STRAFFERETTSLIG KORRUPSJON. Med vekt på utilbørlighetsvilkåret i straffeloven 276a

STRAFFERETTSLIG KORRUPSJON Med vekt på utilbørlighetsvilkåret i straffeloven 276a

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 TEMA OG AKTUALITET... 2 1.2 RETTSKILDESITUASJONEN... 3 1.3 LEGISLATIVE HENSYN... 4 1.3.1 LOJALITETSHENSYNET... 4 1.3.2 TILLITSHENSYN... 4 1.3.3 HENSYNET TIL HENSIKTSMESSIG FORENKLING AV REGELVERKET... 5 2 BEGREPET KORRUPSJON... 5 3 KORT OM DEN HISTORISKE BAKGRUNNEN... 6 4 VIKTIGE INTERNASJONALE INITIATIV OG PROSESSER... 10 4.1.1 OECD CONVENTION ON COMBATING BRIBERY OF FOREIGN PUBLIC OFFICIALS (OECD-KONVENSJONEN)... 10 4.1.2 EUROPARÅDETS STRAFFERETTSLIGE KONVENSJON MOT KORRUPSJON AV 27. JANUAR 1999... 12 4.1.3 FN-KONVENSJONEN MOT KORRUPSJON AV 9. DESEMBER 2003... 14 5 STRAFFEBUDENE MOT KORRUPSJON I STRAFFELOVEN... 15 6 STRAFFELOVEN 276A.... 16 6.1.1 ANVENDELSESOMRÅDE... 17 6.1.2 SKYLDKRAV... 18 6.1.3 MEDVIRKNING... 18 7 STRAFFBARHETSVILKÅRET UTILBØRLIG FORDEL I STRAFFELOVEN 276 A. 19 7.1 VILKÅRET UTILBØRLIG FORDEL... 19 7.2 FORHOLDET TIL GRUNNLOVEN 96... 20 I

7.3 FORHOLDET TIL LOVSKRAVET I EMK ART. 7... 22 7.4 SUBJEKTIV ELLER OBJEKTIV TOLKNINGSSTANDARD... 23 7.5 FORDELENS ØKONOMISKE VERDI.... 25 7.5.1 ER DET ET KRAV AT GIVEREN FÅR EN MOTYTELSE?... 27 7.5.2 PENGER SOM BESTIKKELSE... 29 7.5.3 ANDRE YTELSER... 30 7.6 PARTENES STILLING ELLER POSISJON... 31 7.7 FORMÅLET BAK YTELSEN... 34 7.8 GRADEN AV ÅPENHET I FORHOLD TIL MOTTAKERENS ARBEIDS- ELLER OPPDRAGSGIVER... 35 7.9 HVORVIDT EVT. ORGANISASJONSINTERNE RETNINGSLINJER MV. ER OVERTRÅDT 38 7.10 HVA SOM ER SEDVANLIG INNENFOR DET AKTUELLE LIVS- ELLER VIRKSOMHETSOMRÅDE... 39 7.11 HVORVIDT EVENTUELLE RETNINGSLINJER MV. FRA EN BRANSJEORGANISASJON ER BRUTT 40 8 STRAFF... 41 8.1 FULLBYRDELSESPUNKTET... 41 9 REGISTER OG LITTERATURLISTE... 42 9.1 REGISTER... 42 9.1.1 LOVER OG FORSKRIFTER... 42 9.1.2 KONVENSJONER OG KONVENSJONSFORARBEIDER... 42 9.1.3 FOR- OG ETTERARBEIDER... 42 9.1.4 RETTSAVGJØRELSER... 43 9.2 LITTERATURLISTE... 44 9.2.1 BØKER... 44 9.2.2 ARTIKLER... 45 9.2.3 WEBSIDER... 45 9.2.4 RAPPORTER OG UNDERSØKELSER... 46 II

1 Innledning I Norge har ikke korrupsjon blitt oppfattet som et stort problem. Tvert imot har Norge i de fleste internasjonale sammenhenger blitt løftet frem som et foregangsland, der korrupsjon er minst utbredt. En undersøkelse viser at 55 prosent tror det er mindre korrupsjon i Norge enn i andre vesteuropeiske land. Kun en av ti tror det er mer korrupsjon her. 1 Korrupsjonsnivået har imidlertid vært økende i Norge de siste årene og vil trolig øke i årene fremover. Korrupsjon er minst like alvorlig som annen økonomisk kriminalitet; og grådighet er den viktigste årsaken til korrupsjon. 2 Fra annen verdenskrig og frem til Oslo-skandalen i 1990 3, ble bare noen ytterst få personer dømt for korrupsjon i Norge. Fra 2005 og frem til september 2009 har 55 personer og selskaper blitt dømt for korrupsjon. 4 Dette er omtrent like mange som i årene 1990-2004 til sammen, og da utgjorde de domfelte i den såkalte Osloskandalen 5 over halvparten av de dømte. Når temaet korrupsjon blir diskutert i Norge, så blir det ofte referert til økonomisk svakstilte land og land i den tredje verden. Det er derfor det viktig å påpeke at de fleste av sakene som har involvert norske virksomheter har oppstått i Norge og Skandinavia. Allmennheten i Norge de senere årene fått øyne opp for alle problemene som følger med korrupsjon. I økende grad blir det stilt kritiske spørsmål om Norge virkelig er et 1 Undersøkelse som Infact har gjennomført på vegne av Geelmuyden.Kiese 01.09.2006 2 Transparency International Norge og Innovasjon Norge. Meningsmåling i den norske befolkningen om korrupsjon. September 2009. 3 Oslo-skandalen er en fellesbetegnelse for flere saker som ble avdekket i Oslo kommune i perioden 1990-1998. Over 30 personer fra eksterne leverandører til Oslo kommune og 31 ansatte i kommunen ble etterforsket for korrupsjon, utroskap, bedrageri, regnskapsjuks og skatteunndragelser. Saken endte i 29 domfellelser, en rekke påtaleunnlatelser, henleggelser og flere erstatningssaker. Sakene ble ført i flere rettsinnstanser. Se blant annet Rt 1994 s. 1385 og Rt 1993 s. 927. 4 Saksoversikten er laget på bakgrunn av søk i Lovdata og mediearkiver 5 Se note 3 1

hederlig unntak hvor korrupsjon praktisk talt er fraværende. At vi har fått et slikt fokus og synliggjøring av temaet, skal media ha mye av æren for. 6 Det er nå bred enighet internasjonalt om at korrupsjon er et samfunnsmessig onde som hindrer sosial og økonomisk utvikling. [ ] Korrupsjon medfører at kvaliteten på styring og avgjørelser reduseres, tilliten mellom befolkningen og det offentlige forsvinner, samfunnet forvitrer. 7 [ ] korrupsjon utgjør en trussel mot rettsstaten, demokratiet, menneskerettighetene og sosial rettferdighet. Korrupsjon kan også hindre økonomisk utvikling og virke konkurransevridende. Korrupsjon er skadelig for samtlige stater, men skadevirkningene er særlig store i de fattigste landene med den mest sårbare befolkningen. 8 Korrupsjon anses som svært samfunnsskadelig og klart straffverdig. 9 Grensedragning mellom hva som er korrupsjon og hva som er alminnelig forretningspleie kan være uklar. Gråsoner finnes. Det er viktig at en bedrift ser varsellampene lyse tidlig slik at uheldige situasjoner ikke oppstår, og jeg håper denne masteroppgaven kan være et bidrag til dette. 1.1 Tema og aktualitet Etter at straffebudene mot korrupsjon i straffeloven 1902 276 a til 276 c ble tilføyd ved lov 4. juli 2003 nr. 79, så har kampen mot korrupsjon blitt satt på dagsorden. Dette gjelder både aktiv og passiv korrupsjon i så vel offentlig som privat sektor. Grensen mellom straffbar korrupsjon og straffrie handlinger trekkes gjennom et utilbørlighetskriterium. Temaet for min oppgave er å drøfte utilbørlighetsvilkåret i straffeloven 276a. 6 Gedde-Dahl, Hafstad, Magnussen Korrupsjon i Norge, s. 10 7 St. meld. nr. 35 (2003-2004) Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk. Utenriksdepartementet: kap. 6.5. 8 St. meld. nr. 49 (2005-2006): Om samtykke til ratifikasjon av FN-konvensjon mot korrupsjon s. 6-7. 9 HR-2008-01913-A 2

1.2 Rettskildesituasjonen Listen over norske korrupsjonsdommer begynner å bli lang. På den annen side så har de fleste sakene vært relativt klare tilfeller av korrupsjon og utilbørlighetsvilkåret har følgelig ikke blitt inngående drøftet. Mange av avgjørelsene gir derfor noe begrenset veiledning til tolkning av hvilke momenter som er relevante i utilbørlighetsvurderingen. De fleste av sakene er i tillegg underrettsdommer, noe som tilsier at den rettskildemessige verdien av avgjørelsene er langt mindre tungtveiende enn høyseterettsavgjørelser, men kan etter omstendighetene bli tillagt en viss vekt. Lovforarbeidene gir derimot en relativt utførlig anvisning på hvilke momenter som bør vektlegges. Da straffebudene mot korrupsjon er bygget på internasjonale konvensjoner, så vil også merknadene til disse konvensjonene bli tillagt noe vekt. Den rettskildemessige verdien av konvensjonsforarbeider er vanligvis lavere enn for norske forarbeider, men forarbeidene til OECD- og Europarådskonvensjonen er imidlertid utarbeidet i fellesskap mellom konvensjonslandene. OECD- og Europarådskonvensjonen vil dermed ha større vekt enn vanlige konvensjonsforarbeider. Mange av rettsspørsmålene er fortsatt ikke avklart i gjeldende rett, og er heller ikke diskutert inngående i teorien. Derfor vil det bli sett til utenlandsk teori og praksis. Enkelte svenske rettskildefaktorer vil særlig bli anvendt. Utenlandske kilder har generelt sett liten rettskildemessig vekt. På den annen side er korrupsjon et internasjonalt fenomen, og mange land bygger sin lovgivning på de samme konvensjonene som norsk rett bygger på. Utenlandske kilder vil også kunne skaffe støtteargumenter til momenter hentet fra mer autoritative kilder, og kunne anvendes som sammenligningsgrunnlag for å kartlegge hvilke tolkningsalternativer som er mulige. Dessuten bygger utilbørlighetskriteriet på en skjønnsmessig helhetsvurdering. Dermed kan man i større grad trekke inn utenlandske kilder i vurderinger basert på reelle 3

hensyn og alminnelige rettsoppfatninger. Hvorvidt et moment er vektlagt i utenlandsk praksis kan for eksempel gi en indikasjon på typetilfellets straffverdighet. 1.3 Legislative hensyn Både forarbeidene til de norske straffebudene i korrupsjonslovgivningen og de ratifiserte internasjonale konvensjonene viser hvilke legislative hensyn korrupsjonsbestemmelsene bygger på. 1.3.1 Lojalitetshensynet Lojalitetshensynet overfor arbeidsgiver gjør seg gjeldende i både offentlig og privat sektor. Offentlige tjenestemenn har en generell plikt innenfor arbeidsavtalen til å ivareta og fremme arbeidsgiverens interesser. Graden av lojalitetsplikt vil variere med tjenesteforholdets art. En høytstående tjenestemann vil dermed ha en strengere lojalitetsplikt enn personer med mindre ansvar. Korrupsjon etter straffeloven 276a kjennetegnes nettopp ved at arbeidstakeren utnytter tjenesten til å fremme egne interesser på bekostning av arbeidsgiveren. 1.3.2 Tillitshensyn Hensynet til allmennhetens tillit til offentlig virksomhet har i flere dommer blitt trukket frem som et sentralt straffeutmålingsmoment. 10 I svensk rett er tillitshensynet viktig, men inntar ikke en sentral posisjon fordi det er antatt at det offentlige ikke står i noen særposisjon i forhold til private med henhold til behovet for tillit. 11 Et annet utslag av tillitshensynet er tjenestemannsloven 20, der det heter at en offentlig tjenestemann ikke skal motta gaver som er egnet til å påvirke hans tjenestlige handlinger, eller som det ved reglement er forbudt å motta. Selv om gaven ikke har dette formål og tjenestemann ikke har til hensikt å la seg påvirke av den, plikter han å avvise gaven. Bakgrunnen for bestemmelsen er hensynet til at det ikke skal oppstå mistanke om at tjenestemannen er korrupte, altså tillitshensynet. 12 10 Se Rt. 1986 s. 1013 på s. 1016. Tilsvarende Rt. 1962 s. 961 på s. 962 11 SOU 1974: 37 S. 87 12 Se Tjenestemannslovkomiteens innstilling, s. 100, andre spalte. 4

Høyesterett har uttalt i en sak, mot en oppsynsmann i kommunen som attesterte regninger vitende om betydelig overfakturering, at det skal reageres strengt dersom korrupsjon fremkommer i offentlig forvaltning: Det er grunn til å reagere skarpt når korrupsjon forekommer i den offentlige forvaltning Her er de beløp som er mottatt ganske betydelige, og de ledet til handlinger som påførte kommunen meget store tap. 1.3.3 Hensynet til hensiktsmessig forenkling av regelverket Lovmotivene legger særlig vekt på hensynet til en hensiktsmessig forenkling av regelverket bak utformingen av generelle korrupsjonsbestemmelser. Dette vil også bidra til at det blir enklere å utarbeide statistiske rapporter over korrupsjonssaker som er under etterforskning, og rettskraftige dommer. 13 2 Begrepet korrupsjon Begrepet korrupsjon kan defineres på ulike måter, snevert eller mer vidt. Up to 24 bottles is fine. More than that is corruption". Denne noe spesielle definisjonen på korrupsjon ble gitt av den italienske statsminister Berlusconi til pressen etter at han overbrakte 24 flasker italiensk rødvin til svenske statsministeren Göran Persson. Bakgrunnen for overleveringen var at Persson var så misfornøyd med de engelske vinene under et EU-møte hos Storbritannias statsminister Tony Blair. 14 Skal man være mer presis, så følger det av de relativt nye bestemmelsene i norsk lovgivning at korrupsjon innebærer at noen krever, mottar eller aksepterer et tilbud om utilbørlige fordeler eller belønning i anledning av den stilling eller det verv eller oppdrag 13 Ot. prp. nr. 78 (2002-2003) side 32. 14 http://www.dagbladet.no/nyheter/2005/12/21/452846.html 5

vedkommende innehar. 15 Hvorvidt dette skjer i privat eller offentlig sammenheng er uten betydning. Både den som gir og den som mottar slike ytelser kan straffes for korrupsjon. En slikt vidt korrupsjonsbegrep skal verne en samling kjerneinteresser som krav til habilitet, saklighet og likhet ved myndighetsutøvelse, samt tillit til forvaltningens upartiskhet og integritet. 16 Etter norsk lov er alle former for korrupsjon forbudt. Forbudet gjelder fullt ut også for norske statsborgere og personer hjemmehørende i Norge som er engasjert i virksomheter i utlandet. Også såkalte facilitation payments, det vil si å betale for å få utført en tjeneste man har krav på uten ekstra betaling, er å anse som korrupsjon. 17 3 Kort om den historiske bakgrunnen Korrupsjonens historie går tilbake så lenge som vi har hatt verdenshandelen. 18 Korrupsjon har gjerne vært ensbetydende med skjulte provisjoner. Straffebestemmelser rettet mot offentlige tjenestemenn som tar imot eller krever bestikkelser, har en lang historie i norsk rett. Det er for eksempel i Magnus Lagabøters landslov bestemmelser om straff for tilfeller hvor kongens ombundsmænd tar muter [bestikkelser] for at bygsle bort jord og gjør kaldakol [ødeleggelser]. 19 Selv om det allerede på 1600-tallet var forbud mot bestikkelser i Europa, så mente Samuel Pepys, første admiralitetslord i Storbritannia (1633-1703), at en bestikkelse kunne godtas bare den ble sneket diskret under bordet. 20 15 Lov av 4. juli 2003 nr. 79 16 NOU 2002:22 s. 37-38 17 Forarbeidene gir ingen definisjon av facilitation payments, men omtaler det som små betalinger som er nødvendige for å få offentlige tjenestemenn til å gjøre jobben sin (NOU 2002:22 s 30) 18 Joly, Eva, Kampen mot korrupsjon - fra utopi til virkelighet. Kristofer Lehmkuhl Forelesning 2004 19 Magnus Lagabøters Landslov, Landsleiebolken, kap.7. 20 Joly, Eva, Kampen mot korrupsjon - fra utopi til virkelighet. Kristofer Lehmkuhl Forelesning 2004 6

Av denne grunn, har nok mange oppfattet korrupsjon som hemmelige under-bordet betalinger som del av en skjult avtale mellom to parter, der begge tjente på dette. Før 1995 kunne norske bedrifter i tillegg få skattefradrag for dokumenterte utgifter til bestikkelser i utlandet. 21 Selv Verdensbanken hadde en meget liberal praksis, helt til the World Bank s anti-corruption strategy kom i september 1997. 22 Bakgrunnen for systemet var å hjelpe til med å få handelsbalansen i likevekt. Systemet utartet seg og medførte en rekke saker som avslørte smøring av offentlige tjenestemenn, særlig ved tildeling av kontrakter og betaling av milliarder av kroner i bestikkelser ved våpenhandel. 23 På samme tid som europeerne legaliserte korrupsjon, skjedde det motsatte i USA. Etter Lockheed skandalen i 1976, hvor det kom for en dag at Lockheed Aircraft hadde betalt embetsmenn i Nederland, Japan, Tyskland og Italia for at de skulle kjøpe Lockheed fly, kriminaliserte USA korrupsjon av utenlandske embetsmenn i the Federal Corrupt Practices Act of 1977. 24 Korrupsjon forekommer både i industriland og utviklingsland, men rammer de fattigste hardest. Det er vanskelig å tallfeste hvor mye korrupsjon koster samfunnet. Det har blitt grovt anslått at korrupsjonen i Afrika koster 150 milliarder dollar i året. 25 Det betales fortsatt bestikkelser i stor stil i forbindelse med internasjonal handel og industri. Verdensbanken mener at det betales ufattelige 6000 milliarder kroner i bestikkelser hvert år (US$1,000 billion). 26 21 Skatteloven av 18. august 1911 nr. 8 44 22 Mainstreaming Anti-Corruption Activities in World Bank Assistance: A Review of Progress Since 1997. Report No. 29620. 23 Kvamme, Relasjon eller korrupsjon? agenda:profitbase nr. 2 2006. 24 http://www.fas.org/irp/crs/crsfcpa.htm 25 http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/2265387.stm 26 http://go.worldbank.org/lja29gha80 7

Det amerikanske handelsdepartementet hevder at utenlandske selskap i løpet av en periode på ett år har tilegnet seg kontrakter verdt ca. NOK 100 milliarder ved å bestikke offentlige tjenestemenn. 27 En rapport utarbeidet av TI viser at halvparten av internasjonale bedriftsledere som ble spurt anslo at korrupsjon hevet prosjektets kostnader med minst 10 prosent. I siste instans er det borgerne som må betale. Man ser også at korrupsjon og kartellvirksomhet henger tett sammen. Det tydeligste eksempelet er Mexico. De mexicanske kartellene er blant verdens største og mest brutale kriminelle organisasjoner. Hærsoldater og føderalt politi har ofte rykket inn i flere byer opp mot grensen til USA. Der har de avvæpnet det lokale politiet fordi det er mistenkt for å samarbeide med de mange smuglerorganisasjonene som har fått operert tilnærmet fritt. Forbrukere over hele verden fikk regningen på ca. USD 300 milliarder for 300 private internasjonale karteller som ble oppdaget fra 1990 til 2005. 28 Forskere i Verdensbanken har anslått at summen av bestikkelser hvert år beløper seg til tre prosent av verdens BNP, eller nærmere ett tusen milliarder dollar. 29 Det er altså snakk om enorme verdier. Det norske samfunnets tiltak mot korrupsjon har i senere år blitt skjerpet. Særlig kom dette til uttrykk ved endringer i straffeloven av 4. juli 2003. Regjeringen karakteriserte tiltakene som verdens strengeste regler mot korrupsjon. 30 I tillegg til at vi i Norge har vår straffelov, får flere og flere andre land tilsvarende regelverk blant annet som følge av FNs konvensjon mot korrupsjon. De fleste store norske firmaer med internasjonal virksomhet har etter hvert utviklet tiltak for å motarbeide korrupsjon. Etiske retningslinjer, internkontroll, opplæring og rapporteringsrutiner. Den videre utfordringen er å gjennomføre og videreutvikle de tiltakene som er allerede er satt i gang. 27 Kvamme,. Relasjon eller korrupsjon? agenda:profitbase nr. 2 2006. 28 Transparency International s Global Corruption Report 2009 29 http://go.worldbank.org/lja29gha80 30 http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/regjeringen-bondevik- II/ud/260246/234931/korrupsjon_nei/2.html?id=448646 8

De fleste mindre og mellomstore bedrifter har ikke kommet så langt. Færre enn tre fjerdeparter av disse har satt i gang systematiske tiltak mot korrupsjon. 31 Hver fjerde norske bedrift har vært utsatt for økonomisk kriminalitet det siste året. Tapene er i enkelte tilfeller på mange millioner kroner. Det kommer fram i en undersøkelse som PricewaterhouseCoopers AS (PwC) har gjennomført. En av konklusjonene i undersøkelsen er at økonomisk kriminalitet utgjør en økt trussel i økonomiske krisetider. Hele 21 prosent av bedriftene rapporterer om korrupsjon og bestikkelser, mens den globale andelen utgjør 27 prosent. 32 En undersøkelse 33 av folks oppfatning av problemet i egne land viser at det er land preget av fattigdom, krisesituasjoner, krig og konflikt som har størst problemer. Videre ser vi at land med store naturressurser sliter med korrupsjon. Sammenliknet med CPI i 2007 har det vært en signifikant endring til det verre. Norge har falt med nærmere 10 prosentpoeng i indeksen. Norge kommer på 11. plass i indeksen, bak våre nordiske naboer Danmark (2. plass), Sverige (3. plass), Finland (6. plass) og Island (9. plass). Det er usikkert hvorvidt Norges plassering skyldes høyere bevissthet om korrupsjonsproblemene, eller om det faktisk er mer korrupsjon i Norge enn i våre naboland. Det er nemlig stor usikkerhet knyttet til slike undersøkelser. Dels tyder dette på økt bevissthet om forekomsten av korrupsjon i Norge. Stadig flere høyt profilerte skandaler de senere år har økt forståelsen av at Norge faktisk har et reelt korrupsjonsproblem, ikke et skinnproblem. 31 Søreide: Corruption in international business transactions: The perspective of Norwegian Firms, CMI, Bergen 2004. 32 Global Economic Crime Survey 2009 33 Transparency Internationals Corruption Perception Index 2008 (CPI) 9

Den påståtte åpenheten i det offentlige er en myte. Offentlig ansatte er ikke mer hederlige i vårt land enn i mange andre land i Europa. (Norge og Tyskland har samme skår på CPI. Begge har hatt sine respektive Siemens-skandaler med offentlig ansatte involvert.) 34 Vi har lovverk, etiske regelverk, rutiner, tilsyn, kontrollorganer. Nå må våre myndigheter for alvor ta det i bruk. 35 4 Viktige internasjonale initiativ og prosesser 4.1.1 OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials (OECDkonvensjonen) Allerede i 1994 fremsatte OECD en anbefaling til bekjempelse av aktiv bestikkelse. Det vises også til OECDs rekommandasjon av 23. mai 1997 om bekjempelse av bestikkelse i internasjonal handel, som blant annet inneholder en oppfordring til å kriminalisere bestikkelse av utenlandske tjenestemenn og til å hindre virksomheter m.v. fra å kunne trekke utgifter til bestikkelse fra i skatt. I forlengelsen av denne anbefalingen vedtok OECD i november 1997 sin Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. 34 I Norge førte imidlertid ikke den såkalte Siemens-saken til dom for korrupsjon til tross for omfattende granskning og straffeforfølgning av flere av de involverte. Se Oslo tingrett, dom av 3. juli 2009. 35 Transparency Internationals Corruption Perception Index 2008 (CPI) 10

Konvensjonen pålegger medlemslandene å gjøre det straffbart i hjemlandet å korrumpere offentlige tjenestemenn og ansatte i internasjonale organisasjoner i kjøperlandet. Norge ratifiserte OECD-konvensjonen den 18. desember 1998. Som en følge av dette ble bestemmelsen om aktiv korrupsjon i strl. 128 tilføyd et nytt annet ledd og endret til også gjelde for utenlandske offentlige tjenestemenn og tjenestemenn i mellomstatlige organisasjoner, jfr. Ot.prp. nr.66 (1997-98) og Innst.O. nr.1 (1998-99). Norge ble senere i 1999 evaluert av OECD 36. Rapporten konkluderte med at straffeloven 128, som har en strafferamme på ett års fengsel, ikke tilfredsstilte kravet i OECD-konvensjonen art. 3. Det ble bemerket at en strafferamme på ett års fengsel «does not meet the standard set by the convention» og at de formene for korrupsjon som konvensjonen tar sikte på å bekjempe, skal være undergitt straffesanksjoner som er effective, proportionate and dissuasive. Det ble også pekt på at en to års foreldelsesfrist trolig ikke oppfylte kravene i konvensjonens artikkel 6. Den slår fast at fristen for foreldelse ikke skal være kortere enn at det blir tilstrekklig tid ( an adequate period of time ) til at man kan etterforske og påtale den straffbare handlingen. OECD stilte også spørsmål ved om Norge oppfylte art. 2 i konvensjonen som gjelder ansvar for juridiske personer. Det ble vist til at det er opp til påtalemyndigheten, og i siste instans domstolens skjønn, om foretaksstraff skal anvendes, selv om vilkårene for straffansvar foreligger, jfr. strl. 48 a) hvor det fremkommer at foretaksstraff kan benyttes. Basert på norske forsikringer om at Norge vil oppfylle kravene i konvensjonen ved at påtalemyndigheten normalt vil anvende foretaksstraff i korrupsjonsaker i samsvar med gjeldende regelverk og instrukser, ville OECD komme tilbake til spørsmålet under fase 2 evalueringen. 37 36 Rapport av 16. april 1999 er forfattet av Working Group on Bribery in International Business Transactions (CIME), OECD. 37 Rapport av 16 april 1999 forfattet av Working Group on Bribery in International Business Transactions (CIME), OECD. 11

OECDs arbeidsgruppe mot bestikkelser i internasjonale forretningstransaksjoner ( Working Group on Bribery in International Business Transactions ), vedtok den 12. april 2004 en "fase 2"-evaluering av Norges oppfyllelse av sine forpliktelser etter OECDs Konvensjon mot bestikkelser av utenlandske offentlig tjenestemenn fra 1997 38. OECDs anbefalinger til Norge fremkommer i rapportens paragraf 166-170 (s. 49-51). Anbefalingene gjelder tiltak for å sikre effektiv forebygging og avdekking av bestikkelser av utenlandske offentlige tjenestemenn, samt tiltak for å sikre effektiv etterforskning og påtale og bruk av sanksjoner i denne typen saker. Den 15. mars 2007 fulgte den samme arbeidsgruppen opp de anbefalinger som ble påpekt av rapporten den 12. april 2004. De konkluderte med at Norway satisfactorily implemented all the Phase 2 Recommendations 39 4.1.2 Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon av 27. januar 1999 Europarådets strafferettslig konvensjon om korrupsjon (ETS nr. 173) ble åpnet for undertegning 27. januar 1999. Denne konvensjonen omfatter både aktiv og passiv korrupsjon, i både offentlig som privat sektor. Avtalen ble vedtatt av Europarådets ministerkomité 1. mai 1999 og trådte i kraft 1. november 2003. Norge ratifiserte konvensjonen 2. mars 2004 og oppfølging av konvensjonen skjer i Group of States against Corruption (GRECO) der Norge er medlem. Det var 17 stater med fra starten. Per 1. oktober 2009 hadde 46 stater sluttet seg til GRECO. 40 Avtalen legger opp til en gjensidig evaluering av partenes etterlevelse av Europarådets ulike instrumenter mot korrupsjon. GRECO skal overvåke medlemmenes overholdelse av 20 retningsgivende prinsipper fastsatt av Europarådets ministerkomité mot korrupsjon, og gjennomføring av internasjonale juridiske instrumenter. GRECO skal bestå av representanter fra medlemsstatene. Bl.a. skal GRECO vedta evalueringsrapporter og godkjenne utkast til årlig aktivitetsprogram. Den skal hvert år offentliggjøre en rapport om virksomheten. Arbeidet med å evaluere medlemmenes 38 http://www.oecd.org/dataoecd/3/28/31568595.pdf 12. april 2004 39 http://www.oecd.org/dataoecd/35/26/38284036.pdf 15. mars 2007 40 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp 12

innsats mot korrupsjon er en av GRECOs viktigste oppgaver. Her evaluerer medlemslandene hverandre. Norge har blitt evaluert i tre runder. I den første runden så man spesielt på gjennomføring og praktisering av strafferettslige pålegg som er relevante for Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon, samt åpenhet rundt finansiering av politiske partier. I de to første evalueringsrundene 41 var evalueringstemaene: a) De nasjonale institusjonene med ansvar for korrupsjonsbekjempelse, b) Spesialiserte enheter mot korrupsjon, c) Immunitet, d) Bruk av tvangsmidler, e) Inndragning, f) Tiltak mot korrupsjon i offentlig sektor g) Sanksjoner mot juridiske personer. Evalueringene av Norge, henholdsvis i 2002 og 2004, var i det alt vesentlige positive, men resulterte i ni anbefalinger fra GRECO om tiltak. Anbefalingene omhandlet statistikk og forskning om korrupsjon i Norge, regelverk for offentlige ansatte om rapportering av informasjon om korrupsjon, bruk av utradisjonelle etterforskningsmetoder i korrupsjonssaker, samarbeid mellom Riksrevisjonen og påtalemyndigheten/politiet, rapportering fra Kredittilsynet til politiet/påtalemyndigheten, politiets/påtalemyndighetens bruk av lovbestemmelser om avdekking, beslag og inndragning av utbytte fra kriminalitet, jobbrotasjon i korrupsjonsutsatte funksjoner, overgang fra stillinger/verv i offentlig sektor til stillinger utenfor statsforvaltningen, samt rapportering fra skatteetaten til politiet om alvorlig kriminalitet. I plenumsmøtet i oktober 2006 konkluderte GRECO med at Norge hadde gjennomført samtlige anbefalte tiltak på en tilfredsstillende måte. Norge har som ett av de første medlemslandene fullført oppfølgingsprosessen i de to første evalueringsrundene. I 2006 besluttet GRECO å igangsette en tredje evalueringsrunde fra 1.1. 2007. 41 11.- 14. mars 2002 og 26.- 29. april 2004 13

Denne runden omhandler to temaer: I Medlemslandenes gjennomføring og praktisering av strafferettslige bestemmelser med relevans til Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon. II. Medlemslandenes regulering av åpenhet rundt finansiering av politiske partier. Den tredje runden av evalueringen av Norge ble gjort i perioden 16.- 19. februar 2009. Norske myndigheter skal presentere en rapport over anbefalingene innen den 31. august 2010. 4.1.3 FN-konvensjonen mot korrupsjon av 9. desember 2003 FNs Generalforsamling vedtok den 31. oktober 2003 en konvensjon mot korrupsjon (The UN Convention against Corruption). Arbeidet med konvensjonen ble påbegynt i januar 2001. Norge var representert på samtlige 7 forhandlingssesjoner og undertegnet konvensjonen straks den ble åpnet for undertegning i Mexico City 9. desember 2003. Norges bidrag under forhandlingene ble av UNODC-sekretariatet oppfattet som viktig for å få innført en kontrollmekanisme i konvensjonen og for å muliggjøre tilbakeføring av inndratt utbytte av korrupsjon. Spørsmålet om tilbakeføring av inndratt utbytte var sentralt i konvensjonen, og det var et klart nord-sør skille blant landene. Norges utspill var viktig for løsningen som ble funnet 42. FN-konvensjonen mot korrupsjon trådte i kraft 14. desember 2005 og er det er det første globale instrumentet mot korrupsjon. Den ble ratifisert av Norge 29. juni 2006. Konvensjonen har god oppslutning med hele 140 statsparter og 140 signaturstater (per 29. september 2009 43 ). 42 http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/rapporter_planer/rapporter/2005/sluttrapport-fra-jolyprosjektet.html?id=106398 43 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/cac/signatories.html 14

Formålet med konvensjon er å fremme internasjonalt samarbeid for å forebygge og bekjempe korrupsjon. Konvensjonen retter seg mot både privat og offentlig virksomhet. Konvensjonen har bestemmelser om tiltak for forebygging i offentlig sektor - som vilkår for offentlige anskaffelser, for rekruttering og ansettelse av offentlige tjenestemenn og offentlighet i forvaltningen; og i privat sektor - som plikten for banker til å melde/rapportere mistenkelige transaksjoner. Den omhandler også særlige forhold som offentlige innkjøp og hvitvasking. Forpliktelsene til FN-konvensjonen kan deles inn i fire hovedkategorier: I. Tiltak for å forebygge korrupsjon II. Kriminaliseringsforpliktelser III. Bestemmelser om internasjonalt samarbeid om etterforskning og iretteføring av korrupsjonssaker IV. Regler om tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon. 5 Straffebudene mot korrupsjon i straffeloven Bakgrunnen for de nye bestemmelsene var å gjennomføre Norges folkerettslige forpliktelser etter Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon av 27. januar 1999 og tilleggsprotokollen av 22. januar 2003 til konvensjonen. På flere punkter går bestemmelsen lenger i å kriminalisere korrupt atferd enn det konvensjonen krever. 44 Straffelovrådet fikk 28. september 2000 i oppdrag å utrede hvilke tilpasninger som var nødvendige for å kunne ratifisere konvensjonen. Straffelovrådet avga sin utredning 18. desember 2002 45 en alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon. Utredningen ble sendt på høring 19. desember samme år. På bakgrunn av høringen fremmet Justisdepartementet forslag til straffebud mot korrupsjon i Ot.prp. nr. 78 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeloven mv. (straffebud mot korrupsjon). 44 jf. Ot.prp. nr. 78 (2002-2003) kap. 12.1 s. 53. 45 NOU 2002: 22 15

Bestemmelsen avløser 112, 113, 114, 287, 373 nr. 1, 405 b og deler av 128, foruten lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår 6 og lov 15. juni 2001 nr. 65 om gjennomføring i norsk rett av Den internasjonale straffedomstols vedtekter 17. juli 1998 12 tredje ledd. 46 6 Straffeloven 276a. Straffeloven 276 a bestemmer hva som er straffbar korrupsjon. 276a (1) For korrupsjon straffes den som for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag, eller gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag. Med stilling, verv eller oppdrag i første ledd menes også stilling, verv eller oppdrag i utlandet. Straffen for korrupsjon er bøter eller fengsel inntil 3 år. Medvirkning straffes på samme måte. Norsk korrupsjonslovgivning er, etter lovendingen i 2003, blant de strengeste i verden, og i 2008 kom det i tillegg inn en ny bestemmelse i skadeerstatningsloven som omhandler korrupsjon. Etter bestemmelsen pålegges arbeidsgiver det økonomiske ansvaret for ansattes korrupsjonshandlinger med mindre man kan påvise at det er truffet alle rimelige forholdsregler for å unngå korrupsjon. Norske virksomheter som opererer internasjonalt må i tillegg forholde seg til lokal lovgivning og håndheving. Særlig aktuelt er den amerikanske korrupsjonslovgivningen, Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), 47 som under gitte forutsetninger også håndheves overfor korrupsjonshandlinger begått utenfor USA. 46 Norsk Lovkommentar ved Magnus Matningsdal. Note 2162. Sist endret 19.01.2009. 47 http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/ 22. juli 2004 16

Næringslivets Sikkerhetsråd utarbeider årlig en rapport om kriminalitets- og sikkerhetsutfordringer i Norge (KRISINO ), der 2 500 bedriftsledere blant annet blir spurt om korrupsjon. Lederne fikk spørsmål om de hadde kjennskap til at ansatte i egen bedrift er tilbudt "en utilbørlig fordel" i løpet av de siste 12 månedene. Kun 2 prosent av de spurte svarte ja i 2008, mot tilsvarende 3 prosent i henholdsvis 2006 og 2007. En annen undersøkelse utført av TNS Gallup viser at toppledere i norske kommuner og fylkeskommuner i svært liten grad blir tilbudt bestikkelser. Kun fem av 1760 spurte hadde opplevd dette siste 12 måneder, mens ingen av lederne i fylkeskommunene hadde opplevd dette. 48 Selv om kun 0,3 prosent av lederne selv har blitt prøvd bestukket, oppgir 3 prosent (48 av 1760 ledere) at de kjenner til at andre i egen kommune har blitt tilbudt bestikkelser. I første rekke har det vært snakk om fysiske gaver, bespisning og private turer, i liten grad er det snakk om direkte penger. Grunnen til at andelen er så lav, kan være at begrepet utilbørlig fordel kan fremstå som noe uklart. Vi ser også at kjennskap til slike forsøk på å få en kontrakt eller oppdrag, fordeler seg jevnt på privat og offentlig sektor, bransje og virksomhetsstørrelse. Det fordeler seg også jevnt mellom virksomheter som har rutiner for å avdekke økonomisk kriminalitet og de som ikke har slike rutiner. 6.1.1 Anvendelsesområde Regelverket kommer til anvendelse på aktive og passive korrupsjonshandlinger i både offentlig og privat sektor. Loven skiller ikke mellom korrupsjonshandlinger i offentlig og privat sektor, reguleringen søker å ramme korrupsjon i begge sektorer med samme tyngde. Persongruppen som dekkes av bestemmelsene er alle ansatte, styremedlemmer i bedrifter, og også personer som har begrensede oppdrag for bedrifter, som konsulenter og agenter. 48 TNS Gallups spørreundersøkelse for KS: Rapport for KS. Etikk og leverandører hvordan reagerer kommunene?, 31.08.2007, www.ks.no/etikk 17