Eiermelding for Sørum kommune Vedtatt av Sørum kommunestyre 2006, senere vedtatt i revidert versjon 2015
Vedtaks- og endringsprotokoll, eiermeldingens del 1 Vedtatt/endret av Dato og/eller saksnummer Sørum kommunestyre 18.10.2006/sak 68/06 Sørum kommunestyre 26.11.2008/sak 75/08 Sørum kommunestyre 04.02.2015/sak 2/15 Eiermelding for Sørum kommune 2
Forord Sørum er del av en attraktiv region hvor befolkningsveksten er stor og fortsatt vil være det i årene fremover. Dette gir oss helt spesielle utfordringer, både økonomisk og organisasjonsmessig. For å sikre våre innbyggere de beste løsningene har kommunen gjennom mange år hatt egne kommunale foretak i tillegg til at vi er med i flere interkommunale selskaper. Det er flere gode grunner til å organisere våre tjenester i foretak og selskap: - Ønske om å utvikle offentlige tjenester på en effektiv måte - Spesialisere enkelte tjenester i egne virksomheter - Ivareta samfunnsansvaret kommunen har for å levere grunnleggende tjenester til innbyggerne - Samarbeid gir bedre økonomi gjennom å dele kostnadene med flere Sørum kommunes eiermelding har som formål å øke kunnskapen om de selskapene og foretakene som inngår i kommunens eierportefølje og gi et bedre grunnlag for den styring som utøves. Eiermeldingen er tenkt som et hjelpemiddel for god eierstyring og selskapsledelse, hvor åpenhet i prosesser og engasjerte deltagere er nøkkelord. Eiermeldingen gir samtidig en nyttig sammenstilling på mål og strategier i alle selskapene og ikke minst en komplett oversikt over hvilke selskaper kommunen er involvert i. Sørum kommune deltar også i et interkommunalt eierstyringssekretariat. Dette er et samarbeidsforum mellom flere kommuner som er deltakere eller har eierinteresser i de samme interkommunale selskapene. Offentlig eierskap kan være krevende og er en kontinuerlig prosess. Det er viktig for Sørum kommunes innbyggere og våre samarbeidspartnere at vi forvalter våre felles verdier til beste for de som bor her nå og som vil bo her i fremtiden. Mona Granbakken Mangen Ordfører Eiermelding for Sørum kommune 3
Innhold Innholdsfortegnelse DEL 1... 6 1 Innledning, kort om innhold og disposisjon 6 Bakgrunn... 6 2 Formål med eiermeldingen 7 3 Hva ligger i eierstrategier selskapsstrategier samfunnsansvar 9 4 Organiseringsmuligheter for kommunal virksomhet - valg av selskapsform 10 Organisering innenfor kommunen, kommunale foretak (KF)... 14 Interkommunale selskaper (IKS)... 16 Aksjeselskaper (AS)... 17 Interkommunale samarbeid... 18 5 Selskapsrettslige forhold, representantskap, generalforsamling, styret, daglig ledelse 21 Ledelse i selskapet... 21 6 Sørum kommunes eierstyring 24 Roller og ansvar... 24 Kommunestyrets rolle og ansvar... 24 Formannskapets rolle (økonomi- og administrasjonsutvalget)... 26 Ordførers rolle... 27 Den enkelte folkevalgtes rolle... 27 Rådmannens rolle... 27 Eiersekretariatet... 28 Tillitsvalgtes rolle... 29 Om styrevervregisteret... 29 7 Tilsyn og kontroll 30 8 Avvikling av eierskap 31 DEL 2 33 9 Oversikt over selskaper og samarbeidsavtaler 33 10 Kommunale foretak 33 10.1 Sørum kommunale eiendomsselskap KF... 33 10.2 Sørum kommunalteknikk KF... 35 10.3 Bingsfosshallen i Sørum KF, KF avviklet fra 1.1.12, jf. KST-vedtak 36/11... 37 11 Interkommunale selskaper 37 11.1 Midtre Romerike avløpsselskap IKS (MIRA IKS)... 37 11.2 Nedre Romerike brann- og redningsvesen IKS (NRBR IKS), operativt fra 1.1.14... 40 11.3 Nedre Romerike Vannverk IKS (NRV IKS)... 43 11.4 Romerike Avfallsforedling IKS (ROAF)... 45 11.5 Romerike kontrollutvalgssekretariat IKS (ROKUS IKS)... 49 11.6 Romerike Krisesenter IKS... 50 11.7 Romerike Revisjon IKS (operativt fra 01.06.14 og erstatter ØRR)... 52 11.8 Østre Romerike brann- og redningsvesen IKS (ØRBR), (sammenslått med NRBR IKS, under avvikling) 55 Eiermelding for Sørum kommune 4
12 Aksjeselskaper 57 12.1 Krogstad Miljøpark AS... 57 12.2 Nedre Romerike Vannverk AS (NRV AS)... 58 12.3 NORASONDEGRUPPEN AS... 59 12.4 Sørumsand ASVO AS, eierskap avviklet ved overdragelse av aksjer til Norasonde AS, jf. KSTvedtak i sak 13/11 av 16.3.11... 60 12.5 Øyeren Båtservice AS, Sørum kommune har avviklet sitt eierskap, jf. KST-vedtak i sak 66/09... 60 13 Interkommunalt samarbeid 60 13.1 Samarbeidsrådet for Nedre Romerike, SNR ( 27- samarbeid)... 60 13.2 Skåningsrud skole og ressurssenter ( 27- samarbeid)... 61 13.3 Interkommunalt beredskapsutvalg mot akutt forurensning, IUA region 2 ( 27- samarbeid) 63 13.4 Administrativt vertskommunesamarbeid om skatteoppkrever-funksjonen i Skedsmo, Rælingen, Fet og Sørum ( 28-1b)... 66 13.5 Nedre Romerike Innkjøpssamarbeid (NRI) (administrativt vertskommunesamarbeid)... 67 13.6 Avtale om administrativt vertskommunesamarbeid på utvalgte saksområder i barnevernet mellom Aurskog-Høland, Fet og Sørum ( 28-1b -samarbeid)... 69 13.7 Barnevernvakten ved Lillestrøm politistasjon... 70 13.8 Samarbeidsavtale om klinisk veterinærvakt mellom kommunene Aurskog-Høland, Fet og Sørum (avtalebasert samarbeid)... 72 13.9 Avtale om felles samhandlingskontor (avtalebasert samarbeid)... 73 13.10 Samarbeidsavtale om kommunal tjeneste om øyeblikkelig hjelp døgn (ØHD) mellom Skedsmo, Rælingen, Fet, Sørum, Enebakk, Nittedal og Lørenskog kommuner (avtalebasert samarbeid)... 75 13.11 Østre Romerike revisjonsdistrikt (ØRR) ( 27-samarbeid), avviklet 27.09.14... 77 14 Stiftelser 77 14.1 Stiftelsen Jenny Elise Aasens minne... 77 14.2 Stiftelsen Urskog-Hølandsbanen... 77 14.3 Stiftelsen Valstad Café... 78 15 Gjensidig selskap 79 15.1 Biblioteksentralen SA (samvirkeforetak)... 79 15.2 Kommunal Landspensjonskasse... 81 16 Begreper og definisjoner 83 17 Henvisninger 84 18 Lover og forskrifter 85 Eiermelding for Sørum kommune 5
DEL 1 1 Innledning, kort om innhold og disposisjon Bakgrunn Politisk behandling av eiermeldingen Eiermeldingen ble første gang vedtatt av Sørum kommunestyre 18. oktober 2006 og er senere revidert 26.11.2008. I rådmannens saksfremlegg til den opprinnelige eiermeldingen, ble det tatt sikte på å trekke frem de viktigste sidene av eiermeldingen, og å gi nærmere vurderinger av disse. Det ble pekt på betydningen av politiske diskusjoner på bakgrunn av regelmessig orientering om og av selskapene og de kommunale foretakene. Intensjonen var at det skulle avholdes eierseminar hvert fjerde år, samt årlige orienteringer om status i selskaper og foretak som Sørum kommune er involvert i. Det ble understreket at slike kanaler vil være uformelle i den forstand at bindende vedtak ikke kan fattes i slike møter. Videre ble betydningen av evaluering av selskaper og foretak understreket. Slik evaluering kan gjøres både på grunnlag av statusmøter og ulike dokumenter fra selskapene. I saksfremlegget ble også problemstillinger knyttet til oppnevning av styremedlemmer til foretak og selskaper viet oppmerksomhet. Problemstillinger som det ble pekt på var valgkomité, profesjonalisering av styrer og habilitetsspørsmål. Videre ble styreevaluering og ulike måter slikt kan gjøres på, trukket frem som et eierstyringstiltak. Flere av punktene ble vedtatt som en del av eierstyringen i Sørum kommune. I stedet for årlige eierstatusmøter foreslås det at det velges skriftlige orienteringer fra selskapene til eierne. Dersom politikerne finner at det er hensiktsmessig at et selskap orienterer politikerne direkte i et møte, står eierne fritt til å be om dette. Eierseminar for kommunestyret hvert fjerde år foreslås videreført. Temaer som kan være egnet for eierseminar kan være generell opplæring/kurs relatert til eierstyring og orienteringer fra ledelsen/styret i selskapene. Eiermeldingen er todelt Del 1 redegjør for Sørum kommunes eierstyring og eierpolitikk. Del 2 viser kommunens eierposisjoner gjennom faktaopplysninger om selskap, og samarbeidsavtaler, og hvilke forventninger Sørum kommune har til selskapene og foretakene som kommunen har eierposisjoner i. Eiermelding for Sørum kommune 6
2 Formål med eiermeldingen Fokus på den totale tjenesteproduksjonen i Sørum kommune Det er hensynet til kommunens totale tjenesteproduksjon som er førende for om Sørum kommune skal etablere selskaper eller foretak, eller delta i interkommunale selskaper og samarbeid. Forutsetningen for å etablere eller delta i selskaper, foretak og samarbeid er at en slik etablering vurderes å være et verktøy for å bedre kommunens totale tjenesteproduksjon. Samtidig skal innbyggere og omgivelser være forvisset om at Sørum kommune ivaretar sitt eierskap nettopp med bedre total tjenesteproduksjon i kommunen for øye. Selskaper, foretak og samarbeid skal ha et tydelig og klart avgrenset ansvar. Advokat Vibeke Resch-Knudsen (2011) 1 sier følgende om formålet med en eierskapsmelding: «En eiermelding er ikke ment for å detaljstyre enkeltselskaper, men angi retningslinjer for å sikre forankring av kommunens eierskap i kommunestyret og utøvelsen av dette gjennom det operative eierorganet. En eiermelding bør derfor være prinsipiell og generell, men konkret på enkeltområder spesielt i forhold til roller, ansvar og oppgaver. Den bør angi rutiner for samhandling mellom kommunen som eier og selskapet (politisk) samt kommunen som bestiller og selskapet som tjenesteleverandør (administrativt). Den bør gi en oppskrift for hvordan eierskapet og styringen av dette utføres i denne kommunen, og gjennom det angi rutiner for oppfølging av eierskapet. Den bør også være et oppslagsverk for folkevalgte, medlemmer i det operative eierorganet, styremedlemmer, administrasjonen i kommunen og selskapene samt andre som kan ha interesse av kommunen som eier av selskaper. (s 163 164). Aktiv eier til samfunnsansvarlige selskaper Sørum kommune ønsker å fremstå som en aktiv eier med en tydelig eierstrategi for å la sine selskaper og foretak vite hva kommunen som eier vil med selskapene og foretakene. Sørum kommune vil at kommunens selskaper og foretak skal utvikle seg og være samfunnsansvarlige aktører innen sine ansvarsområder, og fremstå som de verktøy for kommunen de er etablert som. Eiermeldingen brukt aktivt både internt og eksternt Eiermeldingen er et styringsdokument knyttet til kommunens kvalitetssystem: NS EN ISO 9001: 2008, først og fremst for de folkevalgte, men også for rådmannen og administrasjonen. Eiermeldingen vil også vise omgivelsene, næringsliv, innbyggere og samarbeidende kommuner hvordan Sørum kommune utøver sitt eierskap og forvalter sine selskaper. Bidra til at Sørum kommune skal fremstå som en profesjonell eier Eiermeldingen legger grunnlaget for en aktiv, strategisk og prinsipiell eierskapspolitikk hvor Sørum kommunes eierskap og samfunnsansvar blir synliggjort gjennom en aktiv politisk styring av 1 Kommunalt eierskap roller, styring og strategi, av advokat Vibeke Resch-Knudsen (2011) Eiermelding for Sørum kommune 7
eierinteressene i foretak og selskaper. Behovet for profesjonalisering av eierrollen med entydige styringslinjer- og signaler er økende med flere og bredere eierinteresser, kommunale foretak og interkommunale selskaper. Eiermeldingen skal være et grunnlag for a) å bevisstgjøre kommunestyret om eierskapet og ansvaret forbundet med det, b) for selskapene til å drive sin virksomhet i tråd med strategier fra eier, samt c) bevisstgjøring for selskapene og eier når konkrete valg og avgjørelser skal tas. Aktive folkevalgte med tverrpolitisk forståelse for eierskap Intensjonen med å synliggjøre hvordan Sørum kommune fremstår som en aktiv eier er flersidig. Et aktivt eierskap betyr at de folkevalgte gis en mulighet til å utøve eierstyring. For å oppnå god eierstyring er det nødvendig med en tverrpolitisk felles forståelse for hvorfor Sørum kommune eier aksjer i selskaper, deltar i interkommunale selskaper (IKS) og interkommunale samarbeid, og har etablert kommunale foretak. Eiermeldingen skal: Gi oversikt over kommunens virksomhet som er lagt i selskaper og samarbeid. Reflektere det rettslige ansvarsmessige forholdet mellom selskapsform og eier, og juridiske styringsgrunnlag knyttet til de ulike selskaps- og samarbeidsformene. Legge grunnlaget for å utvikle konkrete eierstrategier for hver enkelt eierposisjon. Legge grunnlaget for å gjøre den politiske styringen tydeligere og mer entydig, fortrinnsvis knyttet til politisk styring av hvordan eierskapet ivaretas gjennom de operative eierorgan. Legge fundamentet for sammensetting av styrer med kompetanse ut fra de utfordringer foretakene og selskapene står overfor. Bidra til at det stilles konkrete krav til styrene og at det etableres rutiner for å evaluere styrenes arbeid (i selskapene gjøres dette gjennom Sørum kommunes representanter i de operative eierorganene). Bidra til at foretakene og selskapene kjenner den posisjon og de holdninger Sørum kommune har som eier. Bidra til mer åpenhet overfor omverden når det gjelder den samlede kommunale virksomheten. Revideres fortløpende ettersom eierstyringens formelle sider gjør det nødvendig. Minimum hvert fjerde år, fortrinnsvis i løpet av første kalenderår etter kommunestyrevalg. Fakta-opplysninger om selskapene i eiermeldingens del 2 foreslås oppdatert av rådmannen. Eiermelding for Sørum kommune 8
3 Hva ligger i eierstrategier selskapsstrategier samfunnsansvar Behov for en klar eierstrategi En klar eierstrategi gir rammer for kommunens forutsetninger for å eie selskapet, samt angir hva kommunen ønsker å oppnå ved sitt eierskap på både kort og lang sikt. Eierstrategien vil bidra til å tydeliggjøre graden av aktiv styring og kontroll av selskapet. For å ha en bedre oversikt, samt ta et større eieransvar overfor selskapene er det ønskelig at kommunestyret som eier, synliggjør eierstrategier og eierpolitikk gjennom eiermeldingen. Eierstrategi omfatter de prioriteringer, tiltak og resultatkrav kommunen har overfor det enkelte selskap for å sikre at selskapet ivaretar de målsettinger som eierne har satt. Ved at kommunen og politikerne utvikler en eierstrategi for hvert enkelt selskap, kan det i tillegg til mulighet for reell kompetanseoppbygging hos politikerne, bidra til å legge grunnlaget for en konsistent og forutsigbar politikk overfor de ulike selskapene. I den forbindelse kan det vises til KS anbefalinger knyttet til eierskap. KS anbefaler at formål og strategier skal drøftes jevnlig, og om nødvendig at det gjøres endringer i selskapsavtalene. Sørum kommunes formål med eierskapet Eiermeldingen skal uttrykke hvordan Sørum kommune skal framstå som eier, og hva kommunen vil oppnå med sin deltakelse og eierinteresse i selskaper og kommunale foretak. Til forskjell fra private eiere, der en av drivkreftene er profitt og økonomisk verdiskapning, har Sørum kommune som eier strategisk fokus på den enkelte tjeneste og dens verdiskapende plass i kommunens totale tjenestetilbud. I dette perspektivet er det i kommunens og mottakernes interesse at kommunen utøver aktiv eierstyring slik at selskapene og foretakene kan utvikle seg slik Sørum kommune som virksomhetseier og ansvarlig for en total tjenesteproduksjon for sine innbyggere mener er riktig. Eiermelding for Sørum kommune 9
Fordeler ved å spesifisere formålet nærmere gjennom en eierstrategi: Klare mål gjør det lettere å vurdere selskapenes økonomiske og samfunnsmessige resultater. Bedre kommuniserte mål gjennom en eierstrategi vil forenkle selskapenes strategiarbeid. Kommunens kapital i selskapene har en alternativ anvendelse. Presis målgivelse og etterfølgende kommunal vurdering av måloppnåelsen vil gi bedre informasjon om kostnader og gevinster med det kommunale eierskapet. En klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre kommunalt eierskap. Selskapsstrategi Selskapenes virksomhet skal tydeliggjøres i vedtektene/selskapsavtalen, og må innenfor rammene av dette sørge for å ha klare mål og strategier for sin virksomhet. En grunnleggende forutsetning for en strategisk drift av selskapene er en klar og presis eierstrategi for selskapene hvor eiers forventninger til selskapet formuleres, enten det er i finansiell forstand eller på annen måte. Samfunnsansvar Sørum kommune forvalter felles ressurser og foretar prioriteringer og avveininger innenfor de rammene som lovverket og økonomien gir. Sørum kommune vil at kommunens selskaper og foretak skal utvikle seg og være samfunnsansvarlige aktører innen sine ansvars- og tjenesteområder, slik at kommunen fortsatt kan være «den gode kommune». Kommunen er avhengig av innbyggernes og omgivelsenes tillit, og det er kritisk at kommunen sørger for å ivareta et godt omdømme. Sørum kommune forventer derfor at selskaper de har eierinteresser i har verdier og holdninger som underbygger god forretningsskikk, og at de er seg bevisst sitt samfunnsansvar. 4 Organiseringsmuligheter for kommunal virksomhet - valg av selskapsform Selskapsorganisering, anbudsutsetting og privatisering De siste årene har det generelt vært en tiltagende vekst i kommunal selskapsorganisering. Sørum kommune har hatt en bevisst holdning til dette og deltar både i nye interkommunale samarbeid og selskaper, men har også avsluttet eierskap i selskaper og kommunale foretak hvor det har vært mest formålstjenlig. Eiermelding for Sørum kommune 10
Det vil i dette kapitlet bli redegjort kort for ulike organisasjonsformer for kommunal virksomhet som kan være alternativ til ordinær kommunal drift og tjenesteyting etter kommunelovens bestemmelser. Det er flere grunner til å etablere egne selskap og interkommunale samarbeidstiltak: Øke forretningsmessig kompetanse i virksomhetsområde og i styringen Heve kvaliteten på tjenesten, drive mer effektivt og oppnå stordriftsfordeler Avgrense den økonomiske resultatorienteringen fra annen kommunal virksomhet Begrense økonomisk ansvar eller oppnå effekter av samarbeid ved å drive virksomhet i fellesskap med andre kommuner Etablere kompetanseenheter og mer attraktive arbeidsplasser der dette er formålstjenlig Det skilles mellom selskapsorganisering og tjenesteproduksjon gjennom konkurranse (anbudsutsetting). Ved privatisering selges eller overføres tjenesten til andre, som regel private selskaper. Ved privatisering vil ikke kommunen lenger være ansvarlig for at tjenesten er tilgjengelig for innbyggerne. Opprettelsen av selskaper fører til at myndighet til å fatte beslutninger på visse områder overføres til selskapenes organer. Det er viktig å være bevisst på at eierstyring fra politiske organer i kommuner må utøves bevisst overfor selskapene, for at det kommunale selvstyret fortsatt skal være øverste beslutningsnivå i kommunen. Motargumenter mot opprettelsen av mange selskaper og interkommunale samarbeid kan være at kommunepolitikerne gir fra seg deler av den politiske styringen på enkelte områder, hvor det etableres selskap og interkommunale sammenslutninger. Der det offentlige skal drive næringsvirksomhet i konkurranse med private må det vurderes særskilt hvilken selskapsform som er best egnet for virksomheten. Hensynet til behovet for politisk styring og hvilket regelverk som er best egnet i konkurranse med private må vurderes konkret før valg av selskapsform. Kommunal styring og kontroll av fristilte selskap må nødvendigvis skje på en mer indirekte måte enn ved tradisjonell styring av kommunal virksomhet (jf. Tabell 1 og Figur 1) 2. Tabell 1 Oversikt over kommunale organisering og ansvar Rettssubjekt Ansvar for Øverste Lovregulering selskapets myndighet forpliktelser KF Integrert del av Ubegrenset Kommunestyret Kommuneloven 2 Tabell 1 og Figur 1 er hentet fra Arbeidsrapport 7, 2008 Eierskap, Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene, utarbeidet av Telemarksforskning Bø, for KS: http://www.ks.no/pagefiles/3387/telemarksforskning.pdf Eiermelding for Sørum kommune 11
kommunen kap 11 Vertskommune Integrert del av kommunen Ubegrenset Kommunestyret Kommuneloven kap 5 Kommuneloven 27 Integrert del av Ubegrenset Kommunestyret Kommuneloven 27 kommunen 3 IKS Selvstendig Ubegrenset 4 Representantskapet AS Selvstendig Begrenset Generalforsamlingen Lov om interkommunale selskaper Aksjeloven Stiftelse Selvstendig Begrenset Styret Stiftelsesloven Etat KF Vertskommune 27-samarbeid IKS AS Stiftelser Sterk politisk styring og kontroll Uavhengig organisasjon Figur 1 Illustrasjon av graden av politisk styring og kontroll ved ulike organisasjonsformer Figur 1 viser at den politiske kontrollen vil være størst ved organisering som en kommunal etat, mens stiftelse er den organisasjonsformen hvor det er minst mulighet for kommunen å utøve styring og kontroll. I mellom her finner vi ulike grader av politisk innflytelse. Politisk innflytelse vil ikke bare avhenge av organisasjonsform, men også hvordan vedtekter og eventuelle avtaler mellom eierne er utformet, og hvordan eierne følger opp eierskapet. I og med at ulik organisering av drift 3 Kan anses som eget rettssubjekt, dersom samarbeidet beslutter dette. 4 I forhold til en viss prosentandel av selskapets totalt forpliktelser. Eiermelding for Sørum kommune 12
og selskapsform har konsekvenser for grad av demokratisk kontroll, vil det være viktig å ha en grundig diskusjon av forholdet mellom direkte politisk styring og kontroll og gevinsten ved å fristille deler av aktivitetene. Offentlig støtte Ved etablering av selskaper som kan defineres til å drive næringsvirksomhet 5 må Sørum kommune være oppmerksom på regelverket om offentlig støtte. 6 I forholdet mellom kommunen og næringsvirksomhet gjelder offentlig støtteregelverket for kommunens egne selskaper på linje med dens forhold til andre selskaper uavhengig av eierskap. I utgangspunktet er alt som er en økonomisk fordel for mottaker og en økonomisk ulempe for kommunen, offentlig støtte. Offentlig støtte reguleres i EØS-avtalen art. 61 (1) og omfatter støtte gitt i enhver form. Fornyings- og administrasjons- og kirkedepartementet har utarbeidet en veileder om offentlig støtte i 2007, som ble oppdatert i 2010: http://www.regjeringen.no/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/offentlig%20stotte/offentlig _stotte_veildere_2011.pdf Ulike selskapsformer ivaretar ulike behov Organisering av kommunale oppgaver i selskap medfører at oppgaven rettslig og økonomisk blir skilt fra kommunen. Selv om ansvaret for at oppgaven utføres ligger til kommunen, vil utøverne av oppgaven være ansatt i selskapet. Det er forskjellige muligheter for forretningsmessig drift innenfor ulike selskapsformer. Reglene rundt de ulike selskapsformene er utformet for å dekke ulike behov, og det er viktig at kommunen velger den selskapsformen som best ivaretar de hensyn og behov som gjøres gjeldende for den konkrete virksomheten som skal organiseres. Interkommunale samarbeid Interkommunale samarbeid omfattes av denne eiermeldingen. Interkommunale samarbeid kan forekomme i ulike former, men har det til felles at deltakerne er kommuner. 7 Samarbeidene baseres på hensiktsmessig oppgavefordeling mellom kommuner uten at selskapsformen er valgt. Den raske befolkningsøkningen skaper størst utfordringer innen skole-, barnehage-, og pleie- og omsorgsområdet. Kommunene må til enhver tid vurdere hvordan de best mulig kan organisere sine tjenester for at tjenestetilbudet skal utvikles i takt med befolkningsøkningen. 5 Kommunale selskaper som leverer klassisk kommunal tjenesteproduksjon faller utenfor regelverket, mens konkurranseutsatt virksomhet samt støttefunksjoner som vaskeri, vaktmestertjenester og liknende faller innenfor. 6 Gjelder ikke for kommunale foretak (KF) som er en del av Sørum kommunes rettssubjekt. 7 Fylkeskommuner kan også delta. Eiermelding for Sørum kommune 13
Organisering innenfor kommunen, kommunale foretak (KF) Del av kommunen som rettssubjekt Et kommunalt foretak er en del av kommunen og er derfor ikke noe eget selskap med rettslig og økonomisk selvstendighet. De rettslige rammene rundt kommunale foretak er hjemlet i kommuneloven kapittel 11. 8 At virksomheten er en del av kommunen som juridisk person innebærer bl.a. at den ikke selv kan ha rettigheter og plikter. Det vil si at kommunen er part i foretakets avtaler og hefter økonomisk og juridisk for eventuelle forpliktelser foretakene pådrar seg. De ansatte i foretaket er ansatt i kommunen. Kommunestyret er foretakets øverste organ som vedtar vedtektene for foretaket. Foretaket ledes av et styre og en daglig leder. Med forbehold for de ansattes valgte styremedlemmer skal kommunestyret selv velge styremedlemmene etter reglene om forholdstalls- og flertallsvalg i kommuneloven. Ikke underlagt rådmannens instruksjons- og omgjøringsrett Kommunale foretak har en selvstendig stilling i forhold til kommunens øvrige administrasjon. Daglig leder er underordnet styret og ikke rådmannen. Unntaket fra hovedregelen om at rådmannen ikke har instruksjonsmyndighet overfor daglig leder, er at rådmannen kan instruere daglig leder om at iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret har behandlet den aktuelle saken. Rådmannens ansvar og oppgaver Ansvaret for strategiske oppgaver internt i kommunen og interkommunalt ligger hos rådmannen. Rådmannen har et ansvar for at saker som legges fremfor folkevalgte organer er forsvarlig utredet i samsvar med kommuneloven 23, 2 ledd og så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven 17. Som følge av kravet om fullført saksbehandling som skal ivareta at alle sider ved en sak blir belyst fra starten av, vil det ofte være nødvendig å samhandle på tvers for at en sak skal bli så godt opplyst som mulig. Dette gjelder både når saker legges fremfor styret i foretakene og i politiske organer. Se nærmere om rådmannens rolle under kapittel 6; Sørum kommunes eierstyring. 8 Se kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107. Eiermelding for Sørum kommune 14
Formålet må være utfyllende for styrets handlingsrom Gjennom formålsparagrafen i foretakets vedtekter fastsetter kommunestyret også rammene for styrets myndighetsområde og fastsetter dermed den selvstendige myndighet foretakets organer har i forhold til kommunens øvrige organer. Det er derfor viktig å legge arbeid i beskrivelsen av Sørum kommune anbefaler og forventer at foretakene skal: Utføre de tjenester som er tillagt foretaket og opptre i henhold til selskapsavtalens formål med foretaket. Følge kommunens etiske retningslinjer, arbeidsreglement og kvalitetssystem Etablere kunde- og markedsstrategier (planer). Gjennomføre jevnlige kundeundersøkelser. Etablere kommunikasjonsstrategi for intern og ekstern kommunikasjon, mediestrategi og følge kommunens kriseplaner. Etablere informasjons- og kommunikasjonsrutiner med eier. Bygge nettverk. formålet med foretaket. Kommunale foretak - ikke selskap, men alternativ for forretningspreget kommunal drift Et kommunalt foretak (KF) i henhold til kommuneloven kapittel 11 er ikke et selvstendig rettssubjekt, selv om mange av vurderingene i forkant vil være de samme som ved ordinær selskapsorganisering. Dette er fordi lovgivers intensjoner var å finne en organisasjonsform som var tilpasset kommunens mer forretningspregede drift. Foretakets eneste tilknytning til kommunen kan være en post i kommunens handlingsprogram med økonomiplan og det årlige budsjettet, om kommunestyret ønsker dette for det enkelte foretak. Det er en økende nasjonal tendens til at kommuner velger å organisere mange av sine tjenester i ulike typer selskaper utenfor den ordinære kommunale forvaltningen. Det samme har gjort seg gjeldende også i Sørum kommune ved etablering av de tre kommunale foretakene i 2003. Fra 1.1.2012 ble Bingsfosshallen KF lagt ned som eget foretak for å optimalisere og samordne ressursene på best mulig måte, og ligger nå organisatorisk under Nærmiljø. Eiermelding for Sørum kommune 15
Interkommunale selskaper (IKS) Deltakelse er begrenset, men ansvaret er ubegrenset Interkommunale selskap (IKS) reguleres av lov om interkommunale selskaper 9, og er selvstendige rettssubjekt som rettslig og økonomisk er skilt fra deltakerkommunene. Det må være flere deltakere i selskapet, og kun kommuner, fylkeskommuner eller andre interkommunale selskaper kan delta i et IKS. Hver av deltakerne har et ubegrenset ansvar for en andel av selskapets samlede forpliktelser. Dette skiller det interkommunale selskapet fra aksjeselskap, hvor deltakeransvaret er begrenset. Samlet skal deltakernes ansvarsandel utgjøre selskapets samlede forpliktelser. Interkommunale selskaper er mest brukt som organisasjonsform ved gjennomføring av kommunale tjenester som er behovs- og regelstyrt og som gjennom samarbeid er ment å gi stordriftsfordeler, større fagmiljøer, attraktive arbeidsplasser og gode karrieremuligheter. Selskapsformen benyttes også ofte h vor hele eller betydelige deler av virksomheten er markedsbasert. Selskapsavtalen Ved dannelse av selskapet skal det utarbeides en skriftlig selskapsavtale som behandles av kommunestyrene. Denne avtalen danner grunnlaget for selskapets etablering og hvordan drift, ansvar og praktisk tilrettelegging skal gjennomføres. Dersom det senere oppstår tvil eller dissens om selskapets drift, ansvar eller myndighetsutøvelse, vil selskapsavtalen være den som forplikter partene. Selskapsavtalen kan også fastsette behandlingsregler for enkelte type saker og angi fordeling av myndighet mellom styret og representantskapet. Eierskapet utøves gjennom representantskapet Selskapets øverste myndighet er representantskapet. Representantskapet er eiernes organ, mens forvaltning av selskapet tilligger styret og daglig leder som i andre selskap. Deltakerkommunene utøver eierskap gjennom sine valgte medlemmer i representantskapet. Det er derfor viktig med dialog mellom kommunestyret og Sørum kommunes valgte representanter i representantskapet. Med unntak av de ansattvalgte styrerepresentanter velges styret av representantskapet. Styret forvalter selskapet på vegne av deltakerkommunen. Denne forvaltningsmyndigheten må utøves innenfor rammen av selskapets formål, selskapsavtalen og selskapets årsbudsjett som vedtas av representantskapet. Der eierkommunene betaler tilskudd til driften, er selskapets budsjett ikke endelig før deltakerkommunenes budsjetter for kommende år er behandlet. En tilleggsutfordring er også at de enkelte eierne kan ha forskjellig innstilling til størrelsen på tilskudd/forpliktelser i selskapet. 9 Se lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper Eiermelding for Sørum kommune 16
Sørum kommune anbefaler og forventer at selskapene skal: Etablere interne kjøreregler og etiske retningslinjer, Etablere kunde- og markedsstrategier (planer). Gjennomføre jevnlige kundeundersøkelser. Etablere mediestrategi og nødvendige kriseplaner. Etablere informasjons- og kommunikasjonsrutiner med eier. Bygge nettverk. Aksjeselskaper (AS) Begrenset ansvar for deltakerne Et aksjeselskap skal ha en minste aksjekapital på 30.000 10 kroner og må til enhver tid ha en forsvarlig egenkapital. Et særtrekk ved aksjeselskapsformen er at deltakerne ikke er ansvarlig for selskapets forpliktelser med mindre dette er særskilt avtalt. På den annen side rår ikke eierne fritt over selskapets inntekter og formue. Ønsker aksjeeierne å trekke ut midler av selskapet, må dette skje etter nærmere regler i aksjeloven 11 for utdeling av utbytte, nedsetting av aksjekapitalen eller oppløsning av selskapet. Et aksjeselskap kan gå konkurs. Eierskapet utøves gjennom generalforsamlingen Sørum kommune anbefaler og forventer at selskapene skal: Etablere interne kjøreregler og etiske retningslinjer. Etablere kunde- og markedsstrategier (planer). Gjennomføre jevnlige kundeundersøkelser. Etablere mediestrategi og nødvendige kriseplaner. Etablere informasjons- og kommunikasjonsrutiner med eier. Bygge nettverk. Gjennom generalforsamlingen utøver eierne den øverste myndigheten i selskapet. I generalforsamlingen kan eierne gjennom vedtekter, instrukser og andre generalforsamlingsvedtak fastsette rammer og gi nærmere regler for styret og daglig leders ledelse av selskapet. Det er generalforsamlingen som velger styret. Styremedlemmene skal i første rekke ivareta selskapets og ikke kommunens interesser. 10 Kapitalkravet satt ned fra kr 100 000,- til kr 30 000,-, jf. aksjeloven 3-1( gjeldende fra 1 jan 2012) 11 Se aksjeloven av 13. juni 1997 nr. 44. Eiermelding for Sørum kommune 17
Styret er øverste forvaltingsorgan, og daglig drift ivaretas av daglig leder Selskapet ledes av et styre og en daglig leder. Styret har det overordnete ansvaret for forvaltningen av selskapet og for at det drives i samsvar med selskapets formål og innenfor rammen av lovgivningen og selskapets vedtekter og instrukser fastsatt av aksjonærene gjennom generalforsamlingen. Daglig leder står for den daglige ledelsen av selskapets virksomhet, og skal i denne forbindelsen følge retningslinjer og pålegg styret har gitt. Spørsmål kommunen bør stille seg ved dannelsen av et selskap: Vil opprettelsen av et selskap gi de beste tjenestene til innbyggerne? Muligheter for politisk styring? Muligheter og begrensninger med hensyn til delegasjon av myndighet? Kan flere tjenesteområder legges inn under selskapet? Skal Sørum kommune gå sammen med andre om etablering av selskapet? Hvilke relasjoner skal selskapet ha til kommunen (tjenesteleveransen og økonomi) og eventuelt på hvilket nivå? Er det økonomisk risiko, og bør ansvaret begrenses? Interkommunale samarbeid Ulike former for interkommunalt samarbeid Organisering i ulike interkommunale løsninger kan være så mangt, fra kun et forum for erfaringsutveksling til overføring av ansvaret og/eller utførelsen av oppgaven til et annet rettssubjekt, det være seg en annen kommune eller et selskap. Sørum kommune deltar i mange faglig nettverk og administrative samarbeid. Noen av disse er samarbeidene kan være kimen til fremtidige selskapsdannelser. Videre har det vårt en økende tendens til at kommuner samarbeider på tvers både gjennom rene samarbeidstiltak og gjennom selskaper. Interkommunalt samarbeid har ofte vært som et mottrekk mot eventuell kommunesammenslåing. Denne trenden gjør seg fortsatt gjeldende i kommunene. Sørum og andre romerikskommuner er i sterk vekst, og det er stort fokus på å videreutvikle det interkommunale samarbeidet for å utnytte ressurser best mulig og tilby gode tjenester til en sterkt økende befolkning. Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27 Kommuneloven 27 har regler om samarbeidsavtaler mellom kommuner når samarbeidet er organisert med eget styre. Styret for et interkommunalt samarbeid kan tildeles en viss selvstendig avgjørelsesmyndighet, men avgjørelsesmyndigheten må begrenses til avgjørelser som angår Eiermelding for Sørum kommune 18
virksomhetens drift og organisering 12. Alle saker av viktighet må derfor tas opp i de respektive kommunestyrene. Det kan allikevel reguleres i vedtektene at styret skal ha mulighet til å binde deltakerkommunene økonomisk, men kun i begrenset grad. Det vil ikke kunne være ansatte i samarbeidet, og det vil fortsatt være en vertskommune for samarbeidet. Vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28-1b og 28-1c Det er en generalbestemmelse i kommuneloven 28-1a som gir en generell hjemmel for å legge lovpålagte oppgaver som kommunene har ansvar for til et vertskommunesamarbeid. Dette vertskommunesamarbeidet har to varianter: - Administrativt vertskommunesamarbeid ( 28-1b) - Vertskommunesamarbeid med folkevalgt nemnd ( 28-1c) Kommuneloven er ikke til hinder for at vertskommunesamarbeid også benyttes når det gjelder ikke-lovpålagte oppgaver. Loven legger til grunn to varianter, avhengig av om kommunen vurderer om samarbeidsområdet er av prinsipiell betydning eller ei. Der kommunen vurderer at et samarbeidsområde er av prinsipiell betydning, skal modellen med en felles folkevalgt nemnd benyttes. Nemnda består av minst to folkevalgte fra hver deltaker. Denne nemnda har da ansvar for at oppgavene blir løst innenfor rammen av delegeringen fra deltakerkommunene, regulert gjennom en avtale. Tilsvarende vil den administrative modellen benyttes på områder der det vurderes at området ikke er av prinsipiell betydning. Et vertskommunesamarbeid vil ikke være et selvstendig rettssubjekt, men forankret i en avtale som må vedtas av kommunestyret selv. Selv om en kommune overlater en oppgave til en annen, har den fortsatt ansvaret for at oppgaven utføres forsvarlig og i overenstemmelse med lover og regler. Vertskommunen har påtatt seg et oppdrag på vegne av den andre kommunen, og oppdragsgiver har ansvar for å føre tilsyn med hvordan oppdraget utføres, å gi beskjed hvis det er svikt, og om nødvendig ta saksområdet tilbake og selv ta ansvaret for den. Et vertskommunesamarbeid er egnet der én kommune påtar seg tjenesteproduksjon for seg selv og en eller flere kommuner. Samarbeid i henhold til kontrakt (formløst samarbeid) Et slikt samarbeid er ikke hjemlet i kommuneloven. Det baseres på kontrakter eller avtaler, som regulerer samarbeidsforholdet mellom kommunene. Denne formen for samarbeid kalles også formløst samarbeid. Siden organisasjonsformen er tuftet på kontrakter, vil rammene for organiseringen ligge i hva som gyldig kan avtales mellom kommuner. 12 Jf. kommuneloven 27 første ledd. Eiermelding for Sørum kommune 19
Formløst samarbeid synes å være lite byråkratisk, da det kun er avtalene inngått mellom kommunene som er retningsgivende for organiseringen av samarbeidet. Gjennom fravær av organisatoriske ledd kan driftsformen være prisgunstig. Et rent formløst samarbeid vil kunne bedre kvaliteten på tjenesten, men økonomiske fordeler ved slike samarbeidsavtaler vil ikke kunne anses å være betydelige med mindre avtalene regulerer mer enn kun det rene samarbeidet. Stiftelser Stiftelser har ingen eiere, men er likevel en del av Sørum kommunes eiermelding. For kommuner er denne organisasjonsformen bare egnet for virksomhet som kommunen ikke har behov for å ha videre innflytelse over, men tvert om ønsker at skal være helt fristilt fra kommunen for øvrig framover. Kommunen har en form for tilknytning til tre stiftelser gjennom deres vedtekter. En stiftelse er en formuesverdi som oppretterne av stiftelsen har avsatt for å fremme et nærmere fastsatt formål. 13 Oppretterne står fritt til å fastsette stiftelsens formål, som kan være å fremme en eller annen bestemt sak gjennom avkastning av kapitalen eller drifte virksomheten stiftelsen selv driver. Stiftelser er egne rettssubjekt, men til forskjell fra selskaper har stiftelsene ingen utenforstående eiere. Verken oppretteren eller andre kan derfor med grunnlag i eiendomsrett til stiftelsens midler utøve styring over stiftelsens virksomhet eller gjøre krav på andel i stiftelsens overskudd. I motsetning til det som gjelder for selskaper kan oppretterne heller ikke fritt overføre stiftelsens midler til seg selv ved å oppløse stiftelsen. Stiftelser har en større distanse til Sørum kommune som oppretter enn tilfellet er med andre selskapstyper, og er ingen egnet organisasjonsform hvis kommunen ønsker å utøve eierstyring og opprette en økonomisk interesse i de verdier som er knyttet til virksomheten. De tre stiftelsene Sørum kommune oppnevner styremedlemmer til er registrert i Stiftelsesregisteret (www.lottstift.no/stiftelsestilsynet). Stiftelsestilsynet har ansvar for forvaltning, tilsyn og kontroll av alle stiftelser i Norge etter stiftelsesloven. Stiftelsestilsynet er en del av Lotteriog stiftelsestilsynet. 13 Se stiftelsesloven av 15.06.2001 nr. 59. Eiermelding for Sørum kommune 20