Dato: 17. november 2010 Byrådssak 1004/11 Byrådet Søknad om øremerkede stillinger til barneverntjenesten ALHO SARK-4530-200904407-68 Hva saken gjelder: I statsbudsjettet for 2011 settes det av 240 millioner kroner til styrking av det kommunale barnevernet. Det legges opp til at midlene videreføres også utover 2011. Kommuner kan søke fylkesmannen om flere stillinger til barneverntjenesten. Søknaden skal begrenses til fagstillinger for å sikre ivaretakelse av lovpålagte oppgaver. I tillegg kan det for 2011 søkes om midler til andre tiltak som bidrar til å styrke barneverntjenesten lokalt, for eksempel kompetansetiltak. Søknadsfrist: 31.01.11 Byrådet vil søke om en styrkning av bemanningen på til sammen 30 stillinger fordelt på følgende områder: 24 stillinger til bydelenes barneverntjenester 1 stilling til styrking av DUE tiltaket 1 stilling til oppfølging av barn som kan være utsatt for menneskehandel 4 stillinger til fagutvikling og tiltaksutbygging I tillegg søkes det om kr. 3 550 000 til kompetansetiltak i 2011 og kr. 5 000 000 til dekning av utgifter til tiltak. Det er en utfordring for Bergen kommune å stabilisere tiltakskostnadene som en følge av økt bemanning. Dette innebærer at kommunen ønsker et hovedfokus på kvalitetsutvikling av tjenesten gjennom færre saker pr ansatt. Ser en på andel barn med barnevernstiltak, har Bergen en omfattende barneverntjeneste. Det vil være av stor betydning at barneverntjenesten ivaretar rettssikkerheten til barna og at kvalitetsheving av arbeidet fører til et mer effektivt barnevern. Målet er å fokusere på metodisk endringsarbeid slik at barnets situasjon og belastninger bedres så raskt som mulig: Undersøkelser skal gjennomføres innen 3 måneder Undersøkelser som henlegges på grunn av manglende foreldresamarbeid skal vurderes på ny etter 3-6 måneder. 1
Tiltaksplanene skal følges opp og evalueres hyppigere enn i dag. Barn under omsorg/fosterbarn og fosterforeldre skal følges opp slik at en i større grad forhindrer sprekk i omsorgstilbudet Foreldre skal følges tettere opp med tanke på raskere tilbakeføring, og adopsjon skal i større grad vurderes som tiltak for langtidsplasserte fosterbarn. Akuttplasseringer skal avklares raskt Arbeid for tidlig innsats prioriteres høyere slik at det kan være mulig å unngå at barn kommer i en situasjon med behov for barneverntjenester. Byrådet ser det som viktig at tidlig innsats og forebygging ivaretas slik at behovet for barneverntjenester ikke øker ytterligere. Hver stilling medfører etableringskostnader og andre varige driftskostnader. Det forutsettes at det gjennom tilskuddet gis dekning for disse utgiftene. Det kommunale driftsbudsjettet, til tiltak for barn som bor i sin opprinnelige familie og til barn som bor utenfor familien, skal ikke økes som en følge av økt bemanning. Bemanningsøkning skal sikre god kvalitet på den lovpålagte saksbehandling og oppfølging av brukerne. Vedtakskompetanse: Bystyrets budsjettvedtak i B.sak 303/10 (møte 13.12.2010), tilleggsinnstillingens punkt 2 og sakspremissene side 13. I henhold til B.sak 102/06 13 driftsfullmakter, har ansvar for kommunens løpende drift. Dette innebærer en fullmakt til kontinuerlig å utvikle og forbedre den enkelte drifts- og forvaltningsenhets prestasjoner, i samsvar med de overordnete målsettinger som er trukket opp for de ulike tjenesteområdene. Utøvelsen av byrådets fullmakter på slike saksområder, skjer bla med utgangspunkt i personal- og økonomifullmaktene. Det anses nødvendig å styrke bemanningen i barneverntjenesten slik at kommunen kan ivareta sine forpliktelser på barnevernsområdet. Byråden for helse og inkludering innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1) Byrådet søker fylkesmannen om 30 faste stillinger fordelt på følgende områder: a) 24 stillinger for styrkning av barneverntjenesten i bydelene. b) 1 stilling for utvidet satsing på arbeidet med ungdommer i DUE. c) 1 stilling for å styrke bemanningen knyttet til barn som kan være utsatt for menneskehandel. d) 4 stillinger knyttet til fagutvikling; oppbygging og administrering av tiltakskjeden for ungdom, implementering av ny praksis, utviklingsarbeid, og kompetanseprogrammer, herunder implementering av Kvellos utredningsmal og evalueringspraksis for tiltaksplanarbeidet. 2) Byrådet søker fylkesmannen om kompetansemidler på til sammen kr. 3 550 000 til tiltaksutvikling, kompetanseutvikling, opplærings- og videreutdanningstiltak i 2011. a) Kr. 750 000 til en videreutdanning i kommunalt barnevernsarbeid i regi av Høyskolen i Bergen (30 studiepoeng). 2
b) Kr. 800 000 til implementering av Kvellos utredningsmal. c) Kr. 600 000 til gjennomføring av Tiltaksplanprosjektet i regi av barneverntjenesten i Laksevåg. d) Kr. 1 400 000 til opplæringstiltak i forbindelse med spredning av Modellkommuneforsøket og TIBIR til de øvrige bydeler 3) Byrådet søker fylkesmannen om kr. 5 000 000 til dekning av utgifter til tiltak for barn med vedtak fra barneverntjenesten. Filip Rygg byråd for helse og inkludering 3
Saksutredning: Bergen kommune har et omfattende og høyt prioritert barnevern. Status for vår tjeneste er i henhold til nøkkeltall hentet fra KOSTRA at Bergen gir barneverntiltak til 4,4 % av barnebefolkningen. Dette er en høyere dekningsgrad enn snittet for kommunegruppe 14 (Trondheim, Stavanger og Bergen), snittet for Hordalandskommunene, og landsgjennomsnittet. Dekningsgraden er 0,4 prosentpoeng høyere enn både kommunegruppen og kommunene i Hordaland. Den høye dekningsgraden medfører at Bergen også har en høyere prioritet for barnevernet målt i netto driftsutgifter til barnevern pr. innbygger i målgruppen (0-17 år). Kommunens utgifter til barnevern ligger over snittet for kommunegruppen og landsgjennomsnittet, og som et eksempel er utgiftene 20 % over snittet for Hordaland. Der er flere grunner til at både barnevernsutgifter og tjenesteomfang er økt kraftig de siste årene. Det er ikke forsket på årsakssammenhenger til spesielle samfunnsmessige forhold, men i dialog med tjenestene beskrives noen forhold som har bidradd til en økt dekningsgrad: Barneverntjenesten har i samarbeid med blant andre skoler, barnehager og helsestasjoner hatt fokus på tidlig avdekking av omsorgssvikt, familievold, vold og overgrep mot barn. Parallelt med denne satsingen er antall meldinger til barneverntjenesten økt med 45 % de siste 5 årene. Økt avdekking av omsorgssvikt eller andre vanskelige oppvekstforhold, har ført til at antall barn i barnevernet har økt med 20 % de siste 5 årene. Barneverntjenesten har de siste årene videreutviklet tiltakskjeden med flere nye tiltak. Det er blant annet satset mye på foreldreveiledningstilbud og omfattende oppfølging av ungdom som skal etablere seg i egen bolig. Effekten av denne satsingen er at antall barn som plasseres utenfor sin opprinnelige familie holdes forholdsvis stabil, mens antall barn med omfattende endringsfokuserte tiltak øker. I et forebyggende perspektiv har dette vært en bevisst og viktig strategi, men omfanget og kostnadene har økt betraktelig. Bergen kommune har et kompetent barnevern. Bergen kommune har satset mye på å kompetanseheving i barneverntjenesten. Våre strategier har fokusert på å redusere turn-over og satse på videreutdanning. I 2004 avsluttet vi et videreutdanningstilbud i kommunalt barnevernsarbeid (30 studiepoeng) i regi av Universitetet i Bergen, og i 2011 startes et nytt videreutdanningstilbud i kommunalt barnevernsarbeid (30 studiepoeng) i regi av Høyskolen i Bergen. I tillegg har tjenestene etter hvert fått flere barnevernsarbeidere med mastergrad innen barnevern. Barneverntjenesten har også en ambisjon om å implementere ny kompetanse og nye arbeidsmetoder. Bergen kommune har deltatt i Kvello-opplæring, en metode for bedre undersøkelser og utredninger, med til sammen 150 saksbehandlere. Denne opplæringen har vært gjennomført i samarbeid med Bufetat, fylkesmannen i Hordaland og omegnskommunene. Hittil i år har denne opplæringen kostet kommunen knappe 4 årsverk. I tillegg kommer kostnader til implementering av metoden. Vår turn-over er innenfor det akseptable for en så stor tjeneste. Medarbeiderundersøkelsen viser en samlet tilfredshet på 4,3 poeng på en skala fra 1 6 hvor 6 er høy tilfredshet. Målet er 4,5 poeng. Sykefraværet er fremdeles høyere enn kommunens målsetning. 4
Bergen kommune har bygget opp en kvalitativ god tjeneste I kommunens barneverntjeneste er internkontroll, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling en integrert del av styringssystemet. Dette innebærer at vi har et sterkt fokus på lovpålagte kvalitetskrav som tidsfrister, tiltaksplaner og lovpålagt tilsyn i fosterhjem. Det jobbes kontinuerlig med tiltak for å lukke avvik knyttet til lovkrav samt implementering av nye krav. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å telle antall tiltaksplaner. Vel så viktig er det å gjøre tiltaksplanene til et sentralt arbeidsverktøy for metodisk og kvalitativt godt arbeid. Bergen kommune deltar nå i et utviklingsprosjekt i regi av KS og Oslo kommune. Formålet er bl.a. å bidra til at det i tiltaksplanene settes klare mål og delmål. Dette skal danne grunnlag for systematisk evaluering av arbeidet med hjelpetiltakene i den enkelte sak. Laksevåg barneverntjeneste representerer Bergen kommune i dette utviklingsarbeidet. En annen strategi har vært å utvikle tiltakskjeden. Det er svært viktig at tiltakskjeden er tilpasset tiltaksbehovet i den enkelte sak. Der kommunen kan bygge opp egne tiltak, vinner barneverntjenesten mye på effektivitet. Skal tiltak skreddersys til det enkelte barns behov, går mye av saksbehandlingsressursene med til oppgaver for å etablere tiltak ved at en stor del av tiltakene barneverntjenesten benytter er basert på oppdragsavtaler. Dette gjelder fosterhjem, weekendhjem, støttekontakter/miljøarbeidere, vertsfamilier, private leverandører og andre. Rekruttering, opplæring, veiledning, lønnsforhandling, avtaleinngåelser og avtaleoppfølging er oppgaver knyttet til saksbehandlingen. Når kommunen bygger opp egne tiltak som for eksempel DUE, avlastes saksbehandlerressursene. Oppbygging og administrasjon av fellestiltak defineres som driftsoppgaver innen funksjonsområde 244. Kommunen har også opparbeidet god kompetanse på bruk av familieråd. Vi har opparbeidet en meget kompetent koordinatorbank og vi tilbyr nå vår kompetanse til flere omegnskommuner. Kort beskrivelse av bemanning og oppgaver i barneverntjenesten Kommunens barneverntjeneste består av følgende personellressurser knyttet til drift/saksbehandling innen funksjonsområd 244: 185 stillinger knyttet barneverntjenestens driftsoppgaver i bydelene. Disse stillingene teller barnevernsjefer, avdelingsledere, spesialister, saksbehandlere, jurister, økonomiansatte og andre merkantile stillinger. Ikke alle oppgavene er fordelt til alle kontorene. Dette betyr at noen tjenester har oppgaver med øremerkede ressurser inkludert i bemanningen: o Bergenhus har ansvar for gruppen enslige mindreårige flyktninger o Åsane har byomfattende ansvar for adopsjon o Fyllingsdalen og Ytrebygda deler ansvaret for saker som gjelder barn som kan være utsatt for menneskehandel 4 advokater ved Kommuneadvokaten knyttet til barnevernssaker som skal behandles i fylkesnemnd og rettssystemet. Kommunen har døgnbemannet barnevernvakt for akuttberedskap. Der er 10,7 stillinger ved barnevernvakten. Bergen kommune har inngått avtale med 5 omegnskommuner om å tilby akuttberedskap. Barnevernvakten har nå akuttberedskap for 5 omegnskommuner i helger og helligdager og det arbeides for å kunne tilby tjenester til en 6. kommune fra 2011. 2 administrative stillinger ved Byrådsavdeling helse og inkludering som bl.a. arbeider med styring, resultatoppfølging, internkontroll, kvalitetsutvikling og fagutvikling. 5
I Bergen kommune er tiltak for enslige mindreårige flyktninger lagt til barneverntjenesten. Denne brukergruppen teller over 80 barn og unge med tiltak fra barneverntjenesten. Ved siden av ressurser til saksbehandling driver kommunen en barneverninstitusjon med 11 plasser hvor den enkelte flyktning kartlegges og gis omsorg i påvente av utflytting til omsorgstiltak, døgnbemannet bofellesskap eller bolig med oppfølging. Når det gjelder tiltakskjeden knyttet til vedtak om tjenester i hht barnevernlovens 4-4, har Bergen kommune bygget opp 4 familieveiledningssentre med til sammen 38 terapeutstillinger. I tillegg 1 stilling til administrasjon av DUE-tiltaket (tett oppfølging av ungdom i egen bolig). Tilknyttet fagutvikling har kommunen 0,8 stilling til familieråd, 0,8 stilling til modellkommuneforsøket og1 stilling til implementering av TIBIR. I følge KOSTRA 2009 har barneverntjenesten i Bergen en saksbelastning med 17 barn med undersøkelser/tiltak pr. fagstilling. Kommunen justerte og økte bemanningen i barneverntjenesten i 2007 med helårsvirkning fra 2008. Det ble da etablert/ omfordelt 20 stillinger. Siden den gang er dekningsgraden økt med 0,4 prosentpoeng. Under følger en oppstilling av stillinger i bydelsstillinger pr. 30.06.10 i relasjon til gjennomførte undersøkelser første halvår 2010 og barn med barnevernstiltak pr. 30.06.10. Arbeid og ressurser til enslige mindreårige flyktninger, barnevernvakt, familiesentre, kommuneadvokat, administrative stillinger og prosjektstillinger er trukket ut av oversikten under. Stillinger totalt (inklusiv adopsjon) Merkantile stillinger Fagstillinger ekskl. barnevernsjef, adopsjon og merkantilt personell Undersøkelser pr fagstilling pr 1. halvår Saker pr. fagstilling pr dato 30.06.10 Merkantil pr. barn i tiltak Bergen 175,7 27,7 138 5,9 13,9 69,0 Merk følgende: Antall stillinger framkommer som en kombinasjon av det som er meldt til fylkesmannen, kontrollert opp mot gjennomgang av lønnslister for august 2010. Totaltallene gjelder alle typer stillinger til drift i barneverntjenestene (merkantile, saksbehandlere, spesialister, avdelingsledere og barnevernsjefer). De merkantile ressursene avlaster saksbehandlerne, og det vil derfor bli urimelig om en ser bort fra merkantile ressurser ved vurdering av tjenestenes totale ressursbehov. Åsane har et byomfattende ansvar for adopsjon. Det er øremerket 2 stillinger til dette i Åsane. Disse inngår i totaloversikten fordi dette arbeidet vanligvis inngår i barneverntjenestens oppgaver, men medregnes ikke når barnevernssaker pr. ansatt beregnes. Utfordringer for barneverntjenesten i Bergen kommune Kostnader til stillinger i barnevernet er ikke den største utgiften i et økende barnevern. Andel av nettodriftsutgiftene som går til saksbehandling er i hht KOSTRA-tallene 34,1 %, mens netto driftsutgifter til tiltak for barn som bor i sin opprinnelige familie utgjør 19,1 % og tilsvarende utgifter til barn som bor utenfor familien er 46,8 %. Kommunens 6
nettodriftsutgifter til barnevern har i perioden 2007 2009 økt med 22,5 % som tilsvarer en økning på 71,3 millioner. Fordeles denne kostnadsøkningen på de ulike KOSTRAfunksjonene, er utgiftene til drift og saksbehandling økt med 28 millioner, tiltak i familien med 14,5 millioner og tiltak utenfor familien med 28,7 millioner i perioden. Med denne høye kostnadsøkningen har ikke Bergen kommune hatt mulighet til en ytterligere styrkning av bemanning knyttet til saksbehandling. Oppbygging av egne tiltak som DUE og familieveiledningssentre avlaster saksbehandlingen i forhold til rekruttering, veiledning og opplæring av oppdragstakere. Bemanningsøkning knyttet til økt mottak av enslige mindreårige flyktninger er ivaretatt. Det statlige barnevernet har en strategi om å vri tiltaksprofilen fra institusjonsplasser til økt bruk av fosterhjem. Da de fleste fosterhjem er oppdragstakere i kommunal regi, vil kommunen få flere oppdrag i rekrutterings- og godkjenningsfasen samt at det kommunale oppfølgings-, veilednings- og tilsynsansvaret vil øke. Det er ikke nødvendigvis slik at oppfølging av barn i statlig tiltak er like omfattende som oppfølging av kommunale fosterhjem. Kommunen har oppdrags- og tilsynsansvar for fosterhjemmene, roller som kommunen ikke har for institusjonsdrift. Som storby har Bergen etter hvert fått tilmeldt flere saker hvor barn er ofre for menneskehandel. Disse sakene er svært utfordrende og arbeidskrevende for barneverntjenesten. Pr. i dag har kommunen prøvd å bygge opp kompetanse på dette området knyttet til 2 barneverntjenester (0,25 stilling pr. tjeneste). Vår erfaring er at det ofte er flere barn involvert når sakene kommer opp og det medfører et stort press på den ordinære driften. Barna må plasseres akutt samtidig som de av sikkerhetsmessige grunner, skal skjermes godt. Oppfølging av barn som kan være utsatt for menneskehandel er svært ressurskrevende. Kommunal barneverntjeneste er tillagt stadig flere oppfølgingskrav. Kommunens internkontroll viser at vi har redusert andel avvik på de lovkrav som rapporteres til fylkesmannen. Men ser en i tillegg på det metodiske oppfølgingsarbeidet, oppgir barnevernsjefene utfordringer knyttet til oppfølging av familiene, tverrfaglig samarbeid og utviklingsarbeid. Det er en utfordring for Bergen kommune å stabilisere tiltakskostnadene som en følge av økt bemanning. Dette innebærer at kommunen ønsker et hovedfokus på kvalitetsutvikling av tjenesten. Ser en på dekningsgraden har Bergen en omfattende barneverntjeneste. Det vil være av stor betydning at barneverntjenesten ivaretar rettssikkerheten til barna og at kvalitetsheving av arbeidet fører til et mer effektivt barnevern. Målet er å fokusere på metodisk endringsarbeid slik at barnets situasjon og belastninger bedres så raskt som mulig: Undersøkelser skal gjennomføres innen 3 måneder. Tiltaksplanene skal følges opp og evalueres hyppigere enn i dag. Barn under omsorg/fosterbarn og fosterforeldre skal følges opp slik at en i større grad forhindrer sprekk i omsorgstilbudet. Akuttplasseringer skal avklares raskt. Økt fokus på tidlig innsats slik at det kan være mulig å unngå at barn kommer i en situasjon med behov for barneverntjenester. Bemanningsbehov: 1) Bergen kommune har gjort en faglig vurdering av bemanningsbehovet i barneverntjenesten. Etter gjennomgang av saksbehandlingskrav i henhold til 7
rutinehåndbøker for saksbehandling, fosterhjemsarbeidet, andre faglige veiledere og implementering av Kvellos utredningsmal, er tidsbruk i undersøkelser og oppfølging av barn i tiltak vurdert. Vi har funnet at bemanningsbehovet i bydelene vil være 24 årsverk utover dagens bemanning. 2) Bergen kommune ønsker å utvide DUE tiltaket. Det er nødvendig å styrke tiltaket med 1 stilling. 3) Det er et stort behov for å styrke bemanningen knyttet til barn som kan være utsatt for menneskehandel. Det søkes om 1 stilling for saksbehandling og oppfølging av disse barna i barneverntjenesten. 4) I tillegg ønsker Bergen kommune å søke om 4 stillinger knyttet til fagutvikling; oppbygging og administrering av tiltakskjeden for ungdom, implementering av ny praksis, utviklingsarbeid, og kompetanseprogrammer, herunder implementering av Kvellos utredningsmal og evalueringspraksis for tiltaksplanarbeidet. Vi har beregnet behovet til 1 stilling pr bydel, men søker i første omgang 4 fagutviklingsstilinger for å dekke behovet i alle bydelene. (0,5 stilling pr. bydel). Andre Tiltak i 2011: Bergen kommune har målsetninger knyttet til tiltaksutvikling og kompetanseutvikling. I den forbindelse ønsker vi å søke om bidrag til gjennomføring av følgende opplæring og utviklingsprosjekter: 5) 30 studiepoeng videreutdanning i kommunalt barnevernsarbeid i regi av Høyskolen i Bergen, kr. 750.000,-. (eller vikarutgifter). 6) Kr. 800 000 knyttet til implementering av Kvellos utredningsmal. Kommunen har dekket utgifter knyttet til permisjoner tilsvarende 4 årsverk hittil. 7) Styrkning av barneverntjenesten i Laksevåg med 1 stilling for 2011 for deltakelse i KSs Tiltaksplanprosjekt sammen med flere andre kommuner. 8) Kr. 1 400 000 til opplæring i forbindelse med implementering av Modellkommuneforsøket i Årstad og TIBIR i Fyllingsdalen til de øvrige bydeler. 9) Bergen kommune har hatt betydelige merutgifter til barnevernet de siste årene. Det søkes derfor om kr. 5 000 000 til delvis dekning av tiltaksutgifter. Økonomiske konsekvenser: Hver stilling medfører etableringskostnader og andre varige driftskostnader. Det forutsettes at det gjennom tilskuddet gis dekning for disse utgiftene. Det kommunale driftsbudsjettet til tiltak for barn som bor i sin opprinnelige familie og til barn som bor utenfor familien, skal ikke økes som en følge av økt bemanning. Bemanningsøkning skal sikre god kvalitet på den lovpålagte saksbehandling og oppfølging av brukerne. 8