Seriøsitet i arbeidslivet

Transkript

1 1 Seriøsitet i arbeidslivet Innstilling fra et felles utvalg mellom LO og NHO Innstillingen avgitt 8. mars 2006

2 2 1. INNLEDNING I forbindelse med mellomoppgjøret i 2005 ble NHO og LO enige om å forsøke å finne løsninger på en del av de utfordringer arbeids- og tjenestevandring i et utvidet EU skaper for norsk arbeidsliv. Forhandlingsprotokollen har følgende ordlyd: Partene er enige om at det er viktig å ha et seriøst og velfungerende arbeidsliv med ordnede lønns- og arbeidsvilkår for alle i det norske arbeidsmarkedet. Partene er opptatt av de utfordringer et internasjonalt marked og fri bevegelighet på arbeidsmarkedet og tjenestemarkedet medfører. Partene er derfor enige om å nedsette et utvalg som skal følge utviklingen i arbeidsmarkedet samt komme med eventuelle forslag som fremmer et seriøst arbeidsliv Det felles utvalg har bestått av: Fra LO: Roar Flåthen; Ellen Stensrud, Knut Bodding, Børre Pettersen Fra NHO: Sigrun Vågeng, Gunnar Flaat, Nina Melsom, Vidar Lindefjeld Utvalget legger med dette frem sin innstilling. Den bygger på opplysninger fra tilgjengelig statistikk, på de rapporter som er utgitt under Arbeidslivspolitisk Råd samt på kontakter med forbund og landsforeninger. Utvalget arrangerte dessuten en høring med berørte forbund og bransjer den 17. januar ET INTERNASJONALT ARBEIDS OG TJENESTEMARKED Det generelle bakteppet EØS-avtalen fra 1. januar 1994 også en del av et stort europeisk marked for arbeid og tjenester Norge har siden 1954 vært en del av et felles nordisk arbeidsmarked og siden. Det som først og fremst særpreger dette felles marked er retten til fritt å bevege seg over landegrenser for å ta seg arbeid, levere tjenester eller etablere seg som selvstendig næringsdrivende og at slike bevegelser reguleres av et felles EØS-regelverk. Nasjonalstatenes muligheter for nasjonal regulering er begrenset. Det norske arbeidsmarkedet har følgelig gjennom årene utviklet seg fra et lukket nasjonalt/nordisk marked til et mer åpent internasjonalt/regionalt marked. Denne europeiske utviklingen har falt sammen med en økende generell internasjonalisering/globalisering som hovedsakelig har gitt positive effekter

3 3 for Norge og norsk økonomi. Tilgangen på billigere varer og tjenester samt på mye og kompetent arbeidskraft øker konkurranseevnen i viktige deler av norsk næringsliv og stimulerer den generelle etterspørselen. I en del næringer gir imidlertid globaliseringen betydelige utfordringer i form av økt konkurranse på vilkår som kan virke urimelige. I økende grad kan kapital, produksjon av varer og tjenester samt arbeid flyttes til de land og regioner hvor kapitalen beskattes lavt og hvor arbeidskraften er billig. I vår del av verden betyr dette at arbeidsplasser, gjeldende lønns- og arbeidsvilkår og næringslivets konkurranseevne kommer under press fordi virksomheter flytter hele eller deler av sin virksomhet til land hvor arbeidskraften er billigere eller rammebetingelsene er gunstigere. Alt dette kan medføre at konkurransen fra land med dårligere lønns- og arbeidsvilkår svekker næringslivets konkurranseevne i land med høyere standard. Utvalget erkjenner likevel at Norge i en global økonomi bare i begrenset omfang kan beskytte seg gjennom nasjonale bestemmelser og barrierer. Situasjonen i EØS-området 1. mai 2004 ble EØS-området og dermed det felles europeiske arbeidsmarkedet utvidet med 10 nye land med til sammen 78 millioner innbyggere. Norge er dermed del av et felles EØSarbeids- og tjenestemarked med 450 millioner innbyggere. Dette ser utvalget som en positiv faktor i Europas videre utvikling. For Norge har EUs utvidelse ført til økt tilbud av personer på arbeids- og tjenestemarkedet i en tid hvor den økonomiske aktivitet har gitt sterk vekst i etterspørselen etter arbeidskraft. Den forestående utvidelsen av EUs tjenestemarked vil kunne forsterke denne utviklingen, samtidig som det kan åpne nye muligheter i hele EØS-området for norske tjenesteytere. Samtidig særpreges de nye medlemslandene av høy arbeidsledighet og dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn dem vi ser i de gamle EU-landene. Gjennom utvidelsen fikk dermed det europeiske arbeids- og tjenestemarkedet en betydelig økt tilgang på billig arbeidskraft. Nå er ikke dette noe nytt i EUs historie. Tilsvarende utfordringer har EU møtt i sine egne gamle lavkostland. Det var noe av grunnen til at EU innførte et eget regelverk (utstasjoneringsdirektivet) for blant annet å hindre sosial dumping. Sosial dumping innebærer at en virksomhet som utfører tjenesteytelser i et annet land enn hjemlandet bringer med seg egne ansatte på lønns- og ansettelsesvilkår som er på et lavere nivå enn i det land arbeidet utføres. Direktivet pålegger derfor EØS-landene å sikre at utenlandske arbeidstakere arbeider

4 4 under samme vilkår som statens egne borgere har innenfor en del nærmere angitte områder som blant annet arbeidsmiljø, likebehandling, arbeidstid, ferie og lønn. Direktivet er også en del av norsk rett. Norge innførte dessuten lov om allmenngjøring av tariffavtaler. I forbindelse med EØSutvidelsen valgte Regjeringen i tillegg å innføre overgangsordninger på arbeidsmarkedet. Den debatt vi siden utvidelsen har hatt i Norge om sosial dumping, useriøsitet mv. er ofte knyttet til disse tre regelverk og praktiseringen av dem, se nedenfor under HVA VET VI OM UTVIKLINGEN I NORGE? Arbeidsmarkedet I 2005 fikk totalt personer fra de nye medlemslandene (EU8) arbeidstillatelse. Av disse var fornyelser. I 2004 var andelen fornyelser ca. 12 %, mens andelen i 2005 økte til ca. 50 %. I flere av ukene i 2005 har antall fornyelser oversteget antall førstegangstillatelser. Antall førstegangstillatelser var færre i 2005 sammenlignet med Denne utviklingen bekreftes av at nettoinnvandringen fra Polen i de tre første kvartaler av 2005 var ca personer Dersom en arbeidssøker får arbeid som varer minst et år, skal arbeidstakeren og de øvrige familiemedlemmer gis oppholdstillatelse på minst fem år i vertslandet. De mange fornyelser medfører at stadig flere kommer inn under disse bestemmelsene i det ordinære EØS-regelverket. Overgangsreglenes bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår faller dermed bort for disse da disse bare gjelder for de tolv første månedene av oppholdet. Tjenestemarkedet Mens det finnes god statistikk for personer som får arbeidstillatelse i Norge mangler vi eksakte opplysninger om personer på tjenesteyting. Denne mangel har lenge vært påpekt av partene i arbeidslivet. Basert på det tallmateriale som finnes og på LOs og NHOs egne undersøkelser, regner vi med en klar økning av antall utenlandske arbeidstakere fra de nye EU- landene på tjenesteoppdrag i Norge. I følge Sentralskattekontoret for utenlandssaker var 67 % av totalt 8119 utenlandske arbeidstakerne ansatt i utenlandske virksomheter i Antall utenlandske virksomheter med oppdrag i Norge økte fra 357 til 760 fra 2004 til Sentralskattekontoret har ved flere anledninger offentlig antydet en betydelig underregistrering både av utenlandske firma og sysselsatte.

5 5 Enkeltpersonsforetak I 2004 og 2005 var det i alt ca. 600 nyetablerere av enkeltpersonforetak med bakgrunn fra de nye EU- land. Dominerende næringer var bygg- og anlegg og annen forretningsmessig tjenesteyting. Oslo og Akershus er område hvor det skjer flest nyetableringer. Privatmarkedet Et stort antall personer fra de nye medlemslandene tilbyr sine tjenester på privatmarkedet i Norge. Det er fullt lovlig så lenge det foreligger reell tjenesteyting. Utvalget antar at det kan være noen oppdragstakere som i realiteten er arbeidstakere. Utvalget antar videre at det innefor denne bransjen er mye svart arbeid. Slike ulovligheter finnes det av naturlige grunner ikke statistikk på, men i Samarbeidsforum mot svart økonomi, hvor NHO og LO er medlemmer, blir dette diskutert. Bemanningsforetak Utleie av arbeidskraft er blitt et nytt vekstområde og fyller en viktig funksjon i et internasjonalt arbeidsmarked. En del av dette bildet er likevel at flere av dem som gir seg ut for å leie ut arbeidskraft i realiteten driver arbeidsformidling. I den grad det er arbeidsformidling og ikke utleie, er vedkommende som formidles å betrakte som arbeidstaker når han eller hun tar arbeid i Norge. I så fall kommer overgangsreglene til anvendelse. Det betyr at lønnen ikke skal være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller det som ellers er normalt på stedet eller for yrket. I dag stilles det verken krav til den som vil driver utleiefirma eller arbeidsformidling. Dette i kombinasjon med muligheten for å benytte billigere arbeidskraft ser ut til å føre til at useriøsiteten innefor disse bransjen øker. Dette skaper utfordringer. Mange norske virksomheter som har behov for ekstra arbeidskraft synes det er vanskelig å avgjøre om en i realiteten står overfor innleie eller arbeidsformidling, og om overgangsreglene slår inn. Det kan også være vanskelig å ta stilling til seriøsiteten i de ulike utleiefirmaene/ bemanningsforetakene.

6 6 4. REGLER LOVER RAMMER Arbeidsmarkedet Norge innførte overgangsordninger i arbeidsmarkedet for borgere fra åtte av de ti nye medlemslandene, foreløpig gjeldende til Ordningene går i korthet ut på at det for de første tolv månedene av oppholdet kreves en oppholdstillatelse som arbeidstaker basert på fulltids arbeid og norske lønns- og arbeidsvilkår. Ut over dette gjelder norsk arbeidslivslovgivning fullt ut, da arbeidsforholdet er knyttet til arbeidsgiver registrert i Norge. Dersom tillatelse har vært gitt for tolv måneder, og vilkårene ved utløpet av tillatelsen har vært oppfylt, vil det ved søknad om fornyelse gis en tillatelse etter det ordinære EØSregelverket. Tjenestemarkedet Overgangsordningene gjelder ikke for tjenesteyting. Norske tariffavtaler gjelder heller ikke for ansatte hos utenlandsk tjenesteyter som utfører tjenester/entrepriser i Norge (med mindre de er allmenngjort, se nedenfor). Det er derfor på tjenestemarkedet vi særlig har fått diskusjonene om sosial dumping. For arbeidstakere hos utenlandsk arbeidsgiver på tjenesteoppdrag i Norge gjelder arbeidsmiljølovens offentligrettslige bestemmelser. EUs utstasjoneringsdirektiv (rådsdirektiv 96/71/EF) er også implementert i norsk rett. Det betyr at utsendte arbeidstakere kommer inn under blant annet arbeidsmiljølovens HMS-bestemmelser, bestemmelsene om rett til fri fra arbeidet, arbeid av barn og ungdom, arbeidstidsbestemmelsene og bestemmelsene om arbeidskontrakter. Videre gjelder deler av ferieloven, sysselsettingsloven og likestillingsloven. Når det gjelder lønn er direktivets prinsipp at allment gjeldende lønnsvilkår i vertslandet også skal gjelde for ansatte som er utstasjonert fra andre medlemsland så fremt disse er bedre enn i tjenesteyterens hjemland. Det er vertslandet som skal sørge for at direktivets grunnleggende prinsipper blir etterlevd i praksis. Gjennom direktivet tar EU sikte på å bekjempe sosial dumping. Norge har ikke allment gjeldende lønnsvilkår (verken i form av tariffavtale eller nasjonal minstelønn), slik at i praksis kan utenlandsk arbeidsgiver lovlig lønne sine ansatte etter hjemlandets lønnsnivå under oppdrag i Norge. Er en tariffavtale allmenngjort i medhold av lov om allmenngjøring av tariffavtaler stiller saken seg annerledes; da gjelder de allmenngjorte deler av tariffavtalen fullt ut også for utenlandsk tjenesteyter.

7 7 5. ETTERLEVES REGELVERKET? Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med om vilkårene for arbeidstillatelser i henhold til overgangsbestemmelsene og vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler etterleves. Dette har vært og er en prioritert oppgave i tilsynene. Arbeidstilsynet rapporterer at etaten i økende grad støter på regelbrudd knyttet til arbeidsmiljø og lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere fra de nye EU-landene. Dette gjelder særlig i bygg- og anleggsbransjen, hvor det nå også foreligger allmenngjøringsvedtak for deler av landet. Arbeidstilsynets erfaring er at det fortsatt er i det sentrale Østlandsområdet omfanget av overtredelser synes å være størst. Arbeidstilsynet i Oslo gjennomfører tilsynene med overgangsordningene og allmenngjøringsforskriften som uanmeldte inspeksjoner hos i hovedsak mindre og mellomstore byggeprosjekter. I perioden 26. september 2005 til 13. januar 2006 ble det ført tilsyn med 28 virksomheter, hvorav 16 virksomheter var norske med arbeidstakere fra Polen, Estland, Litauen eller Latvia og 12 virksomheter var fra landene Polen, Estland, Litauen eller Latvia. Virksomhetene sysselsetter ca. 300 arbeidstakere fra nevnte land i byggebransjen i Oslo. Av de 16 norske virksomhetene det er ført tilsyn med er: 7 virksomheter funnet i orden når det gjelder lønn og arbeidstid. 5 virksomheter er tilsendt brev om opplysninger lønn / arbeidstid / kontrakter. Ved 2 av disse er det avdekket brudd på lønn og arbeidstidsbestemmelsene etter samtale med arbeidstakere. 1 av virksomhetene benyttet arbeidstakere uten oppholdstillatelse og det ble avdekket brudd på arbeidstidsbestemmelsene. 2 av virksomhetene vil bli anmeldt for brudd på allmenngjøringsforskriften, arbeidsmiljøloven og utlendingsloven. 1 av virksomhetene er anmeldt for brudd på allmenngjøringsforskriften, arbeidsmiljøloven og utlendingsloven. Av de 12 utenlandske virksomhetene som det er ført tilsyn med er: 4 meldt til politiet for brudd på allmenngjøringsforskriften og arbeidsmiljøloven.

8 8 Ved 7 av virksomhetene er det etter samtale med arbeidstakere funnet at allmenngjøringsforskriften brytes ved for lav timelønn nkr/t. Disse vurderes meldt til Politiet. Erfaringen er ifølge Arbeidstilsynet at mange arbeidsinnvandrere ikke har de arbeids- og lønnsvilkårene som lovverket krever. I noen av tilfellene er bruddene svært grove og forholdene for arbeidstakerne må karakteriseres som uverdige. Arbeidstilsynet peker på at eksistensen av svart arbeid, kompliserte organisatoriske konstruksjoner og falsk dokumentasjon for å tildekke kriminelle tilstander også hører med til bildet. Erfaringene så langt er at inngåtte arbeidskontrakter i henhold til overgangsbestemmelse og allmenngjorte tariffavtaler ikke følges opp i tilstrekkelig grad. 6. FELLES UTFORDRINGER Andelen av entreprisebasert arbeid i Norge har økt de senere årene. Grunnen er at mer og mer arbeid både i privat og offentlige sektor blir satt ut på anbud. I mange bransjer er dette positivt. Dog kan kombinasjonen av et stort og voksende nasjonalt anbudsmarked og økt tilgang på billige tjenesteytere fra de nye medlemsland for deler av næringslivet gi sterk og urimelig konkurransevridning. Norske virksomheter vil kunne bli utkonkurrert og dermed vil arbeidsplasser gå tapt. Bruk av uregistrert arbeidskraft, svart arbeid, skatte og avgiftsunndragelser og tilfeller av underbetaling av utenlandsk arbeidskraft er ikke av ny dato. Slikt har forekommet lenge, men omfanget av useriøsiteten synes å ha tiltatt siden EU-utvidelsen 1. mai Det er utvalgets inntrykk at det særlig er innen bygg/anlegg, restaurantbransjen, renholdsbransjen og i transportsektoren at problemet med useriøsitet er størst. Problemet består dels i at arbeidskraften ikke gis de arbeidsvilkår som de har krav på etter norsk lov og at de heller ikke gis en anstendig lønn, dels i at innslaget av svart arbeid og skatteunndragelser synes å være særlig stort i disse bransjer. Norske bedrifter som ønsker å drive seriøst utsettes for betydelige konkurranseulemper.

9 9 7. UTVALGETS KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER I lys av den fremstilling som er gitt ovenfor har utvalget drøftet mulige felles anbefalinger om virkemidler og tiltak for å fremme seriøsiteten i norsk arbeidsliv. Det ligger i sakens natur at det på en del områder vil være vanskelig eller umulig å oppnå enighet. Dette gjelder for eksempel LOs ønske om innsynsrett for tillitsvalgte. Det forhindrer likevel ikke at noen slike spørsmål er drøftet og reflektert i nedenstående punkter. På andre områder ligger det til rette for konkrete, felles forslag. De fleste forutsetter reaksjoner og tiltak fra myndighetene, men noen også fra partene. Utvalget har samlet seg om følgende vurderinger og forslag: 1. Om gråsoner ved inn/utleie av arbeidskraft: Utvalget registrerer at utleie og formidling av arbeidskraft er blitt et vekstområde i EØSområdet. Det stilles i dag ingen krav til hvem som kan drive utleiefirma eller arbeidsformidling. For å få mer oversikt over markedet er utvalget enig om at det kan være aktuelt å vurdere ulike muligheter for kvalifikasjons- og kontrollordninger. Utvalget er oppmerksom på at det finnes EU-rettslige skranker, og at det kan være problematisk å stille krav om norske autorisasjonsordninger for utenlandske firma. Man er enige om å anbefale at spørsmålsstillingen tas opp med departementet for å få en snarlig utredning av mulige tiltak. 2. Om myndighetskontroll og sanksjoner: Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet kontrollerer i dag lønnsforholdene for ansatte i bedrifter som er underlagt en allmenngjøringsforskrift eller som arbeider under overgangsreglene. Ved brudd på regelverket kan tilsynene melde virksomheten til politiet, men har ingen myndighet til selv å anvende sanksjoner. Utvalget har merket seg at tilsynene ønsker seg sanksjonsmyndighet og også flere ressurser til kontroll. Utvalget ser klart et behov for slike tiltak, og anbefaler at saken tas opp med departementet. 3. Om statistikk vedrørende omfanget av EØS-tjenesteyting i Norge: Som nevnt i innstillingen mener utvalget at dagens oversikt over tjenesteytingens omfang er mangelfull. Både LO og NHO har gjentatte ganger påpekt dette i Ekspertutvalget under Arbeidslivspolitisk Råd. Utvalget vil foreslå at departementet anmodes om en snarlig gjennomgåelse av dagens ordninger med henblikk på sikrere og raskere registrering og mer pålitelig statistikk.

10 10 4. Om yrkesskadeforsikring for tjenesteytere Utvalget registrerer at det er stor usikkerhet knyttet til spørsmålet om utsendte arbeidstakere og deres arbeidsgiveres plikt til å tegne yrkesskadeforsikring etter Yrkesskadeforsikringsloven av 16. juni 1989 nr. 65. Utvalget mener at det er viktig å ha sikkerhet for at alle aktører på det norske tjenestemarkedet har tilfredsstillende forsikring. For å få en klarhet i regelverket og i eventuelle ansvarsforhold hvis tilfredsstillende forsikring ikke skulle foreligge, er utvalget enig om å anbefale at spørsmålsstillingen tas opp med departementet, herunder behovet for i det minste å få en utredning av mulige informasjonstiltak. 5. Om muligheten for spesialtilpasset tariffavtale Utvalget har drøftet muligheten for å etablere tariffavtaler tilpasset utenlandske bedrifter og deres ansatte på tidsbegrenset oppdrag i Norge. Man har - blant annet i lys av en avtale som nylig er inngått i svensk arbeidsliv - sett på mulig omfang av og innhold i en slik avtale, herunder eventuelle lønnsbestemmelser. Utvalget vil anbefale at LO og NHO arbeider videre med spørsmålet om tilpassede tariffavtaler. 6. Om minstelønn og allmenngjøring av tariffavtaler Utvalget har merket seg at det i debatten om tiltak mot sosial dumping også er fremmet forslag om nasjonal eller bransjevis minstelønn og ulike former for allmenngjøring. Slike forslag er kommet fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Utvalget registrerer at det både i LO og i NHO pågår interne vurderinger av problemstillingen. Man vil derfor unnlate å behandle den nærmere i denne sammenheng. 7. Om veiledning til utenlandske tjenesteytere Utvalget ser et behov for at tjenesteytende bedrifter fra de nye medlemslandene og deres ansatte får bedre kunnskap om forholdene i norsk arbeidsliv og om de regler som gjelder. Både LO og NHO har utarbeidet veiledninger til sine medlemmer om utvidelsen og dens konsekvenser, men ingen av dem er tilpasset de virksomheter som her er aktuelle. Utvalget foreslår at NHO og LO i fellesskap utarbeider en kortfattet veiledning som gis vid distribusjon i samarbeid med forbund og landsforeninger. Veiledningen bør oversettes til aktuelle språk.

11 11 8. Om pågående seriøsitetsprosjekter på bransjenivå Utvalget er kjent med at det i flere bransjer drives et godt og aktivt arbeid for å fremme seriøsitet og motvirke svart arbeid etc. Dette gjelder bl. a. i bygg/anlegg og i servicebransjen. Utvalget vil oppfordre de ansvarlige for slike prosjekter til å gjennomføre tiltak og handlingsplaner så snart det er praktisk mulig. Utvalget vil også oppfordre aktuelle bransjer til å igangsette tilpassede prosjekter for å fremme seriøsitet.