Rapport 2010-001. Rammeverk for utvikling av miljøteknologi

Rapport 2010-001 Rammeverk for utvikling av miljøteknologi

Econ-rapport nr. 2010-001, Prosjekt nr. 5Z090145 ISSN: 0803-5113, ISBN 978-82-8232-105-1 EMA/mbh, RAR, 16. februar 2010 Offentlig Rammeverk for utvikling av miljøteknologi Utarbeidet for Miljøverndepartementet Econ Pöyry Pöyry AS, Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: 45 40 50 00, Faks: 22 42 00 40, http://www.econ.no

Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER... 1 SUMMARY AND CONCLUSIONS... 7 1 INNLEDNING... 15 1.1 Bakgrunn... 15 1.2 Problemstilling... 15 1.3 Tilnærming og metode... 15 2 MÅL OG VIRKEMIDLER... 17 2.1 Regjeringens målsetting... 17 2.2 Offentlig støtte er nødvendig for å nå målene... 17 2.2.1 Generelle barrierer mot investering i FoU er høyere for miljøteknologi 18 2.2.2 Miljøkostnader er ikke internalisert i markedet... 20 2.2.3 Støtte til det nye... 21 2.2.4 Utfordringer med offentlig støtte... 21 2.3 Prioritering mellom miljøteknologier... 22 2.4 Valg av virkemidler... 23 2.4.1 Analyse av innovasjonssystemet... 23 2.4.2 Virkemidler langs verdikjeden... 24 2.4.3 Ulike tilbudssidevirkemidler... 25 2.4.4 Inkrementell eller radikal innovasjon... 28 2.4.5 Forutsigbare rammebetingelser som virkemiddel... 29 2.4.6 Utvikle egen teknologi eller ta i bruk andres?... 29 2.4.7 Samspill mellom virkemidler... 30 3 KOMPARATIVE INTERNASJONALE ERFARINGER: HVA KAN NORGE LÆRE?... 33 3.1 Innledning... 33 3.2 FoU statistikk... 33 4.3 EUs rammeverk... 35 3.3 Sentrale aktører og overordnet politikk... 37 3.4 Virkemiddelapparat på nasjonalt nivå... 42 3.5 Hva har vi lært av landgjennomgangene?... 49 4 SPISSEDE SATSNINGER I NORGE... 51 4.1 Innledning... 51 4.1.1 Hensikt med analysen... 51 4.1.2 Tilnærming og struktur... 52 4.2 Avklare mål og gjøre gapanalyse... 53 4.2.1 Fremskrive sektorvise behov... 54 4.2.2 Tilbakeskrive fra klimamål... 54 4.2.3 Balansere lang og kort sikt... 55 4.2.4 Gapanalyse... 56 4.3 Områder med særlig potensial... 57 4.3.1 Miljøteknologiområder der norske aktører har fortrinn... 57 4.3.2 Prioriteringsfaktorer... 58 4.4 Analyse av innovasjonssystemet... 59 4.4.1 Trender i innovasjon av miljøteknologi... 59 4.4.2 Faktorer i innovasjonssystemet... 59 4.5 Virkemidler og samarbeid... 63 4.5.1 Valg av virkemidler... 63 4.5.2 Samarbeid på tvers av aktører... 63

4.6 Et eksempel... 65 4.6.1 Identifisere mål og gjøre gapanalyse... 65 4.6.2 Rensning av avløpsvann som et potensielt satsningsområde i Norge?... 66 4.6.3 Analyse av innovasjonssystemet... 67 4.6.4 Strategi og virkemidler... 68 REFERANSER... 69

Sammendrag og konklusjoner Resymé Rapporten drøfter prinsipielle spørsmål knyttet til offentlig støtte til utvikling av miljøteknologi, og presenterer resultatene av en studie av fem utvalgte land hvor formålet har vært å kartlegge hvordan offentlig støtte til miljøteknologi begrunnes og legges opp. Til slutt foreslår vi et rammeverk for identifisering, prioritering og satsing på særskilte områder innen miljøteknologi i Norge. Bakgrunn Regjeringen arbeider med en nasjonal strategi for miljøteknologi. Denne rapporten, som er utarbeidet for Miljøverndepartementet, har til hensikt å ytterligere utdype, bygge ut og supplere kunnskapsgrunnlaget, og da spesielt knyttet til begrunnelsen for og utformingen av virkemidler for å fremme miljøteknologi. Problemstilling I utredningen har vi vektlagt følgende problemstillinger: Hvorfor og hvordan bør offentlige myndigheter støtte utvikling av miljøteknologi? Hvordan har myndighetene begrunnet og utformet virkemidler med sikte på å støtte miljøteknologi i fem utvalgte land? Hvordan kan et rammeverk for identifisering, prioritering og satsing på utvalgte områder innen miljøteknologi utformes? Konklusjoner og tilrådinger Grunnlaget for offentlig støtte til miljøteknologi Offentlig støtte til teknologiutvikling begrunnes som regel i ulike former for markedseller styringssvikt. Analysen skiller mellom tre begrunnelser for offentlig støtte til utvikling av miljøteknologi. Den første er en generell markedssvikt som gjelder alle teknologier og er knyttet til at de bedriftene som investerer i ny teknologi og kunnskap, ikke får den fulle nytten av den kunnskapsspredningen som innsatsen gir opphav til. Uten offentlig støtte blir derfor investeringer i teknologiutvikling for lav. Den andre begrunnelsen går utover det som følger av de generelle argumentene om kunnskapsspredning. Verdien av miljøteknologi er knyttet til de reduksjoner av skadelige miljøvirkninger som anvendelse teknologien gir, virkninger som ikke blir reflektert i markeder og priser uten offentlige miljøreguleringer. Dersom dagens og fremtidige miljøreguleringer hadde sikret at miljøkostnadene ville bli reflektert i fremtidige priser og etterspørsel, ville det ikke foreligge noen miljøpolitisk begrunnelse for å støtte miljøteknologi særskilt. Dette er imidlertid ikke tilfellet. Å få til optimale miljø- og klimareguleringer er en svært komplisert og tidkrevende prosess, og vi kan ikke sies å være der i dag. Vi har for eksempel 1

ennå ikke fått etablert globale klimareguleringer som sikrer at utslippskostnadene fullt ut blir reflektert i energiprisene eller i andre priser som påvirkes av energiprisene. Den sterke avhengigheten av fremtidige offentlige reguleringer gjør dessuten at aktører som skal utvikle miljøteknologi, stilles overfor en usikkerhet som ikke i samme grad gjelder andre teknologiområder. Avhengigheten av vedvarende (og usikre) offentlige reguleringer kombinert med at det kan ta lang tid før en får utformet nasjonale og globale reguleringer som internaliserer miljøkostnadene fullt ut, gjør at incentivene til å investere i miljøteknologi blir enda lavere og finansieringsproblemene enda større enn for andre teknologiområder, sammenlignet med det som er ønskelig sett fra samfunnets side. Støtte til miljøteknologi får dermed en miljøpolitisk tilleggsbegrunnelse. Den tredje begrunnelsen gjelder alle teknologiområder som representerer noe nytt. Det kan være krevende for nye aktører å inntre i et marked der etablerte modeller og teknologier allerede besitter markedsposisjoner og nettverk og ikke nødvendigvis har interesse av at nye alternative løsninger lykkes i markedet. Innenfor miljøteknologiområdet bør en som et utgangspunkt, i forbindelse med offentlig støtte og tiltak tilstrebe teknologinøytralitet. Dette prinsippet begrunnes tradisjonelt med konkurransemessige hensyn og dels ut fra at myndighetene har begrensede muligheter til å plukke ut de teknologiene som på sikt viser seg å vinne fram i konkurransen. Det kan imidlertid være grunn til å nyansere diskusjonen om teknologinøytralitet noe: For det første er det viktig å skille mellom teknologinøytralitet ex ante og ex post. Støtteordninger bør være teknologinøytrale ex ante i den forstand at en ikke før en strukturert seleksjonsprosess tar til prioriterer et miljøteknologiområde eller en enkeltteknologi fremfor et annet. Samtidig vil det være lite hensiktsmessig å spre støtten tynt ut på alle teknologier og teknologiområder. Stordriftsfordeler tiliser at prioriteringer må til gjennom en seleksjonsprosess, slik at noen teknologier eller teknologiområder vinner fram og en får en sammensetning av støtten som ikke er teknologinøytral ex post. For det andre er det realiteten slik at prioriteringer og valg foretas på alle nivåer, i form av forskningsbevilgninger og gjennom virkemiddelapparatet. Dersom beslutninger og prioriteringer ikke er basert på tilstrekkelig informasjon og uavhengighet, vil det være en risiko for at de ikke fanger opp teknologiområdene med størst potensial eller at valgene preges av sterke interesser. For det tredje er en sentral utfordring å muliggjøre utnyttelse av potensial og plukke de lavthengende fruktene samtidig som man åpner for radikal innovasjon utenfor og på tvers av eksisterende sektorer. I tillegg til en viss grad av frie forskningsmidler innebærer dette et behov for målsettinger og virkemidler på tvers av sektorer og strukturer. Studier viser at miljøteknologi typisk er bransjeoverskridende og det kan et kan ligge barrierer for radikal innovasjon i måten myndigheter og virkemiddelapparatet er organisert. For det fjerde er det viktig å skille mellom miljøteknologiområder og enkeltteknologier. Myndighetenes informasjonsproblem er langt mindre når det gjelder å velge mellom miljøteknologiområder enn det er i forhold til å plukke ut enkeltteknologier. 2

De operasjonelle implikasjonene av dette er at: Myndighetene bør være forsiktige med å gi særlige preferanser til enkeltteknologier, men konsentrere seg om å prioritere mellom ulike miljøteknologiområder. I prioriteringen mellom miljøteknologiområder bør myndighetene tilstrebe en politikk som er nøytral ex ante. De ulike miljøteknologiområdene som vurderes, bør testes mot et felles sett med kriterier og baseres på noen tydelige målsettinger, slik at en sikrer mest mulig uavhengighet av særinteresser i seleksjonsprosessen. I det settet av kriterier som teknologiområder skal testes mot, vil næringspolitiske hensyn ha sin naturlige plass. Prioriteringsprosesser bør utformes slik at de evner å fange opp muligheter som ligger utenfor eller på tvers av eksisterende sektorer. Virkemidler bør koordineres på tvers av sektorer for å sikre at nye muligheter ikke faller mellom stoler i virkemiddelapparatet. Erfaringer fra andre land Vi har gått igjennom politikk og praksis for miljøteknologiutvikling i fem land, samt EU. De fem landene er Sverige, Danmark, Nederland, UK og Canada. Fra landstudiene 1 kan vi trekke ut følgende generelle observasjoner: Støtte av miljøteknologi begrunnes både miljøpolitisk og næringspolitisk Alle landene ser utvikling av miljøteknologi som helt sentralt for å nå de miljøpolitiske målsettingene. Alle ser miljøteknologi som et viktig næringspolitisk satsingsområde, basert på en forventer sterk vekst i markedene for miljøteknologier fremover. Ansvaret for miljøteknologi er gjennomgående delt mellom departementer med ansvar for miljøspørsmål og departementer med ansvar for næringsutvikling. I noen land også med andre departementer med ansvar for innovasjon eller andre områder der miljøteknologi kan spille en vesentlig rolle. Både i generelle policydokumenter og i metodene som noen av landene har utviklet, legges det vekt både på næringspolitiske hensyn og teknologiområdenes bidrag til en bærekraftig utvikling. Utviklingen av miljøteknologi skjer på områder hvor landet allerede har komparative fortrinn som eksisterende kompetansemiljøer og/eller geografiske forhold. Enkelte land har utviklet ny metodikk for å systematisere arbeidet med å prioritere mellom ulike miljøteknologiområder I Storbritannia er det utviklet et metodisk rammeverk som brukes til å prioritere mellom miljøteknologiområder. Metoden er formalistisk og transparent, og alle relevante teknologier blir vurdert ut fra et sett med kriterier. Kriteriene som anvendes omfatter blant annet teknologiområdets betydning for at Storbritannia skal kunne nå sine miljømål, teknologienes modenhetsgrad og markedspotensial, 1 Landstudiene er dokumentert i et eget notat Econ Pöyry 2010-001 3

og Storbritannias egen forskningskompetanse vurdert i et internasjonalt perspektiv. Metoden brukes i fordelingen av midlene fra The Carbon Trust. Nederland tok i 2001 i bruk såkalt transisjonstilnærming i utformingen av energiog miljøpolitikken. Transisjon henviser til overgangen til en bærekraftig energiforsyning innen 50 år, som er den politiske målsettingen. Metoden bygger på en vurdering av at systeminnovasjon er nødvendig for å løse de fundamentale miljøspørsmålene. Med systeminnovasjon menes langsiktige prosesser som inkluderer tekniske, økonomiske, kulturelle og institusjonelle endringer. 2 Energisektoren er inndelt i sju tema, og fagpersoner og akademikere har identifisert ulike realistiske veier å gå for å nå målet om bærekraftig energi innen 50 år. Det blir utført demonstrasjon og testing av teknologi innen feltet, og disse er med på å sikre at det endelige målet blir klarere og mer oppnåelig. Flere land har identifisert et behov for bedre koordinering av virkemidler og samarbeid mellom ulike aktører Flere av landene har strukturert samarbeid mellom myndigheter og næringsliv i sine prioriteringsprosesser. I Danmark har man utviklet en modell for koordinering av FoU-midler langs verdikjeden for utvalgte miljøteknologiområder. Hensikten er å gi en bedre oversikt per område over ulike bevilgninger fra ulike instanser på ulike stadier i verdikjeden. I Sverige er det utviklet en finansieringsguide for miljøteknologibedrifter, og i Storbritannia er det utviklet et fundmap for bedrifter som ønsker å søke støtte til FoU. I Canada har en gjennomført omfattende utredninger, såkalte Business Cases, hvor man ser på hva slags teknologi som mangler for å gjøre kanadisk næringsliv mer miljøvennlig. Disse utredingene er et samarbeid mellom industri, myndigheter og akademia, og leder til prioriteringer av de mest aktuelle teknologiene og teknologiområdene. I Sverige samler Clean Water Offer aktører med kompetanse om alt Sverige kan tilby av miljøteknologi innenfor vann og avløp. I samarbeid kan aktørene dermed tilby komplette vann- og avløpssystemer. Gode erfaringer med dette samarbeidet er en grunn til at det nå jobbes med å etablere et tilsvarende initiativ innen avfall og gjenvinning. De fleste landene har særlig fokus på små- og mellomstore bedrifter I Nederland blir SMB spesielt oppfordret til å søke støtte i generelle programmer, i tillegg til at det finnes egne program for SMB. 90 prosent av bedriftene som mottar støtte i Canada er SMB. I Sverige er 80 prosent av miljøteknologibedriftene mindre bedrifter, og størsteparten av virkemidlene rettes mot SMB. 2 Kern og Howlett 2009 Implementing transition management as policy reforms: a case study of the Dutch energy sector http://www.springerlink.com/content/bj823l4q47446432/fulltext.pdf p.6 4

I Storbritannia er det opprettet egne fond og kompetansestøtte til SMB hos Carbon Trust og Knowledge Transfer Networks. Flere land har virkemidler forbeholdt miljøteknologi for demonstrasjon og testing EU sitt Competitiveness and Innovation Framework Programme (CIP), inneholder et eget program Eco-innovation som er forbeholdt miljøteknologi, og som støtter pilotprosjekt. I Canada støttes miljøteknologi blant annet gjennom to typer fond rettet spesielt mot miljøteknologi i utviklings- og demonstrasjonsfasen og rettet mot annen generasjon biodrivstoff i kommersialiserings- og markedsutviklingsfasen. Filosofien bak disse fondene er at det er særlig i demonstrasjons og uttestingsfasen at særskilt offentlig støtte til enkeltteknologier en nødvendig fordi grunnforskning og anvendt forskning i stor grad støttes av det offentlige og industrien, kommersialisering og markedsinngang støttes av industrien og banker, men at det er et gap i finansiering av utvikling og demonstrasjon. I Danmark har regjeringen invester i anlegg for testing av vindmølleteknologi. I Sverige gir støtteordningen Demo Miljö økonomisk støtte til SMB som ønsker å selge miljøtekniske løsninger innenfor bærekraftig byutvikling og fornybar energi til samarbeidsland. Rammeverk for identifisering, prioritering og satsning på utvalgte områder innen miljøteknologi For å sikre at prioriteringene gjøres på et best mulig informativt og uavhengig grunnlag er det hensiktsmessig å utvikle et robust og transparent rammeverk, tilsvarende det som er gjort i flere av de landene vi har sett på. Det er viktig at rammeverket som etableres a priori er nøytralt, med andre ord at ingen miljøteknologiområder i utgangspunktet prioriteres foran andre, men at de teknologiområdene som skårer best i forhold til de fastsatte kriteriene får prioritet, ex post. For en fornuftig allokering av ressursene, må prosessen frem mot beslutning inkludere mange aktører, og samtidig være mest mulig løsrevet fra spesifikke teknologiske løsninger og særinteresser. Vi foreslår at prioriteringer av offentlig støtte til miljøteknologi legges opp etter et skjema vist i figuren nedenfor: Identifisere mål og gjøre gapanalyse Potensielle satsinger i Norge Analyse av innovasjonssystemet Strategi og virkemidler 7 globale trender Lang sikt Kort sikt Veien dit Forutsetninger i Norge Utvikling/ tilpasning/ overføring Bruk av Porters diamantmodell Marked Faktorforhold Konkurranse Koblinger/ klynger Myndigheter Forutsetninger for å lykkes Virkemidler Samarbeid 5

Identifisere mål og gjøre gapanalyse Det første steget omfatter identifisering av overordnede mål og klargjøring av teknologiutviklingsbehov gjennom gapanalyser. Målidentifikasjonen er en myndighetsoppgave, men en kan med fordel trekke inn internasjonale ressurser for å sikre det faglig grunnlaget samtidig som en viss uavhengighet ivaretas. I identifiseringen av mål er det viktig å ta hensyn til både sektorvise behov og mer overordnede målsettinger løsrevet fra eksisterende sektorer. Potensielle satsninger i Norge Analysen av teknologiområder med særlige fortrinn i Norge og prioritering kan bygge på Porters diamantmodell for forståelse av sterke næringsklynger, kombinert med en vurdering av miljøteknologiområdenes klima/miljøeffekt. Porters diamantmodell er nyttig for å kartlegge de faktorene som er av betydning for teknologiområdenes potensial på en strukturert måte og sammenfatter de faktorene som særpreger konkurransedyktige næringsmiljøer. De fem faktorene i Porters modell finner vi igjen i en rekke innovasjonsanalyser og består av marked, innsatsfaktorer, koblinger, konkurranseforhold og myndigheter. I dette tilfellet anvendes modellen for å identifisere miljøteknologiområder der Norge har komparative fortrinn, se Menon (2009). Analyse av innovasjonssystemet For de teknologiområdene som man ønsker å prioritere, bør innovasjonssystemet gjennomgås på en systematisk måte, med sikte på å få kartlagt hva som kan gjøres for å styrke innovasjonssystemet ytterligere. Også her anvendes de fem faktorene fra Porters modell i en analyse av innovasjonssystemet. Hvilke faktorer som skårer høyt og hvilke som bør underbygges for å komplettere diamanten, vil variere fra teknologiområde til teknologiområde, blant annet avhengig av teknologiområdets modenhetsgrad, betydning av stordriftsfordeler, hjemmemarkedets betydning og egenskaper ved det eksisterende næringsmiljøet. I denne analysen er de ulike næringsaktørenes innspill viktige for å forstå hva som skal til for å underbygge utviklingen og overkomme barrierer. Strategi og virkemidler Når analysen av innovasjonssystemet er gjort, må en gjennomgå og velge virkemidler som bygger på den foregående analysen om hva som skal til for å styrke innovasjonssystemet ytterligere. Virkemidlene kan ta form av nye reguleringer eller pålegg, nye finansieringsformer, støtte til demonstrasjon, informasjon eller samarbeid. Hvilke tiltak som bør gjøres vil være avhengig av egenskapene ved de aktuelle innovasjonssystemene som kan knyttes til de teknologiområdene man ønsker å prioritere. Myndigheter bør invitere næringsaktører til å bidra i oppfølgingen av de enkelte spissede satsingene, men bør også utvikle verktøy som fremmer koordinering av virkemiddelbruk langs verdikjeden og på tvers av offentlige etater. Samordning og samarbeid Radikal innovasjon sprenger grenser mellom næringer og sektorer. Store deler av virkemiddelapparatet er bransjespesifikt. Mange av løsningene og fortrinnene for norsk utvikling av miljøteknologi kan ligge i systemiske tilnærminger. Ansvar for ulike sider av en løsning er ofte allokert på tvers av fagdepartement. Koordinering av innsats på tvers av områder er nødvendig. Det er også viktig å sikre konsistens i virkemiddelbruk langs hele verdikjeden. 6

Summary and conclusions Summary This report discusses principles and approaches for public support toward the development of clean technology. The study also presents the results of five country case studies in the rationale, approach, and organisation of public support for clean technology development in the case countries. Finally, we propose a framework for identifying, prioritising and supporting clean technology development in Norway. Background The Norwegian Government is working on a national strategy for clean technology. This report, which was commissioned by the Norwegian Ministry of the Environment, aims to expand, develop and supplement the existing knowledge base, especially with regards to the rationale behind and the design of policy instruments used to promote clean technology. Key issues In this study, we have specifically concentrated on the following issues: For what reasons and in which way can public authorities support the development of clean technology? How do authorities in five case countries justify and design the actual policy instruments aimed at promoting clean technology development? What could a Norwegian framework for identifying, prioritising and supporting selected areas of clean technology look like? Conclusions and recommendations The rationale behind public support for clean technology The rationale for the use of public support is normally based on the existence of various forms of market or government failure. Our analysis presents three such justifications for public support to the development of clean technology: The first reason is a general market failure which affects all technologies and has to do with the fact that those enterprises that invest in new technology and knowledge usually do not reap the full benefit of the knowledge dissemination originating from their efforts. Consequently, without public support investment in technology development will tend to be insufficient. The second reason goes beyond what follows from the general arguments related to knowledge dissemination. The value of clean technology depends on the reductions in the harmful environmental effects resulting from the use of these technologies, effects which will not be reflected in markets and prices without public regulation. If present and future environmental regulations ensured that environmental costs are reflected in future prices and demand, considerations of environmental policy would not be an argument in favour of special support to clean technology. This is, however, not the case. To arrive at a set of optimal 7

environmental and climate-related regulations is an extremely complicated and time-consuming process, and we are not nearly there yet. We have, for example, not yet managed to establish global climate regulations which ensure that the costs for emissions are fully reflected in energy prices or other prices which are influenced by energy prices. Moreover, the high dependence on future developments in public regulations means that actors which want to develop clean technology are facing a degree of uncertainty that does not apply to other technological areas to the same extent. This dependence on permanent (and uncertain) public regulations in combination with the fact that it might take a long time to design and implement national and global regulations which fully internalize environmental costs means that in the case of clean technology, incentives to invest are even smaller and potential financing problems even larger than for other areas of technology, compared with what would have been desirable from the point of view of the public good. With that, considerations of environmental policy do indeed become an additional argument in favour of public support to clean technology. The third line of reasoning applies to all areas of technology that represent something new. It is potentially very demanding for new actors to enter a market where established models and technologies own market positions and networks and are not necessarily interested in seeing new alternative solutions succeed in the market. Within the area of clean technology, technology neutrality should be the governing principle. This is both to avoid distorting competition, and based on the experience that authorities are unfit to pick out those technologies which will be successful in competition in the long run. There are, however, some reasons to look at the discussion around technology neutrality in a more nuanced way: Firstly, it is important to distinguish between technology neutrality ex ante and ex post. Support schemes should be technology neutral ex ante in the sense that no area of clean technology or individual technology should be prioritized in relation to others before a structured selection process has taken place. At the same time, it is not efficient to spread support thinly over all technologies and technology areas. In order to achieve economies of scale, prioritizations have to be made through a selection process, so that some technologies or technology areas come out as winners and the final composition of support schemes does not end up being technology neutral ex post. Secondly, in reality, prioritizations and choices are being made all the time, on all levels, in the shape of the allocation of research grants and through different policy instruments. If decisions and prioritizations are not based on sufficiently good information and the principle of independence, there will be a risk that the technology areas with the biggest potential will go unrecognized, or that choices will be influenced by special interests. Thirdly, a central challenge is to create a situation where it is possible to exploit existing potential and pick the low-hanging fruit, while also opening up possibilities for radical innovation outside of and across existing sectors. In addition to a certain amount of free (i.e., non sector-specific) research funds, this entails a need for targets and instruments that can be applied across sectors and structures. Studies show that clean technology typically encompasses different 8

sectors and industries, and the way the authorities and the system of policy instruments are organized might present barriers to radical innovation. Fourthly, it is important to distinguish between areas of clean technology and individual technologies. The authorities challenges in collecting sufficient background information are much smaller when it comes to choosing between different areas of clean technologies than in relation to picking individual technologies. The operational implications of this are that: The authorities should be wary of expressing special preferences for individual technologies, and rather concentrate on prioritizing between different areas of clean technology. When prioritizing between areas of clean technology, the authorities should aspire to a policy which is neutral ex ante. The different areas of clean technology being assessed should be tested against a common set of criteria based on clear objectives, so that maximum independence from special interests is ensured during the selection process. Considerations regarding business and industry policy will have a natural place in the set of criteria that technology areas will be tested against. Prioritization processes should be designed in such a way that they manage to seize opportunities which lie outside of or across existing sectors. Policy instruments should be coordinated across sectors to ensure that new opportunities do not fall between two stools in the system of policy instruments. Experiences from other countries The study reviewed policy and practical experience/implementation for the development of clean technology in five countries and the EU. The five countries in question are Sweden, Denmark, the Netherlands, the UK and Canada. The following general observations result from the country-specific studies 3 : Subsidies for clean technology are justified by considerations related to both environmental and business and industry policy All countries view the development of clean technology as crucially important to their efforts to reach their environmental and climate policy goals. They also regard clean technology as an important area of their business and industry policy that they need to concentrate on, based on the expectation of strong future growth in the markets for clean technology. The responsibility for clean technology is, without exception, divided between ministries responsible for environmental issues and ministries with responsibility for industrial and commercial development. In some countries, other ministries with responsibility for innovation or other areas where clean technology plays an important role are also involved. General policy documents as well as the methods that some of the countries have developed reflect that importance is given both to considerations of business and 3 The results of the country studies are documented in detail in a separate memo: Pöyry 2010-001[Norwegian only] 9

industry policy and to the contributions that the individual technology areas make to sustainable development. Development of clean technology takes place in areas where the country in question already has a competitive advantage such as existing centres of competence and/or certain geographical conditions. Some countries have developed a new methodology for the systematization of their efforts to prioritize between different areas of clean technology In the UK, a methodological framework has been developed which is used to prioritize between areas of clean technology. The method is formalistic and transparent, and all relevant technologies are assessed against the same set of criteria. Those criteria include, amongst others, how much a technology area is likely to contribute to the UK s reaching its environment and climate targets, the technology s degree of maturity and its market potential, and the UK s own research competence rated in an international perspective. The method is used in the allocation of funds from The Carbon Trust. In 2001, the Netherlands started to use a so-called transition approach in the design of their energy and environmental policy. Transition refers to the transition process to a sustainable energy supply within 50 years, which is the country s policy target. The method is based on the belief that systemic innovation is necessary to resolve the fundamental environmental questions. Systemic innovation here means long-term processes which include technical, economic, cultural and institutional change.4 The energy sector is divided into 7 thematic areas, and professionals and academics have identified a number of different realistic ways to reach the goal of a sustainable energy supply within 50 years. Demonstrations and testing of technology within this field are taking place, and these contribute to ensuring that the final goal is clarified and comes closer within reach. Several of the countries have identified a need for better coordination of policy instruments and cooperation between different actors Several of the countries studied are using forms of structured cooperation between the authorities and the business and industry sector in their prioritization processes. In Denmark, a model for the coordination of R&D funding along the value chain has been developed for selected areas of clean technology. The idea is to achieve a better overview over the different grants from different authorities at different stages of the value chain for each individual area. Sweden has developed a financing guide for cleantech enterprises, while the UK has designed a fundmap for enterprises that wish to apply for subsidies for R&D. In Canada comprehensive assessments, so-called Business Cases, have been carried out, with a view to finding out which kind of technologies are necessary in order to make Canadian industry more environmentally and climate friendly. 4 Kern og Howlett 2009 Implementing transition management as policy reforms: a case study of the Dutch energy sector http://www.springerlink.com/content/bj823l4q47446432/fulltext.pdf p.6 10

These assessments are the results of cooperation between industry, the authorities and academia, and eventually result in the prioritization of the most interesting technologies and technology areas. In Sweden, Clean Water Offer brings together actors with competence regarding everything Sweden has to offer in the area of clean technology concerning water and sewerage. In a joint effort, the actors can now offer complete water and sewerage systems. Due to the positive experiences from this initiative, there are now plans for a similar set-up within waste and recycling. Most countries have a special focus on SMEs In the Netherlands, SMEs are specifically encouraged to apply for funds from general support programs, in addition to the fact that there are programs which are specially tailored to SMEs. 90% of all enterprises which receive funding in Canada are SMEs. In Sweden, 80% of cleantech enterprises are relatively small enterprises, and the majority of policy instruments are targeted at SMEs. In the UK, there are special funds and competency centres for SMEs at Carbon Trust and Knowledge Transfer Networks. Several countries have policy instruments exclusively reserved for clean technology for demonstration and testing The EU s Competitiveness and Innovation Framework Programme (CIP) includes a separate programme called Eco-innovation which is exclusively reserved for clean technology and supports pilot projects. In Canada, one way of supporting clean technology is through two types of funds aimed especially at clean technology in the development and demonstration phase and at second-generation biofuels in the commercialization and market development phase. The philosophy behind these funds is that specific public support for individual technologies is especially necessary in the demonstration and testing phase, since basic research and applied research are to a large degree supported by the state and industry, commercialization and market entry by industry and banks, while there is a gap in the financing for development and demonstration. In Denmark, the Government has invested into testing facilities for windmill technology. In Sweden, the subsidy scheme Demo Miljö offers financial support to SMEs wishing to sell cleantech solutions within sustainable city development and renewable energy to partner countries. Framework for identifying, prioritising and supporting clean technology development in Norway To ensure that decisions regarding prioritization are made on a well-informed and independent basis, it makes sense to develop a robust and transparent framework, similar to what has already been implemented in several of the countries we have looked at. It is important that the framework which is established a priori is neutral, meaning that no technological areas are given preference to start with, but that those 11

technology areas with the best scores in relation to the established criteria are prioritized ex post. For a sensible allocation of resources, the process leading to a decision needs to include a large number of actors, while being as independent as possible from specific technological solutions and special interests. We suggest that the prioritization process for state support to clean technology should be designed according to a system like the one shown in the figure below: Identify targets and carry out gap analysis Potential areas of commitment in Norway Analysis of the innovation system Strategy and instruments 7 global trends Long-term Short-term How to get there Conditions in Norway Development/ adjustment/transfer Use of Porter s diamond model (Menon) Market Factor conditions Competition Connections/ clusters Authorities Prerequisites for success Instruments Cooperation Identify targets and carry out a gap analysis The first step consists of the identification of general targets and the clarification of technology development needs through gap analyses. The identification of targets is the responsibility of the authorities, but would benefit from the inclusion of international resources to ensure quality control of the technical basis and a certain degree of independence/objectivity. In the identification of targets, it is important to consider both sector-specific needs and more general objectives that are independent of existing sectors. Potential areas of commitment in Norway The analysis of technology areas with particular competitive advantages in Norway and prioritizations can be based on Porter s diamond model for an understanding of successful industry clusters, combined with an assessment of the climaterelated/environmental effect of the individual areas of clean technology. Porter s diamond model is useful in charting the factors which are relevant for the technology areas potential in a structured way, and summarizes those factors which characterize competitive industrial environments. The five factors in Porter s model can be found again in a series of innovation analyses and consist of demand conditions (market), factor conditions, related and supporting industries, firm strategy/structure/rivalry, and authorities/government. In this particular case, the model is used to identify areas of clean technology where Norway has a competitive advantage, see Menon (2009). Analysis of the innovation system For those technology areas that one wishes to prioritize, there should be a systematic assessment of the innovation system, with the intent of charting what can be done to further strengthen this system. Also here the five factors from Porter s model are used in an analysis of the innovation system. Which factors score highly and which need to be strengthened in order to complete the diamond will vary between the different 12

technology areas, depending on, amongst other factors, the degree of maturity the technology area has reached, the importance of economies of scale, the significance of the home market/domestic market and the specific characteristics of the existing industrial environment. In this analysis, it is important to get the input of the different industrial actors in order to be able to understand what is needed to support development and overcome barriers. Strategy and instruments Once the analysis of the innovation system has been carried out, it is necessary to go through the list of available instruments and choose measures based on the previous analysis of what is needed to strengthen the innovation system further. These instruments might be new regulations or requirements, new forms of financing, support for demonstration, information or cooperation. Which steps should be taken will depend on the characteristics of the innovation systems in question associated with the technology areas to be prioritized. The authorities should invite industry actors to contribute to the follow-up of the individual efforts to support certain areas, but should also develop tools that promote the coordination of instrument use along the value chain and across different government departments. Coordination and cooperation Radical innovation cuts across industries and sectors. Large parts of the system of policy instruments are industry-specific. Many of the solutions and competitive advantages for Norwegian development of clean technologies might lie in systemic approaches. The responsibility for different aspects of one solution is often allocated to different ministries. Coordination of efforts across different areas is necessary. It is also important to ensure consistency in the use of instrument along the whole value chain. 13

14

Innledning Bakgrunn Utvikling av miljøteknologi og økt innovasjon med sikte på mer miljøvennlig og bærekraftig produksjon og forbruk har kommet høyt opp på dagsorden både i Norge og internasjonalt. De utfordringene som verden står overfor, ikke minst på klimaområdet, er av en slik karakter at det er grunn til å spørre om det er mulig å utvikle mer effektive offentlige strategier og virkemidler som kan bidra til en raskere og mer målrettet teknologiutvikling og innovasjonsaktivitet på miljøområdet. For å fremme utviklingen av norsk miljøteknologi arbeider Regjeringen med en nasjonal strategi for miljøteknologi. Dette arbeidet ledes av Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet, med bidrag fra et strategisk råd bestående av representanter fra bedrifter, kunnskapsmiljøer, arbeidslivsorganisasjoner og miljøbevegelse. Arbeidet med den nasjonale strategien har allerede pågått en stund, og det finnes eller er under arbeid flere utredninger som drøfter ulike problemstillinger knyttet til utvikling av miljøteknologi. I denne rapporten har vi hatt til hensikt å ytterligere utdype, bygge ut og supplere kunnskapsgrunnlaget, og da spesielt knyttet til bruken av tilbudssidevirkemidler for å fremme miljøteknologi. Problemstilling Analysen skal danne grunnlag for identifikasjon og prioritering av tiltak på tilbudssiden som kan fremme miljøteknologi i Norge. Vi har lagt vekt på å besvare følgende spørsmål: Hvorfor og hvordan bør offentlige myndigheter støtte utvikling av miljøteknologi? Hvordan har myndighetene begrunnet og utformet virkemidler med sikte på å støtte miljøteknologi i fem utvalgte land? Hvordan kan et rammeverk for identifisering, prioritering og satsing på utvalgte områder innen miljøteknologi utformes? Oppdragsgiver har også identifisert en mulig fase to der identifiserte tiltak ytterligere konkretiseres. Tilnærming og metode Ulike fagdisipliner har forskjellige innganger til hva som er hensiktsmessige virkemidler. Økonomene analyserer virkemidler i forhold til teknologiutviking og innovasjon med utgangspunkt i velferdsøkonomiske modeller og resonnementer. Generell offentlig støtte til FoU og innovasjon kan ifølge denne modellen begrunnes med at den samfunnsøkonomiske verdien av slik aktivitet er større for samfunnet enn for enkeltaktøren. Uten offentlig støtte ville FoU aktiviteten bli for liten. Økonomene er imidlertid mer usikker på om det er fornuftig å gi særlige preferanser eller fortrinn til enkelte teknologier eller teknologiområder. Et alternativ til den samfunnsøkonomiske 15

tilnærmingen til innovasjoner er mer tverrfaglige studier i innovasjonssystemer, hvor man bl.a. er opptatt av å forstå hvilken betydning institusjonelle forhold, samarbeidsrelasjoner og interaksjon mellom interessegrupper har for teknologiutvikling og innovasjon. Videre er en statsvitenskaplig innfallsvinkel til politikkutforming og ulike aktørers rolle viktig for å forklare og forstå teknologiutvikling. For myndighetenes arbeid med å utarbeide en nasjonal strategi for miljøteknologi er det viktig å ha en best mulig forståelse for ulike innfallsvinkler til spørsmålet om hvordan myndighetene best bør legge til rette for og stimulere til utvikling av miljøteknologi og innovasjon. Denne utredningen er et ledd i dette arbeidet. I samråd med oppdragsgiver har vi organisert arbeidet i to hoveddeler, Del A og Del B som vi har kalt A: Faktabase og analytisk rammeverk. Det sentrale arbeidet i første del av analysen er dels en gjennomgang og drøfting av begrunnelsen for offentlige virkemidler for å fremme miljøteknologi og innovasjon i kapittel 2 og dels en empirisk kartlegging av en del utvalgte lands politikk og valg av virkemidler på dette området i kapittel 3. Vi vil i den kvalitative og empiriske gjennomgangen særlig fokusere på tilbudssidevirkemidler og virkemidler i demonstrasjons- og utprøvingsfasen. Vi vil også komme inn på ulike tilnærminger til spissede satsninger på utvalgte miljøteknologiområder. B: Strategi for spissede satsninger. I andre del av analysen er hovedspørsmålet hvordan Norge eventuelt kan identifisere, prioritere og gjennomføre såkalte spissede satsninger. Med spissede satsninger vil vi her mene et fokusert opplegg for støtte av utvalgte teknologiområder i regi av myndighetene. I dette arbeidet har Econ Pöyry samarbeidet med Menon som har et parallelt prosjekt for Statens Forurensningstilsyn som skal se på hva som kjennetegner teknologiområder/teknologier som har særlig gode forutsetninger for å lykkes. Resultatene fra denne analysen er presentert i kapittel 4. 16

Mål og virkemidler Regjeringens målsetting I Regjeringens strategiarbeid for miljøteknologi jobbes det med et tentativt mål om at Norge skal være en sentral leverandør av miljøteknologiske løsninger gjennom å legge til rette for utvikling av internasjonalt konkurransedyktige norske miljøteknologinæringer og nasjonale og internasjonale markeder for miljøteknologi. 5 I arbeidet med en strategi for utvikling av miljøteknologi skal det vurderes om det er behov for spissede satsinger på områder som er særskilt lovende for Norge eller der utfordringene er særskilt store. Gjennom strategiarbeidet er det også identifisert syv trender som kan illustrere både utfordringer som må løses og områder der fremtidens markeder for miljøteknologi antas å vokse frem. Trendene knytter seg både til reduserte utslipp av drivhusgasser og ressursknapphet. Noen av disse kan være: Behovet for mer ren energi og økt energieffektivisering Behovet for miljøvennlige transportløsninger Bærekraftig tilvirkning og forvaltning av bygg og konstruksjoner Knapphet på rent vann Behovet for redusert utvinning og bruk av fossile energikilder Behov for overvåking av miljøstatus og miljøtiltak Behov for helhetlige konsepter for eksempel i byer Strategiarbeidet tar blant annet utgangspunkt i at det globalt er et økende marked for miljøteknologi, og signaliserer at det er viktig for norske bedrifters konkurranseevne å kunne posisjonere seg i dette markedet. Offentlig støtte er nødvendig for å nå målene Offentlige virkemidler begrunnes som regel i ulike former for markeds- eller styringssvikt, som begrenser samfunnets evne til å oppnå maksimal verdiskaping. For all teknologiutvikling finnes det flere slike hindringer som gjør at bedrifter investerer mindre i FoU enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Vi kan skille mellom tre typer begrunnelse for offentlig støtte til utvikling av miljøteknologi. 5 I arbeidet med en nasjonal strategi for miljøteknologi legges det til grunn at miljøteknologi forstås som alle teknologier som direkte eller indirekte forbedrer miljøet. Det dreier seg både om teknologier som begrenser forurensning ved hjelp av rensing, mer miljøvennlige produkter og produksjonsprosesser, mer effektiv ressurshåndtering og teknologiske systemer som reduserer miljøpåvirkningen. Med teknologi forstås både kunnskap og fysiske innretninger. Denne forståelsen av miljøteknologi er i overensstemmelse med EUs og OECDs definisjon av miljøteknologi fra 2004. 17

Den første er generell for all teknologiutvikling og begrunnes i markedssvikt knyttet til positive eksternaliteter knyttet til kunnskapsspredning, koordineringssvikt og manglende finansieringsmuligheter. Denne begrunnelsen er relevant for miljøteknologi og forsterket av politisk risiko og mangelen på sektordefinering innenfor bedrifter som utvikler miljøteknologi. Det andre argumentet er spesifikt for miljøteknologi og knytter seg til at kostnader forbundet med miljøskader og klimaeffekter ikke er fullt ut internalisert i markedet. Hverken dagens CO 2 -avgifter, forventninger om fremtidig utvikling i CO 2 -avgiftene og kvotepriser, eller regulering av miljøgifter er i dag på et nivå tilstrekkelig for å utløse ønsket FoU-innsats på klima- og miljøvennlige teknologier. Den tredje typen argumentasjon handler om særlig støtte til det nye. Klima- og miljøutfordringene kan i denne sammenhengen ses på som å kreve radikale endringer i en del løsninger og til en viss grad erstatte tradisjonelle teknologier. Analyser av innovasjonsprosesser peker på risikoen for fastlåsing i eksisterende spor at nye aktører i markedet vil kunne motarbeides av eksisterende dominerende aktører som kan ha interesse av å skape inngangsbarrierer. Generelle barrierer mot investering i FoU er høyere for miljøteknologi Kunnskapslekkasjer: Til tross for at investeringer i FoU er viktig for å styrke bedriftens konkurranseevne og legge grunnlag for teknologiutvikling, finnes flere barrierer, eller former for markedssvikt, som bidrar til at bedrifter som regel investerer mindre i FoU enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Den viktigste markedssvikten for teknologiutvikling er knyttet til kunnskapslekkasjer, det vil si at de bedriftene som investerer i ny teknologi og kunnskap, ikke selv får det fulle utbyttet av investeringen. Kunnskap kan lekke til konkurrerende bedrifter, til kunder, leverandører eller til konsumentene i form av billigere og bedre produkter. Kunnskapslekkasjen skjer via en rekke kanaler, for eksempel gjennom mobilitet blant arbeidstakere, omtale i media eller på andre uformelle måter. Dermed vil andre få tilgang på mer og mer av den kunnskapen som en enkelt bedrift har tilegnet seg gjennom investeringer i et FoUprosjekt. Juridiske ordninger som patenter og opphavsrettigheter bidrar til å sikre at verdien av en ny prosess eller nytt produkt beholdes av den som står for utviklingskostnadene i en viss periode. Empirisk forskning viser imidlertid at patenter og opphavsrettigheter ikke klarer å tette kunnskapslekkasjene fullt ut. Kunnskapslekkasjer er positive for samfunnet, men fører altså til at bedriftenes investeringer i kunnskapsutvikling blir mindre enn ønskelig. Det skjer kunnskapsspredning mellom land på samme måte som mellom bedrifter innen et land (se for eksempel Keller, 2002). Hvis nasjonale myndigheter ikke tar hensyn til ikke tilsiktet kunnskapsoverføring mellom land ved utforming av politikken for teknologiutvikling, kan vi snakke om en global markedssvikt som gjør at doseringen av politikken for teknologiutvikling kan bli for svak, se Golombek og Hoel (2009). Samtidig kan FoU-investeringer betraktes som en grunnlagsinvestering for å kunne hevde seg i den generelle konkurransen i markedet. Selv om resultatene av FoU i en bedrift kan utnyttes av andre bedrifter, er ikke denne sekundære utnyttelsen gratis. For raskt å kunne utnytte oppfinnelser gjort av andre, trenger bedriften egen forskningskompetanse. Det betyr at det kan ligge i bedriftenes egen interesse å øke innsatsen på FoU utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt på kort sikt, men om dette 18