Avslutning av tilsynssak som gjeld ambulansetenesta i Balestrand kommune

Sakshandsamar: Per Stensland Vår dato Vår referanse Telefon: 57643160 28.02.2014 2013/3809-734.1 E-post: fmsfpst@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse 24.01.2014 Helse Førde HF v/ Fagdirektøren postboks 1000 6807 Førde Avslutning av tilsynssak som gjeld ambulansetenesta i Balestrand kommune Fylkesmannen opna tilsynssak mot Helse Førde på bakgrunn av brev frå Balestrand kommune 08.11.2013. I brev til Helse Førde dagsett 16.12.2013 skreiv vi at Helse Førde si ambulansedekning for Balestrand kommune da var vurdert til ikkje å vere i samsvar med forsvarlegkravet og vi bad Helse Førde innan 10.01.2013 gjere greie for kva ambulanseløysing de ville velje. Vi har no hatt brevveksling med Helse Førde om oppfølging av tilsynssaka jf. helsetilsynslova 2. Helse Førde har skissert ei ny ordning for ambulansetenesta i eit brev dagsett 08.01.2014 og har utdjupa risikovurderingar knytt til løysinga i eit brev dagsett 24.01.2014. Desse breva har vore lagt fram for Balestrand kommune, som har gitt svar. Vi vurderer at den ambulanseløysinga for Balestrand som Helse Førde skisserer i brev av 08.01.2014 med å etablere deldøgnambulanse i Høyanger, erstatte heimevakt med stasjonsvakt for døgnambulansen i helgane og styre ambulanseflåten er forsvarleg. Vi legg til grunn at Helse Førde gjer fortløpande ROS-analyser av ambulansesituasjonen i Høyanger-Balestrand inkludert samstundeskonfliktar, slik at Helse Førde til ei kvar tid kan dokumentere at dei gir eit forsvarleg ambulansetilbod til innbyggjarane. Vi ber om at Helse Førde utarbeider ei ny ROS-analyse og sender den til Fylkesmannen innan seks månader. Vi har også vurdert den mellombelse løysinga. Vi finn at denne er forsvarleg. Dokument i saka etter 16.12.2013 1. Brev frå Helse Førde til Fylkesmannen dagsett 08.01.2014 2. Brev frå Fylkesmannen til Helse Førde dagsett 16.01.2014 3. Brev frå Helse Førde til Fylkesmannen dagsett 24.01.2014 4. Brev frå Fylkesmannen til Balestrand kommune dagsett 10.02.2014 5. Brev frå Balestrand kommune til Fylkesmannen dagsett 14.02.2014. Bakgrunn Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77

2/7 I brevet av 16.12.2013 konkluderte vi: «Fylkesmannen vurderer at Helse Førde si ambulansedekning for Balestrand kommune, der ordninga no er at ambulansestasjonen i Høyanger skal dekkje behovet for ambulanse i Balestrand kommune, ikkje er i samsvar med forsvarlegkravet, jf. spesialisthelsetenestelova 2-2. Helse Førde må sikre at ambulansedekninga for Balestrand kommune til ei kvar tid er i samsvar med forsvarlegkravet. Det betyr at Helse Førde straks må få på plass løysingar som er forsvarlege. Dersom Helse Førde etablerer ei mellombels løysing medan de jobbar med å få til ei meir permanent løysing, må òg den mellombelse løysinga vere forsvarleg.» Skisse til ny ordning I brev av 08.01.2014 skisserer Helse Førde ei ny løysing slik: Mellombelse strakstiltak Ambulanse i Høyanger er primærressurs for Balestrand. Inntil vidare skal ambulansen stasjonert i Høyanger berre ta gule og raude oppdrag i sitt primærområde. Grøne oppdrag innanfor primærområdet kan vurderast. Medisinsk index skal brukast konsekvent. Ved uovereinskomst mellom rekvirent og medisinsk index, skal AMK-legen konsulterast for fastsetting av hastegrad. Det vert gjort aktive tiltak gjennom flåtestyring og eventuell møtekøyring når Høyanger ambulanse er på oppdrag. Flåtestyring skjer uavhengig av aktiv/passiv tid, og sjåast i samanheng med beredskapen for øvrig. Ved behov/uklarheit skal ambulansesjef/bakvaktambulanse kontaktast. Permanente tiltak Helse Førde avviklar heimevakt for døgnambulanse i Høyanger på helg. Dette vil korte ned responstid i dette tidsrommet. Det blir i tillegg etablert ein deldøgnambulanse i Høyanger i tidsrommet 08.00-20.00 måndag til fredag. Helse Førde skriv at ei slik løysing legg til rette for etablering av ein større og meir robust ambulansestasjon i Høyanger som vil rekke dei fleste innbyggjarar i Balestrand på innafor 30 minutt ved akuttoppdrag. Vi bad i eit brev dagsett 16.01.2014 til Helse Førde om ei meir detaljert risikoanalyse knytt til dette forslaget. Helse Førde skriv i svaret av 24.01.2014 at dei legg til grunn at aktiviteten samla kan handterast av ein døgn- og ein deldøgnambulanse (måndag til fredag). Ambulansetilgang natt og helg Ein dagbil i Høyanger vil stå fysisk tilgjengeleg gjennom heile døgnet og vil kunne vere aktuell for reservebiloppdrag om det oppstår samstundeskonflikt. Helse Førde skriv her at dei vil vidareføre dei tiltaka som tidlegare er presenterte som mellombelse: Ambulanse i Høyanger vil fungere som primærressurs for Balestrand.

3/7 Ambulansen som er stasjonert i Høyanger tek berre gule og raude oppdrag i sitt primærområde (Høyanger kommune frå Vadheim og austover, i tillegg til heile Balestrand kommune). Det vert gjort aktive tiltak gjennom flåtestyring og eventuell møtekøyring når Høyangerambulansen er på oppdrag. De skriv at dette vil redusere risiko for samstundeskonflikt ytterlegare. Helse Førde viser elles til analysar som viser at ambulanseaktiviteten i natt og helg har vore låg. Beredskapssituasjonar Når det gjeld beredskapssituasjonar, tar Helse Førde utgangspunkt i dokumentasjon som viser vegstenging, prosedyrar for disponering av ambulanseressursar ved meldt uvær og interne retningsliner. Helse Førde peiker på ein rad ulike løysingar ved ekstremvér eller vegstenging mellom Høyanger og Balestrand: Omdefinere dagbil i Høyanger til døgnambulanse i beredskapssituasjonar. Flåtestyre ressurs frå Høyanger til Balestrandområdet før vegstenging. Flåtestyre ressurs frå Sogndal til Balestrandområdet. Dialog med Balestrand kommune, samhandling med lokal legevaktslege. Om vegen vert stengt mot Førde og legevakta i Førde, har kommunen fram til i dag etablert eiga lokal legevakt. Helse Førde legg til grunn at dette er ein del av Balestrand kommune sin akuttberedskap og del av beredskapsplan. Flytting av ambulansebåt inn Sognefjorden, eventuelt mot Balestrand eller områda kring. Bilførande kombi-katamaran er stasjonert i området, og vil kunne mobiliserast i større beredskapssituasjonar. Helse Førde opplever gode rutinar for bruk av Fylkesberedskapsrådet og samla beredskapstiltak når fylket opplever beredskapssituasjonar. Slik kan tenestene sikre sambruk av ressursar som vert mobilisert når infrastrukturen fell bort. Bruk av helikopter. Erfaring har vist at det kan vere flyvér for luftambulanse og redningshelikopter, sjølv når det er vegstenging grunna snøfall og ras. Helse Førdes konklusjon er at dette gir innbyggjarane i Balestrand eit forsvarleg akuttmedisinsk ambulansetilbod. Den permanente ordninga kan setjast i gang frå 15. august 2014. Helse Førde skriv også at dei ved slik ordning som no er skissert, ventar at kommunen revurderer behovet for ei ordning med førsterespondar. Fylkesmannen har bede Balestrand kommune vurdere dei nye opplysningane frå Helse Førde. Dei svarar i brev dagsett 14.02.2014. Brevet har ein generell del og ein fagleg del. I den generelle delen tar dei opp befolkninga sitt behov for tryggleik, responstida, veg- og føretilhøve på den aktuelle vegstrekninga og kostnad ved ei eventuell førsterespondarteneste. I den faglege delen problematiserer kommunen dei medisinske følgjene av 30 minutt responstid, stiller seg tvilande til at reell responstid går fram av Helse Førde sine utrekningar, og etterspør resultat av tilsynssaker som gjeld ambulansetransport.

4/7 Regelverk Det rettslege spørsmålet i saka er om Helse Førde har eit forsvarleg ambulansetilbod til innbyggjarane i Balestrand. Ambulanseteneste er spesialisthelseteneste, jf. spesialisthelsetenestelova 2-1a første ledd nr. 4, og omfang og innhald skal vere i samsvar med krav i lov og forskrifter. Det overordna lovkravet er forsvarlegkravet i spesialisthelsetenestelova 2-2. I tillegg kjem krava i forskrift om krav til akuttmedisinske tenester utanfor sjukehus, kapittel 4, 13-17 om ambulansetenesta. Samhandling mellom akutt medisinske tenester er nærare regulert i forskrifta 4: «De regionale helseforetakene og kommunene skal sikre en rasjonell og koordinert innsats i de ulike leddene i den akuttmedisinske kjeden, å sørge for at innholdet i disse tjenestene er samordnet med de øvrige nødetatene, hovedredningssentralene og andre myndigheter.» Merknaden til 4 seier mellom anna: «Det fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven 3-4 andre ledd at kommunene skal samarbeide med fylkeskommune, regionalt helseforetak og stat slik at helse- og omsorgstjenesten i landet best mulig kan virke som en enhet.» Innhaldet i ambulansetenesta er skildra i forskrifta 15: «Bil ambulansetjenesten utgjør sammen med kommunal legevaktordning den lokale akuttmedisinske beredskap og skal primært: a)dekke behov for primær diagnostikk og stabilisering og eventuell behandling av akutte skader og sykdomstilstander b) bringe syke/skadde pasienter til adekvat behandlingsnivå i helse- og omsorgstjenesten når pasienten har behov for overvåkning og/eller behandling.» Kompetansekrava som gjeld for ambulansebil er regulert i forskrifta 17, og det står i merknaden til 17 at ambulansetenesta «bør lokaliseres og organiseres slik at responstiden minimaliseres». Forskrift om akuttmedisinske tenester er under revisjon og framlegg til ny forskrift kjem om kort tid til høyring. Vår vurdering I denne saka er vurderingstemaet om den skisserte ambulanseløysinga stetter gjeldande lov og forskrift. Det er særleg tre vurderingstema: responstid og samstundeskonfliktar, beredskapssituasjonar og førsterespondarteneste. Den løysinga som Helse Førde no skisserer som permanent, skil seg vesentleg frå den ordninga som Fylkesmannen tok stilling til i brev av 16.12.2013. Begge løysingane avviklar Balestrandambulansen. Den første løysinga skisserte ei forsterka førsterespondarteneste i samarbeid mellom kommunen og Helse Førde, men gjorde ikkje endringar i kapasiteten til Høyanger ambulansestasjon eller ambulansetenesta elles. Den nye skissa handlar om å forsterke ambulansestasjonen i Høyanger og dermed styrke ambulansetilbodet også for innbyggjarane i Balestrand, utan at Helse Førde går inn i samarbeid om førsterespondarteneste.

5/7 Responstid og samstundeskonfliktar God akuttmedisinsk teneste for innbyggjarane i Balestrand kommune vil vere å ha tilgang på rask hjelp av god kvalitet i akutte situasjonar. God kvalitet er definert dels av faglege normer, dels av kompetansekrav til utøvarane. Omgrepet rask hjelp er ikkje definert, og det er ikkje faste reglar for responstid for ambulanse. Eit utval gjekk inn for definerte responstider for akuttoppdrag på 25 minutt for 90% av befolkninga i grisgrendte strok (NOU 1998:9 «Hvis det haster»). Dette framlegget vart ikkje forskriftsfesta eller følgd opp på anna måte. Til no har akuttmedisinsk teneste vore dekka ved å ha ambulansestasjon i Balestrand. Kjensle av tryggleik er ein kvalitet i akuttmedisin og dette går igjen i breva frå Balestrand kommune. Helse Førde har vurdert at dei ikkje greier å oppretthalde denne tenesta. God og rask hjelp i akutte situasjonar kan også handle om rask tilgang på livreddande behandling (førsterespondar) og deretter rimeleg rask tilgang på kvalifisert diagnostikk, stabilisering og eventuell behandling av akutte skadar og sjukdomstilstandar før og under transport (ambulanse). Avviklinga av heimevakt for døgnambulanse i helgane, etablering av ny deldøgnambulanse i Høyanger og restriksjon på bruk av Høyangerambulansen ved grøn respons, reduserer risiko for samstundeskonflikt på dag og natt, og gir tilgang på ein tilleggsressurs som kan verte mobilisert også på kveld og helg. Alt i alt representerer dette ei styrking av Høyanger ambulansestasjon. Innbyggjarane i Balestrand får med denne løysinga sikrare tilgang på ambulanseteneste enn slik ordninga var pr. 16.12.2013. Innbyggjarane i Balestrand kommune vil med denne løysinga likevel få lengre avstand til ambulansestasjon og lengre ambulanseresponstid enn dei hadde med ambulanse stasjonert i Balestrand. Fylkesmannen legg til grunn at ambulansestasjonen i Høyanger vil rekke dei fleste innbyggjarane i Balestrand kommune innafor 30 minutt ved akuttoppdrag. I ei konkret tilsynssak gjekk det fram at ambulansen da brukte 29 minutt mellom Høyanger ambulansestasjon og Balestrand sentrum. Balestrand kommune avviser at ambulansen kan vere stasjonert i Høyanger. Det er nødvendig å peike på at også da ambulansen var stasjonert i Balestrand var bygda tidvis utan ambulanse når denne var i oppdrag, og at pasientane også da kunne oppleve ventetid på ambulanse. Kommuneoverlegen meiner at spesielle akuttmedisinske tilstandar kan få dårlegare forløp dersom responstida før behandling vert forlenga, grunna auka vevsskade. Dette er eit argument for raskast mogleg transport. Kommuneoverlegen etterspør her resultat av einskildsaker. Ei nyleg behandla tilsynssak som gjaldt transporttid Balestrand Bergen viste at samla respons- og transporttid var under to timar jamvel om ambulansen starta frå Høyanger. Beredskapssituasjonar Skiftande vér- og føreforhold kan påverke køyretid. Helse Førde legg fram dokumentasjon som viser tidspunkt for vegstengingar på denne vegen, og viser til etablerte rutinar for å disponere ressursar når dette skjer. Aust for Balestrand sentrum er ras og stenging eit kjent

6/7 problem. Også med ambulanse i Balestrand, må ein rekke bygdene aust for sentrum med båt/ferje dersom vegen er stengt. Alt i alt vurderer FyIkesmannen at Helse Førde gjennom ambulanseløysinga med etablering av deldøgnambulanse i Høyanger, avvikling av heimevakt for døgnambulanse i helgane og aktiv flåtestyring tilbyr ei ambulanseteneste som er i samsvar med forsvarlegkravet. Førsterespondarteneste Helse Førde skriv at de med det nye framlegget ventar at kommunen revurderer behovet for førsterespondarteneste. Balestrand kommune avviser i sitt brev at førsterepondarteneste er aktuelt for dei. Dei ber også Fylkesmannen vurdere økonomiske konsekvensar av ei slik ordning. Fylkesmannen har tidlegare uttalt at samarbeidsmodellen for førsterespondarteneste mellom Balestrand kommune og helseføretaket (skissert i desember 2013) skulle dekke behov for øyeblikkeleg hjelp-tenester etter spesialisthelsetenestelova, og at dette høyrte heime under helseføretaket sitt ansvarsområde fagleg og organisatorisk. Med den nye ordninga vurderer vi at Helse Førde tilbyr ei ambulanseteneste som er i samsvar med forsvarlegkravet. Dersom kommunen vel å opprette førsterespondarteneste, slik det er oppretta i mange andre kommunar i heile landet, ser vi dette som ein del av den kommunale akuttberedskapen. Vi har også vurdert den mellombelse løysinga. Vi har særleg fokusert på samstundeskonfliktar. Ved vurdering av den mellombelse løysinga må vi leggje mindre strenge krav til grunn, fordi kravet om forsvarleg tenester må vurderast ut frå kva vi kan forvente ut frå status og kva tidsramme som er nødvendig for å få på plass nye løysingar. Vi finn at den mellombelse løysinga er forsvarleg. Forskrift om akuttmedisinske tenester er under revisjon og framlegg til ny forskrift kjem om kort tid til høyring. Når den nye forskrifta kjem, må Helse Førde sikre at tenestene er i samsvar med den. Konklusjon Vi vurderer at den ambulanseløysinga for Balestrand som Helse Førde skisserer i brev av 08.01.2014 med å etablere deldøgnambulanse i Høyanger, erstatte heimevakt med stasjonsvakt for døgnambulansen i helgane og styre ambulanseflåten er forsvarleg. Vi legg til grunn at Helse Førde gjer fortløpande ROS-analyser av ambulansesituasjonen i Høyanger-Balestrand inkludert samstundeskonfliktar, slik at Helse Førde til ei kvar tid kan dokumentere at dei gir eit forsvarleg ambulansetilbod til innbyggjarane. Vi ber om at Helse Førde utarbeider ei ny ROS-analyse og sender den til Fylkesmannen innan seks månader. Vi har også vurdert den mellombelse løysinga. Vi finn at denne er forsvarleg. Vidare handsaming Saka er med dette avslutta.

7/7 Klagerett/klagefrist Det er ikkje klagerett på avgjerda. Per Stensland fylkeslege Linda Svori assisterande fylkeslege Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift. Kopi til Balestrand kommune, 6899 Balestrand. Statens Helsetilsyn, Postboks 8128 Dep, 0032 Oslo.