Arendal 1. nov. 2013 Bergljot Baklien Kommunen, loven og fylla: Fri flyt? Eller forebyggende alkoholpolitikk? Alkoholpolitiske beslutningsarenaer Overnasjonalt, EU, WHO Nasjonalt Kommunalt Gatenivå, grasrota Kommunalt nivå - forvaltning av alkoholloven Økt tilgjengelighet bygger i hovedsak på kommunale beslutninger * Bevillinger, salgs- og skjenketider, polutsalg * Kontroll av salg og skjenking, hvem og hvordan * Sanksjoner, bevillingsinndragninger 1
Økt tilgjengelighet gir økt konsum og flere alkoholrelaterte skader Likevel fører kommunene en liberal skjenkepolitikk Næringspolitikkens gjennomslagskraft? Kommunene utnytter ikke forebyggingspotensialet som ligger i bevillingspolitikken, i salgs- og skjenketider, og i hvordan kontroll og sanksjoner gjennomføres. Alkoholpolitikk på gatenivå Beslutninger og konsekvenser - for eks på et utested ved to-tida om natta Aktørene: Bevillingshavere Bartendere Gjestene Skjenkekontrollører Politiet 2
Klokka er over to, lokalet er halvfullt og beruselsen er middels. Noen av gjestene ser ut til å ha fått for mye å drikke, men ingen er utagerende. Musikken er høy. En full jente i 20-åra lener seg mot kompisen sin i baren. Hun ser sløv og ufokusert ut. Hun hvisker til bartenderen at hun skal ha en øl. Hun tar opp en neve mynter fra lomma, ser nøye på dem i hånda si, men gir opp. Så strekker hun frem hånden full av mynter til bartenderen. Bevegelsene er trege og ukontrollerte. Hun sier ikke noe, og er for sliten til å klare å finne frem pengene selv. Bartenderen plukker de pengene han skal ha og gir henne en øl. Han rister oppgitt på hodet. Loven møter virkeligheten på skjenkestedene Testkjøp med skuespillere Nesten 500 kjøpsforsøk i Bergen, Trondheim og Oslo Fredager og lørdager fra kl 22.30 og fram til stengetid kl 03.00. Mål: Skape en situasjon som skal resultere at bartender avviser den berusede gjesten Observasjon av 1/3 av testkjøpene 3
Hvordan reagerte bartender på den berusede gjesten? Oslo høsten 2011: Tvil i 15 % av kjøpsforsøkene. Alle disse endte med servering. Er det positivt eller negativt med tvil? Oppfordring - i 9 % av kjøpsforsøkene. Nekt - i 7 % av forsøkene. Beskrevet som hyggelige nekt. Andre gjester kunne framstå som minst like beruset som skuespilleren som ble nektet. Tilfeldigheter? Klokka er kvart på tolv. Det er trengsel rett innenfor døra. Musikken er høy. Klientellet er blanda og beruselsen er høy. Bak oss sitter det en mann på en barkrakk. Flere ganger holder han på å velte av stolen. En mann på ca femti år er så ustø at han nesten ikke kan stå oppreist. Han lener seg mot veggen. Bak disken står en ung jente og en voksen mann. De to skuespillerne våre tar seg fram mot baren. Den «fulle» testkjøperen veiver med hendene og maser for å få kontakt. Han lener seg over bardisken og strekker armene frem mens han roper at han skal ha en øl. Han sjangler. Den unge jenta i baren ser nesten ikke på ham, men begynner å tappe øl til ham. I det hun gir ham ølen, kommer plutselig den mannlige bartenderen bak henne. Han strekker frem en arm og tar vekk ølen fort. Han sier noe til sin kollega, og det ser ut som om han forklarer at gjesten var for full. 4
Overskjenking skjer sent og tidlig og over alt. Stort sett reagerer ikke bartendere på at gjesten viser tegn på åpenbar påvirkning. Men bartenderen har det ikke bare lett: Tidspress, ekstremt høy musikk, dårlig lys.. «De sekundene i baren, det er jævlig vanskelig Og du snakker ikke sammen. Ofte hører du ikke hva folk sier en gang. Ikke sant, de viser deg med fingrene, "to øl", liksom. "Ok, greit, to øl". Og så går de vekk fra baren.» «Ofte så er det jo ganske hektisk i en bar. Ting skal gå fort. Og det er en del av jobben din, at ting skal gå fort. Klarer du ikke å jobbe raskt nok, greit, da har du ikke noe jobb da.». Mange utesteder har et høyt beruselsesnivå. Kanskje er det slik vi er vant til å ha det? Kanskje er det slik vi vil ha det? 5
Det er ikke så lett å være den som nekter servering: «Det er ingenting som folk blir så forbanna på som hvis du nekter de. Altså, jeg har blitt kalt, ja, jeg kan jo si det, "hore" og "fitte" og "kjerring" og og "blir aldri no mann" på meg og jeg kommer til å råtne sur og grinete» Bartender på populært utested i Oslo Alkoholloven og skjenkekontrollen Manglende opplæring i alkoholloven: «Jeg har aldri fått alkoholloven servert foran meg og "les!" liksom. Aldri. Jeg har aldri lest den heller.» Opplever kontrollørene som unge, uerfarne og med feil fokus: «Så det er liksom de som har ansvaret for om vi får ha lov til å ha åpent eller ikke. Det synes jeg er litt respektløst ovenfor oss som driver i bransjen.» 6
Alkoholloven og skjenkekontrollen Skape god stemning, unngå konflikt Bartender forventes å høflig, hyggelig og morsom. Det er ikke forenelig med å skulle regulere gjestenes drikking. Kardemommeloven eller alkoholloven? Samtidig er en tendens til å unngå konfrontasjoner: «Det er slitsomt å nekte folk mer å drikke. Det kan være mye lettere å gi folk en øl for mye enn å be dem gå hjem. Det kan være én grunn til at det er mindre nekt seint på kvelden, når bartender er sliten og ikke orker mer krangling.» Alkoholloven og skjenkekontrollen Skape god stemning, unngå konflikt Det er dørvaktens ansvar å sile ut folk. Ansvarsfraskrivelse? «Dørvaktas jobb er å sørge for at det ikke kommer folk inn som kan skape problemer. Altså fulle folk. Det gjør jobben vår lettere. Det er ikke så lett å se om personen er overstadig beruset når du har femti personer foran baren din og alle skriker og skråler, ikke sant» 7
Alkoholloven og skjenkekontrollen Skape god stemning, unngå konflikt Det er dørvaktens ansvar å sile ut folk En drikkekultur som forventer og godtar beruselse Et miljø der både den fysiske og den kulturelle tilgjengeligheten til alkohol er stor, et miljø med mye fyll: «Men sånn i helgene, så er det selvfølgelig, alle er fulle, ikke sant» Alkoholloven og skjenkekontrollen Skape god stemning, unngå konflikt Det er dørvaktens ansvar å sile ut folk En drikkekultur som forventer og godtar beruselse Økonomiske motiver: Tjene mest mulig «Bestilles det for eksempel 20 GT [Gin Tonic] like før stengetid, kan det være fristende å ikke sjekke tilstanden til de som skal drikke dem veldig nøye.» 8
Alkoholloven og skjenkekontrollen Skape god stemning, unngå konflikt Det er dørvaktens ansvar å sile ut folk En drikkekultur som forventer og godtar beruselse Økonomiske motiver: Tjene mest mulig Alkoholloven: Bare krav til kontrollenes kvantitet, ingen krav til kontrollenes kvalitet. Å investere i en kvalitativt god kontroll, er en investering i forebygging av mindreåriges drikking, overskjenking og rusrelatert vold Rapporterte overtredelser fører sjelden til inndragninger. Ca 1 promille av alle skjenkekontroller resulterer i inndragning pga overskjenking, ofte for bare kort tid og ofte lenge etterpå. 9
Forutsetning nr 1: Skjenkekontrollen observerer overtredelser En eller to kontrollører? Tid pr kontroll? Politiker fra en innlandskommune på Østlandet: «Vi vet godt at de går på feil tider og at de finner lite. Men jeg tror neppe det er politisk vilje til å gjøre noe med det.» Kontrollør om å vurdere overskjenking: Det er jo mye lettere å vurdere de tingene som går på klokkeslett og sånn. Det er liksom enten eller. Det er mye vanskeligere å vurdere om en gjest er åpenbart påvirka. Folk er jo forskjellige og blir fulle på forskjellige måter. Forutsetning nr 2: Kontrollørene skriver rapport om hva de har observert. Om det blir rapport avhenger av den enkelte kontrollørens skjønn: «Lista legges nok litt forskjellig. Er du ny, er det veldig artig å skrive rapport. Da kan man slå ned på hva som helst, så lenge man har hjemmel til det. Så ser man litt an etter hvert. Det er veldig mye gråsoner i det feltet her.» Kontrollørene skal rapportere om overskjenking på steder hvor fyll ikke bare er vanlig, men i mange tilfeller også forventet. 10
Forutsetning nr 2: Kontrollørene skriver rapport om hva de har observert. Men rapport dreier seg alltid om individer, og forutsetter at noen skiller seg ut: «På et utested klokka to om natta er jo alle gjestene åpenbart påvirket. Da må man fokusere på de som skiller seg ut, de som er enda mer påvirka. For alle er jo fulle.» «Hvis du tar alle de slitne folka som sitter på en brun pub og flytter dem over på Theatercafeen, så må man plutselig kaste ut alle sammen. Forutsetning nr 2: Kontrollørene skriver rapport om hva de har observert. Men hva skal kvalifisere til rapport? «Altså, det kan jo godt være at jeg tar helt feil, at jeg burde egentlig ha skrevet hundre rapporter mer enn det jeg har gjort. Men jeg føler også at man kan bruke litt skjønn på det da. Være litt fornuftig rett og slett.» Vi veit jo at alle som går ut på byn har drukket masse før de går ut, og mange skulle kanskje ikke fått servering i det hele tatt. Det er ganske vanskelig. 11
Våre observasjonsdata viser at kontrollen sjelden følger opp lovens bokstav om åpenbart påvirket. Noen eksempler: «En mann i hvit genser som ramler ut fra toalettet. Han sjangler så mye at han må støtte seg til veggen på vei bort mot bordet. Han har store problemer med å sette seg ned på stolen, og ser veldig full ut. Øynene svømmer og han ser tomt ut i luften. Han klamrer seg til ølglasset, holder godt rundt det med begge hender når han skal drikke.» Ikke rapport. Flere eksempler: «Kvinnen skal skjenke mer i glassene, men hun er så full at halvparten av det som skal oppi havner på bordet. Hun ler og roper, synger og gjør dansebevegelser mens hun sitter. Øynene svømmer og bevegelsene er ukontrollerte. De drikker opp fort, og det samme skjer da hun skal skjenke mer. Hun er ustø på hånden og søler masse. Plutselig blir hun veldig sint og løpet bort til nabobordet hvor det sitter noen unge gutter. Hun skriker og kjefter på dem. Alle i lokalet blir oppmerksomme på henne. Vakten går bort og snakker med henne. Hun roer seg og går tilbake til mannen hun satt sammen med.» Ikke rapport. 12
Et siste eksempel: «To damer i femtiåra sitter på hvert sitt mannefang. De reiser seg og går rundt i lokalet, de kan nesten ikke gå, de sjangler fra side til side. Begge fyrer opp en sigarett og ingen ser ut til å bry seg om det. Hun ene snubler og faller over et annet bord hvor det sitter fire gjester. Hun er helt ute av kontroll. Hun sjangler bort til baren hvor det står en ung gutt. Litt senere komme hun tilbake med to GT i hånda. Hun sjangler så mye at halvparten av innholdet søles ut på vei over gulvet. Hun ramler over mannen hun satt sammen med og de begynner å kline. Hun forsøker å drikke mer, men det er ikke så lett fordi hun ikke klarer å fange sugerøret med munnen. Hun bommer flere ganger.» Førte til rapport. Forutsetning nr 3: Kommunal forvaltning behandler saken, velger å gå videre med rapporten, vurderer den som god nok til å tåle en eventuell rettssak. En kontrollør som jobbet i flere Nordlandskommuner, mente det var stor forskjell på kommunene: «I xxx kommune blir alle rapporter lagt i en skuff, og det skjer aldri noe. Grunnen er slektskap og vennskap mellom saksbehandler og driverne. Jeg har levert mange rapporter for graverende overtredelser, men ingen ting skjer. Lokalavisa har skrevet om det, men det har ikke hjulpet i det hele tatt.» 13
Forutsetning nr 4: Rapporten fører til vedtak om inndragning I kommunene er det mange hensyn å ta. Næringspolitikk settes ofte opp mot alkoholpolitikk og folkehelse. Store forskjeller fra kommune til kommune. Forutsetning nr 4: Rapporten fører til vedtak om inndragning Det forutsetter politisk vilje til å reagere. «Straffeutmåling» gjøres av politikere med varierende kjennskap til loven Er de opptatt av lovens formål om å - begrense skadene? - begrense forbruket? Saksbehandler i en by på Østlandet: «Politikere flest oppfatter seg som representanter for en folkelig kultur. De mangler kunnskap. De kjenner ikke til, eller tar ikke inn over seg, sammenhengen mellom fyll og vold. Jeg har snakket med politikere som mener at loven er høl i hue. Dette er politikere som uttrykker at det må være lov å være full, og lov med en fest.» 14
Vedtak om inndragning Forutsetter... politisk vilje til å reagere. Næringspolitiske hensyn settes opp mot de alkoholpolitiske og helsepolitiske Kommunal forvaltning behandler saken. at rapporten vurderes som god nok til å tåle en eventuell rettssak Kontrollørene skriver rapport om hva de har observert Skjenkekontrollen observerer overtredelser. at kontrollørene tar bryet med å rapportere at de er på rett sted til rett tid Salgs- og skjenkekontroll er en kommunal utgiftspost Det kan være dyrt for kommunen å inndra en bevilling - arbeidsplasser trues, reduserte skatteinntekter Forebyggingseffekten av en inndragning: oppleves som usikker oppstår kanskje en gang i fremtiden Negative økonomiske konsekvenser er umiddelbare og synlige Inndragninger koster, både for skjenkestedet og for kommunen 15
Hverdagsdelen av norsk alkoholpolitikk bestemmes lokalt Kommunene rår over virkemidler som har god effekt på konsum og skader Oppnåelsen av lovens formål avhenger av mange aktører. Beslutningene til politikere og saksbehandlere i kommunene er avgjørende. Er muligheten for inndragning en tom trussel? Forslag til endringer i alkoholloven.. Forslag til endringer Prikker Overtredelse 8 Salg og skjenking til mindreårige Brudd på bistandsplikten Brudd på kravet om forsvarlig drift Hindring av kontroll 4 2 1 16
Prikker Overtredelse 8 Salg og skjenking til mindreårige Brudd på bistandsplikten Brudd på kravet om forsvarlig drift Hindring av kontroll 4 Salg og skjenking til åpenbart påvirket Brudd på tidsbestemmelsene Skjenking av sprit (over 22 vol.%) til person 18-20 år Brudd på alderskrav for den som selger eller skjenker 2 1 Prikker Overtredelse 8 Salg og skjenking til mindreårige Brudd på bistandsplikten Brudd på kravet om forsvarlig drift Hindring av kontroll 4 Salg og skjenking til åpenbart påvirket Brudd på tidsbestemmelsene Skjenking av sprit (over 22 vol.%) til person 18-20 år Brudd på alderskrav for den som selger eller skjenker 2 Åpenbart påvirket person i lokalet Mangler ved internkontrollen Konsum av medbrakt alkohol Gjester tar med alkohol ut Ikke levert omsetningsoppgave o.likn. Brudd på regler om styrer og stedfortreder Brudd på reklameforbudet 1 Diverse.. 17
Alkoholloven er det viktigste forebyggingsredskapet vi har Salgs- og skjenkekontrollen er sentral i utøvelsen av loven Kontroll- og sanksjonsbestemmelsene kan utnyttes bedre Takk for oppmerksomheten! 18