1 Nærings- og Fiskeridepartementet Sendt per epost: postmottak@nfd.dep.no Oslo, den 02.05.2018 Høringsuttalelse Rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører. 1. Innledning Det vises til høringsbrev av 30.01.2018 hvor Nærings- og fiskeridepartementet ber om merknader til utarbeidet rapport fra arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører innen den 02.05.2018. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) utgjør bransjeforeningen for kunnskapsbedrifter med virksomhet innen rådgivning, planlegging og prosjektledelse i bygg- og anleggssektoren. Medlemsbedriftene har sin kjernekompetanse innen ingeniørteknologi, arkitektur, prosjekt- og bedriftsledelse og IKT. De om lag 170 RIF-bedriftene sysselsetter til sammen over 11.000 personer i Norge og omsetter for rundt 15 milliarder kr. RIFs medlemsbedrifter har to ulike roller ved innkjøp/anskaffelser. For det første er bedriftene konkurransedeltakere når det offentlige skal inngå kontrakter om oppdrag om prosjektering og rådgivning, prosjektledelse eller byggeledelse, innenfor bygg- og anleggssektoren mv. For det andre er bedriftene ofte engasjert som oppdragsgiverens representant i et prosjekt, og har som oppgave å utarbeide konkurransegrunnlagene eller bistå ved dette, for de kontraktene som inngår i prosjektet, samt evaluere forespørsler og tilbud på slike. RIFs medlemsbedrifter har derfor bred erfaring med innkjøp/anskaffelse både fra rollen som tilbyder og fra rollen som oppdragsgiverrepresentant.
2 RIF har de senere årene erfart økt antall henvendelser fra våre medlemmer om tilfeller hvor offentlige organer eller ulike institusjoner opptrer som tjenesteleverandører i konkurranse med private bedrifter, og hvor det oppfattes at man ikke konkurrerer på like vilkår. Et eksempel er Forsvarsbygg sin Kulturminneseksjon som dels gir råd innad til Forsvarsbygg, men også opptrer som aktør i det åpne markedet for prosjekteringsoppdrag/rådgiveroppdrag innen bygningsvern/kulturminner både overfor statlige og kommunale kunder. Det samme problemet oppstår i forhold til en rekke mer selvstendige institusjoner som mottar offentlige bevilgninger/stønad. Eksempelvis ulike forsknings- og faginstitusjoner, som Norsk institutt for luftforskning NILU. RIF har funnet det nødvendig også å ta opp sistnevnte typeeksempler særskilt, som er kommentert nedenfor i pkt. 3. Flere eksempler på offentlige organer som konkurrerer med private aktører er gitt nedenfor. RIF har gjennomgått høringsforslaget og har følgende merknader: 2. Merknader til rapporten om like konkurransevilkår Etter RIFs syn må det være et grunnleggende utgangspunkt at private og offentlige leverandører som opptrer i markedet, skal konkurrere på like vilkår. Rapporten behandler særlig to fordeler hos det offentlige som aktør i markedet; det offentlige betaler ikke skatt og har derfor lavere kostnader enn private bedrifter. Det offentlige kan heller ikke gå konkurs, og kan dermed oppnå bedre vilkår hos leverandører. RIF viser til at det imidlertid også er andre forskjeller som gjør at det offentlige ikke konkurrerer i markedet på like vilkår som private; et eksempel kan være at det offentlige ofte er selvassurandør og således slipper kostnader til ulike forsikringer. Utover konkrete fordeler, er det et problem at det offentlige ikke nødvendigvis opererer med krav til avkastning og at det er fare for at den delen av virksomhet som opererer i markedet blir subsidiert av midler som egentlig skal gå til å ivareta «samfunnsoppgaver». Dette gjelder alle de kostnadene som er nødvendig for aktøren, typisk kontorlokaler, lønn til ansatte, og andre drifts- og administrasjonsutgifter. Det vil ofte være praktisk vanskelig å sikre at det ikke skjer kryss-subsidiering.
3 Etter RIFs syn må det være et minstekrav at det innføres et regnskapsmessig skille mellom den delen av den offentlige virksomheten som skal operere som aktør i markedet og den øvrige delen av virksomheten. RIF støtter arbeidsgruppens flertall sitt forslag til dette. RIF viser til at slikt skille er lagt til grunn av ESA i en rekke saker og uttrykkelig uttalt av EU-domstolen. Et slikt skille vil være et minimum for å kunne vurdere om kostnader mv. allokeres riktig eller om det skjer en subsidiering med offentlige midler. Etter RIF sitt syn bør det videre sikres tilstrekkelig krav til revisjon eller ettersyn av at den regnskapsmessige fordeling av kostnader mv. er korrekt. Arbeidsgruppens flertall har videre foreslått at det bør innføres skatteplikt på den økonomiske virksomheten det offentlige driver, samt klargjøre at markedsaktørprinsippet skal gjelde. RIF støttet at disse tiltakene innføres i tillegg til et regnskapsmessig skille. RIF bemerker at det ved gjennomføringen av ovennevnte tiltak fortsatt vil oppstå en lang rekke praktiske problemer med å ettergå kostnader for å kunne unngå kryssubsidiering og ivaretakelse av markedsaktørprinsippet. F.eks knyttet til hvor stor andel tid de ansatte bruker på de ulike arbeidsoppgaver og hvordan man skal fordele oppgaver som ivaretar flere formål, samt innkjøp av løsøre som blir benyttet av begge deler av virksomheten. Etter RIFs syn vil det i mange tilfeller være det enkleste om den delen av den offentlige virksomheten som skal operere i markedet, skilles ut til en egen juridisk enhet. Dette vil i større grad åpne for kontroll av at markedsaktørprinsippet overholdes og det ikke foretas kryssubsidiering. Det bør være funksjonelle skiller mellom ikke-økonomisk virksomhet og det utskilte foretak. F.eks. bør det være andre personer i ledelsen i det utskilte foretak sammenliknet med den ikke-økonomiske virksomheten. RIF støtter derfor mindretallet i arbeidsgruppen sitt forslag om at virksomheten som skal operere i markedet bør skilles ut i eget foretak. Arbeidsgruppens flertall foreslår videre at det etableres et kontrollregime for å sikre etterlevelse av markedsaktørprinsippet, og at denne oppgaven bør legges til Konkurransetilsynet. RIF støtter dette forslaget og mener det er en nødvendighet at kontroll legges til et uavhengig tilsyn. Etter RIFs syn vil ikke en kontroll være tilstrekkelig til å sikre etterlevelse av reglene, uten at det også foreligger virkemidler og sanksjoner ved overtredelse. Virkemidler må både omfatte muligheten til å gjøre endringer for fremtiden for å sikre lik konkurranse, og kunne nøytralisere allerede tildelt støtte. RIF mener derfor tilsynet må ha kompetanse til å gi konkrete pålegg f.eks om utskilling, omorganisering eller andre tiltak som er nødvendige for fremtiden, der
4 markedsaktørprinsippet brytes. Videre bør organet ha kompetanse til å pålegge en støttemottaker til å tilbakeføre eventuell allerede ulovlig mottatt støtte til statskassen. 3. Tilsvarende utfordringer med lik konkurranse knyttet til andre institusjoner. Rapporten behandler først og fremst de utfordringer som gjelder opptreden i markedet fra enkelte offentlige organer og aktører. De samme problemstillingene og utfordringene om like konkurransevilkår, oppstår imidlertid også ved andre organer/institusjoner som mottar offentlige bevilgninger for å utføre «samfunnstjenester» eller forskning mv., parallelt med at de opptrer i markedet som konkurrenter til private aktører. RIF har fra våre medlemmer mottatt flere henvendelser med bekymring om bedriftene konkurrerer på like vilkår med slike institusjoner. Typiske eksempler på slike institusjoner er: SINTEF (i forhold til beregning av flystøy) Norsk institutt for luftforskning - NILU (ift måling/beregning av luftkvalitet) Norsk institutt for vannforskning - NIVA (ift miljøovervåking) Telemarksforskning (ift utredning innen skolestruktur) Norsk institutt for bioøkonomi NIBIO For en rekke av instituttene så vises det til nærmere informasjon på Forskningsrådets sider: https://www.forskningsradet.no/no/artikkel/miljoinstituttene/1182736869240 Flere av de ovennevnte instituttene er behandlet i Norsk Forskningsråd sin rapport: Miljøinstituttene i Norge, Hovedrapport, Evaluering, fra 2015. Der påpekes bl.a i pkt. 1 på side 6 og i pkt. 8.1.4 på side 90 at instituttenes inntekter fra markedet er økende, og at den største inntektskilden er oppdrag for ulike brukere, primært i det offentlige, men også i næringslivet. Rapporten finnes på Forskningsrådets hjemmesider: https://www.forskningsradet.no/no/artikkel/evaluering_av_miljoinstituttene/1253991922838 RIF er ikke kjent med om ovennevnte institusjoner regnskapsmessig skiller sine ulike deler av virksomheten for å unngå kryss-subsidiering, eller hvordan det sikres krav om markedsmessig internprising og forsvarlig kontrollsystem for korrekt etterlevelse av markedsaktørprinsippet.
5 Dersom dette ikke er tilfelle vil de private aktørene ikke konkurrere på like vilkår med disse institusjonene. Ved enkelte av ovennevnte institusjoner er det også andre utfordringer knyttet til lik konkurranse. Dette består i at institusjonene oppfattes å ha fordeler utviklet basert på offentlige midler/ordninger slik som utvikling av dataprogrammer. Dette gjelder f.eks SINTEF sin utvikling av flystøyprogrammet NORTIM. Et annet eksempel er NILU sin utvikling av Nasjonalt Beregningsverktøy for luftkvalitet. Det kan også være andre fordeler som skaper ulik konkurranse slik som NILU sin kobling mot Nasjonalt referanselaboratorium for luft, samtidig som de opptrer i markedet. Etter RIFs syn må organisering av institusjonene, internprising mv., også ivareta slike forhold, og programvare som er utviklet ved bruk av offentlige midler må gjøres tilgjengelig for alle, både offentlige og private aktører. Etter RIFs syn bør departementet ikke bare se på hvordan man kan sikre like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører, men også ta for seg de ulike selvstendige institusjonene som mottar offentlige bevilgninger/støtte. De samme utfordringene og problemene gjør seg gjeldende her. Det bør etter RIFs syn settes samme krav til utskilling av virksomhet, selvstendige regnskaper og ivaretakelse av markedsaktørprinsippet overfor slike institusjoner, dersom de ønsker å opptre i markedet. Kompetansen til Konkurransetilsynet som håndhevelsesorgan, og med mulighet til å pålegge endringer i form av utskilling mv., samt pålegge tilbakebetaling av støtte, må utformes slik at den også omfatter de ulike institusjonene som mottar offentlig støtte. Oslo, den 02.05.2018 Med vennlig hilsen Liv Kari Skudal Hansteen Adm. dir. RIF