RESPONSTID BYGGESAK SØRFOLD KOMMUNE

Transkript

1 RESPONSTID BYGGESAK SØRFOLD KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Høst 2010

2 Forord Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr.4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Kontrollutvalget i har i møte 3. mai 2010, vedtatt at Salten kommunerevisjon IKS skulle foreta en undersøkelse av responstid i byggesaksbehandlingen med fokus også på delingssaker. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen som ble gjennomført sommer/høst Vi vil takke alle som har bidratt med informasjon. Bodø, 1.desember 2010 Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Hilde Ingebrigtsen Forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2

3 Innholdsfortegnelse: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER Problemstillinger Avgrensninger METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTA OG VURDERINGER Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Har kommunen rutiner for å gi foreløpig svar i tråd med forvaltningsloven? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger Gis det opplysning om klageadgang i kommunale vedtak? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger KONKLUSJON OG ANBEFALING REFERANSER RÅDMANNENS KOMMENTAR VEDLEGG: Rådmannens kommentar Salten kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har på oppdrag av kontrollutvalget i kartlagt og beskrevet responstid i offentlig saksbehandling. Vi har søkt å beskrive hvordan kommunen praktiserer overholdelse av tidsfrister, utstedelse av foreløpige svar, og opplysninger om klageadgang i sine vedtak. Fokus har vært på saksbehandling innen byggesak og delingssaker. Fremstillingen i rapportens funn- og vurderingsdel er strukturert rundt tre problemstillinger: 1. Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen? 2. Har kommunen rutiner for å gi foreløpige svar i tråd med forvaltningsloven? 3. Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? Revisjonen har gått gjennom 20 tilfeldig utvalgte vedtak fattet av byggesak og 7 delingsvedtak, samt sett på fremdriftsoversikt for 13 delingssaker. Vi har ikke satt oss inn i innholdet i og søknadenes omfang, men kun sett på type søknad og dertil fastsatte tidsfrister i lovverket. I tillegg har vi gått gjennom annen dokumentasjon som blant annet KOSTRA tall, og vi har foretatt intervjuer. Rapportens første problemstilling viser samlet sett at kommunen har hatt mange og store fristoverskridelser både innen byggesak og delingssaker. Fristoverskridelser er fortsatt et problem for kommunen med mange restanser og lang behandlingstid på en del saker. Hovedproblemet slik revisjonen vurderer det er mangel på faste felles rutiner og systemer for å sikre en god prosesskvalitet. Det finnes heller ikke felles rutiner for service for teknisk avdeling. Situasjonen har imidlertid bedret seg fra 2009 og det er utarbeidet både planer og konkrete tiltak som vil forbedre virksomheten. Rapportens andre del viser at byggesak ikke har rutine for å utstede skriftlige foreløpige svar. Saksbehandlere har i stor grad muntlig kontakt med søkere og foreløpige svar kreves ikke etter loven å være i skriftlig form. Revisjonen vil likevel bemerke at muntlig kontakt fra søker selv, i form av etterlysning på status for sin sak ikke teller som et foreløpig svar. Rapportens tredje del viser at opplysning om klageadgang har noen mangler både i byggesaksvedtak og delingsvedtak. Hovedkonklusjonen fra revisjonens side er at mangel på felles, nedfelte rutiner og systemer er en svakhet i teknisk avdeling, og en årsak til fristoverskridelser i saksbehandlingen. Det anbefales å sette fokus på: Redusere/avskaffe fristoverskridelser i saksbehandlingen Innføre faste og felles systemer og saksbehandlingsrutiner for å sikre en god oversikt, lik praksis og effektiv og lovmessig saksbehandling. Innføre felles rutiner for service/brukervennlighet Oppdatere maler og klageopplysning i vedtak Salten kommunerevisjon IKS 4

5 1. INNLEDNING Kommunen er blitt viktigere for innbyggerne sine etter hvert som den har fått nye og flere serviceoppgaver. Dette innebærer at flere innbyggere får et direkte forhold til kommunen. Det krever i større grad at administrasjonen må yte innbyggerne tilstrekkelig service ved å gi dem en rask saksbehandling samt gi viktige og korrekte opplysninger i kommunale vedtak. Byggesakskontoret er et tjenesteområde som er preget av tett kontakt mellom brukere og kommunen. Byggesaksbehandlingen er vel også det området i kommunen som størst grad har tidsfrister å forholde seg til. Overskridelse av frister innen byggesaksområdet er et kjent problem i mange kommuner, og kan over tid være negativt, ikke bare for avdelingen, men for hele kommunens omdømme. Fra 1.juli 2003 ble det innført tidsfrister for behandling av byggesaker, og fra 2004 kom det bestemmelser om tilbakebetaling av gebyr ved kommunens oversittelse av fristene. En av årsakene til tidsfristreglene er at de får kommunene til å utarbeide seg rutiner for å oppdage eventuelle feil og mangler ved søknader på et tidlig tidspunkt. Hensikten med denne undersøkelsen er da å fremskaffe informasjon som belyser forholdene i når det gjelder saksbehandlingstid, samt om kommunale vedtak inneholder alle nødvendige opplysninger i henhold til lovkrav. Kontrollutvalget har i sin bestilling påpekt et ønske om fokus på delingssaker slik at revisjonen har også innlemmet disse i våre undersøkelser. I denne rapporten vil vi først gjøre rede for de problemstillinger vi har benyttet oss av for å belyse kontrollutvalgets bestilling. Så følger en kort beskrivelse av metoden vi har anvendt, og revisjonskriterier vi legger til grunn for vår analyse. I rapportens hoveddel presenterer vi revisjonens funn og analyserer disse opp mot de aktuelle revisjonskriteriene. På grunnlag av dette kommer vi så med en vurdering og konklusjon. 2. PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Problemstillinger Ut fra formålet har vi utledet tre problemstillinger: 1. Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen? (Sjekk av kommunens rutiner, kvalitetssikring, oppfyller de kravet om begrunnelse og skriftlighet) 2. Har kommunen rutiner for å gi foreløpige svar i tråd med forvaltningsloven? 3. Gis det opplysninger om klageadgang i kommunale vedtak? Salten kommunerevisjon IKS 5

6 2.2 Definisjoner Enkeltvedtak: defineres i forvaltningsloven 2, 1.ledd, b) som et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer Tiltak som krever søknad: Med mindre annet framgår av 20-3 og 20-4, må følgende tiltak, på eller i grunnen, i vassdrag eller i sjøområder, ikke utføres uten at søknad, og eventuelt søknad om dispensasjon, på forhånd er sendt kommunen, og den deretter har gitt tillatelse: a) oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging eller plassering av bygning, konstruksjon eller anlegg b) vesentlig endring eller vesentlig reparasjon av tiltak som nevnt under a c) fasadeendring d) bruksendring eller vesentlig utvidelse eller vesentlig endring av tidligere drift av tiltak som nevnt i bokstav a e) riving av tiltak som nevnt i bokstav a f) oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner g) oppdeling eller sammenføyning av bruksenheter i boliger samt annen ombygging som medfører fravikelse av bolig h) oppføring av innhegning mot veg i) plassering av skilt- og reklameinnretninger j) plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg k) vesentlig terrenginngrep l) anlegg av veg, parkeringsplass og landingsplass m) opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, eller arealoverføring, jf. lov om eigedomsregistrering. Slik tillatelse er ikke nødvendig når tiltak etter første punktum skjer som ledd i jordskifte i samsvar med rettslig bindende plan. Meldinger: Melding er en forenkling av søknadssystemet hvor tiltakshaver kan igangsette arbeidene når det har gått 3 uker etter at meldingen er sendt kommunen. Forutsetningen er at tiltaket er i samsvar med bestemmelsene gitt i medhold av pbl og at forutsetningene for å behandle søknaden som en melding er tilstedet. Delingssaker: Opprettelse og endring av eiendom krever tillatelse etter plan- og bygningsloven. Opprettelse av ny eiendom er ofte første trinn i et konkret byggeprosjekt. Oppmåling og registrering av eiendom skjer etter reglene i lov om eigedomsregistrering (matrikkelloven). Salten kommunerevisjon IKS 6

7 2.4 Avgrensninger Undersøkelsen tar for seg responstid når det gjelder byggesaksvedtak og delingssaker. Det er ikke gjennomført en egen brukerundersøkelse fra revisjonens side når det gjelder å måle brukertilfredsheten på responstid, dette måles kun opp mot frister i lovverket. Det samme gjelder brukervennlighet, som måles mot forvaltningslovens krav om veiledning. Kvalitetshåndboken (byggforsk) inneholder en stor mengde dokumenter. Revisjonen har bare fått dokumentert denne og fått kopi av innholdsfortegnelsen for å se hvilke områder den omfatter. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er en samlebetegnelse på de fremgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Vi bygger vår undersøkelse på utplukk av vedtak i byggesaksbehandlingen, inkludert delingssaker. Disse vil gi en stikkprøve på om vedtak er fattet og utstedt innen tidsfristene fastsatt i loven, samt om de har et tilfredsstillende innhold. Vi har også samlet inn dokumentasjon på maler, rutiner og kvalitetssystem. Utplukk av vedtak har skjedd etter et tilfeldig utvelgingsopplegg, ved at revisjonen selv har hatt adgang til arkivsystemet og tilfeldig valgt ut vedtak fattet i 2009 og Disse vil gi en indikasjon på praksis i kommunen. For å sikre dataens pålitelighet er alle faktaopplysningene i rapporten verifisert av kommunen. Videre baserer vi undersøkelsen på intervju med teknisk sjef, saksbehandler oppmåling og saksbehandler for byggesak. Dette for å få informasjon om rutiner i enheten og hvilke system de har for å registrere og følge opp meldinger og søknader, spesielt i forhold til å utstede foreløpige svar. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Forvaltningsloven Plan- og bygningsloven Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) En mer detaljert utledning av revisjonskriteriene blir gjort under behandlingen av hver enkel problemstilling. Salten kommunerevisjon IKS 7

8 5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Overholder kommunen tidsfrister i saksbehandlingen Revisjonskriterier. Forvaltningsloven stiller et overordnet krav om at alle saker skal avgjøres uten ugrunnet opphold. For plan- og bygningssaker gir særlovgivningen mer detaljerte frister 1 : Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold ( ) (Forvaltningsloven 11a) Forvaltningsloven: Vedtak skal være skriftlige 23 Vedtak skal grunngis 24 Underretning om vedtaket så snart som mulig 27 Tidsfrister for utstedelse av vedtak ifølge Plan og bygningsloven: Midlertidig brukstillatelse 1 uke Ferdigattest 2 uker Enkle tiltak, mindre tiltak, igangsettelsestiltak 3 uker Tiltak som krever søknad og tillatelse 12 uker Kommunen skal straks gi skriftlig melding om vedtaket til ansvarlig søker og til de naboer, gjenbore og andre som har protestert. (Plan og bygningsloven 81-99) Deling i henhold til plan - PBL Tidsfrister med særskilte virkninger Søknad om tillatelse til tiltak etter 20-1 og 20-2 som ikke medfører dispensasjon fra plan, skal avgjøres av kommunen innen 12 uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre eller tredje ledd. Ved overskridelse av fristen skal kommunen tilbakebetale byggesaksgebyr etter nærmere bestemmelser i forskrift, jf tredje ledd. Saker som må behandles etter særlov - PBL Den kommunale bygningsmyndighetens samordningsplikt Når tiltaket er betinget av tillatelse eller samtykke fra annen myndighet, eller når planer for tiltaket skal legges fram for slik myndighet, kan kommunen vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller samtykke som nevnt. Dispensasjonssøknader fra arealplan/reguleringsplan har ikke fastsatte frister. De behandles politisk, men etter forvaltningslovens prinsipp ( 11a) For meldinger, søknader, foreleggelse for andre myndigheter, anmodning om midlertidig brukstillatelse og krav om ferdigattest gjelder fristen fra disse er mottatt og til vedtaket er sendt..(.).. Nødvendig tidsbruk for feilretting eller supplering av opplysninger kommer i tillegg til fristen. (SAK 24). Byggesaksbehandling etter lov skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltaket skal utføres forsvarlig (pbl 1-1). Plan og bygningsmyndighetene skal utføre de oppgaver som de har etter denne lov med tilhørende forskrifter, herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen (pbl 1-4). BYGGFORSK s kvalitetssystem 1 Vi har i størst grad forholdt oss til den gamle plan og bygningsloven i og med at de fleste vedtakene vi har undersøkt er behandlet etter denne (altså før den nye trådte i kraft 1.juli 2010). Noen er fra den nye loven. Salten kommunerevisjon IKS 8

9 Brukervennlighet/service: (Forvaltningsloven 11) Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om: 1. gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde, og 2. regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet Fakta. Overholdelse av frister: I ble det i 2009 behandlet 28 byggesøknader og 53 meldingssaker. Totalt i Ephorte ble det registrert 120 henvendelser til byggesakskontoret og herav 30 nye byggesaker. Tall fra KOSTRA 2 for 2009 viser at hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaker på 22 dager (kalenderdager). Gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner var en saksbehandlingstid på 36 dager, og for Nordland lå gjennomsnittet på 32 dager for Landsgjennomsnittet lå på 38 dager (se tabell). Det finnes ikke KOSTRA tall for Sørfold for disse forhold for årene Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager) 2009 Sørfold 22 Gjennomsnitt sammenlignbare kommuner 36 Gjennomsnitt Nordland 32 Gjennomsnitt landet utenom Oslo 38 Kilde: Statistisk sentralbyrå, KOSTRA KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Fra Statistisk sentralbyrå. Salten kommunerevisjon IKS 9

10 På den annen side opplyser både teknisk sjef og saksebehandlere at fristoversittelser har vært et stort problem for kommunen i lang tid. Det har vært store fristoverskridelser på alle saker (byggesaker og delingssaker) inntil Det har ifølge en av saksbehandlerne ikke vært uvanlig å ikke få svar på en søknad på 3 år. De 4 siste årene har de hatt tilfeller på opptil 4 års saksbehandlingstid. Opprydningsarbeidet med å ta unna restansene er i gang, men dette tar tid. Målet deres er å komme à jour i løpet av Teknisk avdeling har en prioriteringsliste for behandling av saker. Førsteprioriteten deres er å behandle byggesaker som gjelder bolig og næring, så plansaker og deretter delingssaker. Som regel greier de å behandle halvparten av sakene innen fristene, og det er fortsatt lang behandlingstid på mange saker, spesielt på delingssaker. Delingssaker som er dispensasjonssaker har ofte en behandlingstid på 1-2 år. Disse har ikke fastsatte frister, og behandles politisk. Saker som i tillegg skal behandles etter jordloven (heller ikke fastsatte tidsfrister), tar lengre tid. Det er ofte mange forhold som skal tas i betraktning og mange steg i en saksbehandlingsprosess som gjør det nødvendig å bruke tid på en sak. Teknisk sjef presiserer også at det ikke er en rett å få tilslag på dispensasjon. Det skal verken være lett eller fort gjort. har mange dispensasjonssaker til behandling i forhold til andre kommuner. Andel søknader om dispensasjon knyttet til nybygg i LNF områder innvilget Sørfold 100 Gjennomsnitt sammenlignbare kommuner 73 Gjennomsnitt Nordland 81 Gjennomsnitt landet utenom Oslo 79 Kilde: Statistisk sentralbyrå 2009 Verken teknisk sjef eller saksbehandlerne selv er fornøyde med situasjonen. Vi er absolutt ikke der vi har lyst å være når det gjelder saksbehandlingstid, og heller ikke der det er pålagt å være (sitat saksbehandler). Når det gjelder delingssaker er det fortsatt et etterslep. Problemet har vært dårlig kapasitet og lite ressurser med bare en saksbehandler for hele området. De har arbeidet for å få inn en ekstra stilling innen byggesak i nesten 6 år. Etter at ny saksbehandler på byggesak kom på plass for ca 2 år siden, har de greid å ta tak i mange saker. Det har ført til en strøm av saker inn til jordbruk og kommet i konflikt med deres kapasitet. Revisjonen har gått gjennom 20 vedtak (meldinger og søknader) fattet av byggesaksavdelingen for å se om de ulike tidsfristene overholdes. Generelt vil vi si at det er en relativt rask saksbehandlingstid. Vi finner fristoverskridelser i 6 av 20 saker. Her er det snakk om korte fristoverskridelser med unntak av én sak. I tillegg til disse 6 finner vi 2 saker som er 2 år gamle (søknad kom inn i 2007/2008 og vedtak er sendt ut 2009/2010). Strengt Salten kommunerevisjon IKS 10

11 tatt kan man likevel ikke si at det er begått fristbrudd fra kommunens side i de sistnevnte sakene. Dette fordi påkrevd dokumentasjon fra søker ikke har vært dem i hende. Vi har videre sett på syv delingsvedtak og fremdriften til 13 delingssaker. Når det gjelder de sistnevnte sakene, ser vi at flertallet av dem har lang behandlingstid. Tre av sakene er fra 2007 og 2008 (altså 2-3 år gamle). Seks saker har en behandlingstid på ca 1 år, to saker en behandlingstid på rundt 9 mnd og en sak på 6 mnd. Det er ulike steder i prosessen sakene stopper opp. I mange av sakene er det enten før eller etter egen mottakskontroll, altså et sted i egen saksbehandlingsprosess. Noen saker har stoppet opp ved behandling etter jordloven. Skriftlighet og begrunnelse Alle vedtakene er skriftlige, og etter fast mal. Enheten har utarbeidet faste maler for vedtak som ligger i saksbehandlersystemet deres Ephorte, med ulike maler for delingsvedtak og byggesaksvedtak. Byggesaksvedtakene gir fyldig informasjon og er hjemlet i lovparagrafer. I tillegg gir de en kort oversikt over når saksdokumenter er kommet inn og en kort saksopplysning. Delingsvedtakene er også fyldige med både saksopplysninger og vurderinger og lovparagrafer. Der hvor plan og ressursutvalget har fattet vedtaket, er utskrift av dette vedlagt. I og med at ny plan og bygningslov er trådt i kraft fra i år, må malene i Ephorte tilpasses denne. Det arbeidet er ikke gjort ennå, slik at de per i dag ikke har oppdaterte maler. Rutiner og kvalitetssikring Det har ikke eksistert et fast system for oppfølging av saker innen byggesak opplyser en av saksbehandlerne. De har ikke hatt god oversikt over hvilke saker de hadde til behandling, hvor mange eller hva som stod på vent. Det ble rett og slett for omfattende for én saksbehandler alene. Saksbehandler opplyser videre at det ikke har vært faste rutiner for prosesser; det har skjedd at vedtak ble gitt muntlig, og saker ble ikke ført i matrikkelen på flere år. Når det gjelder kvalitetshåndbok har de systemet til Byggforsk, og det er delvis i bruk ved at de har utarbeidet noen kvalitetssikringsdokumenter og maler (dokumentert). Ellers forholder de seg til sentrale standarder. De har fått opprettet et arkiv (fysisk), som gir oversikt over hva som er på vent, og hva som er ferdigbehandlet både når det gjelder byggesaker og delingssaker. For delingssaker er det også laget et manuelt system for å kartlegge tidsbruken på behandling av denne type saker, fra innkommet søknad til matrikkelbrev er sendt ut. Slik vil de kartlegge hvor flaskehalsen i prosessen er. For byggesaker finnes det skjema for mottakskontroll/sjekkliste (dokumentert). For behandling av delingssaker er det også eget skjema for mottakskontroll (dokumentert). Dette ble tatt i bruk fra i år. Ephorte systemet fungerer som retningslinjer for saksbehandlingsprosessen. Malene for ulike typer vedtak finnes tilgjengelig i Ephorte, men disse er altså ikke oppdaterte. Saksbehandlingssystemet gir videre oversikt over hvor langt hver enkelt sak er Salten kommunerevisjon IKS 11

12 kommet i prosessen, men det er ikke opprettet egne milepæler for byggesaker i systemet. Vedtak skrives og sendes ut av saksbehandler selv. Teknisk sjef underskriver ikke vedtak før utsendelse. Enheten har ikke skriftlige rutinebeskrivelser. En av saksbehandlerne gir uttrykk for at prosessene nå er personavhengige, og fører til en ikke ensartet saksbehandling. Kommunen har imidlertid fått tildelt midler for å anskaffe systemet Arkivplan Nordland. Det er ansatt en prosjektleder som skal opprette et elektronisk arkiv. Da vil de samtidig få oppdatert Ephorte med milepæler for teknisk avdeling, og få lagt inn både rutiner og stillingsinstrukser for alle enheter i kommunen. Teknisk sjef mener at et av problemene for byggesak har vært at kommunen har manglet oppdaterte overordnede planer. Arealplanen er gammel og ikke intakt med det politiske grunnlaget i kommunen nå. De håper den nye arealplanen vil gjøre arbeidet lettere både i forhold til byggesak og deling. Gode overordnede planer gir faste rammer for hva som er lov og hvor. Dette vil gi mer forutsigbarhet mener teknisk sjef. Alder for kommuneplanens arealdel 2009 Sørfold 13 Gjennomsnitt sammenlignbare kommuner 9 Gjennomsnitt Nordland 6 Gjennomsnitt landet utenom Oslo 5 Kilde: Statistisk sentralbyrå 2009 Brukervennlighet: Det er mange kundehenvendelser til teknisk etat. Generelt er det opptil 3 4 e-poster daglig som krever svar. Intensjonen med å opprette servicetorget i sin tid, var at de skulle ta hovedstrømmen av henvendelser. Slik har det imidlertid ikke vært opplyser teknisk sjef. Servicekontoret kan som regel ikke svare på spørsmål som har med regelverket for teknisk etat å gjøre. Dermed blir henvendelser likevel satt over. På oppmåling praktiserer saksbehandler av og til skjerming i forhold til kundebehandling. Denne tiden gir en mer effektiv saksebehandling. På byggesak praktiseres dette ikke. Saksbehandler prioriterer å være tilgjengelig. Informasjon og kommunikasjon er en stor del av arbeidet mener saksbehandler. Målet er å gi så god og så mye informasjon som mulig ved oppstart slik at det blir en lettere prosess for søkerne. Alle skjema for å sette i gang en søkeprosess (deleskjema og bygg) er tilgjengelig på hjemmesiden. Søkere kan opprette brukernavn, og får da tilgang til alt av dokumenter, blant annet kart. Teknisk sjef sitter med et inntrykk av at kundene nå stort sett er fornøyde med byggesaksavdelingens service. Han mener likevel at det kan være noe misnøye med lang saksbehandlingstid når det gjelder delingssaker. Salten kommunerevisjon IKS 12

13 5.1.3 Vurderinger Gjennomgangen av byggesaksvedtakene og delingssaker gir oss en pekepinne på hvordan rutinene fungerer i. Kommunen har hatt store oversittelser av frister, spesielt på delingssaker, og situasjonen kan ikke betegnes som tilfredsstillende i henhold til revisjonskriteriene. Opplysninger vi har fått fra informantene bekrefter også det faktum. Situasjonen for byggesak har imidlertid bedret seg betraktelig, men gjennomgangen av vedtakene viser at det fortsatt er noen oversittelser for 2009/2010. På den annen side, viser tall fra KOSTRA en betydelig lavere saksbehandlingstid enn for både sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet for Nordland. Revisjonen vil påpeke at delingssaker ikke er med i KOSTRA tallene. Samtidig viser revisjonens funn også at byggesak generelt har oppnådd en relativ rask saksbehandlingstid. Revisjonen vil også bemerke at det ofte er mange forhold å ta hensyn til og mange ulike steg i en saksbehandlingsprosess, spesielt når det gjelder dispensasjonssaker som også skal behandles etter jordloven. Her finnes ikke fastsatte tidsfrister og man må regne med en viss tidsbruk for å håndtere alle steg i en saksbehandlingsprosess. Men en saksbehandlingstid på opptil 3 år er etter revisjonens oppfatning ikke tilfredsstillende. Revisjonen vurderer dermed situasjonen i sin helhet for ikke tilfredsstillende. Det er mange forbedringspunkter, og først og fremst vurderer vi at det vil være en fordel å få på plass nedfelte rutiner og system for oppfølging. Internkontrollsystemet for å kartlegge svakheter og feil er heller ikke godt nok. For å sikre at saksbehandling skjer i tråd med lover og regler (pbl 1-4, 1-1), og sørge for lik kundebehandling er kvalitetssikring en nødvendighet. Kvalitetssikring er tiltak som har til formål å sikre at et produkt eller en tjeneste har en minstestandard. Tiltakene kan inkludere blant annet krav til personellets kompetanse, fastsettelse av rutiner for utføring av prosesser, kontrollrutiner for å sikre at fastsatte rutiner følges og ulike former for vurdering og oppfølging (regjeringen.no). I Byggforsk sitt kvalitetssystem, er det også krav om både stillingsbeskrivelser og kvalitetsrevisjoner m.m. Det vil være hensiktmessig å ha noen slike tiltak også for små kommuner for å sikre en god prosesskvalitet. Det er positivt at kommunen i så henseende har utarbeidet både sjekklister for mottakskontroll, skjema for tidsbruk i delingssaker og maler for vedtak Vi vil påpeke at saksbehandlerne selv er klare over svakhetene og viser både vilje og har mål og planer for å forbedre situasjonen. Det er også mange endringer som har skjedd det siste året og mye arbeid er satt i gang. Vi registrer at saksbehandlersystemet skal oppdateres med milepæler for byggesaksbehandlingen, elektronisk arkiv skal opprettes og skriftlige rutinebeskrivelser og stillingsinstrukser skal utarbeides og legges inn elektronisk. Vi ser at situasjonen på byggesak er bedret. Man kan derfor gå ut fra at når alle disse tiltakene er på plass vil situasjonen være en annen og virksomheten drives mer effektivt, lovmessig, samt oppfylle dokumentasjonskrav. Krav om skriftlighet og begrunnelse for vedtakene praktiseres på en tilfredsstillende måte sett opp mot revisjonskriteriene. Vedtakene har et godt og fyldig innhold. Når det gjelder brukervennlighet har vi i denne rapporten først og fremst målt det opp mot veiledningsplikten forvaltningen har etter forvaltningsloven. Revisjonen ser at servicen ved byggesaksavdelingen er god ved at saksbehandler alltid er tilgjengelig, og det er et sterkt Salten kommunerevisjon IKS 13

14 fokus fra saksbehandlers side på informasjon og kommunikasjon til søkere, spesielt i starten av søkeprosessen. Revisjonen ser at det ikke foreligger felles rutiner for service/brukervennlighet og anser det som en svakhet i og med at servicen nå blir personavhengig. Saksbehandlers tilgjengelighet kan på den annen side i perioder gå ut over overholdelse av tidsfrister ved at saksbehandler ikke får ro og/eller tid til effektiv saksbehandling. Her kan jo kommunen vurdere om det er nødvendig å innføre rutiner som sikrer dette (eventuelt se på arbeidsfordeling mellom servicetorg og teknisk avdeling). Søkere har gode muligheter for å finne nødvendig informasjon på kommunens hjemmeside. Oppsummert mener revisjonen de viktigste svakhetene er: For mange fristoverskridelser spesielt når det gjelder delingssaker Mangel av felles system for prosesser, da også internkontrollsystem. Manglende skriftlige saksbehandlingsrutiner for å sikre lik/ensartet saksbehandling. Ikke oppdaterte maler etter ny plan- og bygningslov Vurdere nedfelte rutiner for service /brukervennlighet for teknisk avdeling slik at service oppleves som noenlunde likt både på oppmåling og byggesak. Salten kommunerevisjon IKS 14

15 5.2 Har kommunen rutiner for å gi foreløpig svar i tråd med forvaltningsloven? Revisjonskriterier. Generelt gjelder forvaltningslovens bestemmelser om foreløpige svar for alle fagområder, og revisjonen legger denne til grunn som revisjonskriterie når det gjelder krav om foreløpige svar. Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. ( Forvaltningsloven 11a) Fakta. Det er ingen praksis på å utstede skriftlige foreløpige svar for verken byggesaker eller delingssaker opplyser saksbehandlerne. Det er utarbeidet en mal som ligger i saksbehandlersystemet, men denne brukes ikke. Saksbehandlerne har imidlertid regelmessig muntlig kontakt med søkere underveis, og dersom saker blir sendt til høring, får alltid søker kopi av disse stegene i prosessen. Saksmappene i Ephorte har et merknadsfelt som benyttes for å dokumentere hva som skjer i saken. Her vises dato for kontakt og for eksempel hva som er gjort og avtalt (se eksempel under). Det eksisterer ikke faste rutiner eller praksis på at all muntlig kontakt noteres her. Det er ikke alltid dette gjøres, og i visse tilfeller vurderes det hva som er relevant for saken. Merknad: Registrert dato: Registrert av: Tilgangsgruppe: Utgår saken er verken søknads eller meldepliktig under 10 m2 i regulert område Saksbehandlers navn Salten kommunerevisjon IKS 15

16 5.2.3 Vurderinger. Foreløpige svar skal gis dersom et vedtak ikke kan fattes innen 1 mnd (gjelder enkeltvedtak). Loven stiller derimot ikke bestemte formkrav til hvordan foreløpige svar skal gis, det kan således være i skriftlig form, muntlig eller over telefon (G. Woxholth; Forvaltningsloven med kommentarer). Revisjonens funn viser at byggesak/teknisk avdeling i stor grad praktiserer muntlig kommunikasjon med søkere underveis. Slik holdes søkerne oppdatert i status for sin sak. Dermed kan man si at praksis delvis er tilfredsstillende. På den annen side, dersom denne muntlige kontakten består i at søkere selv ringer etter en viss tid og etterlyser informasjon, kan ikke dette anses som å være et foreløpig svar. Et foreløpig svar bør også når det gis muntlig, inneholde en omtrentlig opplysning om når et vedtak kan forventes. Når det gjelder etterprøvbarhet og dokumentasjon på at informasjon/foreløpig svar er gitt, vil det være en klar fordel å praktisere dette i skriftlig form. I kommentarutgaven til forvaltningsloven (Geir Woxholth 2006), vises det også til forvaltningens muligheter til å utvikle standardbrev med opplysninger om saksbehandlingstid for å effektivisere saksbehandlingen. Dette har også gjort ved å utarbeide egen mal. Muligheten for å ta denne i bruk er altså tilstede. Dersom muntlig kontakt praktiseres, kan det anbefales at man har en fast praksis på at dette alltid blir dokumentert slik at man kan vise til overholdelse av forvaltningslovens krav. Her har teknisk avdeling en bra ordning hvor det er mulig å notere all kontakt i saksmappen i saksbehandlersystemet. Salten kommunerevisjon IKS 16

17 5.3 Gis det opplysning om klageadgang i kommunale vedtak? Revisjonskriterier. Revisjonskriteriene som legges til grunn er utledet fra Forvaltningsloven og Plan- og bygningsloven: I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf 19 til å se sakens dokumenter (Forvaltningsloven 27, 3.ledd ). Fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part (Forvaltningsloven 29). Når ikke annet er bestemt gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter denne lov. ( ) Departementet er klageinstans for vedtak etter denne lov. Ved klage over vedtak av det faste utvalget for plansaker gjort i medhold av loven her, skal saken forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er dispensasjonsmyndighet (Plan- og bygningsloven 15). Klagesaker skal forberedes av kommunen og oversendes klageinstans innen 6 uker (jf. Forvaltningsloven 33) Fakta. Det er svært få klagesaker innen byggesak klage klager Det føres ikke oversikt over antall klager per år, og det er ikke innført avvikssystem for byggesaker. Når det gjelder opplysning om klageadgang i vedtakene ligger det en fast tekst i malen i saksbehandlersystemet deres Ephorte. Salten kommunerevisjon IKS 17

18 Denne teksten er ikke lik i byggesaksvedtak og delingsvedtak. Opplysningene er de samme ved både tilslag og avslag. Ved avslag gis det ikke ytterligere eller mer inngående informasjon om klageadgang Vurderinger I forhold til forvaltningslovens krav angående klageopplysning i offentlige vedtak, mangler å opplyse om søkers /ev klagers rett til å se sakens dokumenter (forvaltningsloven 27). I samme lovparagraf står det også at det i underretningen skal gis opplysning om den nærmere fremgangsmåte ved klage. Dette kommer ikke frem i klageopplysingene til de vedtakene vi har undersøkt. Ved avslag kunne en med fordel gitt en mer inngående opplysning om retten til å kreve begrunnelse, klagens innhold, og retten til å kreve veiledning. Salten kommunerevisjon IKS 18

19 6. KONKLUSJON OG ANBEFALING Formålet med vår undersøkelse har vært å vurdere hvorvidt overholder saksbehandlingsregler - og lover, når det gjelder tidsfrister, praksis med foreløpige svar og opplysning om klageadgang innen byggesaksbehandlingen /delingssaker. Vi oppsummerer våre vurderinger og konkluderer med følgende: Overholdelse av tidsfrister i saksbehandling Overholdelse av tidsfrister innen byggesak/deling, kan ikke betegnes som tilfredsstillende for. Det er fortsatt for mange og til dels store overskridelser. Svakheten er mangel på felles nedfelte saksbehandlingsrutiner og systemer for prosesser. Det er heller ikke felles rutiner for service og kundebehandling. Krav om skriftlighet og begrunnelse er godt ivaretatt. Rutiner for foreløpig svar Her konkluderer revisjonen med at det foreligger en delvis tilfredsstillende praksis som består i muntlig kontakt med søkere. Revisjonen vil likevel understreke viktigheten av å dokumentere at slik informasjon er gitt, og at denne kontakten skal opprettes fra saksbehandlers side i rimelig tid etter at søknad er mottatt, som en orientering om forventet svartid. Opplysninger om klageadgang Her finner revisjonen noen svakheter sett opp mot forvaltningslovens bestemmelser om klageopplysning. I vedtakene opplyses ikke om nærmere fremgangsmåte ved klage eller om retten til å se sakens dokumenter. Hovedutfordringen for og teknisk avdeling, synes å være mangel på faste og felles rutiner. De har dermed redusert mulighet for å sikre en god prosesskvalitet i saksbehandlingen. Det finnes heller ikke et godt nok internkontrollsystem for å systematisere eventuelle svakheter og fare for feil. Etter vår gjennomgang og dertil funn vil revisjonen anbefale å sette fokus på følgende: Innføre gode faste rutiner for saksbehandlingen for å sikre god prosesskvalitet, blant annet en ensartet/lik saksbehandling. Redusere fristoverskridelser for delingssaker og byggesaker Oppdatere maler etter ny plan- og bygningslov. Oppdatere klageopplysningen i vedtak i tråd med forvaltningsloven. Sørge for at foreløpige svar som gis muntlig dokumenteres og at en slik praksis gjennomføres likt både når det gjelder delingssaker og byggesaker. Vurdere nedfelte rutiner for service /brukervennlighet for teknisk avdeling slik at service oppleves som noenlunde likt for hele avdelingen Salten kommunerevisjon IKS 19

20 4. REFERANSER Referansene omfatter dokumenter som er brukt i arbeidet med rapporten. Byggsøk (byggsok.no) Internkontrollforskriften (lovdata.no) Regjeringen.no Rundskriv fra Kommunal og regionaldepartementet; Lovendringer om tidsfrister i byggesaker (regjeringen.no) SAK - Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker Forvaltningsloven Forvaltningsloven med kommentarer; Geir Woxholth, Gyldendal Akademisk 2006 Plan og bygningsloven 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannens kommentar er i sin helhet vedlagt rapporten. Salten kommunerevisjon IKS 20

21 VEDLEGG: RÅDMANNENS KOMMENTAR Kommentarer forvaltningsrevisjonsrapport responstid byggesaker 2010 Rapporten tar utgangspunkt i at over tid har hatt mange og store fristoverskridelser både innen byggesaker og delingssaker. Kommunen har tatt tak i dette og høsten 2010 ble det tilsatt ny saksbehandler på byggesaker. Fristoverskridelsene er nå betydelig minsket og vi har utarbeidet planer og konkrete tiltak for å forbedre virksomheten. Vi ser at vi har forbedringspotensial når det gjelder skriftlige foreløpige svar, og opplysning om klageadgang i byggesaksvedtak og delingsvedtak. Når de gjelder overholdelse av frister viser framlagte tall at har betydelig kortere behandlingstid både i forhold til sammenlignbare kommuner og gj.snitt i Nordland. Vi ser også at forholdsvis mange dispensasjonssøknader og således stor arbeidsmengde. Dette skyldes nok at vi har hatt en forholdsvis lite oppdatert arealplan med store lnf A områder som krever dispensasjon for bygging. Dette forventes redusert når nye arealplan vedtatt høsten 2010 er iverksatt. Salten kommunerevisjon IKS 21