lntegrerings- og mangfoldsdirektoratet

Postadresse: Postboks 8059 Dep 0031 Oslo lntegrerings- og mangfoldsdirektoratet Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Postboks 8036 Dep. 0030 OSLO Besłksadresse: Tollbugata 20 Internett: www.imdi.no E-post: post@imdi.no Sentralbord: 24 16 88 00 Telefaks: 24 16 88 01 Org.nr: 987 879 696 DERES REF V R REF DATO 14-02803-8.AFY 23.1.2015 Bankkonto: 7694.05.12693 Hłringsuttalelse fra IMDi p forslag til endring i statsborgerloven - krav om at słkere mellom 18 og 67 r skal beherske et minimum av norsk muntlig og best en test i samfunnskunnskap Det vises til departementets brev av 24.10.2014, hvor ovennevnte forslag til lovendringer ble sendt ut med frist for innsending av hłringsuttalelser innen 24.01.2015. Herved oversendes hłringsuttalelsen til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. IMDi er enig i at det er viktig tydeliggjłre forventningen om at innvandrere har et ansvar for l re spr ket og l re det norske samfunnet kjenne. Spr k og samfunnskunnskap er viktige forutsetninger for deltakelse i samfunnet. I denne hłringsuttalelsen viser vi til at de fleste nyankomne innvandrere gjennomfłrer plikten til norskoppl ring innen tre r, og i underkant av 90 prosent best r spr kprłve p A2 niv. Dagens ordning med norskoppl ring for nyankomne innvandrere fungerer med andre ord godt. I denne hłringsuttalelsen vil IMDi peke p mulige konsekvenser av forslagene som fremmes i hłringsnotatet. Vi tar for gitt at forslagene i hłringsnotatet har som m l bidra til bedre integrering og samfunnsdeltakelse, ikke at f rre blir statsborgere. Statsborgerskap skal v re et positivt virkemiddel for integrering, og kan bidra til skape tilhłrighet og lojalitet til det norske fellesskapet. kte krav til den enkelte betinger et godt og tilpasningsdyktig oppl ringssystem. Tilbudet i norskoppl ringen m derfor sikre likhet for loven og rettferdig behandling av dem som słker. Som det ogs skisseres i hłringsnotatet, vil forslagene medfłre stłrre łkonomiske kostnader for kommune og stat. I hłringsnotatet foresl r departementet et krav om dokumentere et minimum av ferdigheter i norsk muntlig som vilk r for norsk statsborgerskap. Słkerne m ha gjennomfłrt avsluttende prłve i norsk muntlig med resultat A2 eller bedre. Det foresl s ogs et krav om best skriftlig

prłve i samfunnskunnskap p norsk. I fłlge Departements forslag vil det avlegge prłven p norsk, forutsette et niv i norsk skriftlig tilsvarende B1 i rammeverket. IMDi p peker i dette hłringssvaret at dette er et sv rt hłyt niv, noe som kan medfłre at mange ikke vil v re i stand til best samfunnskunnskapsprłven. IMDi vektlegger ogs i denne hłringsuttalelsen at endringene kan medfłre lavere fokus p rask overgang til arbeid/utdanning, łkonomisk selvhjulpenhet og samfunnsdeltakelse for deltakere i norskoppl ringen som omfattes av introduksjonsloven. 1.Dagens situasjon For tydeliggjłre de mulige konsekvensene av forslagene, er det nłdvendig beskrive situasjonen per i dag. Hva vet vi om de som har mest tilbłyelighet for słke statsborgerskap, deres gjennomfłring av plikttimer og resultat p spr kprłver? 1.1 Hvem słker statsborgerskap? Kravene for f norsk statsborgerskap er ikke like for alle. Alder, ankomst til Norge og ektefelles status kan p virke krav til botid i Norge og mulighet for słknadstidspunkt. Etter hovedregelen kan de som har bodd minst syv r i Norge f norsk statsborgerskap, dersom de har permanent oppholdstillatelse. Słkere mellom 18 og 55 r, m som hovedregel ha gjennomfłrt godkjent norskoppl ring (UDI). Fra 1. september 2008 ble det stilt krav om at słkere mellom 18 og 55 r m ha gjennomfłrt 300 timer godkjent norskoppl ring for oppn norsk statsborgerskap. Krav om gjennomfłringen łkte til 600 timer for de som fikk innvilget opphold etter 1.januar 2012. Samme r ble det ogs et krav om at słkere mellom 18 og 55 r som er omfattet av plikt til oppl ring etter introduksjonsloven, m ha gjennomfłrt 50 timer oppl ring i samfunnskunnskap. Selv om antallet overganger til norsk statsborgerskap har łkt i perioden 1977-2013, er det en stadig lavere andel blant dem som kan skifte statstilhłrighet, som faktisk gjłr det. Dette har gjłre med at sv rt mange innvandrere det siste ti ret har kommet som arbeidsinnvandrere fra Europa etter EU-utvidelsen i 2004. Blant alle innvandrere som bor i Norge i dag, er det 34 prosent som har norsk statsborgerskap. Europeere og amerikanere tar i veldig liten grad norsk statsborgerskap, selv om de er godt etablert her. n rsak er at man ikke kan ha dobbelt statsborgerskap i Norge. Innvandrere fra nyere EU/EFTA-land, med minst syv rs botid, słker ogs i sv rt liten grad. Dette er en gruppe som i antall har vokst kraftig siden EU-utvidelsen i 2004, men det er s langt f som bytter til norsk statsborgerskap n r de har muligheten til det (Pettersen, SSB 2015). I fłlge SSB (Pettersen 2015) ble det i 2013 innvilget 13 200 norske statsborgerskap, 800 flere enn ret fłr. Tidligere somaliske, irakiske og afghanske statsborgere utgjorde de tre stłrste gruppene 2

som skiftet statsborgerskap, mens det gjennom hele perioden ogs er mange fra Pakistan og Vietnam som har byttet. Litt flere kvinner enn menn fikk tildelt norsk statsborgerskap, og fire av ti var barn. For flyktninger har norsk statsborgerskap hłyere status enn for EU-borgere, noe som gjenspeiler seg i statistikken. Flertallet av de som bytter statsborgerskap har oppholdsgrunnlag som flyktninger, etterfulgt av familiegjenforente. Mens kun syv prosent av arbeidsinnvandrere med lang nok botid er blitt norske statsborgere siden 1990, er tallet 81 prosent for dem som har kommet som flyktninger, og 60 prosent for familiegjenforente (SSB 2015). Statsborgerskap gir trygghet og beskyttelse, samtidig som det gir mulighet for politisk og demokratisk deltakelse. Det gir ubetinget opphold i Norge og garanti mot utvisning. Med et norsk pass kan besłk til familie og slekt i opprinnelseslandet og andre land oppleves tryggere for mange. En viktig rettighet for norske statsborgere er ogs bistand fra norske myndigheter i utlandet. Personer som er flyktninger og/eller familiegjenforente omfattes som regel av introduksjonsloven. Det antas derfor at en stor andel av de som bytter til norsk statsborgerskap i dag, er deltakere som tidligere har rett og/eller plikt til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. 1.2 Status p norskoppl ringsfeltet og oppl ring i samfunnskunnskap. Hvert r f r ca. 10 000 personer innvilget en oppholdstillatelse som gjłr at de kommer inn i personkretsen for rett og plikt til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap jf. introduksjonsloven 17 fłrste ledd. De som kommer inn i personkretsen for rett til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap jf. introduksjonsloven 17 annet ledd (personer mellom 55-67 r), utgjłr i underkant av 300 personer gjennomsnittlig per r. Personer i disse to rettighetsgruppene er hovedsakelig flyktninger og familiegjenforente, og det antas at en stor andel av denne gruppen vil słke norsk statsborgerskap n r de f r mulighet til det. De som kommer inn i personkretsen for plikt jf. introduksjonsloven 17 tredje ledd (opphold knyttet til arbeid), utgjłr mellom 700-800 personer per r. I fłlge NIR utgjorde rett og plikt/rett gruppen 95 prosent av de 36 186 deltakerne 1 som var i norskoppl ring i 2014. Kun 5 prosent var i personkretsen for plikt (opphold knyttet til arbeid). Nyankomne innvandrere, herav personer med rett og plikt til norskoppl ring, gjennomfłrer i stor grad sin plikt til norskoppl ring etter introduksjonsloven. I 2011 kom 9990 personer inn i personkretsen for rett og plikt til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap. Av disse oppfylte 88 prosent sin plikt innen fristen p tre r. 6 prosent av disse fikk innvilget fritak fra plikt til delta i oppl ringen etter introduksjonsloven 17 fjerde ledd. Regjeringens m l er at 90 prosent skal gjennomfłre. Per i dag foreligger det ikke tilgjengelig statistikk av karakteristikker av personene som ikke gjennomfłrer, eller rsakene til hvorfor de ikke gjennomfłrer. 1 De 36 186 omfatter ikke personer som faller utenfor introduksjonsordningen, hvilket utgjłr rundt 5000-6000 personer til rlig 3

Siden ordningen ble etablert, har alltid flere menn enn kvinner gjennomfłrt plikten innen 3 r, noe som kan ha sammenheng med kvinners svangerskap og fłdselspermisjoner. Kjłnnsforskjellenes betydning avtar for łvrig med rene. Kvinner og menn har ganske lik gjennomfłringsandel etter fem r, hvilket er maks grensen p hvor lenge disse rettighetshaverne kan ha rett til gratis norskoppl ring. Tall fra NIR viser at mellom 94 og 96 prosent har innfridd sin plikt innen fem r, noe som er sv rt hłyt. For rett-gruppen, det vil si personer mellom 55-67 r, er gjennomfłringen lavere, men her fłlger heller ingen plikt. Av de som fikk opphold som ga rett til oppl ring i 2010, gjennomfłrte kun 65 prosent innen 3 r. Det var flere menn enn kvinner som gjennomfłrte. Spr kprłver Mange best r muntlig norskprłve (gammel prłveordning), mens det er hły strykprosent p de skriftlige prłvene. I 2013 bestod 54 prosent de skriftlige norskprłvene, mens hele 81 prosent av de muntlige prłvene ble best tt. Andel best tt var hłyere p norskprłve 2 (86 prosent), enn p norskprłve 3 (73 prosent). Det er viktig vite hvem det er som ikke best r spr kprłvene, da disse personene vil kunne ha problemer med oppfylle hłringsnotats forslag om best tt muntlig spr kprłve og skriftlig samfunnskunnskapsprłve p norsk, som vilk r for norsk statsborgerskap. IMDi har ikke oversikt over hvem disse personene er, men tall fra SSB viser at utdanningsniv har en sammenheng med best tte prłver. De med hłyere utdanning fra sitt hjemland best r oftere enn dem med lav utdanning. Kandidater med bakgrunn fra Asia og Afrika har klart lavest andel som fikk best tt prłve. Flere av dem med bakgrunn fra Asia og Afrika har et lavere utdanningsniv fra sitt opprinnelsesland, hvilket statistisk sett łker risikoen for ikke best. Flertallet av flyktninger i Norge kommer i dag fra Asia og Afrika. Fra 1. september 2013 ble det innfłrt nye og obligatoriske avsluttende prłver i norsk og i samfunnskunnskap for rett og plikt deltakere, etter fullfłrte pliktige timer. Hvis en person ikke best r prłven, eller unnlater g opp til en obligatorisk prłve, medfłrer ikke dette noen sanksjoner etter introduksjonsloven. Det p virker heller ikke for muligheten til f innvilget en słknad om permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap. Spr kniv ene i de nye prłvene er bestemt etter det felles europeiske rammeverket for spr k, fordelt p A1, A2, B1 og B2 niv. I fłlge VOX kan norskprłve 2 sammenlignes med en avsluttende prłve p A2-niv. Det er pr i dag ca. 25 prosent deltakere p spor A1. Hvor lenge personene har befunnet seg p dette niv et, eller hvor mange som har forsłkt komme seg til niv A2, har ikke IMDi oversikt over. I 2012 ble det totalt registrert 1 867 analfabeter i oppl ringen i norsk og samfunnskunnskap, hvilket utgjorde 4,4 prosent av alle deltakerne (Vox-speilet 2013). I fłlge VOX var det 42 716 4

personer som deltok i norskoppl introduksjonsordningen. ringen i 2012, dette omfatter b de de utenfor og innenfor 2.Konsekvenser dersom forslagene vedtas Norskoppl ringen er i dag en godt etablert ordning. Av de med rett og plikt, hovedgruppen som słker norsk statsborgerskap, gjennomfłrer i underkant av 90 prosent sin plikt til oppl ring innen tre r. Etter tre r, har s mange som 95 prosent gjennomfłrt plikten. De muntlige norskprłvene har ogs vist gode resultater de siste rene. I 2013 bestod hele 86 prosent norskprłve 2 muntlig (A2 niv ). Det er da naturlig spłrre seg hvorvidt det er nłdvendig bygge ut et stort apparat for sikre at de siste prosentene gjennomfłrer og tar prłvene. IMDi mener at spr ket er en viktig forutsetning for delta i samfunnet. Men spłrsm let som błr stilles er om en ordning for alle, og som vil medfłre store kostnader og risiko for forskjellsbehandling, er mer hensiktsmessig enn spisse tiltakene og tilbudet mot den lille gruppen det gjelder. IMDi vil i fłlgende avsnitt peke p mulige konsekvenser av forslagene som fremmes i hłringsnotatet. 2.1 Konsekvenser for oppl ringssystemet i kommunene Forutsetninger for l re seg norsk er b de knyttet til kvaliteten p tilbudet man f r i kommunene, og de individuelle forutsetningene den enkelte har til l re seg et nytt spr k i voksen alder. Det er imidlertid viktig at kommunene er rustet til p ta seg ekstraoppgavene som fłlger med de forsl tte endringene i hłringsnotatet. Tilbudet i norskoppl ringen m sikre likhet for loven og rettferdig behandling av de som słker da dette vil ha stor betydning for den enkeltes mulighet for bli norsk statsborger. IMDi mener det blir s rdeles viktig at ordningene og kommunenes veiledningsplikt fłlges opp ved innfłringen av disse kravene, slik at alle med rett og/eller plikt f r tilbud om oppl ringen de har rett p. Behov for bedre kvalitet i oppl ringssystemet For sikre like vilk r og muligheter til statsborgerskap, m det v re god og like hły kvalitet i tilbudet p de ca. 220 oppl ringssteder som eksisterer i dag. For at alle som łnsker bytte til norsk statsborgerskap skal f mulighet til det, błr det vurderes om det skal foretas endringer og prioriteringer innenfor det som i dag utgjłr rammeverket for oppl ring i norsk og samfunnskunnskap. Det er mange m ter m le kvalitet i kommunens norskoppl ring p. Innhold, l rerressurser, organisering og fleksibilitet i tilbudet, kan v re gode indikasjoner p m ling av kvaliteten. Antall timer som registreres per person per uke, kan gi en indikasjon p hvor godt oppl ringsstedet 5

fłlger pliktene i loven. For at deltakere skal kunne gjennomfłre den pliktige norskoppl ringen innen 3 r, er b de rask oppstart og antall timer som tilbys, viktig. Dette er spesielt viktig for deltakere med lav/ingen utdanning og store omsorgsoppgaver i hjemmet. Tall fra NIR viser at det er store regionale forskjeller p antall timer norskoppl ring en rett og plikt deltakere har per uke. Det er ogs variasjoner i hvor raskt kommunen tilbyr oppl ring, noen kommuner har deltakere som starter raskt med norskoppl ring etter bosetting, mens andre kommuner har sv rt lav prosent. Med 36 187 deltakere i dagens norskoppl ringssystem, finner vi et mangfold av elever med ulike bakgrunner, utfordringer og forutsetninger. Dersom kravet om best tt norskprłve blir vedtatt for słke statsborgerskap, kan det antas at flere elever vil delta i norskoppl ringen. Nye krav til słkere vil da inneb re łkte krav til kommunene om fleksible oppl ringstilbud, slik som kvelds og nettbaserte kurs, for tilpasse den enkeltes behov. Per i dag eksisterer det ikke sanksjoner ovenfor kommunene som ikke gir et godt nok tilbud til sine deltakere. Men n som ordningens kvalitet kan p virke personers mulighet for oppn den tryggheten som forbindes med statsborgerskap, kan sanksjoner vurderes som et virkemiddel for sikre bedre kvalitet. Ut fra et rettstatsperspektiv błr ikke enkeltpersoner rammes av et for d rlig offentlig tilbud. Ettersom retten til oppl ring kun best r i tre r fra den fłrste oppholdstillatelsen som gir rett til norsk og samfunnskunnskap, er det viktig at personene som omfattes av kravene f r god og tilstrekkelig informasjon om tilbudet og hvilke konsekvenser det vil f dersom oppl ringen og prłvene ikke gjennomfłres i lłpet av tre rsperioden. IMDi mener at forslagene kan fłre til et stłrre incitament for at oppl ringen kommer tidlig i gang, og videre at personene f r en reell mulighet til gjennomfłre oppl ringen i lłpet av tre rsperioden. En slik lłsning vil ogs harmonisere med forslaget, som er p hłring i disse dager, om gi kommunene stłrre ansvar for igangsette ordningen med oppl ringen i norsk og samfunnskunnskap. En annen lłsning kan i ytterste konsekvens medfłre at en person i personkretsen for rett/rett og plikt til oppl ring ikke f r kjennskap til kravene for erverv av statsborgerskap fłr fristen for ta oppl ringen gratis er utlłpt. Individuelt tilpasset oppl ring Av dagens elever i norskoppl ringen er det per i dag ca. 25 prosent deltakere p spor A1. Dersom det skal innfłres krav om norsk muntlig prłve p A2 niv, er det et behov for iverksette tiltak som gir denne gruppen en reell mulighet til oppn niv A2 innenfor de gitte rammer. 6

Tilbud til svake grupper: kvinner, analfabeter, eldre og personer med udiagnostiserte lidelser Hłringsutkastet problematiserer i liten grad de med svak skolebakgrunn fra hjemlandet og deres utfordringer med n niv A2 muntlig. Med dagens tilbud, vil det fortsatt v re grupper som vil ha utfordringer med n niv A2. Mye tyder p at de som ikke n r dette niv et innen fristen for gjennomfłring, er kvinner. I Fafo-rapporten «Kvinner i kvalifisering» (Djuve, Kavli og Hagelund 2011), fremkommer det at spesielt kvinner i introduksjonsprogrammet er overrepresentert i oppl ringslłp med langsom progresjon. De har d rligere resultater enn menn etter endt programtid. Her m les overgangen til arbeid, men rapporten viser at kvinner har hyppigere frav r grunnet sykdom hos barn, egne helseplager og s rlig p grunn av graviditet og barnefłdsler. Dette gir d rligere kontinuitet og progresjon i kvalifiseringen. Det er en stor utfordring at fristen til oppl ring ikke lar seg utvide til tross for svangerskap eller perioder med store omsorgsoppgaver. Kvinners progresjon p virkes negativt av denne begrensete muligheten da frav r i forbindelse med svangerskap gjłr at kvinnene mister verdifull undervisningstid. For flyktninger kan det v re utfordrende fortsette norskundervisningen som betalende deltaker dersom familien ikke har veldig god r d. For analfabeter kan det v re utfordrende best en prłve p A2 eller B1 niv. De fleste vil trenge lengre tid enn de som kan lese og skrive fra fłr. Det błr ogs fokuseres p spesialtilpasset og tilrettelagt oppl ring som treffer gruppen mellom 55-67 r. Det er sannsynlig at forslagene i hłringsnotatet vil medfłre at denne gruppen vil łke i antall da de vil ilegges en plikt de tidligere ikke hadde. Voksne innvandrere og barn med flyktningbakgrunn kan v re mer utsatt for psykiske helseplager enn etnisk norske. Psykiske traumer som fłlge av liv preget av krig og flukt er M F unnskapen om innvandrerbefolkningens helse mangelfull. Noen av de viktigste datakildene vi har til kunnskap Helse i innvandrerbefolkningen- Folkehelserapporten 2014). Det er velkjent at psykiske problemer har en sammenheng med svak l ringsevne. Samfunnet kan ikke forvente at de med svakest forutsetninger alene skal rydde hindringene av veien. En rekke tiltak for kartlegge helseproblemer vil derfor v re nłdvendig for gi de den hjelpen de trenger. For at ikke vilk rene i hłringsnotatet skal fłre til en forskjellsbehandling av kvinner med lav utdanning, eldre, analfabeter og/eller personer med udiagnostiserte lidelser, er det nłdvendig at oppl ringssystemet har enda mer m lrettet og individuelt tilpasset oppl ring for disse gruppene. Det błr vurderes om ikke tre rsfristen kan forlenges ved svangerskapspermisjon, slik det er mulig for deltakelsen i Introduksjonsprogrammet. Kandidater som vurderes ikke kunne dokumentere sine kunnskaper p en fullgod m te gjennom skriftlig prłve skal i dag ha mulighet til avlegge prłven muntlig, p et spr k vedkommende forst r (jf. forskrift om oppl ring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere 23). Dersom endringene i statsborgerloven gjennomfłres błr dette fortsatt v re 7

mulig, for sikre at ogs de med d rlige lese- og skriveferdigheter har mulighet til best prłven. Tilbud til E S-borgere og andre grupper som faller utenfor ordin re ordninger. Tildeling av statsborgerskap er ofte et middel og verdifullt symbol i integreringspolitikken. For bli norsk statsborger, er det i dag et krav om lłse seg fra sitt tidligere statsborgerskap. rsaken til at mange innvandrere ikke słker norsk statsborgerskap, er at de ikke har mulighet for ha dobbelt statsborgerskap (SSB). N har b de Danmark og Sverige innfłrt en rett til dobbelt statsborgerskap. Dersom dette ogs vedtas i Norge i fremtiden, vil det kunne f konsekvenser for kommunene i form av stłrre etterspłrsel etter norskundervisning. 2.1.2 M lforskyving innenfor Introduksjonsloven Isolert sett er spr kkompetanse relevant for overgangen til utdanning eller arbeid. IMDi er i den til spr ket og samfunnet er en viktig forutsetning for deltakelse i samfunnet». Samtidig er ikke sammenhengen mellom spr kniv og sysselsetting klar, n som det er mange arbeidsinnvandrere uten norskkunnskaper som er fullt sysselsatt. En slik sammenheng er ofte konjunkturavhengig. I artikkelen «Language tests for social cohesion and citizenship- an outline for policymakers» (Europar det 2008), drłftes sammenhengen mellom prłver og hensikten, prłveutvikling, prłveadministrasjonen og inkludering av kandidater med spesielle behov. Europar det peker p en sentral bekymring rundt tester som fases inn i et utdanningssystem og den s kalte «wash back effekten» som kan oppst. Det vil si at m let for prłven ikke alltid henger sammen med hva elevene virkelig trenger l re. IMDi sin bekymring i denne sammenheng er hvorvidt undervisningsstedets bestrebelser etter f hły score p prłver, forskyver en innsats for n m lene for introduksjonsloven, der lovens form l er styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres łkonomiske selvstendighet. Introduksjonsprogrammet skal fremme en rask overgang til arbeid eller videre utdanning. M lforskyving kan forhindres ved at norskordningen blir enda nłyere overv ket, slik at fare for at m lene om arbeid, utdanning og łkonomisk selvhjulpenhet ikke forskyves. SSB har utarbeidet en monitor for norskoppl ring, der de fłrste resultatene publiseres v ren 2015. P sikt vil prłveresultater kunne kobles til arbeidsmarkedsstatus. En annen tiln rming kan v re holde introduksjonsloven up virket fra kravet i Statsborgerloven. Et alternativ kan v re innfłre et nytt og separat system, der słkere som łnsker statsborgerskap kan utfłre prłvene som kreves for słke norsk statsborgerskap. IMDi 8

mener det kan v re nyttig se til andre land der systemet for spr kprłver knyttet til statsborgerskap, holdes utenfor det ordin re utdanningssystemet. For hindre at m lforskyving p virker deltakere i undervisning, kan m let om rask overgang til arbeid og/eller utdanning i den enkeltes individuelle plan fłlges enda tettere opp fra oppl ringsstedene. Det samme gjelder tilsyn av utformingen og oppfłlging av den enkeltes individuelle plan. For forhindre at deltakere fłler seg presset til m tte velge mellom bli selvforsłrgende (arbeidsrettet undervisning) og best spr kprłver (ren norskoppl ring) for f norsk statsborgerskap, błr oppl ringsstedene utvise stłrre fleksibilitet i bruk av virkemidler og fleksibilitet. Dette vil ogs gjelde for deltakere som allerede har kommet i arbeid eller utdanning, men som łnsker forbedre norskniv et eller fullfłre plikttimene sine. Disse gruppene er avhengige av fleksible tilbud for kunne f det til. Virkemidler som kan brukes er nettbasert oppl ring, intensivkurs p kveldstid, mindre grupper, permisjoner, mer differensiert oppl ring, osv. Det vil forłvrig v re behov for mer kompetanse blant de som f r oppgaven med prłveavlegging og saksbehandling av fritak. Dette kan p virke ressursbruken til l rerne og fłre til at f rre har tid til fłlge opp arbeidsrettet oppl ring p, voksenoppl ringssentre, slik som for eksempel oppfłlging av spr kpraksisplasser. 2.2.Konsekvenser for statsborgerinstitusjonen og effekter p integrering I hłringsnotatet vises det til at innfłring av prłver ofte har skjedd i land som g r fra se p statsborgerskapet som et middel for integrering, til se p det som m let for fullfłrt integreringsprosess. Det er fortsatt for tidlig se integreringseffekten av de ulike prłvene, men slik det fremkommer i hłringsnotatet, er intensjonen at kravene skal fungere som et virkemiddel for integrering. Forskning (Ersbłll, van Oers, Kostakopoulou 2010 2 ) viser at innfłring av statsborgerprłver i andre land har fłrt til en markert nedgang i antall innvilgede statsborgerskap, og at prłvene hindrer innvandrere i f sikker oppholdsstatus, noe som kan fłre til ekskludering (hłringsnotatet side 23). Et pass har stor symbolverdi. Mange identifiserer det v re norsk med det ha norsk pass. Et statsborgerskap er knyttet til identitet, hvem man er og hvor man fłler at man hłrer til. Det er et symbol p at man tilhłrer et stłrre fellesskap. Det błr v re et m l at flest mulig i dette landet fłler seg som en del av det norske samfunnet. Integrering er en toveisprosess. Kanskje er det nettopp dem som ikke klarer best denne prłven som samfunnet vil ha mest igjen for gi et statsborgerskap. 2 A re-definition of belonging. Language and Integration Tests in Europe 9

2.2.1 Konsekvenser for individer og deres integrering For bli norsk statsborger błr det kreves at słkeren behersker norsk p et visst niv. Samtidig vil de foresl tte kravene om spr kprłver for słke norsk statsborgerskap medfłre konsekvenser for enkeltindivider. IMDi vil skissere de mulige konsekvensene i avsnittet under. Kostnader for enkeltindivider Det er allerede et słknadsgebyr p 3 500 kr for słke norsk statsborgerskap. Det vil dermed kunne bli en stor kostnad for den enkelte, dersom vedkommende i tillegg m betale for oppl ring og eventuelt prłvene. Dersom man ikke best r prłven i samfunnskunnskap kan man g opp til ny prłve, men da m kandidaten imidlertid betale prłveavgiften selv. Flere kan risikere ta prłven flere ganger, noe som kan inneb re store utgifter for vedkommende. Forslaget vil s ledes ramme allerede ressurssvake personer hardt, og kan begrense mange innvandreres mulighet til fremsette słknad om norsk statsborgerskap. Man kan risikere at personer som łnsker słke norsk statsborgerskap kommer opp p et kostnadsniv som gjłr at flere ikke har mulighet til starte prosessen med słke om norsk statsborgerskap Det er uheldig hvis borgere som ikke har rett til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, slik som E S borgere, selv m betale for g opp til avsluttende prłver. N r statsborgerskapet er ment skape tilhłrighet til det norske samfunnet, er det problematisk at det sendes ulike signaler til ulike grupper som potensielt kan słke om norsk statsborgerskap. IMDi foresl r at kostnader for avleggelse av prłvene dekkes for alle grupper, ogs dersom man m ta prłvene flere ganger. Dette vil signalisere at det er łnskelig at innvandrere som bor permanent i Norge blir norske statsborgere, og f r de politiske rettighetene dette inneb rer. Familier Det er en risiko for at flere norske barn enn i dag vil vokse opp i familier hvor en eller begge foreldre ikke har de fulle demokratiske rettighetene som statsborgerskap gir. Vi vet ikke om dette kan ha negative konsekvenser for barn og ungdoms integrering, deltakelse og opplevelse av tilhłrighet til Norge. Dersom noen i familien ikke klarer oppn norsk statsborgerskap, vil personene uten statsborgerskap i noen tilfeller ikke innvilges visa ved opphold i utlandet ha ulike rettigheter til assistanse fra norske myndigheter i en og samme familie. Kvinner med svak skolebakgrunn Vilk ret om dokumentere et minimum av ferdigheter i norsk muntlig ved best tt prłve i norsk muntlig med resultat A2 eller bedre, er hłyere enn hva som er kravet i dag. Denne łkningen vil 10

kunne p virke muligheten til personer med ingen eller lav skolebakgrunn, og/eller personer med stort omsorgsansvar til erverve norsk statsborgerskap. I mange land har kvinner svakere skolebakgrunn enn menn. Ogs i hłringsutkastet p side 12 p pekes det at "kvinner er overrepresentert blant de med lite eller ingen skolegang fłr ankomst til Norge». Dette betyr at det vil kreve ekstra innsats og tid for f denne gruppen best en prłve. Kvinner med lav utdanning og eldre kan ha vanskeligheter med oppn et A2 niv innen 3 rs fristen. Eldre mellom 55-67 r Per i dag stilles det ikke vilk r om at personer over 55 r har gjennomfłrt norskoppl ring ved słknad om permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap. Innvandrere i alderen 55 67 r med en tillatelse etter 17 fłrste ledd har rett til delta i 300/600 timer oppl ring i norsk og samfunnskunnskap, men de har ikke plikt til delta i slik oppl ring. Dette inneb rer at personene i aldersgruppen 55-67 r p legges nye plikter. Det foresl s imidlertid ingen tilsvarende endringer i introduksjonsloven for harmonisere de to lovverkene p dette punkt. IMDi mener det vil bli misvisende at det i introduksjonsloven fremst r som at en person kun har rett til oppl ring, n r personen i realiteten har en plikt til oppl ring, og m ha best tt tilhłrende prłver, for f innvilget norsk statsborgerskap. IMDi mener derfor det błr vurderes endringer i introduksjonsloven 17 og 19, dersom forslaget fłrer frem, slik at hensynet til forutberegnelighet blir ivaretatt i stłrst mulig grad. Endringer i introduksjonsloven p disse punktene vil ogs kunne bidra til łke bevisstheten i kommunene for hvilke krav som stilles til deltakeren i statsborgerloven og dermed v re et grunnlag for at oppl ringen blir best mulig tilpasset de ulike behovene blant deltakerne. Personene som fikk innvilget et opphold som ga rett til oppl ring etter introduksjonsloven 17 andre ledd i 2010, utgjorde 281 personer. N r vi vet at kun 65 prosent av disse gjennomfłrte plikten innen 3 r, kan det antas at vilk rene i hłringsnotatets forslag vil ha negative konsekvenser for en stor del av denne gruppen, dersom ikke oppl ringen tilpasses i enda stłrre grad. I Udirs l rerplan for fremmedspr k (2010) bekreftes det ogs at eldre har svakere progresjon enn unge elever. IMDi mener det er viktig at ogs personer over 55 r deltar i spr kundervisning for hindre ensomhet og utenforskap, men niv et p spr kprłvene błr justeres ned for denne gruppen. Personer som faller utenfor ordin re norskordninger Nordiske borgere og personer som har opphold etter E S/EFTA-regelverket har verken rett til gratis oppl ring eller plikt til oppl ring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, eller plikt til g opp til avsluttende prłver. 11

Dersom det i fremtiden vil bli en łkning av E S-borgere, kan en utfordring for enkeltindivider v re at kommuner ofte ikke har tilbud eller ikke prioriterer oppl ringen for personer utenfor personkretsen, og de kan risikere bli avvist. Private kurstilbydere har hłyere timespriser, og for mange kan gjennomfłring av 300/600 timer i privat kursregi medfłre betydelig kostnader. Statsborgerskap som maktmiddel Et statsborgerskap gir rettigheter og plikter. En viktig rettighet er bistand fra norske myndigheter ved opphold i utlandet. En norsk statsborger som er ufrivillig etterlatt i utlandet har rett til assistanse fra ambassaden og hjelp til komme seg hjem til Norge. Dette er av stor betydning i saker som omhandler tvangsekteskap og andre ufrivillige opphold i utlandet (Liden, Bredal og Reisel 2014, «Transnasjonal oppvekst»). Det at f rre kan f norsk statsborgerskap vil begrense ambassadenes muligheter til yte assistanse til noen av dem som virkelig trenger hjelp. Erfaringen fra IMDIs arbeid mot tvangsekteskap tilsier videre at det er grunn til anta at noen menn vil motarbeide at kvinner/ungdommer f r norsk pass som et maktmiddel for lettere kunne kontrollere familiemedlemmer og etterlate dem i hjemlandet, eller true med gjłre nettopp dette. 2.2.2 Statsborgerskapsprłver- et positivt virkemiddel for integrering? Det er et m l at flest mulig som oppholder seg permanent i Norge f r fulle borgerrettigheter og deltar aktivt i samfunnet. Men ved innfłre en statsborgerprłve som skal best s, kan man risikere f en stłrre gruppe mennesker som lever og bor i Norge i en livsalder uten disse rettighetene. Kvinner med svak skolebakgrunn er spesielt utsatt for rammes av kravet. IMDi p peker at det er viktig ta stilling til dette i et likestillingsperspektiv da det kan lede til łkte forskjeller i kvinner og menns deltakelse i samfunnet. I evalueringen av statsborgerregelverket (Oxford Research, 2010) undersłkes sammenhengen mellom statsborgerskap og deltakelse i kommune- og fylkestingsvalg. Her er det imidlertid vanskelig se en rsakssammenheng mellom statsborgerskap og valgdeltakelse. I dette perspektivet kan foresl tte endringer i statsborgerloven ha en motsatt effekt av det IMDi łnsker oppn gjennom valgmobiliserende tiltak for łkt valgdeltakelse blant innvandrere. Evalueringen peker likevel p at statsborgerskapet har en viktig formell betydning som dłr pner til politisk deltakelse. Det er viktig at de som fyller vilk rene for statsborgerskap słker om bli norske borgere fordi statsborgerskapet er et symbol p lojalitet og tilhłrighet mellom borger og stat. N r muligheten til f tilegne seg norsk statsborgerskap knyttes s tydelig til ferdigheter kan det fłre til det motsatte: At man ikke f r v re en fullverdig del av det norske fellesskapet fordi man ikke har 12

spr kferdighetene som skal til for f innvilget statsborgerskap. For forhindre dette er kommunene nłdt til tilby en likeverdig, fleksibel og individuelt tilpasset oppl ring. P grunn av de store regionale forskjellene i dagens tilbud, mener IMDI at voksenoppl ringssentrene har en stor jobb foran seg i forbedring av kvaliteten i oppl ringen. 3. konomiske og administrative konsekvenser Innfłringen av forslagene vil medfłre łkonomiske og administrative konsekvenser for kommunene og stat, utover det departementet viser til i sitt hłringsnotat. Ettersom best tt prłve i norsk muntlig med resultat A2 vil v re nłdvendig for deltakere som łnsker słke om norsk statsborgerskap, błr deltakerne gis klageadgang og informeres om dette. Klageadgangen m gjłres kjent blant deltakerne. I forskrift om oppl ring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere fremkommer det i 27 om klage at, K D klages p formelle feil ved gjennomfłring av avsluttende prłve eller delprłve. For muntlig prłve eller prłve i samfunnskunnskap kan det kun klages p formelle feil for gjennomfłringen som kan IMDi mener at en slik klage heller błr anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som dermed kan p klages. Dersom dette vedtas, vil det b de kreve mer ressurser og kostnader for behandle klagene. De som faller inn under reglene som gir unntak fra kravet om gjennomfłrt oppl ring etter statsborgerloven 8, vil ogs v re unntatt fra de nye kravene om ferdigheter i norsk muntlig og best tt test i samfunnsfag. IMDi stiller seg positiv til unntaksreglene og utformingen av disse, som er sammenfallende med unntaksreglene som er hjemlet i introduksjonsloven, og mener det er viktig at disse best r dersom forslagene om de nye kravene vedtas. Etter IMDi sin oppfatning, błr unntakene praktiseres som i dag, ved at den faglige vurderingen som er foretatt av en lege eller ved at annen faglig dokumentasjon legges til grunn. Det vil v re behov for łkt kompetanse og ressurser blant de som f r oppgaven med prłveavlegging og saksbehandling av fritak/klager. IMDi forventer at ved innfłring av spr kprłver knyttet til sivile rettigheter vil det m tte g mer tid til administrere saksbehandling av fritak, utvidelse av prłvetid og andre tilrettelegginger, utvidet klageordning, samt łkte kostnader rundt selve prłveavleggingen og registrering av resultater. IMDi ser at forslagene i hłringsnotatet vil kunne medfłre łkt sikkerhet rundt prłvene og bedre tilpasninger i tilbudet for den enkeltes behov. Det kan bli en utfordring, ogs kostnadsmessig for oppl ringsstedene h ndtere to m l p samme ordning, innenfor en tre- rs periode. Innfłring av kravene vil ogs inneb re tilpassing av eksisterende IKT-systemer hos flere etater bl.a. IMDi, VOX eller eventuelt opprettelse av en egen lłsning. Dette kan medfłre ekstra 13

łkonomiske kostnader. Det antas ogs at det kan medfłre merarbeid for UDI/UNE grunnet flere słknader og klager. For IMDi vil forslagene i hłringsnotatet blant annet ha en p virkning p de tekniske lłsningene i IMDis sitt nye datasystem «IMpact», som igjen vil fłre til utviklingskostnader for n r det kan iverksettes. Hłringsnotatet omtaler ikke hvordan resultater fra prłvene blir registrert og hvordan de vil bli tilgjengelige til relevante myndigheter som behandler słknaden for statsborgerskap. Per dags dato er personer som ikke omfattes av introduksjonsordning, ikke registrert i NIR. 3.1 Behov for endringer og avklaringer i lov og forskrift Dersom forslagene trer i kraft, mener IMDi at det błr foretas noen avklaringer og endringer i lov og forskrift. Det błr vurderes om det er hensiktsmessig at det i introduksjonsloven er et krav om ha gjennomfłrt prłvene, mens det i statsborgerregelverket stilles krav om ha best tt prłven, eller om dette błr endres slik at det blir samsvar i regelverket. Etter IMDis vurdering vil det v re mest hensiktsmessig at kravene er s like som mulig i de to regelverkene. Da vil det v re enklere implementere reglene og det vil v re mer forst elige for nyankomne innvandrere. Det er en motsetning i forslaget at norskprłven gjennomfłres muntlig p A2 niv, mens samfunnskunnskapsprłven gjennomfłres skriftlig p et hłyere norskniv, B1. Dette gjłr at enkelte ikke vil kunne best prłven i samfunnskunnskap selv om de har tilegnet seg de nłdvendige ferdighetene i muntlig norsk. Etter IMDis vurdering er det lite hensiktsmessig at persongruppen som fłrst tar prłven p et annet spr k enn norsk, p et senere tidspunkt m ta den samme prłven om igjen p norsk. Ettersom det allerede foresl s et krav om beherske et minimum av norsk muntlig, mener IMDi at den muntlige prłven som der foresl s ivaretar hensynene bak forslaget til at prłven i samfunnskunnskap skal tas p norsk. IMDi mener derfor at prłven i samfunnskunnskap, slik den er lagt opp i dag, jf. introduksjonsloven 19 annet ledd, błr anses v re tilstrekkelig for fastsl kandidatens kunnskaper om det norske samfunnet. Under forslag til endringer i statsborgerforskriften, jf. 6.2 i hłringsnotatet, er forslag til ordlyden i 4-5 noe upresis n r det vises til at det er krav om ha best tt obligatorisk prłve i samfunnskunnskap og norsk, ettersom denne prłven i henhold til introduksjonsloven ikke er obligatorisk for alle som i henhold til forslaget n m best prłven. IMDi foresl r at det vises til at det gjelder tilsvarende prłve som nevnt i introduksjonsloven 19 annet ledd. Forslaget departementet fremmer for ikrafttredelsen av bestemmelsene, jf. 5 i hłringsnotatet, er klart formulert og skaper ikke rom for fortolkning. Dersom de foresl tte endringene blir vedtatt, mener IMDi det er hensiktsmessig at ikrafttredelsen blir regulert i tr d med forslaget, for ivareta hensynene til forutberegnelighet for den enkelte og likebehandling i forvaltningen. Til forslaget om ny 4-4 vil IMDi for det fłrste bemerke at det i bestemmelsens fłrste ledd błr vises til hvilken avsluttende muntlig prłve det er krav om ta. 14

4.Behov for mer utredning IMDi mener at statsborgerskap for den enkelte błr v re et viktig m l i integreringspolitikken, sammen med samfunnsdeltakelse og beherskelse av norsk spr k p et visst niv. Utilsiktede konsekvenser for de svakeste gruppene og hva man kan gjłre for forbedre deres rett til likeverdige oppl ringstilbud, błr derfor utredes n rmere. For vite hvilke grupper som st r i fare for ikke oppn statsborgerskap, anbefaler IMDi at det utredes hvilke grupper/personer som ikke gjennomfłrer spr koppl ring, hvem som ikke n r A2 niv og hvem som stryker gjentakende p norskprłvene. Uten systematisk og bred kunnskap om gruppene det gjelder, st r man i fare for systematisk ekskludere personer uten vite nłyaktig hvor/hvilke tiltak som błr settes inn for sikre at ogs disse kan f norsk statsborgerskap. Dersom forslaget i hłringsnotatet vedtas, blir det s rdeles viktig m le hvilke utslag dette vil ha for enkeltpersoner og integreringen. Det vil ta lang tid fłr integreringseffekter kan m les, men det er viktig fłlge utviklingen for kunne vurdere hvorvidt innfłring av flere krav, fungerer som et positivt eller negativt virkemiddel for integrering. Med hilsen for lntegrerings- og mangfoldsdirektoratet Anders Fyhn Seksjonssjef IMDI Introduksjon og kvalifisering Benedicte Barkvoll Seniorr dgiver Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke h ndskrevet underskrift. Kopi: 15