekkelig til å sikre hensiktsmessig arbeid med rusmisbrukere? 2) I hvilken grad er tjenestetilbudet til rusmisbrukere i Haugesund kommune tilstrekkelig? a) I hvilken grad er tjenestene tilrettelagt for og innrettet mot rusmisbrukere? b) I hvilken grad blir tjenester innvilget og iverksatt? c) Blir tjenester tildelt gjennom vedtak slik at rusmisbrukere sikres retten til å klage på avslag, omfang eller innhold? d) Blir rusmisbrukere informert om retten til å klage på vedtak? 3) I hvilken grad sikres rusmisbrukere ved behov botilbud av forsvarlig kvalitet? 4) Utarbeides det individuell plan til rusmisbrukere som har rett til dette? 5) Utarbeides det tiltaksplan til rusmisbrukere som er tvangsinnlagt på institusjon? 6) I hvilken grad møtes rusmisbrukere med samme respekt og tjenestevillighet som andre brukere av kommunens tjenester? 7) Er samarbeidet mellom kommunale, statlige, frivillige og private ideelle aktører i Haugesund tilfredsstillende og hensiktsmessig? 8) I hvilken grad er samarbeidet med fastlegene tilfredsstillende? 9) I hvilken grad er system og rutiner for oppfølging av tilbud fra frivillige organisasjoner tilfredsstillende? Er Haugesund kommunes arbeid med rusmisbrukere i samsvar med de viktigste bestemmelsene i internkontrollforskriften for sosial- og helsetjenesten? 1 Norsk kommunerevisorforbund: RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon 5

1.2 Leserveiledning Forvaltningsrevisjonsrapporten er strukturert på følgende måte: I kapittel to blir det redegjort for metode for innsamling av datamateriale. I kapittel tre blir revisjonens vurderinger presentert. Vurderingene bygger på en analyse av datagrunnlaget i forhold til revisjonskriteriene. Prosjektets problemstillinger danner rammen for vurderingene. I kapittel fire presenterer revisjonen sine forslag til tiltak. I vedlegg I blir revisjonskriteriene presentert. I vedlegg II blir datagrunnlaget presentert. Vedlegg I om revisjonskriteriene og vedlegg II om datagrunnlaget kan benyttes som oppslagsverk som samlet sett gir bakgrunn for vurderingene. 6

2. Metode 2.1 Dokumentstudie Revisjonen har gjennomgått et omfattende dokumentasjonsmateriale som ble tilsendt fra kommunen. Materialet inkluderte planer, dokumentasjon av internkontroll, rutiner, statistikk, brukerundersøkelser med videre. 2.2 Spørreundersøkelse Det ble sendt ut en spørreundersøkelse til 55 respondenter i forbindelse med revisjonen. Den samlede svarprosenten for undersøkelsen er 62 %. Revisjonen inviterte 15 fastleger til å delta i spørreundersøkelsen, mens bare en av dem har svart. Velger vi å se bort ifra fastlegene er svarprosenten for undersøkelsen 83 %. Spørreundersøkelsen var åpen i tolv dager, fra 13. til 25. april 2010. Undersøkelsen ble gjennomført med full anonymitet. Figur 1: Svarprosent fordelt på type aktør Hvilken rolle har du i forhold til arbeidet med rusomsorg i Haugesund kommune? Inviterte Antall svar Svarprosent Ansatt i NAV 9 8 89 % Ansatt ved Bestillerkontoret 2 2 100 % Ansatt ved Rusteamet 16 2 11 69 % Annen stilling i kommunen 3 3 100 % Kommunen totalt 30 24 80 % Fastlege 15 1 7 % Frivillig organisasjon 10 9 90 % Svarprosent totalt 55 34 62 % Svarprosent utenom fastleger 40 33 83 % 2 Listen over e-postadresser som revisjonen mottok fra kommunen inkluderte to personer som ikke lenger arbeider ved Rusteamet. Rusteamet har per dags dato 14 ansatte. 11 svar fra 14 ansatte tilsvarer 79 %. Ettersom spørreundersøkelsen er gjennomført med full anonymitet har revisjonen ikke adgang til å kontrollere hvilke personer som har svart på undersøkelsen. 7

2.3 Intervju Det ble gjennomført ti intervju inkludert to telefonintervju i forbindelse med revisjonen. Intervjuobjekt inkluderer representanter for NAV, Rusteamet, Bestillerkontoret, kommunen for øvrig og frivillige organisasjoner. Alle intervju er verifisert. 2.4 Stikkprøveanalyse For å undersøke problemstillinger knyttet til vedtak, individuelle planer og tiltaksplaner, gjennomførte revisjonen stikkprøveanalyse av saksmapper. Utvalget av brukere ble foretatt ved tilfeldig utvalg basert på jevne intervall med utgangpunkt i identifikasjonsnummer i Brukerplan 3. Revisjonen gikk gjennom mappene til 14 ulike brukere med mappe på NAV. For disse 14 ble journaler, vedtaksmapper og saksbehandlers personlige mappe over tiltak gjennomgått, med hovedvekt på årene 2007/8-2010. Journalene er ajourført til dags dato, men for flere av brukerne manglet de siste vedtak som er blitt fattet 4. Sju av brukerne med mappe på NAV hadde også mappe hos Bestillerkontoret. For disse sju ble samtlige vedtak fra Bestillerkontoret fra og med 2007 gjennomgått. 2.5 Verifisering og høring Rapporten er sendt til rådmannen i Haugesund kommune for verifisering og høring. Revisjonen mottok en e-post datert 19. mai 2010, med kommentarer knyttet til faktagrunnlaget i rapporten. Samtidig oversendte kommunen noe tilleggsdokumentasjon knyttet til internkontroll. Revisjonen har forholdt seg til disse innspillene ved å rette opp feil, gjøre presiseringer og legge til tilleggsinformasjon. Revisjonen fikk tilsendt et høringsbrev fra rådmannen, datert 14. mai 2010. Rådmannens kommentarer er tatt inn under hvert enkelt punkt i rapportens vurderingsdel. I tillegg er rådmannens høringsbrev i sin helhet vedlagt rapporten. 3 BrukerPlan er et kartleggingsverktøy for kommunehelse- og sosialtjenesten. Det er et verktøy utviklet for å kartlegge rusmiddelbrukere: livssituasjon, fungeringsnivå, eksisterende hjelpetilbud og forventet etterspørsel etter hjelpetilbud. Haugesund kommune har 265 registrerte brukere i Brukerplan. 4 NAV begrunnet dette med at de ikke hadde rukket å legge alle dokumenter til arkiv ennå. 8

3. Vurdering 3.1 Er den interne kompetansen i Haugesund kommune tilstrekkelig til å sikre hensiktsmessig arbeid med rusmisbrukere? Revisjonen mener det kan være behov for kompetansehevende tiltak overfor kommunalt ansatte som yter tjenester rettet mot rusmisbrukere i Haugesund. Dette begrunnes med at relativt mange ansatte rapporterer at kommunens kompetanse bare i middels grad er tilfredsstillende, samtidig som over halvparten av de ansatte mener at ledelsen bare i middels grad sørger for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap. På bakgrunn av innsamlede data vurderer vi behovet for slike tiltak som størst innenfor hjemmesykepleien, hjemmehjelpstjenesten og i psykiatritjenesten. Det er positivt at det innen hjemmetjenesten er satt i gang et prosjekt for å øke kunnskapen om rus og psykiatri. Etter revisjonens vurdering kan det være grunn til å se nærmere på kapasiteten i Rusteamet, hos NAV og ved Bestillerkontoret. Hele 68 % av de ansatte rapporterer at de bare i middels grad har kapasitet til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud til rusmisbrukerne. Gjennom undersøkelsen blir det også gitt uttrykk for at kommunen burde tilbudt en rekke av sine tjenester i langt større grad enn i dag. Mangelfull kapasitet kan blant annet medføre at iverksatte hjelpetiltak ikke blir sikret best mulig effekt gjennom samtaler, hjemmebesøk og lignende med rusmisbrukerne. Ved NAV kan dessuten mangelfull kapasitet føre til forskjellsbehandling av rusmisbrukerne fordi ikke alle får lik tilgang til samtaler med ruskonsulent. 3.2 I hvilken grad er tjenestetilbudet til rusmisbrukere i Haugesund kommune tilstrekkelig? - I hvilken grad er tjenestene tilrettelagt for og innrettet mot rusmisbrukere? Kommunen tilbyr en rekke ulike tjenester som kan være aktuelle for rusmisbrukere, og de ulike tjenestene er i ulik grad tilpasset brukergruppen. Gatenær helsestasjon er et tilbud som er godt tilpasset brukergruppen, og dialogen med brukerne er god. Det går også fram at den geografiske plasseringen av tjenester rettet mot rusmisbrukere er bra. Revisjonen vurderer likevel at kommunens tjenestetilbud rettet mot rusmisbrukere totalt sett ikke er tilstrekkelig. Mangelen på bolig med oppfølging tilpasset brukers funksjonsnivå framstår som den største svakheten ved kommunens rusomsorg. Kommunens botilbud for rusmisbrukere er nærmere omtalt i vurdering under kapittel 3.3. Ventetiden for å få plass på behandlingsinstitusjon kan for enkelte være lang, og kommunen skal etter sosialtjenesteloven 6-1, 3. ledd sørge for midlertidige tiltak dersom dette er nødvendig. Undersøkelsen viser at kommunens økonomi kan være en årsak i tilfeller der bruker får avslag om plass på omsorgsinstitusjon. Videre går det fram at kommunens ettervernstilbud etter opphold på behandlingsinstitusjon er mangelfullt. Manglende plass på omsorgsinstitusjon og mangelfullt ettervern etter institusjonsopphold kan være i strid med sosialtjenesteloven 4-3 om rett til hjelp 9

for den som ikke kan dra omsorg for seg selv, og kommunehelsetjenesteloven 2-1 om rett til helsehjelp. Mangelfullt ettervern etter fengselsopphold er ikke i samsvar med kommunens målsetninger med prosjektet Vel Hima. Kommunen har etter revisjonens mening også forbedringspotensial når det gjelder å bidra med egnede aktivitetstilbud for rusmisbrukere, både i form av arbeidstrening og fritidsaktiviteter. Spesielt for LAR-pasienter og personer som ønsker å trappe ned bruken av rusmidler, vil arbeid og fritidsaktiviteter kunne bidra til å forenkle overgangen til en hverdag som er mindre preget av rus. Rusmisbrukere har trolig et underforbruk av ordinære kommunale tjenester så som hjemmetjenester, støttekontakter og psykiatrisk tilbud. Dette skyldes blant annet at rusmisbrukere har vanskelig for å nyttiggjøre seg tjenestene, og at enkelte tjenestetilbud er for dårlig tilpasset brukergruppen. Eksempelvis er kommunens miljøtjenestetilbud innen psykiatrien dårlig tilpasset rusmisbrukere som også har psykiske problem. Manglende samordning av tjenester i skjæringsfeltet mellom rus og psykiatri er ikke i samsvar med de beskrevne tiltakene for å styrke kvaliteten i tjenestene i departementets opptrappingsplan for rusfeltet 5. Generelt mener revisjonen det er viktig at kommunen sikrer at brukergruppen har tilstrekkelig informasjon om tjenestetilbudene, og at tjenestene oppfattes som tilgjengelige og relevante. Revisjonen mener kommunens tjenesteytere i rusomsorgen bør foreta en samordnet gjennomgang av sine rutiner for bruk av tvang, spesielt i forbindelse med sosialtjenestelovens 6-1a og 6-2. Dette begrunnes med at en fjerdedel av respondentene mener at kommunen ikke i tilstrekkelig grad vurderer bruk av tvang etter melding fra pårørende ( 6-1a), og i tilfeller der rusmisbruker utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk ( 6-2). Ansatte i forskjellige kommunale enheter har ulike vurderinger av om kommunen benytter tvang i tilstrekkelig grad. - I hvilken grad blir tjenester innvilget og iverksatt? - Blir tjenester tildelt gjennom vedtak slik at rusmisbrukere sikres retten til å klage på avslag, omfang eller innhold? - Blir rusmisbrukere informert om retten til å klage på vedtak? Revisjonen har ikke funnet eksempler på at tjenester som skal gis som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2, ikke er gitt i form av vedtak. Videre viser undersøkelsen at det alltid blir opplyst skriftlig om klagerett, jf forvaltningsloven 27, 3. ledd, og at slik opplysning i varierende grad også gis muntlig. Revisjonen vil peke på at det er uheldig at ikke alle vedtak blir iverksatt. Dette gjelder for eksempel støttekontakter. I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Etter rusreformen er behandling av rusmiddelavhengige overført til 2- linjetjenesten. Haugesund kommune valgte allikevel å opprettholde tilbud om plassering på omsorgsinstitusjoner. Budsjettet har ligget på ca kr. 700 000.- pr år mens forbruket har variert fra ca kr. 350 000.- - 1 066 669.- pr år. Rådmannen mener at tilbudet ligger innenfor det som betegnes som forsvarlig vurderinger. 5 Opptrappingsplan for rusfeltet, s. 29: Spesielt viktig er det at kommunene i større grad ser sammenhengen mellom rusmiddelproblemer og psykiske lidelser, og mellom rusproblematikk og sosial mestring og inkludering. 10

Vedrørende ettervern og prosjekt Vel Hima så er dette prosjektet et av de verktøy som kommunen bruker i ettervernsarbeidet. Alle tilmeldinger om tvang gjennomgås og vurderes. Det at det er forskjellige synspunkter på bruk av tvang betyr ikke at kommunen ikke bruker dette i tilstrekkelig grad. I de sakene kommunen har gått inn og vurdert tvang har en fått medhold i dette. Rådmannen ser at det er behov for å få til en felles forståelse av bruken av tvang. Når det gjelder arbeidstrening og fritidsaktiviteter er dette kommet opp i BrukerPlan som et av de feltene som må prioriteres og dette er noe rådmannen også mener vil være viktig. 3.3 I hvilken grad sikres rusmisbrukere ved behov botilbud av forsvarlig kvalitet? Hovedutfordringen i rusomsorgen i Haugesund er boligsituasjonen. Haugesunds praksis med hensyn til bruk av midlertidige boliger er ikke i samsvar med retningslinjene for bruk av midlertidig botilbud i Arbeidsdepartementets rundskriv 6. Dette er fordi kommunens midlertidige botilbud benyttes ut over akutte situasjoner ved at personer blir boende over lengre tid i boligene, enkelte i flere år. De midlertidige boligene innfrir heller ikke de kvalitetskrav som er listet opp i rundskrivet. De kommunale boligene (permanente boliger) som er tildelt rusmisbrukere i Haugesund er ikke tildelt i samsvar med bystyrets kriterier for tildeling. Dette er fordi boligene i Kommunegården i utstrakt grad tildeles rusmisbrukere uten boevne og oppfølging i bolig. Boligene har dessuten blitt tildelt denne gruppen rusmisbrukere i så stort omfang at Kommunegården i dag beskrives som en getto, preget av hærverk og vold. Av denne grunn er det heller ikke god ressursbruk at rusmisbrukere som har vært i institusjon for behandling tildeles bolig i Kommunegården. Her er bomiljøet slik at risikoen for tilbakefall vil være stor. Haugesund kommune har til nå ikke klart å innfri målsetningene i Boligsosial handlingsplan 2009-2011. Revisjonen vurderer det slik at kommunen ikke har byttet ut kommunale boliger som er uegnede (jf.1. mål). Kommunen har heller ikke et tilstrekkelig antall tilpassede boliger til rusmisbrukere slik at de behov kommunen har, blir dekket (jf 2. mål). Kommunen legger ikke i tilstrekkelig grad til rette for at rusmisbrukere som ikke klarer seg i egen bolig får tilstrekkelig hjelp til å mestre dagliglivet og bli boende i egen bolig (jf 3. mål). Kommunen har i liten grad utnyttet det potensialet som ligger i å kunne samarbeide med private aktører og ideelle organisasjoner for å dekke boligbehov som kommunen selv ikke klarer å realisere (jf 4. mål). Revisjonen har gjennom spørreundersøkelsen fått indikasjoner på at kommunen ikke har en aktiv bruk av Husbankens låne- og tilskuddsordninger. Disse ordningene kunne blant annet blitt benyttet til å etablere egnede boliger for rusmisbrukere (jf 5. mål). 6 Arbeidsdepartementet: Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester 4-5. Rundskriv U- 5/2003. 11

I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Rådmannen er enig i at botilbud er en av de største utfordringene til Haugesund kommune. Skeisvang Gjestgiveri og Strandgaten gjestgiveri har fått en kvalitetsavtale i henhold til Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester 4-5 Rundskriv U-5/2003 Dette er gjort i samarbeid med Karmøy kommune. 3.4 Utarbeides det individuell plan til rusmisbrukere som har rett til dette? Etter revisjonens vurdering får for få rusmisbrukere i Haugesund kommune med behov for langvarige og koordinerte tjenester tilbud om individuell plan (jf. 4 i forskrift om individuell plan). Kommunen oppfyller kriteriet om at alle deltakere i prosjektet Vel Hima skal ha individuell plan. Undersøkelsen viser at en bruker som har uttrykt ønske om individuell plan ikke har fått dette grunnet fengselsopphold. Revisjonen mener det er sentralt at kommunen sørger for at brukers rett til individuell plan blir etterlevd også for domfelte som ikke er en del av prosjektet Vel Hima. Revisjonen stiller spørsmål ved om tilbud om individuell plan til LAR-pasienter er ivaretatt på en tilstrekkelig måte. På den ene siden blir det opplyst at alle kommunens LAR-pasienter får tilbud om individuell plan. Likevel er det per i dag bare ti av 65 LAR-pasienter som har individuell plan. Halvparten av LAR-pasientene gav i kommunens brukerundersøkelse uttrykk for at de ønsket individuell plan. Generelt sett er det faktum at rusmisbrukere selv ikke etterspør individuell plan en viktig årsak til at få har individuell plan. Dette blir forklart med at brukerne ikke ser fordelene med individuell plan, og at de oppfatter verktøyet som krevende for dem. Revisjonen mener kommunen må informere om og tilby individuell plan ut i fra brukers premisser og forutsetninger. Manglede motivasjon og tiltro til individuell plan som verktøy hos kommunens ansatte og oppdragstakere er etter revisjonens vurdering en medvirkende årsak til at få rusmisbrukere i Haugesund har individuell plan. Kommunens ansatte må gjøres bevisste på de juridiske forskjellene mellom bruk av ansvarsgrupper og individuell plan, og på riktig og effektiv bruk av planverktøyet. For å sikre likebehandling av brukere bør kommunen etter revisjonens mening utarbeide retningslinjer for når en skal tilby individuell plan. Rusmisbrukeres avslag på tilbud om individuell plan blir dokumentert på individnivå. Etter revisjonens mening ville det også vært hensiktsmessig å etablere et system som gir oversikt over den samlede andelen av kommunens rusmisbrukere som har takket nei til tilbud om individuell plan. Slik informasjon kunne eksempelvis vært knyttet til BrukerPlan. I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Samtlige LAR pasienter får i forkant av LAR behandling tiltaksplan. Alle får informasjon og tilbud om IP før oppstart. Dette dokumenteres i journal i rusdata. 12

3.5 Utarbeides det tiltaksplan til rusmisbrukere som er tvangsinnlagt på institusjon? I de tilfeller der personer blir tvangsinnlagt blir det i følge intervju utarbeidet tiltaksplan, jf 6-1, 5. ledd i sosialtjenesteloven. 3.6 I hvilken grad møtes rusmisbrukere med samme respekt og tjenestevillighet som andre brukere av kommunens tjenester? Mange intervjuobjekt forteller at rusmisbrukere møtes med samme respekt og tjenestevillighet som andre brukere. Undersøkelsen viser likevel at graden av respekt og tjenestevillighet brukerne blir møtt med, varierer fra enhet til enhet. Barnevernet, psykiatritjenesten, hjemmebaserte tjenester og boligkontoret er blitt utpekt som aktører som kan møte rusmisbrukere med en negativ holdning. Det er imidlertid ikke grunnlag for å slå fast hvorvidt problemene er knyttet til enkeltpersoner eller til enhetene som sådan. Det er pekt på at kommunens fastleger møter rusmisbrukere med ulik grad av respekt og tjenestevillighet, noe som blant annet kan henge sammen med dårlige erfaringer med brukergruppen. Revisjonen vil her vise til Frelsesarmeens erfaringer med at bruk av ledsager fører til bedre samhandling mellom fastlegen og rusmisbrukeren. I mangel på brukerdata er det vanskelig å konkret fastslå i hvilken grad brukere selv har en opplevelse av at kommunens representanter møter dem med manglende respekt og tjenestevillighet. Revisjonen mener at kurs kan være et aktuelt virkemiddel for å sikre at alle kommunens enheter møter rusmisbrukere med samme grad av respekt og tjenestevillighet. I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Rådmannen mener at dette er svært viktig for hele kommunen og mener at det er viktig at vi tilrettelegger for felles opplæring på dettet feltet. Rådmannen vil også vise til kommunens etiske reglement. 3.7 Er samarbeidet mellom kommunale, statlige, frivillige og private ideelle aktører i Haugesund tilfredsstillende og hensiktsmessig? Revisjonen vurderer at samarbeidet mellom ulike aktører innenfor rusomsorg i Haugesund kommune er av varierende kvalitet. Selv om intervjuobjektene mener samarbeidet jevnt over er godt, tyder spørreundersøkelsen på at det er enkelte aktører som peker seg ut som utfordrende å samarbeide med. Dette gjelder særlig fastleger, spesialisthelsetjenesten, psykisk helsevern i kommunen, og barneverntjenesten. Et av hindrene for godt samarbeid er oppgitt å være dagens organisering. Samarbeidet er uformelt og preget av personlige relasjoner. Revisjonen vil peke på at det foreligger risiko knyttet til personavhengig samarbeid, blant annet at viktige samarbeidsaktører kan bli oversett, og at samarbeid kan opphøre ved utskifting og fravær av personell. 13

I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: I tilsyn vedrørende utsatte barn fikk en i etterkant opprettet et årlig møte hvor alle aktørene møtes minst en gang i året. Rådmannen mener at dette er noe som også må vurderes på dette feltet. Dette bør derfor tas inn i omorganiseringsarbeidet høsten 2010. 3.8 I hvilken grad er samarbeidet med fastlegene tilfredsstillende? Revisjonen mener at samarbeidet mellom kommunens enheter og fastlegene ikke er tilfredsstillende. Mange intervjobjekt utpeker fastlegene som den aktørtypen det er mest utfordrende å samarbeide med. Videre oppgir mange at fastlegene ikke møter i de ansvarsgruppemøtene de inviteres til. Revisjonen finner dette mangelfullt, særlig ettersom fastlegene ikke inviteres til alle møtene, og således har mindre krav til oppmøte enn andre instanser. Svarprosenten blant fastlegene som ble invitert til å delta i undersøkelsen var lav, og revisjonens materiale gir derfor ikke et fullstendig bilde av årsakene til at samarbeidet ikke er tilfredsstillende. Fra fastlegehold blir det indikert at manglende medisinsk kompetanse hos kommunen kan være en medvirkende årsak til dårlig samarbeid mellom kommunen og fastleger. Kommunen mangler en lege med ruskompetanse som kan veilede fastlegene. Per i dag har kommunen en 10 % legestilling knyttet til rusomsorg, og revisjonen vurderer dette som knapt. 3.9 I hvilken grad er system og rutiner for oppfølging av tilbud fra frivillige organisasjoner tilfredsstillende? Revisjonen finner at det er vesentlige mangler i kommunens oppfølging av tjenestetilbudet fra frivillige organisasjoner. Krav til internkontroll hos kommunens oppdragstakere er tilsynelatende ivaretatt ved at begge de frivillige organisasjonene som kommunen kjøper tjenester av (Frelsesarmeen og Kirkens Bymisjon), har kvalitetssystem. Revisjonen mener imidlertid at kravene bør være sikret gjennom bestemmelser i driftsavtalen, jf. veileder for internkontroll i sosial- og helsetjenesten 7. Revisjonen kan ikke finne at det er vist til oppdragstakers konkrete ansvar med henvisning til internkontrollforskriften verken i avtalene om kjøp av tjenester, eller i det konkurransegrunnlaget revisjonen har hatt tilgang til. I forhold til frivillige organisasjoner som kommunen gir økonomisk støtte til (Veiledningssenteret for pårørende etc.), er revisjonens vurdering at rutinene for kontroll av tilskuddsformål fungerer tilfredsstillende. Imidlertid mener revisjonen det bør gjennomføres kontroll av kvaliteten på tilbudene som mottar tilskudd for å sikre at kommunens midler går til tiltak med god kvalitet. En forutsetning for å kunne gjennomføre kontroll av kvaliteten på tilbudet må være at det stilles konkrete krav til kvaliteten. Revisjonen mener det vil være formålstjenlig at kommunen bidrar til samordning og koordinering av tilbud innen rusomsorg fra frivillige organisasjoner. 7 Helsedirektoratet: Veileder for internkontroll i sosial- og helsetjenesten, side 12. 14

I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Når det gjelder internkontrollen til Frelsesarmeen og Kirkens Bymisjon så er dette gjort kjent i anbud og via avtaler. De har gode skriftlige dokumenterte internkontrollrutiner. Dette materialet er ikke oversendt til Deloitte som en del av dokumentasjonen. Noe av dette er oversendt i etterkant. De frivillige organisasjonene har faste møter med leder for Nav Haugesund. Her gis det oppdatering på hvordan en jobber, hvor en har utfordringer. Rådmannen ser at dette kan formaliseres på en noe bedre måte. 3.10 Er Haugesund kommunes arbeid med rusmisbrukere i samsvar med de viktigste bestemmelsene i internkontrollforskriften for helse- og sosialtjenesten? Revisjonen mener at Bestillerkontoret, Rusteamet og NAV har utfordringer knyttet til å etterleve noen av kravene til internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Alle virksomhetene har utfordringer knyttet til etterlevelse av kravet om at arbeidstakerne skal ha tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter om internkontrollsystemet (jf. 4, punkt c). Problemet med at ansatte mangler kunnskap om internkontrollsystemet er mest fremtredende ved NAV. Når det gjelder kravet om at virksomheten skal skaffe oversikt over fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav ( 4, punkt f), er dette etter revisjonens mening ikke tilstrekkelig dokumentert. Alle de tre virksomhetene har dessuten utfordringer knyttet til kravet om at dokumentasjonen av internkontrollen skal være oppdatert ( 5), mens det fra NAV og Rusteamet i tillegg blir gitt uttrykk for at dokumentasjonen er mangelfull. Revisjonen har ikke funnet noen konkrete mangler ved Bestillerkontorets internkontrollsystem utover ovennevnte moment. Undersøkelsen gir likevel indikasjoner på at ansatte kan ha behov for bedre opplæring i avvikssystemet Crescendo. Revisjonen vurderer at NAV ikke har et tilfredsstillende avvikssystem ( 4, punkt g). NAV har i tillegg utfordringer i forhold til å ta i bruk erfaringer fra brukere og pårørende ( 4, punkt e). Videre mangler NAV etter revisjonens mening en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver ( 4, punkt a). Når det gjelder Rusteamets etterlevelse av kravet om at organisering, hovedoppgaver og mål skal være beskrevet, fant revisjonen at dokumentasjonen framstår som uryddig fordi det både foreligger oppdaterte og utdaterte dokument som beskriver de samme forholdene. Videre mener revisjonen at de ansatte bør sikres bedre tilgang til de lover og forskrifter som gjelder for virksomheten ( 4, punkt b). I høringsbrev datert 14.05.2010, har rådmannen i Haugesund kommune følgende kommentarer til dette punktet i vurderingen: Internkontrollsystemet er noe som det arbeides kontinuerlig med. Rusteamet har oversendt både gammelt og nye rutiner for å vise en pågående prosess med revisjon. Når det gjelder Nav Haugesund så viste det seg vanskelig å ta i bruk Crescendo. Derfor har en brukt et statlig elektronisk avvikssystem, som hovedsakelig er brukt i forhold til vold og trusler. 15

Når det gjelder erfaringer fra brukere og pårørende har Nav tradisjon for å ha større brukerundersøkelser. Dette har ikke blitt gjennomført i Haugesund etter oppstart i 2007. 16

4. Forslag til tiltak Revisjonen vil anbefale at Haugesund kommune: gjør en nærmere vurdering av behovet for kompetansehevende tiltak knyttet til kunnskap om rus, særlig innen hjemmesykepleien, hjemmetjenestene og psykiatri. vurderer sin organisering av rusomsorgen slik at det sikres tilstrekkelig kapasitet til å ivareta etterlevelsen av sosialtjenesteloven 6-1 på en effektiv og likeverdig måte. sikrer at rett til nødvendig helsehjelp blir ivaretatt. i større grad tilbyr egnede aktivitetstilbud som f.eks arbeidstrening og fritidsaktiviteter til brukergruppen. sikrer at eksisterende tjenestetilbud oppfattes som tilgjengelig og relevant. sikrer samordnede tjenester i skjæringsfeltet mellom rus og psykiatri. foretar en samordnet gjennomgang av sine rutiner for bruk av tvang, spesielt i forbindelse med sosialtjenestelovens 6-1a og 6-2. iverksetter tiltak for å sikre at brukerne får de tjenestene de har fått vedtak om. sikrer at kvalitetskrav og de krav som stilles til bruk av midlertidige boliger blir innfridd. innfrir sine mål i Boligsosial handlingsplan 2009-2011. sikrer at alle rusmisbrukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester får tilbud om individuell plan (jf. 4 i forskrift om individuell plan). øker kommuneansattes kunnskap om individuell plan, herunder om riktig og effektiv bruk av planverktøyet, samt juridiske forskjeller mellom bruk av ansvarsgrupper og individuell plan. utarbeider retningslinjer for når en skal tilby individuell plan. vurderer bruk av kurs for å sikre at alle kommunens enheter møter rusmisbrukere med samme grad av respekt og tjenestevillighet....analyserer samarbeidet med aktører som peker seg ut som spesielt utfordrende, for å identifisere tiltak som kan bedre samarbeidsklimaet...kartlegger årsaker til at samarbeidet med fastlegene er dårlig, og iverksetter hensiktsmessige tiltak som vil bidra til større grad av medvirkning fra fastlegene 17

...innfører system og rutiner for kontroll av kvaliteten i tjenester fra frivillige organisasjoner som mottar tilskudd fra Haugesund kommune....bidrar til samordning og koordinering av tilbud innen rusomsorg i Haugesund, og oppretter formelle samarbeidsfora der det er hensiktsmessig. sikrer at enheter knyttet til kommunens rusomsorg etterlever forskrift om intern kontroll i sosial- og helsetjenesten. 18

Referanser Lover og forskrifter Arbeidsdepartementet: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Lov om sosiale tjenester i NAV). LOV-2009-12-18-131 Helse- og omsorgsdepartementet: Lov om helsetjenesten i kommunene. LOV 1982-11-19 nr 66. Helse- og omsorgsdepartementet: Lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. LOV-1989-06-02-27. Helse- og omsorgsdepartementet: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven). LOV 1991-12-13 nr 81. Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven. FOR-2004-12-23-1837 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. FOR-2002-12- 20-1731 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om legemiddelassistert rehabilitering (LAR-forskriften). FOR-2009-12-18-1641 Rundskriv, veiledere, lovkommentarer og statlige planer mv. Arbeidsdepartementet: Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester 4-5. Rundskriv U-5/2003. Gyldendal Rettsdata (Nettbasert lovkommentar). Helse- og omsorgsdepartementet: Retningslinjer for legemiddelassistert rehabilitering av narkotikamisbrukere. Rundskriv I-2000-35. Helsedirektoratet: Hvordan holde orden i eget hus. Internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Veileder IS-1183. Helse- og omsorgsdepartementet: Opptrappingsplan for rusfeltet. Ot. prp. nr 29 (1990-1991): Om lov om sosiale tjenester (sosialloven). Sosial- og helsedirektoratet: Veileder for kommunal rusmiddelpolitisk handlingsplan. Veileder IS-1362. 04/2006. Dokument mottatt fra Haugesund kommune Avtale om kjøp av omsorgsplasser mellom Haugesund kommune/nav Haugesund sosialtjenesten og Frelsesarmeens sosialtjeneste ved Frelsesarmeens bo- og omsorgssenter i Haugesund, 29.09.2008. Avtale for miljøarbeidertjenester mellom Haugesund kommune og Kirkens Bymisjon. Haugesund kommune: Brukerundersøkelse Gatenær helsestasjon, juli 2009.

Haugesund kommune: Brukerundersøkelse Rusteamet-LAR, juli 2009. Haugesund kommune: Rusmiddelpolitisk handlingsplan for Haugesund kommune 2008-2011. Planen er ikke vedtatt. Haugesund kommune: Reglement. Delegering av myndighet fra rådmannen til den øvrige administrasjonen. Gjeldende fra 01.02.2010. Haugesund kommune: Dokument, plakat og presentasjon som beskriver Vel Hima og prosjekt tillitsperson. Haugesund kommune: Diverse dokumentasjon på internkontroll ved Bestillerkontoret, Helse og Forebygging og NAV. Materialet inkluderte enhetsplaner for 2010, organisasjonskart, funksjonsbeskrivelser, kvalitetshåndbøker (Bestillerkontoret og Helse og Forebygging), rutiner mv. Frelsesarmeen: Oversikt over kvalitetssystem. IRIS: Brukerplan, Presentasjon av datamateriale fra kartlegging av 11 kommuner i Helse Fonnaområdet, 2009.

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 140 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte s approximately 169,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. None of Deloitte Touche Tohmatsu, its member firms, or its and their respective affiliates shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this publication. 2010 Deloitte AS. Member of Deloitte Touche Tohmatsu