Avgjørelse i klagesak om tvungen sammenslåing i Hattfjelldal viltområde - viltlovens 37

Hattfjelldal kommune O.T. Olsens vei 3 a 8690 Hattfjelldal Trondheim, 14.11.2017 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2017/8168 Saksbehandler: Arild Sørensen Avgjørelse i klagesak om tvungen sammenslåing i Hattfjelldal viltområde - viltlovens 37 Miljødirektoratet endrer Hattfjelldal kommunes vedtak om tvungen sammenslåing av Hattfjelldal viltområde med hjemmel i viltlovens 37. Klager gis medhold. Viser til klage datert 3. juli 2017 fra Statskog SF på Hattfjelldal kommunes vedtak 13/17 0 14/17 av 19. april 2017 vedrørende opprettelse av Hattfjelldal viltområde og godkjenning av jaktregler. Klagesaken ble oversendt til Miljødirektoratet fra Hattfjelldal kommune den 31. juli 2017. Dokumentene i saken ble oversendt i forsendelse datert 31. august 2017. Vi viser videre til skriv datert 26. oktober 2017 fra adv. Langseth om utvidet tilsvar til klage over vedtak fattet av Hattfjelldal kommune i sak 13/17 og 14/17 vedtatt i møte den 19. april 2017. Sakens bakgrunn: Saken har en forhistorie som går langt tilbake i tid. Den 23. mars 1994 i sak 39/94, fattet Hattfjelldal kommunen ved hovedutvalg for næring, natur og miljø (HNNM) vedtak om tvungen sammenslåing av eiendommer tilhørende Statskog og private grunneiere til et felles jaktområde. Området het Hattfjelldal viltområde. Saken er på mange måter parallell med kommunens vedtak 11/17 om tvungen sammenslåing av Susendal/Ørjedal. Det er likevel en del ulikheter som vil bli omtalt nærmere. Vedtaket av 23. mars 1994 ble påklaget av Statskog den 20. april 1994. Direktoratet for naturforvaltning, nå Miljødirektoratet stadfestet Hattfjelldal kommunes vedtak av 3. februar 1994. De to sakene ble behandlet samlet i samme vedtak og med samme konklusjon. I vedtaket av 8. juli 1994 ble det fra vår side sterkt oppfordret til at partene måtte finne frem til en frivillig løsning som ikke innebar bruk av viltlovens 37: "Vi må derfor innstendig oppfordre partene til å komme frem til en ordning som skaper en varig løsning på den langvarige uenigheten om organiseringen av privat og statlig grunn for utnyttelse av elgjakt i Hattfjelldal kommune." Postadresse: Postboks 5672, Torgarden, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se www.naturoppsyn.no 1

Til viltlovens 37 er det gitt forskrift av 24. okt. 1984 om gjennomføring av bestemmelsene om sammenslåing av eiendommer til felles viltområde i viltlovens 37. Forskriften ble endret den 1. mars 2011. 11 fikk da følgende ordlyd: 11.Vedtak om tvungen sammenslåing uten fastsatt gyldighetstid hjemlet i viltlovens 37 og som er eldre enn 10 år, og automatisk forlengede kommunale vedtak hjemlet i eldre forskrifts 10 annet ledd, siste setning slik denne lød før endring av 1. mars 2011, oppheves senest 31. mars 2013. Kommunen kan bestemme at automatisk forlengede vedtak opphører tidligere. Dette betydde at vedtak som tidligere var fastsatt av kommunen/direktoratet uten gyldighetstid (slik som vedtaket av 1994) ikke lenger kunne forlenges av et flertall av grunneierne. Forlengelse kunne bare skje ved at kommunen fattet nytt vedtak etter viltlovens 37. Forskriftsendringen ble ikke fanget opp av grunneierne i storviltområdet. Dette har hatt som konsekvens at det i tiden fra 31. mars 2013 og frem til i dag ikke har vært et rettskraftig vedtak om tvungen sammenslåing jf. viltlovens 37 i storviltområdet. Fra begynnelsen av 2016 har det vært 2 parallelle løp. Det ene løpet har bestått i et initiativ fra de private grunneierne til å få vedtatt ny ordning med tvungen sammenslåing jf. viltlovens 37. Det andre har vært et initiativ fra Statskog SF for å trekke deres områder ut av Hattfjelldal viltområde. Det er for omfattende å beskrive prosessen i detaljer og vi henviser derfor til de skritt som er tatt av sakens parter nedfelt i dokumentene henvist til nedenfor. Viktige dokumenter relatert til private grunneieres prosess med nytt vedtak om tvungen sammenslåing: HNNM godkjenning av bestandsplan for Hattfjelldal viltområde datert 24. mai 2016 HNNM vedtak 10/17 - kommunalt vedtak om å innkalle til møte om tvungen sammenslåing til felles viltområde 37. datert 07. mars 2017 HNNM vedtak tvungen sammenslåing datert 19. april 2017 Hattfjelldal viltområde Kommentar til klage fra Statskog av 25. mai. 2017 datert 19. juli 2017 En kort oppsummering av prosessen er at et flertall blant grunneierne både i antall og i areal ønsket fortsatt tvungen sammenslåing. Det har vært en rekke møter hvor partene har forsøkt å komme frem til en frivillig ordning uten at dette har lykkes. HNNM godkjente grunneiernes forslag om tvungen sammenslåing i vedtak av 19. april 2017. Viktige dokumenter relatert til Statskog SF og prosess for endring av valdgrenser: Varsel om klage fra Statskog på vedtak 20/16 og 21/16 datert 28. juni 2016 Hattfjelldal viltområde kommentar til klagen fra Statskog mottatt 20. juli 2016 Skriv fra Statskog til kommunen ang. sak 20/16 og 21/16 datert 28. juni 2016 Kommunens behandling av Statskogs klage 21/16 datert 14. juli 2016 Oversendelse av klage til fylkes mann i Nordland datert 22. juli 2016 Skriv fra Statskog til fylkesmannen i Nordland datert 12. aug. 2016 Fylkesmannens avgjørelse av klagen datert 13. des. 2016 Klage på vedtak HNNM 13/17 og 14/17 datert 25. mai 2017 HNNM behandling av Statskogs klage av 25. mai 2017 datert 31. juli 2017 En kort oppsummering er at HNNM ikke godkjenner Statskogs påstand om at valdet ikke var lovlig opprettet. Det ble pekt på at vedtaket om tvungen sammenslutning var opphevet som en følge av 2

en forskriftsendring i 2013. Vedtaket ble påklaget til fylkesmannen. Fylkesmannen opprettholdt HNNMs vedtak om tildeling av fellingstillatelser. Det ble konkludert med at Statskog kunne trekke ut sine eiendommer etter 2013, uten at dette var gjort. Det ble imidlertid presisert at Statskog kunne gjøre dette etter at fylkesmannen hadde fattet vedtaket. Spørsmålet om oversittelse av tidsfrist for opprettelse av nytt vald var ikke tema i fylkesmannens avgjørelse. HNNM fattet etter dette vedtak om tvungen sammenslåing av det som tidligere hadde vært Hattfjelldal viltområdet med hjemmel i viltlovens 37. Dette var vedtak 13/17 og vedtak 14/17 begge fattet i møte den 19. april 2017. Klagers påstand: Når det gjelder sak HNNM 13/17 og 14/17 vedtak av 19. april 2017 om sammenslåing til felles viltområde viser klager til at hovedregelen er frivillig sammenslåing. Det skal arbeides for en frivillig løsning før bestemmelsen om tvungen sammenslåing i 37 benyttes. Statskog SF mener at det neppe kan sies å foreligge tilstrekkelig uenighet for at HNNM kan sette i gang en prosess med tvungen sammenslåing. Klager mener det er en forutsetning er at det foreligger en reell og begrunnet uenighet. Det vises til at motparten har avvist minnelige løsninger for deretter å etablere en form for uenighet. Klager mener HNNM i mindre grad burde vært fokusert på reetablering av gammel 37 ordning og hatt mer fokus på arbeidet med å danne en ny valdstruktur basert på frivillige løsninger. Det vises til kommentar fra fylkesmannen i Nordland i brev av 13. desember 2016 hvor det signaliseres at det bør jobbes for etablering av nye og hensiktsmessige vald. Statskog har underveis i prosessen spilt inn at valdstrukturen bør endres og at det er mer naturlig å se på en oppdeling av dagens struktur i mindre og mer hensiktsmessige enheter. Statskog mener at arronderingen av tidligere Hattfjelldal viltområde er utilfredsstillende samtidig som det brakklegger store Statskogområder i Krutådalen for elgjakt. Områdets arrondering tilfredsstiller ikke premissene i funksjonalitetsprinsippet. Statskog viser til at de tidligere har foreslått arronderingsmessige tilpasninger ut at disse er tatt opp til vurdering. Påstand fra øvrige private grunneiere: Klagemotparten er gitt anledning til å uttale seg. Uttalelsen er mottatt av kommunen den 19. juli 2017. Representanter for Hattfjelldal jaktområde, Ståle Sirijord og Jan E. Torgeresen viser til at Statskog selv har vært med på å lage vedtektene og henvist til disse så sent som i 16. desember 2016. De finner det urimelig at Statskog i sin klage skriver at de har blitt tvunget til å underskrive avtaler. Det hevdes at de tidligere avtaler om organisering av storviltjakten innenfor område er frivillige løsninger som er inngått uten noen form for tvang. De mener Statskogs rettigheter er godt ivaretatt med en stemme innenfor påbegynte 10000 dekar. Når det gjelder det økonomiske utbytte fra jakten mener representantene at Statskog har hatt god inntjening fra jakten i 37 området. Leieprisen har vært i tråd med intensjonene som ble lagt når området ble opprettet. De mener Statskog er noe uklar på hva som er viktig for dem, pris eller allmennhetens tilgjengelighet. Det gis uttrykk for at Statskog har hatt en lite fleksible holdning og at de ikke har fulgt opp intensjonen i forskrift av 20. juli 2007 om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utenfor statsallmenning 5 og 6. 3

Representantene oppgir at de private grunneierne har hatt flere møter med Statskog uten at de har kommet til enighet. Jaktreglene er formelt riktig vedtatt av et flertall av grunneierne hva gjelder hoder og areal. Det vises til at de tidligere jaktreglene har fungert meget bra uten at det har oppstått konflikt. Kravene fremsatt av klager innebar at Statskog fikk full råderett over sine arealer. Dette ville medført en oppbryting av eksisterende valdstruktur. De private grunneierne mener det ikke er noen god grunn til å ødelegge en jaktfeltstruktur som har fungert så bra. Det vises til at den 37 ordningen som kommunen nå har fattet vedtak om, er en forlengelse av tidligere vedtak fra 1994 og som Direktoratet for naturforvaltning v/ Stein Lier-Hansen den gangen mente var akseptable for begge parter. Kommunens saksforberedelse: HNNM viser i kommunalt vedtak 24/17 til at: Hovedutvalg for næring, natur og miljø (HNNM) kan ikke se at det i klagene er fremkommet nye momenter som ikke var kjent for utvalget under behandling av henholdsvis HNNM sak 13/17 og HNNM sak 14/17 og opprettholder derfor sitt vedtak. Det ble vist til at det var forsøkt frivillig sammenslåing uten at dette lykkes. I møte den 19. april 2017 ble det derfor konkludert med: HNNMs inntrykk er dermed bekreftet og utvalget finner ikke annen utvei enn å gå til avstemning ang. spørsmålet om sammenslåing til felles viltområde. Jaktreglene vedtatt i vedtak 14/17 ble påklaget sammen med vedtaket om tvungen sammenslåing etter viltlovens 37. I behandlingen av jaktreglene godkjent i møte sak 14/17, Hattfjelldal kommune viser til at: Det er i klagen knyttet til sak 14/17, forvaltningsreglene, heller ikke fremkommet nye momenter som ikke var kjent for kommunen når vedtaket ble fattet. Hattfjelldal kommune tar ikke klagen til følge og sender saken over til Miljødirektoratet til behandling. Det skal legges til at i tilknytning til en møteinnkalling til sakens parter den 7. mars 2016 dvs. forut for kommunens stadfestingsvedtak av 19. april 2017, skriver kommunen følgende: Miljødirektoratet i sin veileder til kommunal saksbehandling på området: "Hvis kommunens forsøk med å få i stand en frivillig ordning har strandet, er det ingen automatikk i at en går over til å arbeide frem en tvungen sammenslåing. Her må kommunen vurdere om dette er den beste løsningen. Ofte viser det seg at selv om det optimale ut fra et hensyn til arrondering er å bruke viltlovens 37 om tvungen sammenslåing, vil den beste løsningen på sikt være å gi partene tid til å forhandle seg frem til en frivillig ordning. Kommunen bør i mange tilfeller tenke langsiktig. Viltlovens 37, annet ledd om tvungen sammenslåing har blitt mindre brukt de siste årene. Dette skyldes at lovgivers forutsetning om at grunneiere til tross for uenighetene dem imellom, over tid ville klare å samarbeide har vist seg ikke alltid å stemme i praksis. Ofte vil 4

det uvillige mindretallet ikke finn seg til rette i valdet med det resultat at en varig løsning ikke oppnås. Prosessen er dessuten relativt arbeidskrevende. Det beste vil derfor ofte være å anbefale at ordninger utarbeides eller uenighet løses ved bruk av jordskifteverket, for eksempel ved å gjøre bruk av jordskrifteverkets mulighet til å kreve bruksordning. (Kommunens kommentar) Miljødirektoratets beskrivelse av situasjonen er gjenkjennelig. Den uenigheten som var tilstede ved opprettelsen av det felles viltområde i 1994 synes også å være tilstede i dag. Den store uenigheten mellom partene virker å være knyttet til forvaltningsreglene. Spesielt hvilken kompensasjon det "uvillige mindretallet" skal ha for sitt arealinnskudd i et felles viltområdet. Miljødirektoratets vurdering: Som klageinstans kan direktoratet prøve alle sider ved saken. Dette gjelder både fakta og rettsanvendelse jf. forvaltningslovens 34. Miljødirektoratet legger til grunn at eiendomsgrensene innenfor storviltområdet var og er et dårlig utgangspunkt for å oppnå en fornuftig storviltforvaltning. Det har derfor vært viktig både for kommunen og direktoratet å få i stand bedre grunneiersamarbeid. Til tross for betydelig innsats fra offentlig viltforvaltning har det ikke lykkes å komme frem til frivillige samarbeid om en fornuftig valdstruktur. Vi legger derfor til grunn at det tidligere har vært nødvendig å bruke viltlovens 37 om tvungen sammenslåing og viser i den forbindelse til vårt vedtak av 1994. Vi finner ikke holdepunkter for at det skal legges andre vurderinger til grunn i saker hvor statsgrunn inngår som en del av 37 vedtaket. Forskrift av 20. august 2007 om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utenfor statsallmenning (statsgrunnforskriften) 5 er ikke ment å rokke ved det utgangspunkt at en primært skal finne frem til frivillige løsninger. Det ligger ikke noe i denne bestemmelsen som indikerer at Statskog skal tåle tvungen sammenslåing i større grad enn andre grunneiere. Samme forskrifts 3 retter seg mot alle bosatt i Norge, men kanskje spesielt jegere som ikke selv er grunneiere med jaktrett. Jakt bør tildeles på flerårskontrakter som gir forutsigbare rammer, se 11 tredje ledd. Det må understrekes at det er grunneier som har jaktretten jf. viltlovens 27 og at det skal mye til før en grunneier mot sin vilje skal måtte samarbeide med andre grunneiere for å oppnå målsetningen om god arrondering. En langvarig bruk av reglene om tvungen sammenslåing vil ha et preg av ekspropriasjon. Viltlovens 37 har røtter langt tilbake i tid. Forarbeidene er lite utfyllende. Gjeldende bestemmelse i viltloven har vært tilnærmet uforandret siden 1981. I løpet av denne tiden har vi sett at bestemmelsen har utilsiktede og mindre heldige konsekvenser. Det som i utgangspunktet var tenkt som en overgangsordning hvor partene selv etter noe tid ville finne frem en frivillig ordning, har i praksis snarere medført vedvarende og eskalerende konflikt. Dette var bla noe av årsaken til at forskriften ble endret i 2011. Bestemmelsens rekkevidde i tid ble ved denne endringen begrenset. Som en konsekvens av disse uheldige og utilsiktede virkningene har viltlovens 37 blitt stadig mindre benyttet. Viltlovens 38 som er en tilsvarende bestemmelse, men med et tilleggsvilkår om at alle eiendommer må være mindre enn minstearealet for 1 dyr, har av samme grunn, falt helt ut av bruk og er i dag å betrakte som en sovende bestemmelse. Det har i lang tid vært strid både om valdstruktur og jaktutøvelse i dette området. Allerede i vedtaket av 1994 vises det til uenighet som synes å ha pågått også lenge før dette. Formelt sett har det vært tvungen sammenslåing fra 1994 til 2014. Etter 2011 ble forskriften til viltlovens 37 endret 5

slik at det kommunale vedtaket av 1994 opphørte etter 10 år fra vedtaksdato, men vedtaket har i all hovedsak blir videreført, riktignok uten lovhjemmel. Vi er ikke enig med de private grunneierne som legger til grunn at ordningen ikke har medført konflikt. Etter vår vurdering er konflikten like sterk i dag som i 1994, noe som har medført at det heller ikke i dag ser ut til å være mulig å komme frem til en frivillig ordning. Det må forventes at partene strekker seg så langt som mulig for å få unngå tvungen sammenslåing. Det er bare når dette er gjort og forhandlingene likevel mislykkes, at en kan ta i bruk reglene i annet ledd om flertallsvedtak. Vi legger til grunn at kravet til forhandlingsvilje og innsats ytterligere skjerpes når det gjelder søknad om forlengelse av tidligere 37 vedtak. På denne bakgrunn er det særlig viktig å peke på det som var forutsetningen for vårt vedtak i 1994, nemlig at partene kontinuerlig under tiden med tvungen sammenslåing jobbet for å komme frem til frivillige løsninger. Med utgangspunkt i uttalelser i kommunale saksdokumenter presiserer vi at det er kommunen som på selvstendig grunnlag skal fatte vedtak. Kommunen er ikke bundet av hva flertallet har besluttet eller måtte mene. Kommunen kan avslå tvungen sammenslåing selv om det foreligger et klart flertall for dette blant grunneierne. Vi legger vekt på at partene ikke i tilstrekkelig grad har forsøkt å komme frem til en frivillig ordning. Mye av ansvaret for å drive denne prosessen vil ligge på flertallet. Mindretallets handlingsrom er begrenset som følge av at de er tvunget til å godta både sammenslåingen og jaktreglene. Det skal likevel understrekes at det også ligger et ansvar på mindretallet til i forhandlinger å vise vilje til å nærme seg flertallets standpunkter. Vi har i stor grad henvist denne type saker til jordskifteverket. Dette gjelder særlig saker som ikke finner sin løsning på annen måte. Jordskifteverket er en domstol med stor faglig tyngde, nærhet og integritet i denne typer saker. Å finne frem til bruksordninger som er tilpasset partenes ønsker og behov er domstolens spesialkompetanse. Det er viktig også å presisere at det er en domstol og at deres avgjørelser i større grad aksepteres. Dersom det likevel ikke er tilfelle kan en part forfølge saken videre f.eks. gjennom anke i flere rettsinstanser. Miljødirektoratet har etter dette kommet til ikke å kunne stadfeste kommunens vedtak. Vi mener viltlovens 37 i denne saken har utspilt sin rolle og at partene enten selv må komme frem til en frivillig ordning eller ta et initiativ til å bringe saken inn for jordskifteverket. Når det gjelder jakten for jaktåret 2017/2018 vil det være svært uheldig for begge parter og ikke minst for Hattfjelldal kommune om ikke jakten kan gjennomføres i tråd med kommunale vedtak. Å gjennomføre vår konklusjon i klagesaken i år vil medføre at kommunen må endre valdstrukturen og tildele nye fellingstillatelser. Forskrift om forvaltning av hjortevilt opererer med frister for når dette kan skje, noe som medfører stor usikkerhet i forhold til beskatning av elg i jaktåret 2017/2018. Manglende beskatning av elg vil kunne få konsekvenser for elgstammen på sikt. Det vil kunne medføre økt beiteskade og trafikkpåkjørsler i tillegg til tapte inntekter fra elgjakt for alle grunneiere. I tillegg vil dette medføre at allerede pågående jakt må stanses, noe som i seg selv vil være uheldig. Vi har derfor kommet til at jakten i jaktåret 2017/2018 blir å utøve i tråd med HNNMs vedtak av 19.april 2017 og 31. mai 2017. I forvaltningslovens 28 heter det: 6

Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Vi har sett hen til forvaltningslovens 28, men må konstatere at argumentene i denne saken klart går i retning av omgjøring av kommunens førsteinstansvedtak. Vedtak Miljødirektoratet endrer vedtak 13/17 og 14/17 fattet av HNNM den 19.april 2017. Ordningen med tvungen sammenslåing etter viltlovens 37 for Hattfjelldal viltområde opphører fra og med jaktåret 2018/2019. Avgjørelsen er fattet med hjemmel i forvaltningsloven 34 fjerde ledd. Direktoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. HNNMs vedtak 19.april 2017 og 31. mai 2017 gis ikke oppsettende virkning. Vi ber Hattfjelldal kommune underrette sakens parter. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ivar Myklebust Avdelingsdirektør Terje Qvam Seksjonsleder Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på www.norge.no. 7