Konkurranseutsetting -Norge i nordisk sammenheng

Transkript

1 LANDSORGANISASJONEN I NORGE SAMFUNNSPOLITISK AVDELING Samfunnsdokumentasjon nr 1/13 Konkurranseutsetting -Norge i nordisk sammenheng Omfang av konkurranseutsetting Aktører Kostnader Norske analyser Analyser fra andre land Følger av økt privat innslag i skolesektoren Konkurranseutsetting og arbeidsmarked Juni

2 2

3 Innhold Forord Noen hovedpunkter Innledning Omfang av konkurranseutsetting av tjenester Kommunene Fylkeskommunene Statsforvaltningen Danmark og Sverige Store kommersielle aktører Svenske skattemyndigheters undersøkelse av velferdsforetakene Aktørene i Norge Kostnader Lønns- og pensjonskostnader Kostnader for ansatte ved konkurranseutsetting Virkninger på skatt Kostnader ved privat driver Transaksjons-, omstillings- og oppfølgingskostnader Fløteskumming Et inkluderende arbeidsliv Mangelfull analyse av konkurranseutsetting av sykehjem Effektivitetsmåling og benchmarking Tidligere norske studier av konkurranseutsetting Sandbekkutvalget Rutebiler Ferjesektoren Statens vegvesen Konkurranseutsetting på Gjøvikbanen Renovasjon Pleie- og omsorg og kvalitet Vurdering Nye analyser av konkurranseutsetting fra andre land Sverige Danmark

4 8.3 Storbritannia Kvalitet i sykehjem og sykehus Konkurranseutsetting av renhold i sykehus Reversering av konkurranseutsetting Følger av økt privat innslag i skolesektoren Skolesystemene i Norden Norden og PISA-undersøkelsen Privatskoler og lagdeling Utviklingen i Sverige Konkurranseutsetting og arbeidsmarked Anbud og arbeidstakerrettigheter Evaluering av tiltak mot sosial dumping Sosial dumping i kommunesektoren, regler, omfang, oppfølging Internasjonale erfaringer med konkurranseutsetting og arbeidstakere NHO Service sin kampanje for konkurranseutsetting Litteratur

5 Forord Konsekvenser av konkurranseutsetting av offentlige tjenester har vært lite vurdert i Norge. Målet med rapporten er å bidra til økt kunnskap på området, spesielt når det gjelder velferdsområdet, som vil vokse kraftig framover. Problemstillingen er nå blitt viktigere. Gjennom budsjettforslag og valgprogrammer har opposisjonen varslet økt konkurranseutsetting om den overtar regjeringsmakten. Siste brede gjennomgang av konkurranseutsetting i Norge var i 2000, NOU 2000:19 Bør offentlig sektor konkurranseeksponeres? Den og gjennomganger internasjonalt på den tiden var relativt positive til konkurranseutsetting. Sverige og Danmark har konkurranseutsatt mye offentlig tjenesteproduksjon. Det har gitt mer debatt om konkurranseutsetting enn i Norge. I begge land ble det laget nye brede gjennomganger i De svenske og danske gjennomgangene har gitt nye perspektiver på problemer knyttet til konkurranseutsetting på velferdsområdet. Rapporten redegjør for erfaringene i Norge og ser dette i sammenheng med erfaringene en har gjort i utlandet. Vi ser spesielt på hvordan effekten av konkurranseutsetting av tjenester påvirkes av at vi er økonomisk integrert i tjeneste- og arbeidsmarkedet i et Europa i dyp krise. Hovedpunktene presenteres innledningsvis. Jeg takker for merknader fra gode kolleger. Oslo 24. juni Knut Thonstad 5

6 1 Noen hovedpunkter Analyser noe tilbake i tid, spesielt av det tekniske området, tydet på at det var klare gevinster for samfunnet ved konkurranseutsetting. I Norden syntes også arbeidstakere å bli lite påvirket. Ulike nye brede, analyser av Norden og internasjonalt gjør at oppfatningene revideres. Konkurranseutsetting på helse- og velferdsområdet har ikke dokumenterte effekter på offentlige kostnader og kvalitet, mens situasjonen for ansatte typisk svekkes. Justeringen av synspunkter skyldes delvis at en har fått bedre oversikt over ulike typer kostnader, men det skyldes også samfunnsutviklingen. Problemstillinger som en for få år siden var lite opptatt av på dette området, slik som internasjonal skattetilpasning og situasjonen for ansatte er rykket opp på agendaen. Begrenset med konkurranseutsetting av helse og omsorg i Norge Konkurranseutsettingen økte i perioden fra et lavt nivå. Økningen stanset opp med regjeringsskiftet i På noen områder ble utviklingen også reversert. Det offentlige finansierer sykehus og pleie- og omsorg for over 200 mrd. kroner årlig. Offentlige kjøp av helsetjenester på disse områdene er rundt 10 prosent av det offentliges egen produksjon. Mye er til ideelle, ikke-kommersielle institusjoner. Av 1050 sykehjem i 2011 var bare 16 kommersielt drevet og 80 av ideelle institusjoner. Av 47 eldreinstitusjoner i Oslo var 11 drevet av ideelle og 7 av kommersielle. Innenfor helse- og omsorg er kjøp fra private og konkurranseutsetting konsentrert i byer styrt av den politiske høyresiden. Mens kommuner utenom Oslo hadde innkjøp av omsorgstjenester på 6 prosent av driftskostnadene, var tallet for Oslo 26 prosent i Spesialisthelsetjenesten (sykehusene) hadde i 2011 selv en produksjon av helsetjenester på 94 mrd. kroner. De kjøpte helsetjenester fra ideelle og kommersielle for 11 mrd. kroner. Store kommersielle aktører vinner fram når konkurranseutsetting slippes løs Nasjonale rammebetingelser er viktig også for konkurranseutsetting i kommunene. Den forrige regjeringen i Danmark stilte krav til kommunene om økning i konkurranseutsetting. Regjeringen i Sverige stimulerer konkurranseutsetting. Privat sysselsetting på tjenesteområdet i Sverige, finansiert av det offentlige, økte fra i 2005 til i Det planlegges videre vekst, kombinert med kutt i kommunal sysselsetting. Rundt 20 prosent av offentlig velferdsproduksjon skjer nå i privat regi, i hovedsak kommersielt. 6

7 Kommuner og fylker i Sverige kjøpte pleie-, omsorg- og helsetjenester fra kommersielle aktører for 45 mrd. kroner i 2010, fra ideelle for 3,8 mrd. kroner. For skoler var tallene 20,2 mrd. kroner for kommersielle, og 9,7 mrd. kroner for ideelle. Det er en svært lønnsom sektor. Kapitalavkastningen (totalrentabiliteten) for kommersielle på velferdsområdet i Sverige var 15 prosent mot 8 prosent i øvrig næringsliv i 2010 i følge Sveriges statistiske sentralbyrå (SCB). Det nordiske markedet for velferdstjenester blir i økende grad dominert av store private aktører som opererer i flere land og innenfor beslektede områder som sykehus, sykehjem, hjemmepleie, barnevern, barnehager, rusomsorg osv. Blant disse er Attendo, Carema, Aleris og Norlandia med til sammen ansatte. Attendo og Carema er eid av investeringsselskaper i skatteparadis, Aleris av Wallenbergfamiliens investeringsselskap Investor AB og Norlandia av norske investeringsselskaper. I følge det svenske Skatteverket er det foretak eid av investeringsselskaper (svensk: riskkapitalbolag) som vokser raskest i det svenske velferdsmarkedet. I følge Skatteverket er investeringsselskaper mer utbredt i velferdsmarkedet enn i resten av økonomien. De kjøper selskaper med penger lånt av sine eiere utenlands. Med renter opp mot 15 prosent forsvinner skattbart overskudd i de oppkjøpte svenske selskapene, og eierne av investeringsselskapene får stor skattefri rentegevinst. Dette gir investeringsselskapene økonomisk overtak i forhold til andre kommersielle. Skatteverket kaller det å kjøpe opp firmaer med deres egne penger. I 2012 undersøkte Skatteverket 23 store selskaper innen velferd, 18 eid av investeringsselskaper registrert i skatteparadis, 3 i Sverige. 17 av selskapene betalte lite eller ingen selskapsskatt, de øvrige 6 mellom 4 og 17 mill. kroner. Renter på lån til eierne var 1,9 mrd. kroner. Pga. høye renter var det opparbeidet et underskudd på 2,7 mrd. kroner som kan trekkes fra framtidige overskudd i de svenske selskapene. Også i Norge Flere av selskapene er aktive også i Norge, men omfanget av virksomheten er i dag begrenset av beskjeden konkurranseutsetting. De relativt få norske kommersielle sykehjem er drevet enten av Attendo, Aleris, Norlandia eller Unicare. Carema trakk seg ut i Adecco la ned etter skandalen i Av anbudsrundene for sykehjem i Norge i perioden vant de kommersielle 38, kommunene 5. I 33 av de 38 tilfellene er sykehjemmene senere solgt eller omstrukturert. Kun 7

8 en ideell aktør vant anbud. I følge EØS-regler kan kontrakter gis til ideelle uten konkurranseutsetting. Der de ideelle har driftsavtaler med kommuner, er det stabil drift. Det å legge til rette for konkurranseutsetting på velferdsområdet synes ikke å gjøre at "alle gode krefter" bidrar. Det gir tvert om et større innslag av selskap som allerede er dominerende i Norden. Det vil øke deres mulighet for lånefinansiert ekspansjon slik en har sett i flere land. Erfaringen er at internasjonale selskaper vinner fram pga. skattetilpasning, dårligere pensjon og lønn til ansatte, lavere utdanningsnivå for personale, lavere personaltetthet og større villighet til å "kutte hjørner". Adecco-skandalen i Norge inneholdt flere av disse elementene i tillegg til bruddene på arbeidsmiljøloven. Kostnader ved konkurranseutsetting i helse- og omsorg Det er ikke dokumentert verken i Norge og ellers i Norden at konkurranseutsetting i helse og omsorg bedrer effektivitet. Det er heller ingen klare forskjeller i kvalitet mellom private og offentlige tilbud i Norden. I Oslo er ideelle sykehjem dyrere, men har noe høyere kvalitet enn kommunale og kommersielle. Internasjonale undersøkelser viser at i land hvor det kommersielle innslaget er svært stort, er kvaliteten lavest hos de kommersielle. I Norge er lønns- og pensjonskostnader opp mot 20 prosent lavere hos kommersielle drivere på velferdsområdet enn hos kommuner og ideelle aktører. Konkurranseutsetting bidrar slik til omfordeling fra de ansatte som taper lønn og pensjon. Det dreier seg mye om lavlønte kvinner i pleie- og omsorgsvirksomhet. De tidligere kommunale ansatte vil beholde (oppsatte) pensjonsrettigheter i kommunen. Det legges nå til grunn 40 og ikke 30 år for full opptjening. Om ikke annet er avtalt kommer de ansatte over i en dårligere pensjonsordning for videre opptjening. Privat AFP krever 7 år opptjening. De over 55 år mister slik retten til AFP ved 62 år. I motsetning til den kommunale pensjonen vil den private ofte ikke ha uføredekning og tjenestepensjonen kan være tidsbegrenset. Det er likevel ingen grunn til å tro at det offentlige samlet sparer penger: Kontraktene med de kommersielle skal finansiere både overskudd og ekstra lånekostnader hos kommersielle drivere. Dette overstiger langt det offentliges egne finansieringskostnader. Skatt fra ansattes lønninger og forbruk reduseres. Det skjer internasjonal skattetilpasning. Det er betydelige kostnader ved anbudsprosesser, omstillinger og oppfølging. 8

9 Det er kostnader, vanskelig å tallfeste, slik som "fløteskumming", at de private får de letteste klientene, med de laveste kostnadene. Arbeidet med inkluderende arbeidsliv kan svekkes. Velferdsproduksjonen i offentlig sektor sysselsetter trolig en høyere andel med nedsatt arbeidsevne enn de internasjonale kommersielle foretakene. Det er en spesiell debatt knyttet til sykehus. Helseforetak kjøper plasser fra sykehus eid av ideelle gjennom forhandlete kontrakter, og fra kommersielle gjennom anbud for et gitt volum. Offentlige sykehus har de mest krevende pasientene, de med uklare diagnoser, og har krav til akuttkapasitet og til undervisningsvirksomhet. De private har spesialisert seg på enkelte typer planlagte operasjoner og har ikke akuttvirksomhet. Kostnadene ligger derfor klart lavere enn i offentlige sykehus. På dette området er derfor "fløteskumming" en sentral problemstilling. Internasjonalt har en også vært opptatt av at konkurranseutsetting av deler av et sykehus sin virksomhet reduserer effektivitet, ved å omgjøre direkte styring og kollegiale relasjoner til kontraktsforhold. Det er pekt på at konkurranseutsetting av vask på sykehus gjør at dette blir mindre integrert i sykehusets virksomhet, noe som kan øke infeksjonsfaren. Økt innslag av privatskoler øker ulikhet og kan redusere kvalitet Nordiske land har langt mindre forskjeller i resultater mellom skoler enn andre land. I følge PISA 2009 var forskjellene i leseresultater mellom skoler minst i Finland og Norge i OECD. Disse landene har få privatskoler. Finland har lenge skåret best i Norden. Norsk skole er nå i resultatmessig framgang. I Sverige øker antall elever i privatskoler klart. Sverige og Tsjekkia er eneste land i OECD hvor både gjennomsnittsresultat i lesning er klart redusert og forskjellene mellom elevene i leseferdigheter klart er økt fra 2000 til Forskjeller i resultater mellom skoler (målt ved spredning rundt gjennomsnittet) var i år 2000 mindre i Sverige enn i Norge. Forskjellene er siden redusert i Norge, men økt med 139 prosent i Sverige. Forskjeller i leseferdigheter mellom elever med innvandrerbakgrunn og andre elever, øker i Sverige og reduseres i Norge. I Sverige gir forskjeller i sosioøkonomisk bakgrunn større forskjeller i skoleresultater enn før. Privatskoler tiltrekker seg sosialt sterke elever. Økning i privatskoler kan gi økt segregering i skolesystemet. Det er ikke vist at økte forskjeller i skolesystemet bedrer samlete resultater. Det at penger i stor grad følger elevene, gjør det vanskeligere å planlegge det offentlige skolesystemet. 9

10 I Sverige kan skoleeierne ta ut overskudd. Konkurranse og profittmotivet har gitt karakterinflasjon i kampen om elever. Konkurrerende skoler fristes til å sette bedre karakterer enn det er grunnlag for. Det samme skjer i kommersielle videregående skoler i Norge. Dette undergraver karakterenes rolle. 64 prosent av skolene i Sverige utenfor det offentlige var i 2008 eid av aksjeselskap. De 5 største skolekonsernene i Sverige hadde i 2009 en omsetning på 3,5 mrd. kroner. 4 var eid av investeringsselskaper. Ett av konsernene, John Bauer med elever, legger i år ned virksomheten. Dette har store kostnader for elever. Den samme aktøren rakk å starte opp i Norge før Stoltenberg II omgjorde loven. Arbeidsmarked og konkurranseutsetting I følge en bred dansk studie har konkurranseutsetting tendens til å påvirke lønns- og arbeidsvilkår negativt. Det skjer en endring i medarbeidersammensetting i retning mindre kvalifiserte. De negative utslagene er større internasjonalt enn i Danmark, trolig pga forskjeller i arbeidsmarkedet. Resultatet var ikke entydig i Norge for noen år siden. EØSutvidelse kombinert med finans- og eurokrise har endret dette. Adecco-skandalen er et symptom. Sosial dumping gjør konkurranseutsetting tilsynelatende mer lønnsomt for offentlige innkjøpere fordi det presser ned prisen på anbud. Det er gjennomført mange virksomme tiltak mot sosial dumping. 10

11 2. Innledning Rapporten fokuserer på konkurranseutsetting av velferdstjenester, men diskuterer også andre former for konkurranseeksponering, og noen erfaringer med konkurranseutsetting utenom velferdsområdet. Formålet er å drøfte virkninger på effektivitet, kvalitet og fordeling av tap og gevinster og skape mer kunnskap om et område lite diskutert i Norge. Det er en utfordring at data og statistikk er svakere utbygd enn i for eksempel Sverige. Fordi konkurranseutsetting har vært begrenset i Norge, må en også gå til erfaringene fra andre land for å vurdere effektene av økt konkurranseutsetting på markedsstruktur og skattetilpasning og virkningen av økt omfang av privatskoler på resultater. Kapittel 3 gir oversikt over utvikling i konkurranseutsetting og kjøp fra private fra kommuner, fylker og stat. Kapittel 4 omhandler de kommersielle aktørene. Kapittel 5 drøfter kostnader ved konkurranseutsetting som ofte ikke medregnes. Kapittel 6 omtaler benchmarking. Kapittel 7 presenterer tidligere norske studier spesielt på det tekniske området. Kapittel 8 omhandler studier av konkurranseutsetting fra ulike land, særlig på helseområdet. I kapittel 9 omtales utviklingen skolesektoren i Norden. Kapittel 10 omhandler hvordan endringer i arbeidsmarkedet påvirker effekten av konkurranseutsetting. Kapittel 11 omtaler NHO Service sin kampanje for konkurranseutsetting. Sandbekkutvalget, NOU:2000:19 pekte på 4 ulike former for konkurranseeksponering av offentlig sektor: Anbud (konkurranseutsetting) innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester for det offentlige. Deregulering. Det offentlige selskapet mister eneretten til produksjon og må konkurrere i et marked med private. Selskapet kan fortsatt være statlig eid eller helt eller delvis privatiseres. Pengene følger brukeren. Benchmarking (sammenlikning) i offentlig sektor. Diskusjonen om konkurranseutsetting og konkurranseeksponering er mye om i hvilken grad en skal overlate offentlig tjenesteproduksjon til private. Det dreier seg særlig om tjenester som erstatter offentlig tjenesteproduksjon for befolkningen, slik som f. eks drift av sykehjem, 11

12 helsetjenester og renovasjon, men også om tjenester til drift av offentlig sektor, slik som vakttjenester, renhold og kantinedrift. Det er særlig tjenester som er relativt lett å måle kvaliteten på som er konkurranseutsatt. Det dreier seg bl.a. om tekniske tjenester og transporttjenester. Mye brukte argumenter for konkurranseutsetting: At fravær av konkurranse og profittmotiv reduserer insentiv til å kutte kostnader og øke produktivitet. Konkurranseutsetting gir muligheter til å prøve ut nye driftsformer og kan bidra til innovasjon. Konkurranse mellom mange tilbydere gjør at den som er best egnet til å drive, får tilslaget. Et offentlig monopol reduserer effektivitet. Konkurranseutsetting virker som trussel og spore for offentlig virksomhet. Argumenter er også rent ideologiske, som å redusere offentlig sektor og fagforeningenes makt. Argumentene mot konkurranseutsetting: De områdene med størst gevinst er allerede privatisert eller konkurranseutsatt. Mange av tjenestene som ikke er privatisert eller konkurranseutsatt er arbeidsintensive og vanskelig å mekanisere. Dette gjelder blant annet de store områdene helse, pleie- og omsorg og utdanning. Mange offentlige ansatte velger dessuten jobb der de er motivert av innholdet. Det er dermed lite effektivitet å hente ved konkurranseutsetting. Kostnadene knyttet til planlegging av anbudet, oppfølging og kontroll (transaksjonskostnader) kan utgjøre flere prosent av kontraktsverdien. Den private leverandøren skal også ha overskudd på virksomheten og har høyere lånekostnader enn offentlig sektor. Dette må tas ut innenfor den samlete rammen i anbudet. Kommersielle aktører driver også skatteplanlegging, som reduserer offentlige skatteinntekter. Over tid har det kommet stadig flere studier som viser at overskuddet går på bekostning av lønn og arbeidsforhold. Dette er bare en omfordeling fra arbeidstakerne og øker ikke effektiviteten. Konkurranseutsetting øker generelt risikoen for sosial dumping. En problemstilling er at konkurranseutsetting reduserer muligheten for politisk styring. Forhold mellom det offentlige og aktør blir regulert av kontrakt. Dette er det motsatte av vertikal integrasjon. Offentlig sektor kan normalt selv velge når den overlater produksjon til private, men når dette skjer er det både EØS-regler og nasjonale regler som angir krav til hvordan dette skal skje, bl.a. beløpsgrenser hvor det kreves konkurranseutsetting. Dersom helse- og omsorgstjenester kjøpes fra ideelle, kreves ikke konkurranseutsetting. 12

13 3. Omfang av konkurranseutsetting av tjenester Offentlig sektor kan enten produsere en vare eller tjeneste selv, eller kjøpe fra privat sektor. Dette kan skje ved forhandlete kontrakter eller ved anbud. Ved anbud (konkurranseutsetting) avholdes en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester for det offentlige. Private (og av og til offentlig sektor selv) legger inn bud på å levere varen eller tjenesten. Selv om det offentlige som regel bestemmer om produksjonen skal skje i egenregi, er det ulike EU-direktiv som kan bidra til konkurranseutsetting (f. eks av posttjenester, hvor Norge har nedlagt veto mot det siste direktivet gjeldende brevpost under 50 gram). Offentlige kjøp av varer og tjenester utgjorde om lag 316 mrd. kroner i 2010 (eksklusive petroleumssektoren), om lag 16 pst. av BNP, i følge Nasjonalbudsjettet Den statlige andelen var 160 mrd. kroner. De offentlige kjøpene kan deles i tre: Kapitalvarer (realinvesteringer). Varer og tjenester som input i offentlig tjenesteproduksjon Tjenester som erstatter offentlig tjenesteproduksjon for innbyggerne. Det er særlig dette siste en fokuserer på når det dreier seg om konkurranseutsetting, slik som bl.a. sykehjem, renovasjonstjenester og transport. Også på inputsiden er det mange tjenester som konkurranseutsettes, som for eksempel vakttjenester, renhold, vask av tøy og kantinedrift. Andre input kan være leasing av materiell og konsulenttjenester. Kjøp av varer og tjenester skjer i økende grad gjennom konkurranseutsetting (anbud). I tråd med EØS-regelverket skal kjøp av en vare/tjeneste legges ut på anbud i hele EØS-området når verdien overstiger visse terskelverdier målt i euro (1 mill. kroner ( euro) for staten, 1,6 mill. kroner ( euro) for kommunene og 41 mill. kroner (4,85 mill. euro) når det gjelder vann, energi, transport og post. Under disse terskelverdiene står nasjonale myndigheter relativt fritt. I Norge er det valgt en nasjonal terskelverdi på kroner. Kjøp over denne verdien, men under EØS-nivået, har norske myndigheter som hovedregel bestemt at skal legges ut på anbud nasjonalt ved å meldes til databasen for offentlige innkjøp (Doffin). Innkjøp som faller inn under EU-regelverket sendes videre fra Doffin til EUs database TED. Ved innkjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner kreves ikke anbud. Dette gjør det mulig å behandle disse annerledes enn kommersielle aktører. 13

14 Deloitte (2011) fant at i 2008 kjøpte primærkommunene for om lag 100 mrd. kroner, og kommuneforetak for 17 mrd. kroner. Fylker og primærkommuner publiserte 3200 kunngjøringer i Doffin. Halvparten var over EUs terskelverdier og ble også publisert i hele EØS. En tredel av kunngjøringene dreide seg om tjenester, resten om varer, bygg- og anleggsarbeid. I 2010 var det mer enn dobbelt så mange kunngjøringer når det gjaldt input til produksjon av såkalte kjernetjenester (barnehage, barnevern, pleie- og omsorg, rusomsorg, og grunnskole) enn for kommunale kjøp av slike kjernetjenester. Det er krevende å gi en oversikt over utviklingen av tjenester som konkurranseutsettes. Det skyldes blant annet at utskilling og konkurranseutsetting kan gi brudd i tidsserier. F.eks. ble Veivesenet skilt ut fra offentlig forvaltning som statsaksjeselskap i 2003 og etter hvert konkurranseutsatt. Veivesenet kjøpte selv mye varer og tjenester. Utskillelsen reduserte dermed kraftig statsforvaltningens innkjøp av varer og tjenester. Flytting av sykehusene fra fylkeskommuner til staten i 2001, påvirker også statistikken. Fra 2010 til 2011 endret staten finansieringsordningen for barnehager. Det ga brudd i tallserien for kommunale innkjøp. Hovedbildet er imidlertid klart. Det skjedde betydelig konkurranseutsetting i statlige etater i årene fram mot Etter 2005 har det vært små endringer. Offentlige kjøp av tjenester som erstatter offentlig produksjon for innbyggerne falt fra 17 prosent av produksjonen i offentlig forvaltning i 2005 til 15 prosent i For kommuner og fylkeskommuner økte slike innkjøp fra 3,8 prosent av produksjonen i 2002 til 5,8 prosent i Under de rød-grønne har det økt noe videre til 7,3 prosent i Mye skyldes satsingen på barnehager. Konkurranseutsetting og mye innkjøp fra private finnes først og fremst i store byer. Konkurranseutsetting av helse- og omsorgstjenester er konsentrert om byer med politisk flertall til høyre. Erfaringene fra Norge, Sverige og Danmark er at nasjonale rammebetingelser er viktig for konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting og privatisering skjøt fart både i stat og kommuner under Bondevik II-regjeringen. Mye av politikken ble reversert av de rød-grønne. 3.1 Kommunene KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem om kommunal og fylkeskommunal virksomhet som administreres av SSB. Det gir bl.a. oversikt over bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og egenskaper ved befolkningen. KOSTRA brukes mye til sammenlikning mellom kommuner og over tid (benchmarking). 14

15 Hvert 4. år spør Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) norske kommuner og fylkeskommuner hvordan de organiserer virksomheten, bl.a. om tjenesteproduksjon i egen regi, interkommunalt eller kjøp fra private eller ideelle. Siste undersøkelse er fra KOSTRA og NIBRs tall supplerer hverandre. KOSTRA angir beløp og andel innkjøp fra private inklusive ideelle aktører, på ulike tjenesteområder i den enkelte kommune, men ikke hvor mye som er konkurranseutsatt. Tallene omfatter innkjøp både med og uten konkurranseutsetting. NIBR angir hvor mange kommuner som kjøper fra private og andelen med konkurranseutsetting på de ulike tjenesteområdene, men har ikke opplysninger om beløp. Tabell 1 viser andelen på de ulike tjenesteområdene som utgjøres av kjøp av tjenester fra private, inklusive ideelle. Andelen er beregnet som kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon, delt med de samlede driftskostnadene på det relevante tjenesteområdet. Høyre kolonne angir beløpet til tjenestekjøp i Tall for barnehager og i alt er oppgitt for Tallene for 2011 på disse områdene ikke er sammenliknbare med tidligere tall. Tabell 1. Kommunenes kjøp av tjenester fra private. Prosent av driftskostnader på ulike områder og samlet beløp. Prosent 2003 Prosent 2011 Mill. kr Administrasjon og styring 0,9 185 Samferdsel 3,5 3,5 181 Vann, avløp og renovasjon 12,8 14, Barnevern 4,8 4,2 368 Bolig 0,7 0,8 39 Brann- og ulykkesvern 7,2 2,3 90 Fysisk planlegging, kulturminner, natur 1, Kirke 1,1 0,4 11 Kommunal eiendomsdrift 1,2 1,6 356 Tilrettelegging og bistand for næringslivet 4,0 7,0 257 Kommunehelse 21,2 20, Kultur, barne- og ungdomstiltak 1,4 1,8 203 Pleie- og omsorg 6,8 8, Tjenester utenfor ordinært kommuneansvar 1,9 16,4 264 Barnehager 5,0 11, Kjøp av tjenester fra private i alt 4,7 6, Kilde: KOSTRA. 1) Tall for Området med høyest andel innkjøp er kommunehelsetjenesten, som er primærhelsetjenesten i Norge og som bl.a. omfatter legevakt og fastleger, i hovedsak av privatpraktiserende leger med offentlig finansiering. Den finansieres gjennom rammetilskudd til kommunene, folketrygd og egenbetaling. Dette har lite interesse når det gjelder konkurranseutsetting. 15

16 Pleie- og omsorg er en stor sektor og har den største verdien av innkjøp, men innkjøpene utgjør bare 8 prosent av driftskostnadene på området. Barnehager kommer som en klar nummer to og har økt kraftig. Vann og avløp og renovasjon har større andel innkjøp, men mindre verdi enn pleie- og omsorg. Fra 2003 til 2010 økte andelen av driftskostnadene som utgjorde kjøp fra private fra 4,7 prosent til 6,3 prosent. En viktig årsak er den store satsingen på barnehager. I tillegg til kjøp fra private, kjøpte kommunene inn fra andre offentlige virksomheter for over 5 mrd. kroner og fra kommunale foretak og interkommunale selskaper for over 8 mrd. kroner. Utviklingen i storbyene og ellers Det var sykehjemsplasser i av disse drives ikke i kommunenes egen regi. Andelen kjøp av pleie- og omsorgstjenester økte fra 6,8 prosent i 2003 til 8,3 prosent i 2010, men falt til 8,1 prosent i 2011, se tabell 2. Andelen er mye høyere i de store (og spesielt de borgerlig styrte) byene enn i resten av landet. I Trondheim har andelen gått ned under rødgrønt styre. Tabell 2. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, pleie og omsorg. Prosent av driftskostnader Hele landet 6,8 7,0 8,1 8,3 8,1 Landet utenom Oslo 4,7 4,9 5,7 5,9 5,9 Oslo kommune 22,8 22,8 28,5 28,0 25,5 Stavanger 20,3 22,0 23,5 23,7 22,8 Bergen 23,8 24,5 23,2 23,8 23,9 Trondheim 14,8 11,3 10,2 10,1 10,1 Kilde: KOSTRA Det har vært større motstand mot privat engasjement i pleie- og omsorg enn i tekniske tjenester. Andelen av tekniske tjenester som vann, avløp og renovasjon, som kjøpes fra private er betydelig høyere enn for myke tjenester. Andelen var 14,5 pst. i 2011, se tabell 3. Trondheim ligger høyt på kjøp av tjenester knyttet til vann, avløp og renovasjon. 16

17 Tabell 3. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, vann, avløp og renovasjon. Prosent av driftskostnader Hele landet 12,8 13,9 14,8 13,4 14,5 Landet utenom Oslo 12,6 13,9 14,9 13,5 14,6 Oslo kommune 14,2 13,7 14,6 12,7 13,4 Stavanger 0,0 0,0 10,6 9,8 10,3 Bergen 0,0 32,4 29,6 30,1 30,3 Trondheim 26,1 23,8 29,6 24,5 29,6 Kilde: KOSTRA Den kraftige satsingen på barnehager med stor privat utbygging har bidratt til å øke andelen kjøp når det gjelder barnehager, se tabell 4. Tabell 4. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, barnehager. Prosent av driftskostnader Hele landet 5,0 7,2 11,2 11,6 Landet utenom Oslo 5,3 7,5 11,5 12,0 Oslo kommune 2,8 5,6 9,8 9,4 Stavanger 20,5 15,0 9,7 11,7 Bergen 14,7 18,1 18,5 18,2 Trondheim 3,1 8,1 10,1 9,9 Kilde: KOSTRA I følge KOSTRA gikk andel barn i kommunale barnehager på landsbasis ned fra 54,4 prosent i 2004 til 52,3 prosent i Private plasser omfatter foreldreeide, ideelle organisasjoner og kommersielle. En kan ikke skille mellom disse ut fra SSBs barnehagestatistikk. I følge For velferdsstaten (2010) har innslaget av barnehager drevet av kommersielle blitt viktigere. I 2011 ble de øremerkede tilskuddene fra staten til barnehagene, som utgjorde 26,3 mrd. kroner i 2010 innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Dette gjør at det er et brudd i tallserien i KOSTRA for barnehager i (I følge KOSTRA økte andelen kjøp fra private på landsbasis fra kommunene fra 11,6 prosent i 2010 til 37,5 prosent i 2011). Statstilskuddet utgjorde 54,1 prosent og kommunale driftsmidler 21,9 prosent av kostnadene ved barnehager i Denne offentlige finansieringen økte til 55,6 prosent og 25,5 prosent i Etter omleggingen i 2011 var tallene 1,4 prosent og 83,4 prosent. Tabell 5 viser at samlede kommunale tjenestekjøp fra private økte fra 4,7 prosent av driftskostnadene i 2003 til 6,3 prosent i

18 Tabell 5. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, samlet. Prosent av driftskostnader Hele landet 4,7 5,1 6,1 6,3 Landet utenom Oslo 4,2 4,5 5,4 5,5 Oslo kommune 8,9 9,4 11,8 12,0 Stavanger 9,2 8,8 9,5 10,0 Bergen 9,0 12,7 12,0 12,4 Trondheim 6,1 6,1 6,7 6,7 Kilde: KOSTRA Hovedårsaken til økningen er utviklingen i barnehagesektoren som nådde 24 prosent av samlede innkjøp i En kan anslå konsekvensene av om denne prosenten ikke hadde økt fra For landet utenom Oslo ville kjøp fra private ikke økt fra 4,2 prosent i 2003 til 5,5 prosent i 2010, men til knapt 4,7 prosent. Tabell 6 viser at andelen kommuner som kjøper ulike tjenester fra private økte klart fra 2004 til 2008, men at andelen på de fleste områdene er gått klart ned fra 2008 til Nesten samtlige kommuner hadde i 2012 egen drift av grunnskole, hjemmebasert omsorg, barnehage og institusjonsbasert omsorg. Over 95 prosent har eget vedlikehold av kommunale bygninger og renhold. Andelen av kommuner som kjøper renovasjon fra private og eller med egen drift falt fra 2008 til Andelen med interkommunalt samarbeid om renovasjon var 78 prosent i Tabell 6. Kommunenes ivaretakelse av ulike oppgaver. Prosent med ulike løsninger Kjøp fra private Kjøp fra ideelle Egen drift Barnehage Grunnskole Hjemmebasert omsorg Institusjonsbasert omsorg Renovasjon Veivedlikehold Kommunale bygninger Renhold Kantine Kilde: Hovig og Stigen (2008), Blåka m. fl. (2012) Andelen kommuner med private kjøp av veivedlikehold falt fra 81 til 66 pst. fra 2008 til Tabell 7 nedenfor viser samtidig at andelen som konkurranseutsatte veivedlikehold er økt fra 18

19 38 til 66 pst. Denne drar også opp andelen kommuner med konkurranseutsetting i en eller annen form. Tabell 6 viser at færre kommuner kjøper på ulike områder, mens tabell 7 viser at flere konkurranseutsetter. Dette reflekterer trolig innstrammingen i anskaffelsesregelverket fra 1. januar 2007, med økt krav om bruk av anbud. Ved lave terskelverdier blir transaksjonskostnadene prosentvis store. Dette reduserer andel kjøp fra private. Samtidig er mer av kjøpene på anbud, og andelen som konkurranseutsetter er dermed økt. Tabell 7. Andel kommuner som har innført konkurranseutsetting på ulike områder. Prosent I en eller annen form Revisjon Barnehager Institusjonsbasert pleie/omsorg Pleie i hjemmet Drift/vedlikehold kommunale veier Drift/vedlikehold bygninger Renovasjon Boligbygging og boligutleie Kilde: Blåka m. fl. (2012) Deloitte (2011) har utarbeidet en rapport for KS om konkurranseutsetting av kjernetjenestene, dvs. pleie- og omsorg, grunnskole, barnehage, rusomsorg og barnevern. De bruker KOSTRA, men mest spørsmål til rådmenn og gjennomgang av Doffin. En rimelig tolkning av Deloittes definisjon av konkurranseutsetting, er at den også omfatter forhandlete kontrakter med ideelle organisasjoner. Svarene fra rådmenn avviker litt fra NIBRs tall. 52 prosent oppgir at en eller flere av kjernetjenestene er konkurranseutsatt. I kommuner med over innbyggere er det 91 prosent som har konkurranseutsatt kjernetjenester, av kommuner med under innbyggere er andelen 30 prosent. Anslagene for andel av kommuner med konkurranseutsetting av pleie- og omsorg er 22 prosent. 90 prosent av kommunene driver alle sykehjem i egen regi. 91 prosent driver alle omsorgsboliger selv og 96 prosent har all hjemmesykepleie i egen regi. Netto driftsutgifter for pleie- og omsorgstjenestene i kommunene var 63,6 mrd. kroner i Den konkurranseutsatte delen av sykehjemstilbudet finansiert av kommunene har en verdi på 2,4-2,9 mrd. kroner, hjemmetjenester (omsorgsboliger, hjemmesykepleie, hjemmehjelp og BPA) om lag 1,5 mrd. kroner og arbeids- og aktivitetstilbud 140 mill. kroner. 19

20 Det er forskjell mellom konkurranseutsetting i kommuner av pleie- og omsorg når det gjelder politisk farge på ordfører. Tallene er 45 prosent med FrP, 35 prosent med Høyre, 33 prosent med KrF, 22 prosent med Sp og 16 prosent med Arbeiderpartiet. Av kommuner som ikke har konkurranseutsatt noe av pleie- og omsorg har 95 prosent heller ikke planer om å konkurranseutsette. Der deler av pleietilbudet er konkurranseutsatt har 32 prosent planer om økt utsetting, 52 prosent om uendret omfang og 7 prosent om mindre konkurranseutsetting. Andre typer konkurranseeksponering i kommunene Tallene fra NIBR viser at bruken av ulike typer konkurranseeksponering øker. Andelen kommuner som bruker benchmarking i administrasjonen er økt fra 19 til 55 prosent fra 2008 til 2012, i undervisning fra 26 til 63 prosent, institusjonsbasert pleie- og omsorg fra 25 til 60 prosent. På flere andre områder har det skjedd en tredobling på bare 4 år, men fra et lavt nivå. Andel kommuner med friere brukervalg i barnehage er økt fra 18 til 45 prosent fra 2008 til 2012 og for grunnskole fra 7 til 17 prosent. For institusjonsbasert pleie er det økt fra 2 til 4 prosent, pleie og bistand i hjemmet fra 4 til 8 prosent. Antall kommuner med OPS for drift og vedlikehold av veier er økt fra 1 i 2004 til 26 i Fylkene viser en annen utvikling. Antall fylker med bruk av OPS falt fra 5 i 2008 til 1 i Antall med friere brukervalg falt fra 9 til 5. Det friere brukervalget i de 5 fylkene dreide seg om videregående skole. Andel kommuner som har benyttet stykkprisfinansiering av pleie- og bistand i hjemmet er økt fra 1 prosent i 2004 til 7 prosent i For den institusjonsbaserte omsorgen er økningen fra 1 prosent i 2004 til 6 prosent i Spesielt for barnehager har det vært en økning i stykkprisfinansiering fra ingen i 2004 til 15 prosent av kommunene i Bogen (2011) peker på at det er betydelig mer konkurranseutsetting og brukervalg i Sverige enn i Norge. Det er de store kommunene som har brukervalg i omsorgstjenestene i Norge. Den svenske RUT-ordningen med skattefradrag stimulerer privatfinansierte tjenester. Bogen mener at brukervalg, ekstratjenester og privatfinansiering kan øke i Norge med store nye grupper eldre. 3.2 Fylkeskommunene Andel innkjøp fra private som prosent av driftskostnader ligger høyere i fylkeskommunene enn i kommunene, se tabell 8. Det reflekterer store innkjøp av transporttjenester. Av samlede innkjøp fra private på 11,7 mrd. kroner i 2011, utgjorde innkjøp av samferdselstjenester rundt 9,5 mrd. kroner og kjøp av tjenester til videregående opplæring rundt 2 mrd. kroner. Andel innkjøp endrer seg lite over tid. Oslo har en langt høyere andel enn resten av landet. 20

21 Tabell 8. Fylkeskommunenes kjøp av tjenester fra private, samlet. Prosent av driftskostnader Hele landet 18,8 15,1 18,3 19,5 19,1 Landet utenom Oslo 17,5 13,8 16,2 17,8 17,4 Oslo 33,8 28,7 40,2 38,0 39,6 Kilde: KOSTRA Oslos høye andel reflekterer den høye andelen kjøp i samferdselssektoren, se tabell 9. Tabell 9. Fylkeskommunenes kjøp av tjenester fra private, samferdsel. Prosent av driftskostnader Hele landet Landet utenom Oslo Oslo Kilde: KOSTRA Kjøp av tjenester fra private når det gjelder videregående opplæring har endret seg lite over tid. Andelen utgjorde 6,3 pst. i 2003 og 6,4 pst. i Veivedlikehold og kollektivtransport skiller seg ut som områder hvor andel med utførelse i egen driftsorganisasjon er lav, og andel med kjøp fra private er høy i 2008, se tabell 10. Tabell 10. Fylkeskommunenes ivaretakelse av ulike oppgaver i Prosent. Egen driftsorg. Kjøp fra private Kjøp fra ideelle Videregående opplæring Bibliotek Veivedlikehold Kollektivtransport Drift/vedlikehold bygninger IT Renhold Kantiner Hovig og Stigen (2008) Andel fylker med konkurranseutsetting på ulike områder øker, med unntak for kjerneoppgaven videregående opplæring. Kjøp fra private som andel av driftskostnader har imidlertid vært stabilt over tid. 21

22 Tabell 11. Fylkeskommuner med konkurranseutsetting I alt Revisjon 2 4 Administrative tjenester 4 6 Videregående opplæring Drift og vedlikehold av bygninger Kollektivtransport Drift og vedlikehold av veier 7 15 Blåka m. fl. (2012). Longva og Osland (2010) peker på at konkurranseutsetting når det gjelder busstransport ble brukt i 12 av 19 fylker i Dette dekket 38 pst. av ruteproduksjonen og over halvparten av passasjerene. Sektoren omfatter rundt 9000 sjåfører og offentlig kjøp på 3,4 mrd. kroner. 3.3 Statsforvaltningen Det bygges opp et informasjonssystem for ressursbruk i statsforvaltningen, StatRes, som likner på KOSTRA, men arbeidet er kommet kortere. Samlet produksjon i statsforvaltningen i 2011 var i følge StatRes 250 mrd. kroner. Kjøp av varer og tjenester som input til produksjonen utgjorde 36,8 pst. av produksjonskostnadene, 92 mrd. kroner. Andelen var 39,6 pst. i Det har således vært en nedgang i andelen kjøp. Dette skyldes delvis at prisene på varekjøp har utviklet seg svakere enn lønningene i staten. En avgjørende svakhet ved StatRes statistikkdatabase er at den ikke skiller mellom offentlige overføringer og kjøp av varer og tjenester til befolkningen. Heller ikke de fleste hjemmesidene til de ulike institusjonene på StatRes gjør det. Bruk av StatRes for å vurdere innkjøp fra private og konkurranseutsetting krever dermed stor forsiktighet. Statsforvaltningens tjenestekjøp til befolkningen i 2011 var på 38,1 mrd. kroner. Dette var overveiende på helse- og sosialområdet. Spesialisthelsetjenesten (sykehusene) sto i 2011 for nærmere 40 prosent av produksjonen i statsforvaltningen med 93 mrd. kroner. Kjøp av varer og tjenester som input til produksjonen utgjorde 31,9 prosent av produksjonsverdien i 2006 og 29,5 prosent i Spesialisthelsetjenestens kjøp av helsetjenester utgjorde 11,1 mrd. kroner i Dette tilsvarte 12 prosent av egen produksjon. I 2006 var andelen 11 prosent. StatRes oppgir at "overføringer" på helseområdet utenom spesialisthelsetjenesten utgjorde 9 mrd. kroner i Mesteparten av dette er finansiering av primærhelsetjenesten, inklusive fastlegeordningen. 22

23 Statlig barnevern hadde i 2011 en produksjon på 3,6 mrd. kroner. Kjøp av varer og tjenester som input utgjorde 20,8 prosent av kostnadene. Kjøp av tjenester som erstattet statens egen produksjon var på 1,9 mrd. kroner (3/4 gikk til private institusjoner og 1/4 til fosterfamilier). På innvandringsområdet var statlig produksjon 1,2 mrd. kroner i Her utgjorde "overføringer" til privat drift hele 2,5 mrd. kroner. Annen informasjon NTL (2012) går gjennom deler av konkurranseutsettingen i staten. De peker på at tidligere ble store deler av oppfølgings- og arbeidsavklaringsarbeidet utført av Aetat. Etter at NAV ble etablert ble oppgavene lagt ut på anbud til private. Renhold og kantinedrift er også i hovedsak konkurranseutsatt. Budsjettet for 2012 åpnet for forsøk med mer oppfølging i NAV-regi. Skatteetaten har i stor grad har konkurranseutsatt renhold og kantinedrift. Etaten har også konkurranseutsatt skanning av selvangivelser. Forsvaret har satt ut drift av bygningsmassen til Forsvarsbygg, som også har ansvar for renhold. Her brukes i stor grad underleverandører. Forskningsinstituttene er i økende grad er konkurranseutsatt med krav til egne inntekter og svakere kopling til tidligere eiere. Det er i dag sterk konkurranse mellom institutter og konsulenter i oppdragsmarkedet. Basisfinansieringen er lav sammenliknet med i EU og norske institutter er derfor (og ikke pga lønn) dyre i konkurransen om EU-oppdrag. Renholdsvirksomhet sysselsetter årsverk, hvorav rundt halvparten i offentlig sektor. Renhold er et av de viktigste områdene for konkurranseutsetting på input-siden i offentlig sektor. NHO Service (2012) opplyser at for fylke og stat sett under ett var 17 pst. av det vaskbare arealet konkurranseutsatt, mot 8 pst. for kommunene. Det dreier seg samlet om knapt 1 mrd. kroner for hele offentlig sektor. Markedet rettet mot privat sektor, som i stor grad setter ut renhold er nesten 10 ganger større. 3.4 Danmark og Sverige I Danmark ble utviklingen drevet fram av den forrige borgerlige regjeringen. Hvert år inngikk den og KS' søsterorganisasjon Kommunenes landsforening (KL) en avtale om økonomiske mål for den kommunale virksomheten som inkluderte konkurranseutsetting. I følge Doffin hadde regjering en opptrappingsplan med mål 26,5 prosent i 2010 og 31,5 prosent i 2015 av det som er mulig å konkurranseutsette i kommunene, og truet med og ensidig stille krav hvis en ikke fikk enighet med KL. Også kommunene selv kunne konkurrere. 23

24 Konkurranseutsettingen var 20 prosent i 2006 og drøyt 25 prosent i 2010, hvorav 22 pst. på det sosiale området og 38 pst. av trafikk og infrastruktur. I 2008 var 19,1 pst. av regionens oppgaver konkurranseutsatt, og 25,9 pst. i de statlige virksomhetene. Etter regjeringsskiftet i Danmark er målene for konkurranseutsetting fjernet. I følge Landsorganisasjonen i Danmark (2013) sto private sykehus for bare 2 prosent av alle sykehusbehandlinger i 2011, men andelen hjemmehjelp levert av private er økt fra drøyt 25 prosent i 2008 til knapt 35 prosent i Leverandører står overfor gitt stykkpriser. De private leverandører av hjemmehjelp har mulighet til å kombinere hjemmehjelp med hjemmeservice, noe de kommunale ikke har. De private kan dermed tilby supplerende tjenester som vask, vindusvask, hagearbeid, klesvask, innkjøp, samt bank- og apotekkjøp med 30 prosent tilskudd for innbyggere over folkepensjonsalderen. Det er et økende problem med sosial dumping, gjennom at danske firmaer som vinner anbud, hyrer inn underleverandører som utfører store deler av oppgaven. I følge Hartman (2011) har pleie og omsorg i Sverige gått fra et offentlig monopol til at rundt 20 prosent av omsorgen er i privat regi. Det er mye i de store kommunene, spesielt Stockholm. I de fleste kommuner er omsorgen ikke konkurranseutsatt. Det er rask vekst i privatskoler, andel kommuner uten slike skoler falt fra 144 til 90 fra 2000 til I primærhelsetjenesten økte kjøp fra private foretak fra 17 pst. til 26 pst. av kostnadene fra 2001 til I 2010 var 19 pst. av eldreomsorgen privat, 23 pst. av hjemmetjenesten til unge funksjonshemmede, 28 pst. av boliger for funksjonshemmede og 55 pst. av personlig assistanse. Det er mest konkurranseutsetting av eldreomsorg og forskole i borgerlig styrte kommuner. Ellers er det ikke forskjell mellom blokkene i konkurranseutsetting. Det er lagt til rette for kundevalg, gjennom Lov om valgfrihetssystem i januar Sverige har statistikk over de offentlig finansierte private selskapene. Tilsvarende finnes ikke i Norge. Statistisk sentralbyrå i Sverige (SCB) sin oversikt omfatter sysselsetting, finansiering og lønnsomhet, utdannings- og lønnsnivå. Utdanningsnivået er relativt likt mellom offentlig og privat virksomhet i helse, pleie og omsorg. I utdanningsvirksomhet i kommunene har 70 prosent av ansatte høyere utdanning mot 60 prosent hos private aktører. Gjennomsnittslønn er relativt lik mellom offentlig og private innenfor grunnskole og gymnas, helsevesen og pleieog omsorg. Det mangler oversikt over bemanningstetthet og pensjon. I 2010 kom 67 prosent 24

25 av finansieringen av private foretak på utdanningsområdet fra det offentlige, i helsevesenet 58 prosent og i omsorg 86 prosent. Over tid øker de kommersielle, sin omsetning kraftig og klart mer enn for foreninger og stiftelser, se tabell 12. Tabell 12. Kjøp av tjenester fra private og foreninger/stiftelser, mrd. kroner Kommuners Fra private 5,0 10,5 20,2 Kjøp av utdanningstjenester Foreninger og stiftelser 4,2 7,3 9,7 Kommunenes kjøp av pleie- og 9,8 14,4 24,2 omsorg 1,8 2,3 3,2 Fylkenes kjøp av helsetjenester Fra private 7,7 14,3 20,8 Foreninger og stiftelser 0,2 0,4 0,6 Kilde: SCB (2012) Konkurranseutsettingen har vært et sentralt bidrag til veksten i sysselsettingen i næringslivet de siste årene. Fordi tjenestene fortsatt er offentlig finansiert, løser det ikke de offentlige finansieringsproblemene, men gir et kunstig bilde av veksten i svensk næringsliv relativt til offentlig sektor. Fordi den private sysselsettingen finansiert av kommunale midler er så stor, beregnes denne særskilt i Sverige. En har definert kommunalt finansiert sysselsetting som består av sysselsetting i kommuner og fylker samt privat sysselsetting finansiert av kommunale midler. Beregningsmetode er presentert i Greiff (2010). I den svenske budsjettproposisjonen for 2013 anslås sysselsettingen i kommuner og fylkeskommuner til 1061 tusen i 2012, og offentlig finansiert privat sysselsetting i hovedsak utdanning, helse og sykepleie, og sosial omsorg til 145 tusen. Dette er en økning på om lag 50 tusen fra 2005, eller rundt 50 prosent. Sysselsettingen i kommunene har falt betydelig både pga konkurranseutsetting, og budsjettkutt. For perioden anslår budsjettproposisjonen at kommunal sysselsetting reduseres med og at privat sysselsetting finansiert av kommunal midler øker nøyaktig like mye som kommunal sysselsetting reduseres. 25

26 4 Store kommersielle aktører Det eksisterer et betydelig marked for velferdstjenester og andre tjenester utført for offentlig sektor av private bedrifter. Det er selvsagt både små og store enheter, men et slående stort innslag av store selskaper. Flere av de største kontrolleres av ulike investeringsselskaper med hjemmebase i skatteparadis, bl.a. Jersey og Guernsey. I følge Hartman (2011) har Carema og Attendo, med eiere i skatteparadis halvparten av privat eldreomsorg i Sverige. De 4 største aktørene har 70 pst. av markedet. Svenska Dagbladet Næringsliv meldte 8. mars 2011 at det går 30 mrd. offentlig kroner til 16 risikokapitalkonsern som har et overskudd på nær 2,9 mrd. kroner. 10. mars 2011 rapporterte de også at skattemyndighetene fant at i 90 pst. av tilfellene faller skatteinnbetalingene til null når et selskap overtas av risikokapitalselskap, se nærmere omtale nedenfor. SvD viser til Ambea, eieren av helsekonsernet Carema som et eksempel på hvordan dette gjøres. De tok opp lån på over 4 mrd. kroner med løpetid på 30 år, fra sine eiere i skatteparadiset Jersey med rente på 12 pst. Det innebærer en rentekostnad ut av Sverige på rundt 500 mill. kroner. Selskapet kvittet seg dermed med skattbar inntekt i Sverige. Til sammenlikning har Ambeas banklån en rente på 5 pst. Selskapet Capio, som eier Sveriges eneste akuttsykehus St. Gørans i Stockholm har bare betalt kroner i skatt siden 1999 trass i gode driftsresultat. De har et lån fra eierne på nesten 4 mrd. kroner med rente på 13 pst. Attendo hadde et lån på 2,6 mrd. kroner til 15 pst. rente. 6. mars 2012 rapporterer SvD at rentekostnadene har gjort at de ikke har betalt en krone i selskapsskatt siden i 2007 til tross for årlig omsetning på rundt 6 mrd. kroner og et driftsresultat på ca. 400 mill. kroner. De siste par årene har det vært flere skandaler knyttet til Carema i tillegg til skatteplanlegging. I følge svenske media har det skjedd overfakturering overfor kommuner, vært juks med personallister og beskyldninger om grov vanskjøtsel av gamle eller døende pasienter. Sosialstyrelsen har hatt 150 saker mot foretaket, 50 av disse etter intern varsling. Det er avslørt hemmelige bonusprogrammer i Luxemburg, og det har framkommet at en har hatt dårlig kvalifiserte ansatte. SCB (2012) viser at avkastningen på total kapital for private foretak innen helse, pleie- og omsorg og utdanning var på 15 prosent i 2010, mot 8 prosent for alle private foretak i næringslivet. Dette var uendret fra året før. Også tidligere år har kapitalavkastningen blant de offentlig finansierte private foretakene ligget høyt over øvrig næringsliv. Driftsmarginen (driftsresultat delt på driftsinntekter) var på drøyt 10 prosent i

27 4.1 Svenske skattemyndigheters undersøkelse av velferdsforetakene I 2011 undersøkte Skatteverket samtlige 25 selskapsovertakelser i regi av 4 ulike svenske investeringsselskaper de siste årene. I 23 av oppkjøpene endte det med at firmaene ikke betalte selskapsskatt. Årsaken var at overskuddene forsvant gjennom rentefradrag på gjelden som ble skapt pga investeringsselskapenes lånefinansiering av overtakelsene. Dette var noe av bakgrunnen for at regjeringen ga Skatteverket i oppgave å studere skatteplanlegging i velferdssektoren. Den første rapporten Skatteverket (2012a) omhandlet skatteplanlegging gjennom låneopptak i 23 store velferdskonsern. Sluttrapporten, Skatteverket (2012b) hadde en bredere gjennomgang av bransjen. Sluttrapporten pekte på at skatteplanlegging gjennom låneopptak er det sentrale problemet. Velferdsområdet var definert bredt i Skatteverkets analyse, og omfattet apotek, utdanning inklusive høyskoler, helsevesen, tannhelse, medisinske laboratorier, ambulanse, fysioterapi, omsorg, personlig assistanse og hjemmetjenester. De 23 konsernene sto for rundt 30 prosent av samlet omsetning på området. De hadde et samlet rentefradrag på 2,8 mrd. kroner i 2011, hvorav 1,9 mrd. kroner til eierne. I noen av konsernene var det bygd opp underskudd på totalt 2,7 mrd. kroner, som kan trekkes fra mot framtidige overskudd. Av de 23 var 18 eid av investeringsselskaper (svensk riskkapitalbolag, engelsk private equity/venture capital) fra skatteparadis. De øvrige 3 er eid av investeringsselskap i Sverige, 1 firma eid fra Finland og et fra Tyskland. Åtte hadde eierlånene fra Luxemburg, 6 fra Jersey eller Guernsey. I tre tilfeller mangler oversikt over långivere, men eierselskapene var etablert i henholdsvis Jersey, Cayman Islands og Guernsey. Av de 23 betalte 17 ingen eller ubetydelig selskapsskatt, mens 6 hadde mellom 4 og 15 mill. kroner. Skatteverket peker på at dette er bemerkelsesverdig, siden flere har høye driftsresultat. I følge Skatteverket ekspanderer selskapene i velferdssektoren eid av risikokapitalselskap i forhold til øvrige. Det skjer gjennom at konsernene de eier i Sverige kjøper opp mindre selskaper på velferdsområdet gjennom banklån og lån fra eiere. Det er slik gjelden og skattefradragene oppstår. Skatteverket fant at renten på lån var 15 prosent i fire tilfeller, prosent i 5 tilfeller og 9-10 prosent i fire tilfeller. De fant også at normalt ble renten ikke betalt, men lagt til gjeld, slik at rentestrømmen kunne opptil fordobles på 5 år. 27

28 I noen tilfeller har skattemyndighetene avvist høye fradrag, med henvisning til mer normale markedsrenter, og fått støtte i retten for dette. Skatteverket fant at eierskap av investeringsselskaper er vanligere innenfor velferdssektoren enn i øvrig næringsliv. De spør hvorfor dette er tilfelle. Selskapene i sektoren har lav risiko, men høy avkastning og hyppige eierskifter. Skatteverket peker på at investeringsselskapene pga. rentefradrag kan by over andre interessenter. Skatteverket peker på at i Sverige er det ikke begrensninger på å ta ut utbytte fra de offentlige finansierte tjenestene til utlandet. Svenske myndigheter har strammet inn på regelverket for skattefradrag fra Dette vil gjøre det mindre gunstig med skatteplanlegging på dette området, men det vil fortsatt være lønnsomt så lenge skattesatsene er lavere ute enn hjemme. Det vil ikke hindre at tidligere underskudd framføres, og trekkes fra framtidige overskudd. Skatteverket sier at "Det er selve oppkjøps- og lånestrukturen som er problemet, dvs. at konserner kjøpes opp for penger som lånes opp i konsernet hvor gevinstene genereres. Man kan si at man kjøper konsernene for deres egne penger (nå og i framtiden) samtidig som skattefradragene også plasseres der." 4.2 Aktørene i Norge I Norge har vi ikke hatt en tilsvarende gjennomgang av "velferdskonsern" som i Sverige. Men vi ser at selskapene som er aktive i Sverige også er aktive i Norge. Carema har drevet sykehjem siden Relativt nylig solgte de seg ut av et sykehjem og hjemmetjenester i 10 Oslo-bydeler. I 2011 ble det avslørt at Adecco helse, som bl.a. drev Ammerudlunden sykehjem, drev ulovlig. Senere framkom det at det også var omfattende ulovligheter ved andre Adecco-sykehjem, med grove brudd på arbeidsmiljøloven. Flere kommuner sa opp avtaler med Adecco, som deretter begynte å nedlegge driften av sine sykehjem. I februar 2013 overtok Unicare driften av Ammerudlunden etter en periode med kommunal drift. Nå er det fire konsern som driver konkurranseutsatte sykehjem i Norge: Aleris Omsorg, Attendo Norge, Norlandia Omsorg og Unicare Omsorg. Herning (2012) studerte konkurranseutsettingen av norske sykehjem i perioden De kommersielle dominerte stort og vant 38 anbudsrunder, kommunene selv kun 5. I 33 av de 38 tilfellene er selskapene solgt eller omstrukturert i løpet av anbudsperioden. Kun 1 ideell aktør vant anbud om drift av sykehjem. Der de har driftsavtaler med kommuner, har det vært stabil drift. 28

29 Adecco-skandalen Adecco-skandalen kan ses på som et symptom på kombinasjonen av konkurranseutsetting og utfordringene knyttet til det nye europeiske arbeidsmarkedet. Etter at problemene på Ammerudlunden ble offentlig kjent ba Oslo kommune PwC (2011a) om å granske de to sykehjemmene Adecco drev i Oslo. PwC fant grove brudd i forhold til kontrakten med kommunen. Av 7840 vakter gransket på Ammerudlunden var det på 4136 vakter i alt 4832 for få sykepleiere og på 5632 vakter i alt for få hjelpepleiere. Også på Midtåsenhjemmet var det store avvik. På begge hjem var hjelpepleiere i stor grad erstattet av ufaglærte pleieassistenter. Andelen ufaglærte var høyere enn det som er akseptert av Sykehjemsetaten. Også den planlagte bemanningen var lavere enn kontrakten med kommunen forutsatte. Det var mange grove brudd på arbeidsmiljøloven innenfor døgn, uke, fireukersperiode. Det var også flere eksempler på at ansatte hadde arbeidet mer enn to vakter sammenhengende. Overtidsarbeid var i all hovedsak ikke honorert med overtidsbetaling (ut fra argumentet fra ledelsen om at det var frivillig). Det var gjennomgående benyttet for lav sats ved beregning av feriepenger (10,2 prosent i stedet for 12 prosent). I perioden ble det utbetalt 1,64 mill. kroner for lite i feriepenger for Ammerudlunden. I perioden var utbetalingen kroner for lav ved Midtåsen. Mange ansatte ble trukket pensjonspremie på 2 prosent uten å være tilknyttet pensjonsordning ble ansatte trukket mer enn kroner mer i pensjon enn innberettet til forsikringsselskapet. Enkelte sykepleiere var innmeldt til innskuddsbasert ordning i stedet for den lovpålagte ytelsesbaserte. I pensjonsgrunnlaget ble ikke medregnet tillegg for helg og natt, slik en skal etter loven. En betydelig del av de ansatte hadde ikke signerte arbeidskontrakter. Tillitsvalgte opplyste at arbeidsbelastningen var i ferd med å påvirke kvaliteten på pleien. Ansatte mente at de hadde et godt arbeidsmiljø, og stilte ikke krav om overtidsbetaling fordi de var redde for å miste muligheten for ekstraarbeid (En har også sett tilsvarende i andre undersøkelser, at tilreisende arbeidskraft ønsker og arbeid mye når de først er til stede. Om dette skulle tillates ville det spille over på øvrig arbeidsliv.) Etter Adecco-skandalen ba Oslo kommune Deloitte (2011b) om å gjennomføre en revisjon av lønns- og arbeidsforholdene ved de 6 gjenværende kommersielt drevne sykehjemmene i kommunen, Paulus (Attendo Care), Madserud (Norlandia Care), St. Hanshaugen (Carema 29

30 Omsorg), Oppsalhjemmet (Norlandia Care), Lambertseter (Aleris) og Hovseterhjemmet (Attendo Care). På Lambertseterhjemmet fant Deloitte bare mindre avvik, på de andre fant de avvik, til dels grove. Det dreide seg hovedsakelig om arbeidstid, når det gjaldt lønn fikk folk stort sett det de skulle ha etter tariffen (NHO-service). Paulushjemmet og Madserud hadde grove avvik både når det gjaldt kravet om fri annenhver søndag, og krav til hvile i løpet av en uke. Paulushjemmet hadde også grove avvik når det gjaldt overtid og andre berettigete tillegg. Det har vært påvist brudd på arbeidsmiljøloven også i kommunale sykehjem i bl.a. Trondheim og Moss. Disse bruddene er mindre alvorlige. Selskaper og økonomi Nedenfor gis informasjon fra Proff.no, årsrapporter og selskapenes hjemmesider. I Adecco Helse falt driftsinntektene fra 395 mill. kroner i 2010 til 217 mill. kroner i 2011, og driftsresultatet ble på -63 mill. kroner. Driftsresultatet lå over 20 mill. kroner i perioden Da lå totalrentabiliteten rundt 19 pst. Adecco er registrert i Sveits og opererer i 60 land. Attendo-konsernet er Nordens ledende foretak innen omsorg til eldre og funksjonshemmede og individ- og familieomsorg med medarbeidere i De hadde driftsinntekter på 7,3 mrd. SEK og driftsresultat på 555 millioner SEK i 2011, men med netto finanskostnader på 788 mill. SEK gikk konsernet med underskudd. Attendo nevner på sin hjemmeside at de største konkurrentene i Norden er Aleris, Carema, Førenade Care og Norlandia. Attendo drifter Hovseterhjemmet og Paulus sykehjem i Oslo, Gullhaug bosenter i Bærum, Maribu i Tønsberg og er leverandør av hjemmetjenester i 9 bydeler i Oslo. Attendo i Norge hadde driftsinntekter på 209 mill. kroner i 2011, men negativt driftsresultat. I perioden lå driftsresultatet i snitt rundt 15 mill. kroner. Norlandia Care Group har 2600 ansatte og driver i følge årsrapporten for barnehager i Norge og Sverige, 13 sykehjem (Madserud, Risenga og Oppsal og 10 i Sverige) og 5 pasienthotell (St. Olav, Gaustad, Radiumhospitalet og Ahus og 1 i Finland) og hadde 1218 mill. kroner i driftsinntekter, og et driftsresultat på 192 mill. kroner, hvorav 144 mill. kroner kom fra salg av driftsmidler. De betalte 12 mill. kroner i skatt. Norlandia Care Norge hadde 340 mill. kroner i omsetning i Totalrentabiliteten varierte mellom 23 og 35 pst. i perioden

31 Unicare Omsorg er den minste aktøren og har overtatt driften av St. Hanshaugen hjemmet og Ammerudlunden og har hatt varierende driftsinntekter. I 2011 var de på 78 mill. kroner. I tillegg driver Unicare-gruppen psykologitjenester, bedriftshelsetjeneste, legevakt og friskvernklinikk. Aleris er en av Nordens største selskaper på pleie- og omsorgsområdet, eid av Wallenbergfamiliens selskap Investor AB. Aleris i Norge består av 3 deler: Aleris Helse driver plastikkirurgiske sentre i Oslo, Trondheim og Bergen, sykehus og medisinsk senter i samme byer, medisinsk senter på Strømmen og sykehus i Tromsø. Ulike klinikker: Brystsenter, Fertilitetsklinikk (IVF), Kreftsenter, Overvektsklinikk, PET/CT-senter, Røntgen og Øyeklinikk (Retinaklinikken). Aleris Omsorg driver Lambertseter sykehjem, Søreide sykehjem, Odinsvei bosenter, Ravnager sykehjem, Boganes sykehjem, Luranetunet omsorgssenter og Vestre Nes omsorgsbolig. Aleris Ungplan og BOI driver barnevern og rusomsorg. Aleris Ungplan hadde 498 ansatte og driftsinntekter på 692 mill. kroner i De er økt fra 219 mill. kroner i Driftsresultatet var på 80 mill. kroner i 2011, og selskapet betalte 24 mill. kroner i skatt. Driftsmarginen var på 11,6 prosent, totalrentabiliteten 25,7 prosent og avkastning av egenkapitalen 40 prosent. Aleris Helse hadde 270 ansatte og driftsinntekter på 430 mill. kroner i 2011, med et negativt driftsresultat på 15 mill. kroner. Firmaet har gått bedre tidligere år, med et driftsresultat på 27 mill. kroner i Aleris Omsorg hadde 539 ansatte og driftsinntekter på 213 mill. kroner i I 2007 var de på 103 mill. kroner. Driftsresultatet var på knapt 12 mill. kroner i 2011, og skatten på 3,6 mill. kroner. Driftsmarginen var 5,5 prosent og totalrentabiliteten på 17,9 prosent. Tilsvarende oversikter kan lages på ulike tjenesteområder rettet inn mot det offentlige, som vil tjene på konkurranseutsetting. Teres Medical Group er Skandinavias største sammenslutning av plastikk-kirurgiske klinikker og private sykehus. I Norge er de på samme størrelse som Aleris Helse med driftsinntekter på 478 mill. kroner i I Norge består Teres av 11 private sykehus og klinikker fra Kristiansand i sør til Tromsø i nord hvorav ti har status som offentlig 31

32 godkjente sykehus. Teres eies av det norske egenkapitalfondet FSN Capital Partners og kirurgene i fellesskap. Det er mange mindre private foretak på helseområdet. ISS med over ansatte internasjonalt er en sentral aktør på renhold, men også andre områder, med driftsinntekter på 4,6 mrd. kroner i Norge i Internasjonalt er de også store på helsetjenester. Espira driver 74 barnehager i Norge med rundt 2000 ansatte, med driftsinntekter på drøyt 1 mrd. kroner i De betalte ikke skatt. Compass group er verdens største cateringkompani med virksomhet i over 50 land. De eier Eurest, som hadde driftsinntekter på drøyt 800 mill. kroner i Norge i Securitas i sikkerhetsbransjen, har mer enn ansatte i 50 land, hadde driftsinntekter i Norge på drøyt 1,4 mrd. kroner i 2011, og resultat før skatt på drøyt 100 mill. kroner. 32

33 5. Kostnader På pleie- og omsorgsområdet er lønnsnivået i kommunal sektor gjennomgående høyere enn hos de kommersielle. Pensjonsordningene er også bedre. En enkel sammenlikning av driftskostnader mellom kommunale og private drivere vil derfor ofte falle ut til de privates fordel. Det kan ved første øyekast se ut som om det er lønnsomt for det offentlige å konkurranseutsette produksjonen, ikke nødvendigvis på grunn av mer effektiv drift, men på grunn av lavere lønns- og pensjonskostnader. Det er imidlertid flere typer viktige kostnader som ofte ikke tas med i beregningene: Den private driver vil ha høyere krav til kapitalavkastning og høyere finansieringskostnader enn det offentlige. Ledelse og styre har høyere lønn og bonus. Konkurranseutsetting kan gi reduksjon av skatteinntekter. Konkurranseutsetting gir transaksjons, omstillings- og oppfølgingskostnader. "Fløteskumming", at offentlig sektor blir sittende med krevende tilfeller, samtidig som kostnadsforskjeller mellom privat og offentlig anslås ved gjennomsnittsbrukeren. Arbeidet med inkluderende arbeidsliv. Offentlig forvaltning er trolig flinkere enn internasjonale velferdskonsern til å ansette personer med funksjonsnedsettelser. En ren flytting av inntekt fra arbeidstakere til eiere av private velferdsbedrifter og eventuelt til det offentlige, som framstår som en innsparing, dreier seg ikke om bedret effektivitet (bedret samfunnsøkonomisk lønnsomhet), men kun om endret inntektsfordeling. Når vi ser på samfunnsøkonomisk lønnsomhet ser vi offentlig og privat sektor i Norge under ett. Samfunnsøkonomiske kostnader ved konkurranseutsetting vil typisk avhenge av skattetapet til utlandet, transaksjons- og omstillingskostnader både i offentlig sektor og privat sektor og ulike kostnader for det offentlige og den enkelte ved et mindre inkluderende arbeidsliv. 5.1 Lønns- og pensjonskostnader Det er ulike tariffavtaler for personale som arbeider med pleie- og omsorg. Oslo kommune har et eget avtaleverk. I resten av kommune-norge er KS arbeidsgiverpart. De ideelle institusjonene er organisert i Virke og har gjennomgående samme betingelser som hos KS. De kommersielle selskapene er organisert i NHO Service. Forskjellene mellom avtalene når det gjelder lønn er betydelige når det gjelder lavlønnsgrupper, se tabell

34 Tabell 13. Grunnlønn ulike typer arbeidskraft etter tariffoppgjøret i 2012, kroner per år Oslo kommune KS NHO Service Ufaglært nyansatt Faglært med 4 års ansiennitet Kilde: Fagforbundet For høyere stillingsnivåer er lønnsnivåene relativt like mellom de ulike avtalene, men også her er det store forskjeller i pensjonsavtaler. NHO Service har en innskuddsbasert ordning som innebærer at pensjonen avhenger av hvor mye som er skutt inn og avkastningen på de innskutte midlene, og kommer som et tillegg til folketrygden. De øvrige har en ytelsesbasert bruttoordning. Det vil si at tjenestepensjon og folketrygden ses under ett, og at samlet pensjon utgjør en bestemt prosent av sluttlønn. Forskjell i pensjonsytelse ift tidligere lønn for representativt eksempel blir som følger: Alderspensjon ved 67 år Offentlig sektor NHO-Service 12 prosent (i tillegg til folketrygd på 54 prosent) 5 prosent (standardberegning iflg Banklovkommisjonen) I Oslo kommune er pensjonen 70 prosent av sluttlønn. Sykepleiere har egen lovfestet pensjonsordning på tvers av arbeidsgivere. Uførepensjon Offentlig sektor NHO-service 12 prosent ( i tillegg til folketrygd på 54 prosent) 0 prosent (noen virksomheter har uføredekning) NHO Service (2013) rapporterer at det er vanlig blant medlemmene at innskuddet utgjør rundt 4 prosent av lønn. For KS, de ideelle og Oslo kommune vil innbetalingene avhenge av sammensetningen av arbeidsstokken. En gjennomgang av Oslo kommune (2012) viser at i de 29 kommunalt drevne eldreomsorgsinstitusjonene i Oslo varierte pensjonsinnbetalingene mellom 9,3 og 12,8 prosent av lønn i Samlet var tallet 11,6 prosent. Lønn (per vektet sykehjemsplass) lå drøyt 12 prosent høyere i kommunen enn blant de kommersielle. Det er imidlertid litt uklart hva som er innrapportert på lønn. Fagforbundet (2010) referer et notat fra byråd i Oslo Øystein Sjøtveit til finanskomiteen i 2010 om forskjeller mellom pensjon i offentlige og private sykehjem: "Kostnaden til pensjon 34

35 for ansatte i Oslo kommunen er for ,5 % av pensjonsgivende lønn. Sammenlignbar sats for en ansatt i NHOs tariffområde vil være 4 % (2 % innskudd fra arbeidsgiver samt 2 % innskudd fra arbeidstager ut fra et system basert på brutto lønn). Differansen er følgelig 11,5 % av pensjonsgivende lønn pr. år. For illustrasjonsformål kan et stort sykehjem som Oppsalhjemmet anslagsvis ha pensjonsgivende lønnsutgifter på 50 mill. kroner dersom KKF skulle drevet det. Merkostnaden til pensjoner pr. år ville da utgjøre 5,75 mill. kroner for KKF ift. en privat sykehjemsdrifter organisert via NHO (gitt det samme lønnsnivå). Over en periode på 6 år vil den samlede merkostnaden beløpe seg til 34,5 mill. kroner." Fagforbundet (2010) viser til en oversikt fra Norsk Sykepleierforbund. Mer enn hver tredje sykepleier ansatt i de kommersielle selskapene tjente under det som var kommunal minstelønn for yrkesgruppen. Avvikene varierte mellom og kroner. I en rapport fra Telemarksforskning anslår Håkonsen og Lunder (2008) at personalkostnader per årsverk i kommunale barnehager i Norge i gjennomsnitt er 18 prosent høyere enn i private, kroner i kommunal sektor og kroner i ordinær privat barnehage. Pensjonskostnadene utgjorde i snitt kroner i kommunene og kroner i ordinære private barnehager. Samtidig var bemanningstettheten 10,5 prosent høyere i kommunale enn i private barnehager. De peker på at en relativt stor andel av forskjellene i personalkostnader mellom private og kommunale barnehager, består av forskjeller i pensjonsordningene. De mener det er god konsistens mellom funnene i deres prosjekt og tidligere analyser. Bildet over gir et generelt inntrykk. Det kan være ulike lokale avtaler privat og i kommunene, som gjør at virkningene av konkurranseutsetting for de ansatte vil variere betydelig mellom kommuner og sektorer. Likevel: Basert på informasjonen over kan det være rimelig å anta at forskjeller i lønns- og pensjonskostnad mellom kommunal eller ideell drift og kommersiell drift ofte er i størrelsesorden 20 prosent. Regnestykket ved konkurranseutsetting er mer komplisert. Opptjeningstid for full pensjon i offentlig sektor er 30 år. Ansatte i virksomhet som konkurranseutsettes og som skifter pensjonsordning, vil få delt sin pensjonsopptjening i offentlig sektor med 40 i stedet for 30. Dette reduserer isolert sett kommunens pensjonsforpliktelser. Samtidig skal gjenværende 35

36 forpliktelser G-reguleres. Det må dermed beregnes en høyere pensjonspremie for kommunen for de gjenværende ansatte for å sikre dette. 5.2 Kostnader for ansatte ved konkurranseutsetting De ansatte vil normalt få lavere lønn og pensjon. Tidligere kommunalt ansatte vil beholde (oppsatte) pensjonsrettigheter i kommunen. Det legges nå til grunn 40 og ikke 30 år for full opptjening. Ansatte som blir konkurranseutsatt kommer om ikke annet er avtalt over i en dårligere pensjonsordning for videre opptjening. I privat sektor kreves det at en må ha arbeidet i minst sju av siste ni år for å ta ut Avtalefestet pensjon. Personer over 55 år i virksomheter som blir konkurranseutsatt mister dermed rettigheten til AFP ved 62 år. Da Austevoll kommune konkurranseutsatte omsorgssektoren sin, og Aleris nylig vant anbudet, var ikke kommunestyret klar over dette. Den politiske belastningen ble så stor at de i etterkant sa seg villige til å finansiere AFP for de det gjaldt. I motsetning til den kommunale pensjonen vil den private ofte ikke ha uføredekning og tjenestepensjonen kan være tidsbegrenset. Ulike beregninger fra Fagforbundet, presentert i media, anslår at samlet tap i pensjon i flere tilfeller kan komme over 1 mill. kroner ved konkurranseutsetting. Dette kommer i tillegg til lavere lønn. 5.3 Virkninger på skatt Her presenteres en svært enkel illustrasjon av mulige virkninger på skatteinngang ved konkurranseutsetting. Når lønningene reduseres, reduseres også skatten. Alminnelig skatt er 28 prosent av lønnsinntekt. Vi kan anta at den gjenværende inntekten, 72 prosent brukes til konsum. Den overveiende delen av konsumet har en moms på 25 prosent (det er lavere på mat og transportjenester). I tillegg kommer særavgifter. Dersom en legger til grunn ca. 30 prosent skatt på konsumet blir reduksjonen i samlet skatteinngang rundt 45 prosent av nedgangen i lønn. For pensjon blir beregningen i utgangspunktet mer komplisert. Pensjon er imidlertid utsatt lønn. Man kan grovt sett legge samme betraktninger til grunn som for lønn. Over tid kan det være rimelig å anta at nedgangen i skatt tilsvarer noe under halvparten av reduksjon i lønnskostnad. En del av denne skattereduksjonen vil skje hos staten og andre kommuner. Også kommersiell driver vil betale skatt. En overføring av inntekt fra ansatte i omsorgssektoren til kommersiell driver vil ofte redusere samlet skatteinngang. Det vil kunne være tilfelle selv om den kommersielle aktøren ikke driver skattetilpasning. 36

37 5.4 Kostnader ved privat driver Kostnaden ved privat driver finansieres innenfor anbudet. Private har høyere kapitalkostnader enn offentlig sektor, og har også krav om netto overskudd. Når en vurderer disse kostnadene ved privat driver må en også ta hensyn til skattlegging. Sammenlikning av offentlig og privat kompliseres av en rekke faktorer. Private drivere vil typisk kunne ha høyere lønn og bonus til ledelse og styre, innkjøp fra firmaer de kontrollerer og ulike former for skattetilpasning vil påvirke overskudd. Typisk vil "rett fram anslag" være for lave. Et "rett fram anslag" på merkostnader ved privat driver får en ved å ta utgangspunkt i kapitalavkastning for privat driver, justere denne for selskapsskatt, og deretter trekke fra et rimelig krav til avkastning på offentlig eid kapital. SCB (2012) viser at avkastningen av totalkapitalen i omsorgssektoren i Sverige var på 12,8 prosent i For helse var avkastningen på totalkapitalen i Sverige 15,1 prosent. Dersom en tar utgangspunkt i 15 prosent, tilsvarer dette en avkastning etter skatt på 11 prosent. Dersom en legger til grunn at det offentlige selv kan investere til en nominell avkastning på 5 prosent, innebærer det at merkostnaden ved privat driver tilsvarer en kapitalavkastning på 6 prosent. Det vil typisk tilsvare noen prosent av verdien av anbudet eller av lønnskostnadene Transaksjons-, omstillings- og oppfølgingskostnader Når en konkurranseutsetter vil det kreve kostnader knyttet til planlegging og gjennomføring av transaksjonen, det vil kunne skje omstillinger, og det vil være krav til å følge opp på området. Både det offentlige og private vil ha transaksjonskostnader. Ansatte, de offentlige og private vil ha omstillingskostnader, det vil kunne oppstå overtallighet og det vil være kostnader til oppfølging. Blant oppfølgingskostnader er også kostnadene knyttet til forhindring av sosial dumping. Det dreier seg om ressurser i den enkelte kommune for å følge opp ILO-94 og andre regler, ressurser i arbeidstilsyn og skattemyndigheter. Det er vanskelig å anslå nøyaktig hva dette koster. Over tid er det blitt økende oppmerksomhet rundt transaksjons-, omstillings- og oppfølgingskostnader. Tidlige studier av konkurranseutsetting så ofte bort fra dette, fordi dette er vanskeligere å observere og måle enn lønnskostnader. Det er nå en økende interesse for å beregne slike kostnader. Nedenfor presenteres ulike studier av slike kostnader. 37

38 Transaksjonskostnader ved anbud i EØS Som ledd i EU-kommisjonens vurdering av anbudsregelverket gjennomførte PwC (2011b) en analyse av anbudsprosessene i EØS-området. De studerte kostnadene knyttet til forberedelse av prosessen fra myndighetene, forberedelse av bud fra alle tilbydere, valg av tilbyder og kostnader ved klagebehandling og rettslige skritt. PwC beregnet ressursbruk både i offentlig og privat sektor. Gjennomsnittet i EØS er at det brukes henholdsvis 22 arbeidsdager av myndigheter og 16 av den enkelte bedrift som deltar i en anbudsprosess. I gjennomsnitt legger 4,8 bedrifter inn bud. Av samlet kostnad, hovedsakelig lønn, faller derfor rundt ¾ på privat sektor (En må anta at de privats kostnader i stor grad veltes over i kontraktspris). Tallet for Norge er 20 dagsverk for myndighetene og 20 i den enkelte bedrift. Gjennomsnittlig 4,8 bedrifter legger inn bud. Dette gir i alt 116 dager for myndigheter og bedrifter samlet. PwC beregner kostnadsnivået i de ulike landene. Kostnaden i Norge per prosess er 54,5 tusen euro (nærmere kroner). Dette er nest høyest i EØS. Gjennomsnittet i EØS er halvparten, 27,9 tusen euro. Dette reflekterer at mens terskelverdiene er like på tvers av EØS er norsk kostnadsnivå høyere enn EØS-gjennomsnittet. Sverige og Danmark har om lag samme ressursbruk som Norge, men lavere lønnsnivå. Kostnadene per gjennomsnittsanbud i Norge er 4,1 prosent av anbudets verdi, nest høyest etter Tyskland på 4,5 prosent. Sverige har 3,8 prosent. Gjennomsnittet i EØS er 1,4 prosent. Mange anbud ender med priser under terskelverdier. Myndigheter kan være redd for å havne over terskelverdier, og vil ha marginene på sin side. For Norges del er 77 prosent av de statlige innkjøpene i TED under terskelverdien, høyest i EØS (Luxemburg på andre har 66 prosent). Mange land har 10 prosent eller under). For norske kommuner er 14 prosent under (her er vi langt ned på treet). For anlegg er det 65 prosent (8. plass). PwC finner at kostnadene ved anbud øker moderat med kontraktenes størrelse. Ved terskelverdien på 125 tusen euro, utgjør derfor typisk kostnaden mellom 18 og 29 prosent av kontraktsverdien. Halvparten av alle kontrakter er på under 390 tusen euro. Ved denne verdien er kostnaden typisk 6-9 prosent. Gjennomsnittsverdien på en kontrakt er 3 mill. euro. Samlede årlige kostnader (hvorav ¾ er for næringslivet) anslås til 1,3 prosent av verdien av kontraktene, dvs. drøyt 5 mrd. euro per år. 38

39 Den overveiende mengde bud vinnes av nasjonale aktører. Andel av kontrakter som endte i utlandet fra Norge var 6,7 prosent, i Danmark 8 prosent og Sverige 5,3 prosent. En viktig innsikt fra PwC-analysen er at transaksjonskostnadene ved anbud påvirkes lite av kontraktens størrelse. Transaksjonskostnaden ved terskelverdien for statlige kjøp er anslått til prosent. Dette framstår som svært høyt. I og med at terskelverdiene er felles for hele EØS og kostnads- og inntektsnivået i Norge ligger svært høyt, pådrar vi oss ekstra store kostnader ved anbud ned mot terskelverdien. Da er det i tillegg et spesielt problem at hele 77 prosent av statlige kontrakter meldt inn i TED er under EØS-terskelverdien. Asplans analyse av omstillingskostnader i pleie- og omsorg og rutebiltjenester PwC (2011) ser kun på kostnadene rundt selve anbudsprosessen og ikke på kostnader knyttet til omorganisering og oppfølging i forbindelse med konkurranseutsetting. Slike kostnader vil komme i tillegg og typisk være viktigere ved konkurranseutsetting av tjenester. Asplan analyse (2005) lagde en studie om omstillingskostnader. Asplan ser imidlertid bort fra at kostnader ved anbud dreier seg om kostnader i flere bedrifter enn den som faktisk får tilslag. Asplan konsentrerte seg om pleie- og omsorg og rutebiltjenester. De tar utgangspunkt i en kontrakt på mill. kroner. Direkte kostnader ved konkurranseutsetting omfatter at kommunen og fylkeskommunen må gjennom 3 faser. Utredningsfasen er særlig knyttet til førstegangs konkurranseutsettelse, og er ofte en større kostnad ved første utlysning. Engangs sum anslås til 2-4 mill. kroner, eller 0,2-0,4 mill. kroner hvis fordelt på mange prosjekter. Gjennomføring anslås til 0,3-0,5 mill. kroner, oppfølging til 0,3 mill. kroner. Kostnader for leverandøren omfatter kostnader ved deltakelse i konkurranse på 0,2-0,8 mill. kroner, å etablere ny organisasjon 0,25-0,5 mill. kroner og oppfølging mot kommune/fylkeskommune 0,2-0,3 mill. kroner. Det er ulike indirekte kostnader knyttet til arbeidsmiljø, sykefravær, lønnsvilkår, ulykker og redusert tilgjengelighet. Arbeidsmiljøet ble svekket i forbindelse med at tjenesten konkurranseutsettes, og sykefravær går midlertidig opp. Asplan mener at de direkte kostnadene til sammen utgjør i størrelsesorden 5 pst. av kontraktsummen. Om en også tar hensyn til de indirekte kostnadene kan omstillingskostnadene i verste fall utgjøre 10 pst. i følge Asplan. 39

40 PwCs analyse av barnehager i Oslo En annen analyse som søker å ivareta effekten av omstillinger er PwC (2012) som er beslutningsgrunnlag for konkurranseutsetting og privatisering av barnehager i Oslo kommune. Senhøstes 2012 besluttet kommunen å selge 10 barnehager og legge 7 barnehager ut på anbud som en start. Nedenfor fokuseres på PwC-analysen av anbud, og spesielt på "lavalternativet", se tabell 15. De positive effektene for kommunen ifølge PwC er differansen mellom kommunale driftskostnader og kontraktssum for private, samt reduksjon i tilskudd til private. Tilskuddene til private i kommuner som har egne barnehager beregnes ut fra kommunale gjennomsnittskostnader. Reduksjon i kommunale kostnader reduserer dermed også kommunens overføringer. PwC (2012) har satt en prislapp på 3 negative effekter: Transaksjonskostnader knyttet til konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse med konkurranseutsetting hvert 4-6 år, kostnader for oppfølging av kontrakt med de private, og overtallighetskostnader. PwC peker på at KOSTRA-tall viser at i snitt er det 4 prosent lavere bemanning per barn i private enn i kommunale barnehager. PwC forutsetter derfor at 4 prosent av de kommunalt ansatte blir overtallige ved virksomhetsoverdragelse og at overtalligheten varer i ett år. Rekkefølgen for hvilke barnehager som konkurranseutsettes bestemmes av barnehagenes driftskostnader per storbarnekvivalent. PwC antar at i lavalternativet konkurranseutsettes 5 nye barnehager per år, over 10 år 50 stykker (20 prosent av barnehagene), i middel antas 50 prosent og i høyalternativet 80 prosent over 10 år. Tabell 14. Anslag for besparelse basert på PwCs tall, lavalternativet År 1, 5 barnehager År 10, 50 barnehager Årlige besparelse i drift ifølge PwC 4,4 mill. kroner 16,5 mill. kroner Årlige besparelser ved redusert tilskudd 0,0 19,6 mill Ulike årlige transaksjonskostnader mv 2,1 mill. kroner 7,0 mill. kroner Årlig besparelse totalt 2,3 mill. kroner 29,1 mill. kroner Kilde: PwC (2012), tabell 10. De årlige kostnadene for kommunen ved gjennomføringen øker gradvis over tid. I lavalternativet øker transaksjonskostnader fra 0,7 mill. kroner 1. år til 1,5 mill. kroner 10. år. Overtallighetskostnadene øker fra 1,1 mill. kroner per år til 1,8 mill. kroner per år, og kostnadene ved kontraktsoppfølging øker fra 0,3 mill. kroner per år til 3,8 mill. kroner per år. 40

41 Totalt dreier er det en økning fra 2,1 mill. kroner årlig i år 1 til 7 mill. kroner i år 10. PwCs beregninger er ikke særlig transparente, men de oppgir at de har lagt til grunn at kostnadene ved kontraktsoppfølging alene utgjør 1 pst. av kontraktenes verdi. De samlede årlige omstillings/transaksjonskostnadene faller i så fall i deres beregninger og gitt deres forutsetninger over tid fra rundt 7 prosent til rundt 2 prosent av kontraktenes verdi. Merk at dette dreier seg bare om kommunens kostnader, ikke om kostnader for bedriftene eller den enkelte arbeidstaker. I følge PwC koster kommunal drift fra til per storbarnekvivalent, med gjennomsnitt kroner. PwC forutsetter at verken de med aller høyest eller de med aller lavest driftskostnader per barn konkurranseutsettes. PwC forutsetter at blant de som konkurranseutsettes er det de dyrest i drift som utsettes først. Bortsett fra at de er dyrest er de forutsatt å være helt like andre kommunale barnehager og ha 4 prosent mer bemanning enn private. Dette kan virke som en tvilsom forutsetning. Årsaken til høyere kostnader kan ha sammenheng andel barn med spesielle behov, se diskusjon nedenfor. Reduksjonen i driftskostnader, målt som andel av kontraktsverdi synes å være anslått til rundt 15 prosent når 5 barnehager er utsatt og komme ned i rundt 5 prosent når en er nådd 50 konkurranseutsatte barnehager. Fortsatt dreier dette seg om barnehager som ligger over det kommunale snittet i driftskostnader. En overvurderer trolig besparelsene og undervurderer trolig omstillingskostnadene for kommunen. PwC tar trolig feil når de hevder at dette ikke får noen konsekvenser for kvalitet (for barna). En kan også stille spørsmål om man i regnestykket faktisk har tatt hensyn til regulering av opptjente pensjonsrettigheter i kommunen. En samlet vurdering av analysene som er gjengitt over kan tilsi at summen av ulike transaksjons- omstillings- og oppfølgingskostnader for det offentlige ved konkurranseutsetting ofte kan utgjøre opp mot 5 prosent årlig av kontraktsbeløpet Fløteskumming 15. desember 2011 var det barn i barnehager i Oslo hvorav 62 prosent i kommunale barnehager og 38 prosent i ikke-kommunale. I alt 1630 barn, nesten 5 prosent hadde særskilte behov. Av disse var 1221 i kommunale og 409 i private barnehager. Det var 516 barn som fikk økte ressurser i kommunale barnehager og 145 i private, 602 fikk spesialpedagogisk hjelp i kommunale barnehager mot 160 i private. Det var 872 barn med funksjonshemming i 41

42 kommunale barnehager, 247 i private. Tabell 15 gir en oversikt over andelen (prosent) av de ulike gruppene utgjør i kommunale respektive private barnehager. Tabell 15 Barn i barnehage med særskilte behov 15. desember 2011 prosent av totalen I alt Barn som Spesialped. hjelp Funksjonshemmede får økte ressurser Kommunen 5,5 2,3 2,7 4,0 Private 3,0 1,1 1,2 1,8 Kilde: Barnehageetatens hjemmeside med tall fra BASIL/SSB Det var nærmere dobbelt så høy andel barn i kommunale som i private barnehager som har særskilte behov. For de som faktisk får økte ressurser eller spesialpedagogisk hjelp er andelen mer enn dobbelt så høy i kommunen som i private barnehager. Dette kan reflektere "fløteskumming" at det offentlige blir sittende med de mest krevende tilfellene. Uansett er det viktig at det offentlige er klar over slike forhold i sin planleggingsprosess. Hartmann (2011) peker i lys av erfaringer fra Sverige på at det er et problem med at sterke grupper er overrepresentert i ulike brukervalg og at det skjer "fløteskumming". Problemet er blant annet knyttet til skolevalg. Det er en spesiell debatt knyttet til sykehus. Helseforetak kjøper plasser fra sykehus eid av ideelle gjennom forhandlete kontrakter, og fra kommersielle gjennom anbud for et gitt volum. Offentlige sykehus har de mest krevende pasientene, de med uklare diagnoser, og har krav til akuttkapasitet og til undervisningsvirksomhet. De private har spesialisert seg på enkelte typer planlagte operasjoner og har ikke akuttvirksomhet. Kostnadene ligger derfor klart lavere enn i offentlige sykehus, og betalingen ligger også betydelig lavere per pasient/diagnose. Hagen (2013) advarer i sin gjennomgang av pasientrettigheter og bruk av private kommersielle sykehus mot å slippe opp taket på bruken av private sykehus. Det å fjerne taket på bruken av private sykehus, slik at det ikke bare blir et supplement, vil kunne flytte store ressurser ut av offentlig helsevesen. Det vil også kunne øke fokus på behandling av pasienter med lettere lidelser. Forskjellen i betaling i dag kan ikke tas som mål på innsparing hvis en øker det private innslaget. Fløteskumming bidrar til at kostnader ved konkurranseutsetting undervurderes og fordelene overvurderes, fordi reelle kostnader knyttet til dyrere klientell i offentlig sektor ikke fullt ut medregnes når en sammenlikner eller faktisk konkurranseutsetter. 42

43 5.7 Et inkluderende arbeidsliv Kommunene har en betydelig høyere andel av personer med nedsatt funksjonsevne enn privat sektor, men det er ikke gjennomført noen studie som sammenlikner arbeidsstokken i den kommunale og den private pleie- og omsorgssektoren når det gjelder funksjonsevne og helse. Det virker imidlertid trolig at offentlig sektor på dette område sysselsetter en større andel med nedsatt funksjonsevne og høyere sykefravær enn de internasjonale kommersielle foretakene. Spesielt i dagens situasjon i det europeiske arbeids- og tjenestemarkedet kan økt konkurranseutsetting gjøre arbeidslivet mindre inkluderende. Forskjell i ansettelsespraksis kan være en årsak til forskjell i sykefraværet mellom offentlig og privat sektor. Det mangler imidlertid en nærmere analyse av om forskjellene skyldes ulikheter i arbeidsstokk eller andre forhold. I NHO Service sine analyser av konkurranseutsetting framtrer imidlertid det lavere sykefraværet i privat sektor som en gevinst og et argument for konkurranseutsetting. NHO Service (2013) skriver: En annen viktig indikator på evnen til å levere kvalitet, godt arbeidsmiljø, trivsel og god ledelse - er sykefravær. Statistikk SSB har utarbeidet på oppdrag for NHO Service viser at fraværet er lavere i private enn i offentlige virksomheter. Ved sykehjem og i hjemmetjenestene er sykefraværet i det private på 7 prosent, mens det er 9,7 prosent når kommunene er arbeidsgiver. Differansen utgjør 37 prosent. Innen renhold er fraværet 11 prosent lavere i det private, mens det for kantiner var minimale forskjeller på offentlig og privat drift (2011). Sykefraværet ved for eksempel sykehjem koster det offentlige ca kroner mer pr. årsverk enn i det private. I følge SSBs statistikkdatabank var befolkningen i aldersgruppen år i 2. kvartal 2012 på 3433 tusen. Antall sysselsatte utgjorde 2566 tusen eller 74,7 prosent. Antall personer med funksjonshemning i aldersgruppen utgjorde hele 521 tusen, over 15 prosent. Sysselsettingen utgjorde 214 tusen eller 41,0 prosent av gruppen. Sysselsettingen av personer med funksjonshemming har stor betydning for samfunnsøkonomi og offentlige finanser. Steen m. fl. (2012) peker på at sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne ikke er økt siden 2005 til tross for den store veksten i samlet sysselsetting. De anslår at et løft i sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne på 5 pst. kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst på 13 mrd. kroner over 10 år, og for den enkelte kroner. Det er forutsatt at økningen skjer som et engangsløft, og at en deretter får en gradvis reduksjon. 43

44 5.8 Mangelfull analyse av konkurranseutsetting av sykehjem Oslo Economics (2013) har laget en analyse for NHO Service av effektene av konkurranseutsettingen av sykehjem i Oslo. De sammenlikner driftskostnadene i de konkurranseutsatte sykehjemmene med driftskostnadene i de kommunale i perioden De finner en innsparing på 179 mill. kroner som følge av konkurranseutsettingen. De finner at de største besparelsene kommer på slutten av perioden. De finner også at de kommersielle med lavest kostnader for kvalitet har 20 prosent lavere kostnader for samme kvalitet enn beste kommunale institusjoner. De mener at forskjeller skyldes driftsform. Ikke et eneste sted i det nærmere 50 sider notatet, nevnes det at årsaken er forskjeller i lønn og pensjon. Kostnadstallene som brukes til sammenlikning mellom institusjonene inneholder ikke husleieelementer utenom FDV. De inneholder heller ikke kapitalkostnader. Dvs. kapitalinntektene til de private driverne er ikke medregnet. Analysen inneholder heller ingen analyse av skattetap for kommunen eller offentlig sektor eller transaksjons-, omstillings- og oppfølgingskostnader i forbindelse med rundene med konkurranseutsetting. Problemene som har vært i de privat drevne institusjonene, slik som Adecco-skandalen, omtales ikke med et ord. 44

45 6 Effektivitetsmåling og benchmarking Rundt 30 pst. av sysselsettingen er i offentlig sektor. Fordi tjenestene ikke selges i et marked med tilknyttete priser, er det vanskelig å anslå produktivitet og kvalitet. Det utvikles indikatorer for å måle og sammenlikne utvikling i produktivitet i samme enhet og på tvers. Et formål er å få fram informasjon om ressursene brukes forsvarlig. Analysene brukes også i forbindelse med konkurranseutsetting i offentlig sektor. Det er utviklet en rekke informasjonssystemer, inklusive KOSTRA og StatRes som i økende grad brukes til dette formål. Det er samtidig kontroversielt hvor mye som skal måles og rapporteres og hvordan informasjonen skal brukes for styringsformål, jf diskusjonen både om "New Public Management" og rapporteringskrav. Sandbekkutvalget (NOU 2000:19) mente at benchmarking er effektivt for å avdekke effektivitets- og kvalitetsforskjeller. De mente at benchmarking kan brukes som effektiviseringsvirkemiddel i forkant av eventuell overgang til mer markedsbasert løsning, f. eks. trussel om anbud om ikke offentlige aktører strekker seg. Dette forholdet er en av grunnene til skepsis i fagbevegelsen til denne type rapportering. Edvardsen m. fl. (2010) studerer vha. StatRes universiteter og høgskoler, somatiske sykehus, statlig barnevern og politidistrikter. De peker på store mangler ved dataene i disse sektorene. Mangler i StatRes gjør det umulig å lage effektivitetsanalyser på andre områder. Forfatterne måler ressursinnsatsen enten som årsverk eller driftskostnader. De bruker ulike mål for produksjon i de ulike sektorene. Kvalitet er stort sett ikke fanget opp. (For sykehus kunne det f. eks vært overlevelse). For sykehus brukes DRG-poeng og konsultasjoner. For utdanningsaktivitet, en av outputene for universiteter og høyskoler brukes studiepoeng, for forskningspublisering brukes publiseringspoeng. I barnevernet brukes oppholdsdøgn av ulike kategorier. De finner at alle 4 sektorer har hatt klar produktivitetsvekst de siste årene, og at gjennomsnittlig effektivitet ligger pst lavere enn beste enhet avhengig av område. Borge m. fl (2011) analyserer effektivitetsforskjeller i kommunene i 2008 og 2009 for Det tekniske beregningsutvalget for kommunesektoren. Analysen er i hovedsak basert på KOSTRA. Den omfatter barnehage, grunnskole, SFO, pleie- og omsorg, barnevern og kultur. Både i barnehager og i pleie- og omsorg er det tre input: Årsverk med fagutdanning, årsverk uten fagutdanning og andre driftsutgifter enn lønn. Output i barnehager er oppholdstimer i ulike aldersgrupper og uteareal. I pleie- og omsorg er output bl.a. liggedøgn i institusjon. 45

46 Forfatterne finner store effektivitetsforskjeller mellom kommunene. I barnehage, grunnskole og pleie- og omsorg finner de at gjennomsnittskommunen er pst. mindre effektiv enn de mest effektive. Forfatterne understreker at analysen ikke sier noe om kvalitet. De peker på en særlig bekymring er at en undervurderer bruken av innsatsfaktorer eller overvurderer produksjon, slik at referansen, de mest effektive kommunene, som alle de andre sammenliknes med, kommer for godt ut. Forfatterne har søkt å ta hensyn til innbyggertall, for å korrigere for stordriftsfordeler. Når en ser på resultatene ligger imidlertid alle de litt større byene på maksimal effektivitet eller nær dette på alle tre områdene og samlet både i 2008 og Analysen tar åpenbart ikke tilstrekkelig hensyn til geografi og tilgjengelighet, som at det kan være vanskelig å fylle opp skoleklasser og barnehager i grisgrendte strøk. Forfatterne har valgt å ikke ta med kultur, barnevern og SFO i samleindeksen for kommunene. Gjennomsnittlig effektivitet i forhold til de med best effektivitet er lav på disse områdene og enkelte kommuner kommer ut med svært lav effektivitet. For kultur er bokutlån, andre bibliotekutlån og kinobesøk output. Her spiller åpenbart geografi og tilgjengelighet en helt avgjørende rolle for målt effektivitet. En utfordring ved bruk av denne type data er at de måler teknisk effektivitet, output i forhold til input, uten å vurdere kvalitet. Økt bemanning kan øke standard og kvalitet i tjenesten, men måles utelukkende som nedgang i produktivitet/effektivitet. Dette er i motsetning til generelle prinsipper i økonomi, hvor en eventuell kvalitetsforbedring regnes som økning i produksjon. Dette er viktig å ha klart for seg. Når en sammenlikner effektivitet, og det skal brukes til politiske beslutninger, må en gå langt mer konkret til verks på det enkelte området, enn det de ulike analysene referert over gjør. Kvalitet på tjenestene vil være et avgjørende spørsmål. Analysene forteller heller ikke om hvordan en skal ta ut et eventuelt effektiviseringspotensial. Slike studier brukes også som grunnlag for vurdering av konkurranseutsetting. Dette er problematisk. Mens det er krevende å sammenlikne kommuner, er det mange ekstra faktorer som kommer inn dersom en ønsker å sammenlikne offentlig og privat drift for å studere konsekvenser for budsjett og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved konkurranseutsetting. Det er mange kostnader ved konkurranseutsettingen en ikke får fram ved en enkel sammenlikning mellom offentlig og privat. 46

47 7. Tidligere norske studier av konkurranseutsetting Nedenfor omtales en del tidligere norske studier av konkurranseutsetting og overgangen fra forhandlete kontrakter til anbud. 7.1 Sandbekkutvalget Sandbekk-utvalget NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse leverte sin anbefaling i juni Bondevik-regjeringen nedsatte utvalget i 1998 for å vurdere nasjonale og internasjonale erfaringer med konkurranseeksponering av offentlig sektor og bedre kunnskapsgrunnlaget for politikken på området. Utvalget skilte mellom 4 typer konkurranseeksponering: Etablering av konkurransemarkeder (deregulering) skjer ved at tidligere offentlige monopol fratas eneretten og må konkurrere i et marked. Anbud (konkurranseutsetting) innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester for det offentlige. Pengene følger brukeren. Benchmarking (sammenlikning). Utvalget peker på at overgang fra offentlig monopol til konkurranseeksponering medfører ulike kostnader for det offentlige. Det må også skilles mellom kostnadsreduksjoner som følger av at en får mer ut av ressursene og kostnadsreduksjoner som følge av lavere lønnsutgifter. Det siste er omfordeling av penger og ikke økt effektivitet. Konkurransemarkeder Etablering av konkurransemarkeder er tatt i bruk i flere sektorer i nesten alle OECD-land. Det er tre alternativer: Den tidligere monopolisten omdannes til statsaksjeselskap, det skjer full privatisering eller delprivatisering. Ifølge utvalget gir etablering av konkurransemarkeder mer effektiv produksjon ved at tjenestene produseres billigere. Tre sektorer er vurdert i Norge: I kraft- og telesektorene har en fått klar effektivitetsgevinst. I telesektoren har kvaliteten bedret seg. På legemiddelområdet kan utvalget ikke trekke noen konklusjon. Utvalget mente at det er konkurransen som genererer forbedringene. Privatisering er ikke avgjørende. Erfaring fra bl.a. England viser at private monopoler som erstatter offentlige ikke bedrer effektivitet og kvalitet. 47

48 Anbud Utvalget peker på at erfaringene i Norge i hovedsak er gjort i teknisk sektor og at erfaringsgrunnlaget ikke er omfattende nok til å trekke entydige konklusjoner. Kostnadsbesparelser er oppnådd i varierende grad. Innenfor renovasjon, som er den kommunale tjenesten hvor anbud er tatt i bruk i størst grad, er det en svak sammenheng mellom bruk av anbud og kostnadsbesparelser. Innenfor busstransport, i ferjesektoren og veisektoren synes anbud å ha ført til reduserte kostnader. Internasjonale erfaringer utvalget baserte seg på indikerte at anbud gir kostnadsbesparelser på prosent (disse anslagene er senere blitt kraftig kritisert, se andre steder i denne rapporten). Det er betydelig variasjoner. Studiene tar i varierende grad hensyn til bestillers administrasjons- og transaksjonskostnader som opplæring av ansatte, utarbeidelse av anbudsdokumenter, vurdering av innkomne anbud og oppfølging av kontrakten. Utvalget mener at like virkemidler bør fungere likt mellom Norge og land det er naturlig å sammenlikne seg med. Utvalget peker på at Sverige ofte er brukt som eksempel på et land som har redusert kostnader ved bruk av anbud. Fordi norsk kommunal forvaltning har hatt en strammere personellsituasjon enn den svenske, var det i følge utvalget et åpent spørsmål om en kan forvente liknende resultater i Norge. Usikkerheten rundt omstillinger er en belastning for arbeidstakerne. Lønnsnivået synes å være like bra eller bedre i de private virksomhetene. Det er ikke klare tendenser til at private tilrettelegger arbeidssituasjonen dårligere enn det offentlige, men en del arbeidstakere opplever en hardere arbeidsbelastning i det private. Utvalget mener at innsparinger i Danmark og Sverige ser ut til å skyldes bruk av færre faglærte og mer ufaglært arbeidskraft. Man er ofte mer fokusert på å tilpasse bemanningen til arbeidsmengden over året. Verken i de norske eller internasjonale erfaringene fantes det et etter utvalgets oppfatning noen systematisk sammenheng mellom bruk av anbud og kvaliteten på tjenestene. Kvaliteten henger nær sammen med det som bestilles gjennom kontrakten. Utvalget pekte på at for at anbudskonkurranser skal gi kostnadsbesparelser eller kvalitetsforbedringer må det være virksom konkurranse. Det offentlige må tiltrekke tilbydere. Samtidig må det offentlige ikke sette seg i en situasjon hvor offentlig monopol blir erstattet med avhengighet av en eller få private leverandører. Utvalget mente at en må vurdere å beholde noe produksjon i egenregi for å sikre framtidig konkurranse. Dersom en har lagt ned den offentlige produksjonen på et område, kan den bli vanskelig å gjenopprette. Kommuner 48

49 som benytter anbudskonkurranser er ofte større med variert næringsliv. Bruk av anbud synes å ligge best til rette i tett befolkete strøk. Ved bruk av anbud må politikerne gå inn og definere et bestemt tjenestenivå. Utvalget understreket at anbud kan ha som konsekvens at politikerrollen svekkes. Styring gjennom kontrakter innebærer at mulighetene for å gripe direkte inn reduseres eller fjernes. Utvalget pekte på at ved virksomhetsoverdragelse er det bare de individuelle rettighetene i tariffavtalen som videreføres. Selve avtalen overføres ikke. I og med at tariffavtaler strekker seg over to år, varer rettighetene kortere om virksomhetsoverdragelsen skjer sted midt i tariffperioden. Det kan legges inn i anbudsvilkårene at ansatte skal beholde arbeidsvilkårene i hele anbudsperioden. Arbeidstakernes rett til ytelse i henhold til pensjonsordninger overføres ikke. Pengene følger brukeren Kommunal sektor har i liten grad benyttet pengene følger brukeren. Ordningene utvalget har sett på har som hovedregel et fast tilskudd og en egenandel. Det er ingen klar sammenheng mellom pengene følger brukeren ordninger utvalget har sett på, og kostnadseffektivitet. Skal en basere seg på brukerdefinert kvalitet, mente utvalget at det må framskaffes informasjon som gjør at brukerne kan vurdere kvaliteten, f. eks. ventetid og dødelighet ved sykehus og normerte prøver og karakterer for skoler. Utvalget pekte på at det er debatt om slike indikatorer gir pålitelig informasjon om kvaliteten, særlig gjelder dette karakterer. For andre tjenester kan det være enklere å basere seg på brukerdefinert kvalitet. Det gjelder for eksempel for hjemmebasert omsorg hvor brukeren fortløpende kan vurdere kvaliteten. Dersom brukeren er i et avhengighetsforhold til tjenesteyteren kan det være vanskelig å reagere ved misnøye med tjenesten. Benchmarking Utvalget mente at benchmarking er effektivt for å avdekke effektivitets- og kvalitetsforskjeller. Benchmarking vil kunne ha betydning for politisk styring og kontroll. De peker på at etablering av KOSTRA vil skape betydelig oppmerksomhet om forskjeller i prestasjoner mellom kommuner. 49

50 Senere studier De enkelte norske studiene omtalt nedenfor, dreier seg om ulike forhold: En kombinasjon av overgang fra forhandlete kontrakter til anbud i forhold til private leverandører, kombinert med konkurranseutsetting av deler av kommunal sektor. Dette dreier seg bl.a. om ferjesektoren og rutebiler. Konkurranseutsetting av statlig virksomhet, slik som veivedlikehold og Gjøvik-banen. Konkurranseutsetting av renovasjon. Konkurranseutsetting av pleiehjem. 7.2 Rutebiler Longva og Osland (2010) diskuterer effekter av anbud innen lokal kollektivtransport på land, med hovedvekt på busstransport. De fokuserer på utviklingen i perioden Vekst i subsidiene var bakgrunnen for at det fra 1994 ble tillatt å ta i bruk anbud i lokale kjøp av kollektivtransport, i stedet for forhandlete kontrakter. Forfatterne skriver at undersøkelser tyder på at anbud har ført til økt effektivitet og at den isolerte effekten av anbud er anslått til 10 pst. lavere kostnader i gjennomsnitt i perioden De mener at anbud har ført til kostnadsbesparelser uten at dette har vært forbundet med redusert kvalitet eller omfang på tilbudet. De finner at lønnsutviklingen har vært relativt lite påvirket. Sjåførenes lønnsbetingelser har i liten grad vært gjenstand for konkurranse pga nasjonale tariffavtaler med sentralisert struktur og høyt fagforenings-medlemskap og fravær av lokal lønnsfastsettelse. Avgjørende er bestemmelsen om at selskapet som skal delta i anbudskonkurranse, må forplikte seg til å følge lønns- og arbeidsvilkår som minst svarer til en av de landsomfattende avtalene. I de tilfellene hvor bruk av anbud falt sammen med bytte av tariffområde fra kommunal til privat sektor, har sjåførene fått svekkete lønns- og pensjonsvilkår, ofte med overgang fra ytelsesbaserte kommunale ordninger til innskuddsbaserte med bortfall av barne- og etterlattepensjon. Berge og Sønsterudbråten (2011) som har en mer oppdatert analyse peker på at bruk av anbud har medført at ansettelsesforholdene innenfor transportbransjen har gått fra å være stabile og sikre, til å bli mer usikre. Dette har gjort at man i 2009 valgte å endre yrkestransportloven og jernbaneloven. Fra og med 1. januar 2010 gjelder arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse ved anbudskonkurranser om tildeling av rutetransport, på vei, bane 50

51 og til sjøs. Dette gjelder uavhengig av om skifte av tjenesteyter faller inn under arbeidsmiljølovens definisjon av hva som er en virksomhetsoverdragelse. 7.3 Ferjesektoren Førstegangsutsetting kan gi lavere priser enn det som er opprettholdbart, pga undervurdering av kostnader, eller forsøk på å kapre markeder. Dette har skjedd i ferjesektoren. Skjerpet konkurranse i en periode har endt med stor markedskonsentrasjon. Fram til midten av 1990-tallet ble ferjetjenestene produsert ved at staten kjøpte tjenester fra rederiene gjennom en hovedavtale og ettårige drifts- og tilskuddsavtaler. 6 ferjesamband ble satt ut på anbud i perioden Alle ferjesamband skal ut på anbud og prosessen vil ventelig være fullført i Bråthen m.fl. (2007) peker på bedre ressursutnyttelse ved anbud ved at ferjesambandene blir mer effektivt drevet dels som følge av en seleksjonseffekt (ulike selskaper er ulikt effektive til å drive) og dels som følge av at selskapet som vinner har insentiver til å drive effektivt. Forfatterne peker på at kampen om å vinne et anbud kan lede til at vinneren legger inn et for lavt anbud og taper penger, vinnerens forbannelse. Deltakerne i anbud har insentiver til å begrense konkurransen, gjennom strategisk budgivning for å presse ut konkurrenter. Strategisk budgiving for å bli kvitt konkurrenter kan skjules gjennom å legge inn bud basert på svært optimistiske anslag på trafikk- og inntektsvekst i stedet for bud basert på urimelig lave kostnader, som tolkes som tegn på rovatferd. Før prøveanbudene startet i 1995 var det 16 rederier med områdekonsesjon fra Rogaland til Finmark. Innledningsvis var det en sterk konkurranse med kostnadspress ut over i anbudsperioden. Flere av sambandene klarte ikke å oppfylle anbudskravene rent økonomisk. Det er nå 4 rederier med 99 pst. av markedet og ofte bare 2 konkurrenter om et anbud. Oslo Economics (2012) har evaluert konkurranseutsetting av nærmere 100 riksvegsamband i perioden for Statens vegvesen. I 2011 var drøyt 80 pst. av fergedriften på anbudsavtaler. Den typiske anbudsavtalen er på 8 år. Oslo Economics mener at konsentrasjonen reflekterer at virksomheten er kapitalintensiv og at det også administrativt er stordriftsfordeler. Evalueringen har en gjennomgående positiv vurdering av konkurranseutsettingen. 51

52 Sykefraværet er om lag som i sammenliknbare næringer. Det har vært en økning i ulykker, men det er uenighet blant respondentene i en undersøkelse om bakgrunnen. Evalueringsrapporten sier at det er en allmenn oppfatning at pris som tildelingskriterium gir press på bemanningen, men det er uenighet om dette fører til lavere sikkerhet. 7.4 Statens vegvesen Statens vegvesen har til en hver tid mer enn 500 kontrakter vedrørende utbygging. Samlet verdi av kontraktene er rundt 10 mrd. kroner. Fram til 1. januar 2003 utførte etaten store deler av drifts- og vedlikeholdsarbeidet i egenregi gjennom egen produksjonsavdeling. Deretter ble oppgavene konkurranseutsatt i form av funksjonskontrakter. Samtidig ble produksjonsavdelingen i Statens vegvesen skilt ut som eget selskap, Mesta. Innenfor drift og vedlikehold er det: Vel 100 områdebaserte funksjonskontrakter som i all hovedsak er driftskontrakter som inkluderer vinterdrift, renhold, grøntarbeider, rensk av avløpssystemer, tilsyn og beredskap. Asfaltkontrakter. Fram til 2003 produserte Statens vegvesen selv i noen grad asfaltmassen og la denne ut på veiene. Størsteparten av asfalteringen ble utført av private etter konkurranse. Fra 1. januar 2003 ble all asfaltering konkurranseutsatt. Et stort antall mindre vedlikeholdskontrakter. I 2008 utgjorde omsetning innen drift og vedlikehold i Statens vegvesen 7,1 mrd. kroner. Funksjonskontraktene utgjorde 2,1 mrd. kroner eller 29 pst. av totalen. Full konkurranseutsetting skjedde i Dovre Group AS (2010) lagde en evaluering av konkurranseutsettingen av drift og vedlikehold. Den fokuserte kun på funksjonskontraktene. Rapporten er svært positiv til konkurranseutsettingen, til tross for at det ikke foreligger vesentlig harde fakta til å underbygge dette. Punkt for punkt pekes det i rapporten tvert om på betydelige problemer. Det pekes på at markedet og kontraktene er umodne selv etter 7 år og at det ikke finnes etablerte indikatorer som er egnet for en overordnet og fortløpende vurdering av tilstanden på veiene. Etter et midlertidig lavt prisnivå etter konkurranseutsettingen, som bl.a. skyldtes at Mesta fikk gode vilkår, og at anbudene var for optimistiske, er prisnivået steget kraftig. Dovre peker på at det er for forutsigbart og for få som konkurrerer om oppdragene. Konkurransesituasjonen må derfor karakteriseres som lite tilfredsstillende. 52

53 Riksrevisjonen Riksrevisjonen la fram en rapport om drift og vedlikehold av vegnettet i Den peker bl.a. på mangelfull utføring av drifts- og vedlikeholdsarbeidet i halvparten av kontraktene, og en rekke avvik, og på svak konkurranse i entreprenørmarkedet. Markedet er dominert av 3 entreprenører: Mesta, Kolo Veidekke og NCC. Mesta hadde ansvaret for 61 prosent av kontraktene som var i drift 31. desember 2008, og har således en svært dominerende rolle i markedet. På 37 pst. av kontraktene inngått i perioden var det bare en eller to entreprenører som la inn anbud. I sin gjennomgang av gjennomføringen av statsbudsjettet for 2010 fant Riksrevisjonen at kostnadsøkningen ved driftskontrakter var på hele 87 pst. i forhold til prisnivåene i På anlegg- og investeringsområdet hadde halvparten av kontraktene hatt en kostnadsøkning fra noe over 10 pst. til mer enn fordobling av kostnader i forhold til opprinnelig kontrakt. Mange har hatt betydelige forsinkelser. 7.5 Konkurranseutsetting på Gjøvikbanen Longva m.fl. (2010) fant at konkurranseutsettingen har gitt lavere kostnader for det offentlige og bedre tilbud for passasjerene, og mente at dette ikke er gått på bekostning av de ansattes arbeidsbetingelser. Kostnadsbesparelsene forklares ut fra fire forhold: Effektivisering av ruteplanen, bruk av billigere materiell, mer effektiv bruk av togparken og slankere organisasjon og bemanning. Den viktigste endringen i ansettelsesforholdene i NSB er at de ansatte fra 2002 da særlovsselskapet ble dannet, mistet rettigheter knyttet til tjenestemannsloven. På initiativ fra fagforeningene ble reglene for virksomhetsoverdragelse gjort gjeldende ved konkurranseutsettingen. Tariffavtalen fra NSB-konsernet ble dermed videreført, og ytterligere forhandlinger mellom partene sikret at dette også gjaldt utover neste forhandlingsperiode. De ansatte i NSB AS hadde medlemskap i Statens pensjonskasse som i henhold til loven om virksomhetsoverdragelse blir videreført. Nye ansatte er imidlertid ikke sikret slikt medlemskap. I følge rapporten ser det ut til at kostnadene vil stige i framtiden. Anbudet har vært for optimistisk i forhold til behovet for vedlikehold på togsettene og reservetogskapasitet. Kombinasjonen togsett-skinnegang er ikke tilfredsstillende behandlet i konkurransegrunnlaget. NSB AS har fortsatt enkelte kostnader knyttet til Gjøvikbanen. Flere 53

54 informanter var skeptiske til det store fokuset på Gjøvikbanen som en marginal del av jernbanesektoren. 7.6 Renovasjon Monkerud og Sørensen (2004) peker på at internasjonalt er renovasjon den mest studerte sektoren når det gjelder konkurranseutsetting og studiene anslår en kostnadsbesparelse på prosent. Forfatterne mente at reduksjonen ikke kommer fra lønnskutt, men fra ulike organisasjonsmessige og ledelsesmessige faktorer. Britiske studier finner at enhetsprisen for tjenesten reduseres signifikant med økt antall budgivere i anbudsprosessen. Et vanlig internasjonalt funn er at konkurranse er viktigere enn eierskap. Det er ikke forskjell mellom kostnader ved offentlige og private når det kontrolleres for konkurranse. Private monopolister har 25 prosent høyere kostnader enn offentlige motstykker. Forfatterne mener at halvparten av gevinsten ved konkurranseutsetting kommer innbyggerne til gode gjennom lavere gebyrer, resten går til å øke kommunale inntekter. Forfatterne vurderer ikke tariffavtalene. 7.7 Pleie- og omsorg og kvalitet Det har vært forsket relativt lite i Norge på konsekvensene av konkurranseutsetting i pleie- og omsorgssektoren (konsulentrapporten fra Oslo Economics (2013) er omtalt tidligere i denne rapporten). Det ble gjort noen uavhengige studier på begynnelsen av tusentallet, da konkurranseutsetting var et nytt virkemiddel. Asplan Viak utarbeidet i 2002 og 2003 tre rapporter om erfaringene med konkurranseutsetting av sykehjem i Trondheim og Oslo. Da hovedrapporten ble skrevet var tre sykehjem i Oslo konkurranseutsatt, og to i Trondheim. Konkurranseutsettingen hadde bare vart en kort periode, det første sykehjemmet ble konkurranseutsatt i desember Rapporten slår fast at det ikke er statistisk grunnlag for å si at konkurranseutsetting har hatt betydning for kvaliteten, verken i positiv eller negativ retning. Oslo kommune fikk innsparinger beregnet til 42 millioner over kontraktsperioden på tre år. Besparelsen skyldes ifølge rapporten i hovedsak kutt i administrasjon og at støttefunksjoner til dels ble kjøpt inn av andre eller utført av pleiepersonell. Det er verdt å merke seg at alle utførerne i Oslo drev med underskudd. I Trondheim var det ingen innsparing. Rapporten viste at de konkurranseutsatte sykehjemmene hadde et bedre arbeidsmiljø, og lavere sykefravær. 54

55 Som en del av Velferdsprogrammet i Forskningsrådet skrev Bogen (2002) artikkelen Konkurranseutsetting av omsorg: reduseres kvaliteten?". Ifølge Bogen var det ikke mulig å se at konkurranseutsetting hadde påvirket kvaliteten. Oslo kommune bruker 3 ulike metoder for å måle kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene, brukerundersøkelser, objektive kriterier knyttet bl.a. til trykksår, inkontinens, stive ledd, vekttap og fall, samt kvalitetsrevisjoner som fokuserer på oppfølging/prosedyrer. Det publiseres tall for det enkelte sykehjem. I brukerundersøkelsene publiseres også enkelte tall aggregert etter type, kommunal, ikke-offentlig organisasjon (ideell) og kommersiell. I brukerundersøkelsene er det små forskjeller i fornøydhet mellom beboerne i de 3 kategoriene. I undersøkelsen Oslo kommune Helseetaten (2011) er 57 pst. av beboerne i de ideelle i svært stor grad tilfreds, mot 49 pst. i kommersielle og 47 pst. i kommunale. 7.8 Vurdering Studiene av konkurranseutsetting utført i Norge har mange av de samme utfordringene som tidlige studier internasjonalt, med delvis manglende vurdering av kvalitet og offentlige planleggings-, oppfølgings- og omstillingskostnader. Kostnadsbesparelsene anslått i tidlige studier gjenfinnes ofte ikke i senere studier. Mange av studiene dreier seg om førstegangsutsetting. Flere av studiene illustrerer at prisen ved førstegangsutsetting ofte ikke er bærekraftig, men gir tap hos vinneren av anbud, og at en får høy konsentrasjon på selgersiden. Det er en begrenset vurdering av de ansattes situasjon, og vurderingene står av og til i motstrid til opplysningene gitt i rapportene. Siden brorparten av studiene har en fått økende tjenestekonkurranse og innvandring fra EØS, som påvirker effekten av konkurranseutsetting. 55

56 8 Nye analyser av konkurranseutsetting fra andre land 8.1 Sverige Studieforbundet Næringsliv og Samfunn (SNS), er en utredningsinstitusjon med medlemskap fra svensk næringsliv, inklusive de store foretakene. De har hatt en bred gjennomgang av forskningen om virkningen av konkurranseutsetting, Hartman (2011). Rapporten studerte forskole, skole, individ- og familieomsorg, helse- og sykepleie, arbeidsmarkedspolitikk, og innsats for eldre og funksjonshemmede. Hovedkonklusjoner fra SNS Rapporten peker på at kunnskapsgrunnlaget er bemerkelsesverdig begrenset. Derfor er det ingen generelle konklusjoner om vinst eller tap ved konkurranseutsetting i rapporten. De peker på at konkurranseutsetting ofte gir vinst for utføreren uten at offentlige kostnader samlet reduseres. På de fleste områder er kundene mer fornøyde der det er konkurranseutsatt. Men utenom helse og pleie var imidlertid sosioøkonomiske sterke grupper overrepresentert blant dem som velger. Årsakene til en ikke finner klare gevinster av konkurranseutsetting er at dette er kvasimarkeder (kunde verken bestiller eller betaler). Dessuten er velferdstjenester en spesiell type tjenester, som krever mer tilpasning enn tekniske tjenester. Det er store transaksjons- og kontrollkostnader. 8.2 Danmark Anvendt Kommunal forskning (AKF) gjennomførte i 2011 en gjennomgang av nordisk og engelskspråklig litteratur om konkurranseutsetting. Rapporten, Petersen m. fl. (2011) peker på at det er lenge siden det er gjennomført en større oppsummering av konkurranseutsetting. Mange tidligere studier er fra USA og Storbritannia. De hadde fokus på teknisk sektor og førstegangs-utsetting. AKFs studie er basert på 37 studier fra Danmark og 43 internasjonale. Rapporten belyser: Hva er virkning på pris og kvalitet? Er det forskjell på teknisk og omsorg? Hva er konsekvenser for ansatte? Hovedfunn for økonomi og kvalitet Besparelser ved konkurranseutsetting varierer mellom områder, og er typisk lavere enn framstilt i offentlig debatt. Studier fokuserer mye på pris, lite på kvalitet. Dette krever en 56

57 rekke forbehold når det gjelder anslag for besparelser. Mange studier regner i liten grad med kostnader ved selve anbudsprosessen og oppfølging. Mange studier gjelder førstegangs utsetting, fordelene reduseres over tid. Det er ikke private i seg selv, men konkurransesituasjonen som skaper besparelser. Hovedfunn teknisk v.s. omsorg Særlig på tekniske områder (avfall, rengjøring, vei) mener rapporten det er dokumentert besparelser. Det er ikke samme belegg når det gjelder omsorg (pleie, omsorg, barnepass, utdanning). Effekten for kvalitet er også dårlig dokumentert der. Transaksjonskostnadene for omsorg kan være høyere fordi tjenestene er komplekse. De er også arbeidsintensive og gir mindre rom for effektivisering gjennom teknologi. En sentral konklusjon i rapporten er: Det er ikke forskningsmessig belegg for å hevde at det generelt er påvist økonomiske besparelser ved konkurranseutsetting på de bløte velferdsområder, liksom det ikke er dokumentasjon for at konkurranseutsetting fører til forbedret kvalitet verken på de tekniske eller bløte områder. Hovedfunn ansatte Internasjonale studier viser at konkurranseutsetting har tendens til å påvirke lønns- og arbeidsvilkår negativt. Det skjer en endring i medarbeidersammensetting i retning mindre kvalifiserte, med tendenser til lavere lønn, dårligere arbeidsvilkår, dårligere sikkerhet og bruk av ulovlig arbeidskraft. Ansattes opplevelser viser høyere arbeidstempo, lavere jobbtilfredshet, usikkerhet om ansettelse og mer stress og utbrenthet. Få danske kommuner anvender sosiale krav ved konkurranseutsetting. Medarbeidersammensetningen endres, private bruker i større grad yngre og mindre erfarne. 4 danske studier finner negative resultater, 6 er blandet. Internasjonale studier er mer negative enn danske og svenske. Dette kan i følge rapporten indikere at reguleringer og avtaler sikrer danske medarbeidere bedre vilkår. Rapporten mener at på bakgrunn av dokumenterte negative effekter på medarbeidere bør en i større grad trekke deres situasjon inn i analyser av konkurranseutsetting. Fleksibel lønnsdannelse, arbeidstid og arbeidsvilkår er trolig en forutsetning for privates gevinst. For de ansatte er det motsatte veldokumentert. Rapporten mener det er vesentlig å ta hensyn til mer 57

58 langsiktige samfunnsøkonomiske kostnadene som kan oppstå som resultat av avskjedigelser, nedsliting og lavere jobbsikkerhet. AKF-studie av konkurranseutsetting av eldre- og daginstitusjoner Petersen og Hjelmar (2012) gjennomgikk studier fra Danmark og Sverige av det å la private levere hjemmehjelp, drift av omsorgsboliger eller barnehager. Ansatte utsatt for forbrukervalg blir ikke negativt påvirket. De som blir utsatt for konkurranseutsetting blir negativt påvirket. Forbrukervalg øker kommunens administrative kostnader. Det er større kundetilfredshet ved valg hos private leverandører, trolig fordi det er lettere å kjøpe tilleggstjenester. 8.3 Storbritannia I Storbritannia skjer den største bølgen av konkurranseutsetting siden 1980-tallet i statlig sektor. Social Enterprise UK er interesseorganisasjonen til bedrifter med et sosialt/veldedig formål, og som reinvesterer mesteparten av overskuddet i tråd med formålet. De har en gjennomgang av konkurranseutsetting i Storbritannia, Social Enterprise UK (2012). De anslår at markedet for offentlige tjenester utgjør en årlig omsetning på 82 mrd. britiske pund (GBP), dvs. i overkant av 700 mrd. kroner. Det har vært anslått at markedet vil øke til 140 mrd. GBP i Antall ansatte i denne type virksomhet er 1,2 millioner. Innen hvert segment, pleie- og omsorg, barnevern, asylmottak osv. er det typisk tre eller noen flere firmaer som har en dominerende stilling. (Som i Sverige er de største selskapene aktive på flere områder). Disse firmaene er ofte eid av investeringsselskaper. De største har samlede årlige kontraktsvolum med det offentlige på noen milliarder britiske pund. At enkeltkontraktene også blir stadig større, og i en del tilfelle er over 100 mill. britiske pund gjør det stadig vanskeligere for mindre firmaer som ikke driver for profitt å konkurrere. Mer enn 2/3 av barnehjem drives nå av private, og flertallet av disse av investeringsselskaper. Private selskaper er store bl.a. innen pleie og omsorg, innenfor krysningspunktet velferd/arbeidsformidling, asyldrift, barnevern osv. Også fengsler med 13 prosent av fangene i Storbritannia er drevet av private. Det sterke fokuset på pris i offentlige kontrakter bidrar til å redusere lønn i privat sektor. Mange innenfor området arbeider til minimumslønn. Det er blitt vanlig at utførende arbeidstakere innen hjemmepleie ikke blir betalt for reisetid. 58

59 Det er uklare resultater når det gjelder kvalitet. Det pekes særlig på problemer knyttet til at barn og andre klienter flyttes fra sitt nabolag til områder med mer sosiale problemer og høy ledighet og hvor bokostnadene dermed er lave. Slik sparer selskapene penger. Det er et interessant funn at et flertall av befolkningen i Storbritannia tror at konkurranseutsettingen er langt mindre omfattende enn den er og også er skeptiske til profitt i produksjon av velferdstjenester. Jefferys (2012) gjennomgår forskning om konkurranseutsetting og peker på at teorien er at fravær av konkurranse gjør at de som leverer en tjeneste ikke har insentiver til å redusere kostnader. Dette undervurderer imidlertid at mange offentlige tjenesteytere har en sterk motivasjon for jobben sin. Argumentet er også at profittmotivet gir insentiv til å redusere kostnader og øke produktivitet. Dette ser bort fra to spørsmål: At profitten representerer et fradrag i produksjonen. Tjenesteproduksjon i offentlig regi gjør at tjenesten er vertikalt integrert i virksomheten. Konkurranseutsetting gjør at dette opphører og gir kostnader knyttet til omstilling og overvåkning av den som har vunnet anbudet. Etter tre tiår med konkurranseutsetting er det fortsatt lite bevis for virkningene. Det skyldes delvis mangel på enighet mellom statistikkbyråer om hvordan å måle, vansker med å sammenlikne over tid og med å måle kvalitet. Jefferys viser til en studie av Deloitte som viser at næringslivet har hatt en for optimistisk vurdering av egen outsourcing. I stedet for å forenkle operasjoner, gjør det ofte ting mer komplisert, gir økt friksjon i verdikjeden, og krever oppmerksomhet fra ledelsen. Store foretak peker på risiko for tap av kontroll, dårlig utførelse hos de som får oppdraget, uventete kostnader, tap av kunnskap i egen organisasjon, utfordringer i forhold til egne ansatte, tap av fleksibilitet og svekket forhandlingsstyrke. Dette er ganske likt som ved konkurranseutsetting i offentlig sektor. Når en har konkurranseutsatt virksomhet og overført ressurser og oppgaver, og bygd ned egne ressurser, har en tapt forhandlingsmakt. Dermed kan kostnader ved konkurranseutsetting øke over tid. Jefferys peker på at det mye brukte anslaget på pst. besparelser ved konkurranseutsetting er hentet fra en studie i I virkeligheten var studien langt mer forbeholden, og pekte på at få av underlagsstudiene hadde forsøkt å få med seg alle 59

60 kostnadene. Det kan være kostnader ved administrasjon og overvåkning. Det er ofte ikke klart om det dreier seg om første gangs utsetting, og om det er noe som kan opprettholdes over tid. Erfaringen fra Storbritannia er at konkurranseutsetting gir redusert lønn, bl.a. ved at nyansatte får klart lavere lønn enn før konkurranseutsettingen. Mange får også enda dårligere vilkår etter annen runde med konkurranseutsetting, hvor eventuelle bindinger i forbindelse med den opprinnelige utsettingen ikke gjelder. Etter regjeringsskiftet er regelverket ytterligere svekket. I Frankrike med gode data, har ansatte hos underleverandører for både privat og offentlig sektor lavere lønn, dårligere arbeidsvilkår og mer ulykker. Som ledd i budsjettinnstrammingen skjer det konkurranseutsetting av tjenester innenfor høyere utdanning. Jefferys peker på flere grunner til at dette ikke vil bli vellykket. Fragmentering av støttetjenester i en virksomhet som i stor grad dreier seg om relasjoner mellom personer kan lede til svekket omdømme, slik en har sett for sykehus. Det oppstår nye grenser mellom akademisk og ikke-akademisk arbeidskraft. Outsourcing av deler av virksomheten kan redusere kvaliteten. Identifikasjonen med arbeidsplassen/institusjonen som er viktig for innsats, blir redusert. 8.4 Kvalitet i sykehjem og sykehus Det har over tid vært gjennomført mange studier av kvalitet i sykehjem, blant annet i ulike deler av USA. I USA er 2/3 av alle sykehjem kommersielle, drevet for profitt. En stor metaanalyse (analyse basert på mange enkeltstudier) publisert i British Medical Journal, Commodore m. fl. (2009) sammenliknet ikke-kommersielle (offentlige og private) sykehjem med private kommersielle sykehjem. Av 82 studier, var i 40 av tilfellene de ikkekommersielle signifikant best i alle kvalitetskategorier, bare i 3 tilfeller var private signifikant best. De ikke-kommersielle hadde signifikant høyere pleiertetthet eller utdanningsnivå enn de kommersielle. De hadde også signifikant mindre tilfeller med liggesår. Forfatterne peker på at i de kommersielle vil aksjeeierne forvente prosent avkastning på kapitalen, og typisk vil ledelsen ha høyere lønn og bonus enn i ikke-kommersielle. Harrington m. fl. (2012) fant at de 10 største kommersielle kjedene for sykehjem i USA hadde lavere pleiertetthet og lavere andel sykepleiere enn offentlige sykehjem. De hadde også betydelig større problemer med kvaliteten i behandlingen i form av avvik. 60

61 Axelsson (2012) har gått gjennom ulike metaanalyser. Studier fra USA viser at private kommersielle sykehus både er dyrere og har signifikant høyere dødelighet enn private, ikkekommersielle sykehus. 8.5 Konkurranseutsetting av renhold i sykehus Sykehusinfeksjoner er en alvorlig utfordring. I Norge har vi lite av multiresistente bakterier som de har i Storbritannia. På bestemte datoer registreres sykehusinnlagte i Norge for sykehusinfeksjoner. De siste årene har typisk rundt 6 prosent av pasientene på måledagen hatt sykehusinfeksjon. I mai 2012 var andelen 5,4 prosent ifølge Folkehelseinstituttet (2012). Det er kirurgisk intensiv/overvåkning med 18 prosent og tilsvarende medisinsk overvåking med 15 prosent som ligger høyest. Disse undersøkelsene undervurderer forekomsten av infeksjon. For kirurgiske inngrep oppdages en stor andel etter utskriving. I følge den nasjonale strategien for forebygging av infeksjoner, Departementene (2008) er det antatt at pasienter som hvert år innlegges i sykehus får en sykehusinfeksjon. En infeksjon gir i gjennomsnitt 4 ekstra liggedager eller dager totalt. De direkte kostnadene for dette er betydelig for helseforetakene. I tillegg kommer sykepenger, tapt arbeidsfortjeneste. I et prosjekt om sykehusinfeksjoner i 2012 for Stavanger Universitetssykehus, estimeres det at de direkte kostnadene utgjør mill. kroner årlig, de indirekte som sykepenger, tapt arbeidsfortjeneste produksjonstap mv. anslås å være 5-10 ganger så store. Departementene (2008) anslår at pst. av infeksjonene i Norge kan forebygges ved effektivt smittevernarbeid. Dancer (2011) peker på at det de siste årene er det kommet studier som viser betydningen av renhold i arbeidet mot infeksjoner. Renhold bidrar til å redusere forekomsten av bakterier på steder som er utsatt for berøring slik som sengerammer, dørhåndtak, tastatur osv. Studier viser at omfanget av renhold påvirker risikoen for infeksjon. Davies (2010) peker på at det ikke finnes studier av direkte sammenheng mellom konkurranseutsetting av renhold og sykehusinfeksjoner, men viser til en rekke studier i Storbritannia som indikerer at kvaliteten på renholdet er dårligere ved konkurranseutsetting enn når det utføres innomhus. Davies mener at renhold er en viktig integrert del av infeksjonsbekjempelsen på et sykehus, og at utskilling/konkurranseutsetting svekker dette. Han mener det er feil som mange gjør å sette opp skille mellom kjernetjenester og støttetjenester på et sykehus, og plassere renhold i det siste og behandle det tilsvarende renhold i et hotell. Dette reduserer fleksibiliteten i forbindelse med utbrudd og sykehusets 61

62 styring med renholdstjenesten (overgang fra direkte kommandolinje til kontrakt). Ansatte i innleide firmaer har mindre lojalitet til sykehuset enn til sin arbeidsgiver. 8.6 Reversering av konkurranseutsetting Hall (2012) studerer tendensen til å reversere konkurranseutsetting i flere land. Selv i Storbritannia hvor regjeringen gjennomfører omfattende konkurranseutsetting, rekommunaliserer mange kommuner tjenester. I Tyskland skjer det rekommunalisering av energiforsyningen. Siden 2007 er det etablert 44 lokale offentlige kraftselskaper. 100 kontrakter for energiforsyning og service er reversert. Et flertall av kommunene vurderer tilbakekjøp av kraftverk og nettverk når kontrakter utløper de kommende årene. Også på områder som avfallshåndtering, bolig og transport skjer det rekommunalisering. I Frankrike ble vannforsyningen til Paris rekommunalisert i Byen sparte 35 mill. euro det første året og kuttet vannavgiften med 8 pst. Ytterligere 40 kommuner, inklusive en del store byer har også planlagt tilsvarende. Bakgrunnen for utviklingen er problemer med de private leveransene, og reduserte kostnader ved overgang til offentlig drift. En viktig faktor i energiforsyningen i Tyskland er at dette øker kontrollen med tjenesten. Hall nevner også transaksjonskostnadene, kostnader ved profitt og lavere lånekostnader for det offentlige enn for private. 62

63 9. Følger av økt privat innslag i skolesektoren 9.1 Skolesystemene i Norden FAFO, Berge og Hyggen (2011) har laget en gjennomgang om privatskoler i Norden. I Norge var i 2010/2011 2,6 prosent av elevene i private grunnskoler. Siste tall for Finland var 3 prosent, Sverige 11 prosent og Danmark 14 prosent. I Danmark har det lenge vært et høyt nivå i nordisk sammenheng. Siden friskolereformen i Sverige i 1992 økte andel elever i privatskoler fra rundt 2 prosent i 1992, knapt 5 prosent i 2005 og til drøyt 10 prosent i 2009/2010. For gymnas vokste det fra 2 prosent til 25 prosent far 1992 til 2009/2010. I videregående skole var andelen i Norge 7 prosent og Finland 8 prosent. I Norge økte antallet i privatskoler fra et lavt nivå til Da de rødgrønne overtok regjeringsmakten lå det søknader om nye elevplasser. De gjennomførte en lov som stoppet skoler som ikke var kommet i drift innen 13. desember De inngikk et kompromiss med KrF i 2007 om en ny privatskolelov som begrenset privatskoler til de med alternativ pedagogikk eller religiøst formål. Det har vært en svak vekst i antall elevplasser under de rød-grønne. Flere av søknadene er åpenbart knyttet til skoler til erstatning for nedlagte kommunale skoler. Noen hovedforskjeller mellom landene er at i Norden utenom Sverige er tilskuddet til private skoler lavere enn for offentlige. I Norge er satsen 85 prosent, i Danmark 75 prosent (skal ned til 71 prosent). Det er tillatt med foreldrebetaling, men ikke det å ta utbytte fra skoledriften. I Sverige følger finansieringen eleven 100 prosent, det er forbudt med foreldrebetaling og det er tillatt å ta utbytte. En sentral ide bak det svenske systemet er at konkurranse mellom skoler skal få den enkelte skole til å skjerpe seg for å tiltrekke elever. FAFO-rapporten peker på at en økende andel av privatskolene i Sverige er eid av aksjeselskaper som eier flere skoler. I 2008 var 64 prosent av skolene eid av aksjeselskap. De 5 største skolene, Akademedia, John Bauer, Pysslingen, Kunnskapsskolan og Baggium hadde samlet 3,5 mrd. kroner i omsetning i Alle utenom Kunnskapskolan var eid av internasjonal finanskapital gjennom investeringsselskaper (riskkapitalbolag). I 2010 ble Baggium som driver 41 skoler kjøpt opp av det norske FSN kapital. FAFO-rapporten mener at mulighetene til å opprette privatskoler, kan øke kostnadene i skolesystemet fordi offentlige nedleggelser kan møtes med nye privatskoler slik at det offentlige ikke får utnyttet stordriftsfordeler som planlagt. Det er støtte for at privatskoler 63

64 bidrar til segregering. De viser til at i skolekretser med høy andel innvandrere i Oslo og Drammen er det en tendens til at familiens sosioøkonomiske status betyr mye for rekruttering til slike skoler. 9.2 Norden og PISA-undersøkelsen PISA-undersøkelsen (Programme for International Student Assessment) er en undersøkelse i regi av OECD av kvaliteten i skolen i medlemslandene og en rekke andre land. Den måler ferdigheter i lesning, matematikk, og naturfag for elever på 15 år. Undersøkelsen ble første gang gjennomført i 2000 og gjennomføres hvert 3. år. Resultatene fra undersøkelsen i 2012 vil publiseres i desember Resultatene fra undersøkelsen i 2009 ble publisert i Resultatene for Norge viste at det hadde vært en negativ utvikling i lesing og matematikk fram til 2006, men at resultatene klart bedret seg til 2009, se tabell 16. I lesing kom Norge igjen over OECD-gjennomsnittet. Tabell 16. PISA-score i lesning i Norden Norge Sverige Danmark Finland OECD-gjennomsnitt Kilde. OECD (2010) Table V.2.1 Finland scorer klart over andre nordiske land. Det har vært pekt på at en årsak er kvaliteten på lærerutdanningen og lærernes stilling i skolen. Det spiller også viss en rolle at landet har en mindre andel elever med innvandrerbakgrunn, kun 2,6 prosent i Mens andre elever i 2009 scoret 538 poeng, scoret elever med innvandrerbakgrunn i Finland 468. For Sverige var tallene 507 og 442. For Norge var tallene 508 og 456. For Danmark var tallene 502 og 438. Forskjellene mellom elever med innvandrerbakgrunn og andre elever var dermed klart minst i Norge og har minket siden For Sverige har forskjellen økt fra 58 til 66. Ulikheten i elevprestasjoner i et land kan måles på ulike vis. PISA måler dette som spredningen i resultater rundt gjennomsnittet i et land (såkalt varians). Denne spredningen kan deles i to: Spredningen (variansen) innenfor den enkelte skole, og spredningen i resultater mellom skoler, se tabell

65 Tabell 17 Spredningen (variansen) totalt, mellom skoler og innen i skoler i lesing PISA 2000 PISA 2009 Endring Totalt Mellom skoler Innen skoler Totalt Mellom skoler Innen skoler Totalt Mellom skoler Innen skoler Finland % +13% -2% Norge % -16% -22% Danmark % -23% -26% Sverige % +139% +7% Nederland USA % +10% -18% OECD % Kilde. OECD (2010) Table V.4.1 Tabell 17 er svært interessant. Den viser at de nordiske landene har langt mindre forskjeller i resultater mellom skoler i 2000 enn gjennomsnittet i OECD. De 4 nordiske land i tabellen samt Island hadde faktisk mindre forskjeller mellom skoler enn noen av de over 20 andre landene en har tall for. Norge hadde samlet størst forskjeller av de 4 nordiske landene i Det har imidlertid vært en utvikling, hvor både forskjellene mellom skoler og innen skoler er kraftig redusert til Norge har rykket opp til å bli nr. 2 i OECD etter Finland for minst forskjeller i resultater mellom skoler. I Danmark har det vært en nedgang både i forskjeller mellom skoler og i skoler. I Sverige har forskjellene i den enkelte skole økt, men økningen er spesielt sterk i forskjellen mellom skoler, med en økning i variansen på 139 prosent, den største prosentvise økningen i OECD. OECD finner også at forskjeller i skoleresultater mellom elever knyttet til gitte sosioøkonomiske forskjeller er signifikant økt i Sverige fra 2000 til 2009, OECD (2013). Nederland er tatt med i tabellen, fordi det har et skolesystem som likner på det svenske systemet. Andelen i privatskoler er imidlertid betydelig høyere enn i Sverige. Allerede før 2. verdenskrig var det et flertall i private skoler. I følge OECD (2012) var 66 prosent av elevene i private skoler i Resultatet av det nederlandske systemet er en segregering etter etnisitet. Nederland og en del andre land med stort innslag av private skoler, har små forskjeller i skolene, men svært store mellom skoler. Sverige er det eneste OECD-landet i tillegg til Tsjekkia som både statistisk signifikant har fått dårligere resultat i lesing i perioden 2000 til 2009, og samtidig fått signifikant større ulikhet i resultatene. Det kan bl.a. reflektere økningen i omfanget av privatskoler i perioden. 65

66 OECD (2012) ser på sammenhengene mellom private og offentlige skoler, ulike typer finansiering, stratifisering av elever og skoleresultater. I de fleste landene er den gjennomsnittlige sosioøkonomiske bakgrunnen til elever som går i privatskoler mer fordelaktig enn hos de som går i offentlig skole. Privatskolene får også bedre resultater, overveiende pga. den sosioøkonomiske statusen til elevmassen. OECD konkluderer med at land med liten lagdeling mellom skoler også har en tendens til å få bedre resultater. Det er ingen motsetning mellom små forskjeller mellom skoler og gode resultater for skolesystemet. 9.3 Privatskoler og lagdeling Professor Henry M. Levin, direktør ved National Center for the Study of Privatization in Education ved Columbia University holdt 12.mars 2013 et innlegg om svenske skoler på en konferanse i det svenske vitenskapsakademiet. Hovedpoengene er publisert på nett. Han pekte på at i 2011/2012 gikk nesten en firedel av elevene fra barne- ungdoms- og videregående skole på private skoler. I Stockholm går halvparten av elevene på videregående i privatskoler. Siden 1995 har resultatene på alle klassetrinn falt i lesing, naturfag og matematikk ved internasjonale målinger. Det har i tillegg vært tegn til økende lagdeling og segregering av elever etter sosioøkonomisk status og etnisitet. Det har også vært bekymring knyttet til stor profitt i de private skolene. Levin fant at systemet økte valgmulighetene i forhold til tidligere (da det ikke var særlig valg), og at akademisk utvikling mellom sammenliknbare elever var lik i privat og offentlig skole. Han pekte på at ved vurderingen av dette må en huske på at hele nivået er gått ned. Han viste til at svenske forskere har pekt på at privatskolene bruker mye ressurser på markedsføring, og at også lærerne brukes til dette. Levin fant ikke at systemet med pengene følger eleven hadde bidratt til økt effektivitet. Han pekte på at en omfattende svensk studie hadde funnet at både økt sosioøkonomisk og etnisk lagdeling hadde skjedd i skolesystemet. Dette bidro også til at de best kvalifiserte lærerne ble trukket til skoler med elever med høyest sosioøkonomisk status, eller er innfødte. De internasjonale testene hadde også vist at det er økende forskjeller i resultater mellom svenske skoler. Levin konkluderte med at det svenske systemet bidrar til økt ulikhet. Det er i følge Levin bare tre land i verden med et universelt system der pengene følger eleven (dvs. det er full likebehandling mellom private og offentlige skoler): Chile, Nederland og Sverige. Studier tilgjengelig på hjemmesiden til National Center både fra Nederland og 66

67 Sverige viser at systemene gir segregering. I Chile er sosial segregering ekstrem, bl.a. som resultat av at skoler topper opp offentlige midler med privat studieavgift (noe som er forbudt i Sverige). En ny studie av privatskoler i grunnskolen fra Danmark Tornhøj Christensen og Ladenburg (2012) gjennomførte en analyse av danske grunnskoler, dvs. trinn Studien var basert på registerdata og omfattet elever, og hvor kjennetegn ved eleven også var knyttet til kjennetegn ved foreldrene. 14 prosent av elevene gikk i privatskole. I København og Fredriksberg var andelen 26 prosent. Analysen viste at privatskolene var mer polarisert enn offentlige skoler. I en større andel privatskoler enn offentlige er ingen eller få elever ikke-etniske dansker, samtidig er det en større andel hvor mange elever har en annen etnisk bakgrunn enn dansk. En større andel av privatskoler enn offentlige hadde foreldre med relativt høyt utdannings- eller inntektsnivå. Samtidig var det en større andel av privatskoler enn offentlige med foreldre med relativt lavt utdannings eller inntektsnivå. Når man deler inn i 10 deciler etter økende utdanning for foreldre, var gjennomsnittlig utdanning for mødre i den laveste decilen i privatskoler i gjennomsnitt 0,25 år kortere enn i den laveste decilen i offentlig skole. Imidlertid var mødrenes gjennomsnittlige utdannelse 0,56 år lengre for privatskoler i 10. decil sammenliknet med offentlige skoler i 10. decil. Effektene var spesielt sterke i København, med -0,39 år i 1. decil og + 0,61 år i 10. decil. 9.4 Utviklingen i Sverige Opp til for et par år siden var det relativt bred politisk enighet i Sverige om skolesystemet. Sverige faller nå på internasjonale tester, og det skjer nå en omfattende gjennomgang av problemene og en debatt. Det er avdekket at nivået på lærerne i private skoler ofte ikke holder mål. Det er også et problem at en del kommersielle skoledriver ikke har tilstrekkelig kompetanse og ressurser til forsvarlig drift gjennom et skoleår. Det har vært utilstrekkelig kontroll og sertifisering fra myndighetene. Det er også et problem at de 290 kommunene ikke bare skal drive skole, men konkurrere med private om elever. Dette gjør det vanskelig å planlegge. Det er avdekket betydelig karakterinflasjon. DN i Sverige har hatt en intensiv dekning av problemene i den svenske skolen. Elever i private skoler får bedre standpunktkarakterer sammenliknet med det de får i nasjonale prøver enn det elever i kommunale prøver gjør. Fordi nasjonale prøver også rettes lokalt, bedømmes privatskoleelevene også her for mildt i forhold til kommunale elever. Disse ulike formene for 67

68 karakterinflasjon gjør også at enkelte studier som skal vise at privatskoler bidrar til bedre læring, representert ved bedre karakterer, trolig er lite verdt. Den svenske Skolinspektionen har fått omrettet et stort utvalg av nasjonale prøver av eksterne sensorer, og fant at det i snitt gis for gode karakterer. Avvikene er spesielt store der det er stort rom for skjønn, dvs. knyttet til essayskriving. De svenske samfunnsøkonomene Hinnerich og Vlachos ved Stockholm Universitet, har på oppdrag for Skolinspektionen gjennomgått resultatene. I dn.se skriver de: "Vår undersökning ger vid handen att fristående högstadie- och gymnasieskolor i genomsnitt sätter högre provbetyg än kommunala skolor, jämfört med de externa provbedömningarna. För högstadiet är avvikelsen i bedömning så stor att den kan förklara en betydande del av det resultatförsprång som fristående skolor i andra undersökningar uppvisat gentemot kommunala skolor." Det har skjedd en overetablering av private skoler, og det å gi gode karakterer er et konkurransemiddel. Overetableringen bidrar også til ustabilitet. Tidlig i juni 2013 ble det kjent at JB Education (tidligere John Bauer) sin skolevirksomhet med over elever skulle nedlegges. også 1000 lærere rammes. I følge utdanningsnytt.no sier ledelsen i konsernet at det er sviktende elevgrunnlag som er bakgrunnen for at de nå trekker seg helt ut av skolesektoren. Nye eiere skal være klare til å ta over de fleste av skolene. Men disse eierne må først godkjennes av Skolinspektionen. Det tar 1 til 6 måneder. Det dreier seg om 30 skoler, flest videregående. I sin rapport om tilstanden i svensk skole fra mai 2013 skriver Skolverket: "Den försämrade likvärdigheten är allvarlig. I internationella jämförelser utmärker sig Sverige som ett land där både kunskapsresultat och likvärdighet försämrats under 2000-talet. Skolverket menar att det behövs ytterligare kraftfulla insatser för att förstärka likvärdigheten. Sannolikt har skolvalsreformen bidragit till de ökade resultatskillnaderna mellan skolor och därmed till försämrad likvärdighet. Skolan har genomgått stora förändringar sedan skolvalsreformen sjösattes, men dess konsekvenser har inte analyserats samlat. Skolverket anser att regeringen bör se över hur skolvalssystemet kan förenas med en förstärkt likvärdighet så att alla skolor utvecklas till bra skolor." En oversikt i Aftenposten 15. februar 2013 viser at privatskoler bidrar til karakterinflasjon også i Oslo. I gjennomsnitt for undersøkte videregående skoler svekkes karakteren i norsk hovedmål fra standpunkt til offentlig eksamen med 0,4. I den private skolen Akademiet 68

69 svekkes karakteren med 1,3, for Sonans og Oslo private gymnas er tallene nesten like ille. Av totalt 25 skoler, 17 offentlige og 8 private er disse 3 de verste. Problemet er både at karakterene gir feil informasjon til potensielle elver, og at karakterer svekkes som vurderingskriterium og favoriserer elevene ved disse skolene ved opptakt til høyere utdanning. 69

70 10 Konkurranseutsetting og arbeidsmarked Samtidig som resten av Europa er i dyp økonomisk krise er Norge i en unik situasjon. Vi har svært høy produktivitet og inntektsnivå. Vi har en sterk utvikling i økonomien. Det skyldes blant annet store leveranser til oljesektoren, gradvis innfasing av oljeinntekter i økonomien, god utvikling i bytteforhold mot utlandet, et lavt rentenivå og god økonomisk styring. Vi er del i et felles europeisk arbeidsmarked gjennom EØS-avtalen, og EØS-området ble sterkt utvidet da flere øst-europeiske land ble med i Dette har endret tidligere sammenhenger knyttet til innvandring og arbeidsmarked. Fra en situasjon rundt århundreskiftet med nettoinnvandring på rundt årlig, er nettoinnvandringen økt til nesten i året. Så sent som i 2002 anslo SSB at nettoinnvandringen ville holde seg på et nivå på i overskuelig framtid. I høyalternativet anslo de En har undervurdert effekten av EØS-utvidelsen, og det var ikke mulig å forutse finanskrise og en alvorlig eurokrise. Det er et økende gap i inntekt mellom Norge og resten av Europa, og det er også et økende gap i ledighet. Dette legger grunnlag for økende arbeidsinnvandring, press på lønnsutviklingen i deler av arbeidsmarkedet og sosial dumping Anbud og arbeidstakerrettigheter Anbudsutsetting er ikke noe nytt fenomen, men konsekvensene for arbeidstakerne er lite systematisk dokumentert i Norge. En rapport fra FAFO, Berge og Sønsterudbråten (2011) går gjennom anbud og arbeidstakerrettigheter i bransjene renhold, vakt og anlegg hvor anbud er mye utbredt. Gjennomgangen er en kombinasjon av intervjuer av tillitsvalgte og 3 casestudier: En kommune som kjøper renholdstjenester, en statlig flyplass, og en region i statens vegvesen. Forfatterne finner at utfordringer knyttet til anbudsprosesser og arbeidstakerrettigheter i stor grad er bransjespesifikke. Vaktbransjen er i vekst og det konkurranseutsatte markedet har en omsetning på 10,4 mrd. kroner. De siste årene har det offentlige begynt å kjøpe tjenester fra vaktbransjen. Ulike etableringshindringer gjør at forekomsten av useriøse har vært mindre enn i renholdsbransjen. For å etablere vaktselskap kreves politigodkjenning. Anleggsbransjen er dominert av få store entreprenører. Den benytter seg mye av underentreprenører og innleie av arbeidskraft. Statens vegvesen og Jernbaneverket er bransjens største kunde, og samlet var omsetningen 65 mrd. kroner i 2009, 38 mrd. kroner i investeringer og 27 mrd. kroner i vedlikehold. 70

71 Tillitsvalgte i alle tre bransjer opplever anbudskonkurransen som hard. En betydelig andel, spesielt i renholdsbransjen mente det er vanlig med uakseptable lønns- og arbeidsvilkår i bransjen. Særlig når det gjelder underleverandører/innleid arbeidskraft er det et problem, spesielt i anleggsbransjen. De fleste tillitsvalgte mener at slik anbudsprosessene organiseres, svekkes ansattes rettigheter og kvaliteten på tjenesten. Ofte fungerer tillitsvalgte som eneste kontrollinstans overfor underentreprenører og bemanningsselskaper. Det oppleves som ubehagelig og vanskelig. Anbudsprosessene har gjennom prisorienteringen åpnet markedet for mindre organiserte deler av bransjen uten at det ligger til rette for å følge opp og kontrollere disse aktørene. I renholdsbransjen er det avdekket at useriøse virksomheter dumper lønninger, unndrar skatter og avgifter, utnytter papirløse innvandrere og hvitvasker penger. Bransjen er preget av lav organisasjonsgrad både på arbeidstager og arbeidsgiversiden. Mange renholdere jobber ikke i renholdsbransjen, men er direkte sysselsatt i privat eller offentlig sektor. Offentlig sektor har renhold i egen regi for 7,6 mrd. kroner og kjøper tjenester for 1,2 mrd. kroner. Kommunen i case-studiet er ryddig i forhold til andre kommuner, men likevel er det kritikkverdige forhold. FAFO har laget en egen rapport om renholdsbransjen, "Til renholdets pris" Trygstad m. fl. (2011) som utfyller bildet. Bransjen besto i 2008 av rundt sysselsatte og årsverk. To av tre sysselsatte er i foretak med mer enn 50 sysselsatte. Det er en stor andel innvandrere fra utenfor Europa. Renholdere i offentlig sektor lønnes i gjennomsnitt noe høyere enn renholdere i bransjen. I 2009/2010 tydet statistikken på at om lag 15 prosent av renholderne i bransjen hadde lavere avtalt lønn enn laveste lønn i tariffavtalen. Rapporten peker på at det jobbes mer med opplæring og at utstyret er bedret over tid, men at det er et problem at seriøse aktører presses av useriøse. Arbeidspresset og sykefraværet er høyt, og en relativt sett stor andel av arbeidstakerne blir uføretrygdet. Bransjen er anbudsutsatt og preget av sterk priskonkurranse. Fokuset i anbudet er konsentrert om pris. Det brukes underleverandører som betaler langt under tariff. Tre fjerdedeler av kundene har aldri kontrollert hvilke lønns- og arbeidsvilkår renholderne har. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offentlige virksomheter å gjøre dette. 71

72 Dårlige arbeidsvilkår og at renholdsfirmaer som utførte arbeid i stat og kommuner betalte under tariff, ga grunnlag for at tariffavtalens lønn ble allmenngjort i juni I 2012 ble det også innført en godkjenningsordning for firmaene i bransjen Evaluering av tiltak mot sosial dumping Sosial dumping er en utfordring. I St. meld. nr 18 ( ) angir regjeringen hva som er sosial dumping: "Sosial dumping kan følge i kjølvannet av økt arbeidsinnvandring. Etter Regjeringens vurdering er det sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både ved brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når lønn og andre ytelser er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder. Sosial dumping er i tillegg uheldig for andre arbeidstakere og virksomheter i Norge fordi det kan føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidete rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og fordi seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører." FAFO har gjennomført en omfattende evaluering av regjeringens tiltak mot sosial dumping, Eldring m.fl. (2011). Tiltakene dreier seg bl.a. styrking av Arbeidstilsynets rolle og ressurstilgang, tiltak i tilknytning til allmenngjorte avtaler slik som solidaransvar og påseplikt og fagforeningers innsynsrett, og et tiltak som ID på bygg- og anleggsarbeidsplasser. Regjeringens tiltak har vært omfattende. FAFOs overordnete konklusjon er at: "tiltakene mot sosial dumping har hatt en positiv virkning. Med grunnlag i et bredt knippe datakilder og undersøkelser mener vi at det er overveiende sannsynlig at problemene med sosial dumping i Norge ville vært større uten de iverksatte tiltakene. Dette gjelder primært innen de allmenngjorte områdene - hvor både reguleringer og kontrolltiltak er kraftig skjerpet - men i langt mindre grad i bransjer som også har hatt betydelig arbeidsinnvandring og tjenestemobilitet, men som ikke er dekket av allmenngjøringsforskrifter. Så lenge allmenngjøringsordningen ikke benyttes, og myndighetene ikke har supplerende virkemidler for å fastsette minstelønninger, er det en betydelig risiko for lavlønnskonkurranse og lønnsdumping innen slike områder." Inntrykket fra evalueringsrapporten er at det stadig dukker opp nye problemstillinger som krever en svært aktiv rolle fra myndighetene. 72

73 10.3 Sosial dumping i kommunesektoren, regler, omfang, oppfølging KS har hatt prosjektet "sosial dumping ved anskaffelser i kommunesektoren - omfang og tiltak" for å utarbeide en veileder for å hindre useriøsitet i kommunesektorens anskaffelsesarbeid. Som ledd i dette ble det gjennomført en undersøkelse av KPMG (2012) om tjenesteanskaffelser gjort av kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide bedrifter. KPMG spurte et utvalg av kommuner og fagforeninger, og gjennomførte dessuten intervjuer. Flest respondenter knyttet begrepet sosial dumping til brudd på arbeidsmiljøloven. Innleie av vikarer er et tjenestekjøp og i utgangspunktet vil vikarbyrået som er leverandør være arbeidsgiver og ha arbeidsgiveransvaret. Imidlertid vil oppdragsgiveren etter arbeidsmiljøloven ha et HMS-ansvar for leverandørens ansatte som utfører arbeid i kommunens lokaler. Reglene for offentlige anskaffelser følger av lov om offentlige anskaffelser fra 1999 og forskrift om offentlige anskaffelser fra Med hjemmel i loven ble det gitt forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter i Det ble gjort som del av regjeringens handlingsplan mot sosial dumping, og for å gjennomføre ILO-konvensjon 94 om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. I forskriften fra 2006 må leverandører som ønsker å tilby kontrakter med en verdi over kroner signere og innlevere en HMS-egenerklæring der det bekreftes at virksomheten er lovlig organisert i henhold til gjeldende skatte- og arbeidsmiljøregelverk når det gjelder ansattes faglige og sosiale rettigheter. Forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i 2008 innebærer at det i kontrakter stilles krav om at ansatte hos leverandører og underleverandører har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av allmenngjøringsforskrifter eller minstevilkårene i gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransjen. På områder uten allmenngjort tariffavtale skal oppdragsgiver stille krav om lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransjen. I begge tilfeller menes det med lønns- og arbeidsvilkår bestemmelser om minste arbeidstid, lønn herunder overtidstillegg, skift og turnustillegg og ulempetillegg og dekning av utgifter til reise, kost og losji i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen. Oppdragsgivere skal i kontrakten kreve at leverandører og underleverandører på forespørsel dokumenterer at lønns- og arbeidsvilkårene til de ansatte er i overensstemmelse med 73

74 forskriften, samt forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersom leverandører eller underleverandørene ikke etterlever kravene. Det er svært ulike vurderinger mellom kommunale ledere, innkjøpere og tillitsvalgte av hva som skal anses som sosial dumping. KPMG fant at hele 40 prosent av ledere mener at 20 prosent lavere lønn enn tariff ikke inngår i begrepet sosial dumping, mens 95 prosent i samme gruppe knytter sosial dumping til brudd på arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven er i en helt annen grad en referanse enn forskriftene under innkjøpsregelverket. De områdene hvor det ble identifisert størst risiko for sosial dumping var renhold, miljø, renovasjon og avfall, innleie av personell og bygg og anlegg. Pga. stort omfang av pleie- og omsorg er sosial dumping på dette området en betydelig risiko. 80 prosent av innkjøpere og ledere oppgir at de i stor/meget stor grad tar inn vilkår knyttet til sosial dumping i anskaffelsesprosessen. Samtidig vurderer 45 prosent av de samme at de ikke har gode nok kontrollrutiner for å fange opp eventuelle uregelmessigheter i forhold til sosial dumping. Intervjuene underbygger at det er en generell mangel på oppfølgingsrutiner innenfor kommunene. KPMG mener at kommunene har god nok internkontroll i anskaffelsesfasen, men at internkontrollen framstår som vesentlig svakere innenfor oppfølgingsfasen. FAFO, Alsos m. fl. (2012), har laget en rapport om innleie av arbeidskraft i kommunene for Fagforbundet. De har spurt rådmenn og tillitsvalgte, og intervjuet kommunerevisorer. Rapporten vurderer omfanget av sosial dumping og i hvilken grad kommunenes organisering av offentlige anskaffelser innebærer risiko for sosial dumping blant ansatte hos leverandørene. Liberalisering av regelverket for innleie av arbeidskraft i 2000 har gjort at kommunene kan bruke innleid arbeidskraft innenfor langt flere tjenesteområder enn tidligere. I 2008 var fortsatt 88 prosent av bemanningsbransjen rettet mot privat sektor. Men bruken er økt spesielt innenfor pleie- og omsorg, økonomi- og administrasjon, undervisning og barnehage. 88 prosent av rådmenn sa at de har brukt bemanningsforetak på pleie- og omsorgsområdet. Sju av de ti kommunene som var med i undersøkelsen, har brukt bemanningsforetak siste to år. I rådmannsundersøkelsen var ferieavvikling viktigste motiv, deretter rekrutteringsproblemer, sykefravær og manglende kompetanse innomhus. 74

75 Fleksibiliteten er større ved bruk av bemanningsforetak enn vikarpool, fordi innleie kan justeres etter behovet, mens vikarpoolen har fast arbeidskrafttilbud. Det vises til en undersøkelse om at det jobbet rundt 7600 utenlandske sykepleiere i Norge. Rundt 58 prosent jobbet i offentlig sektor, 36 prosent i bemanningsforetak og 6 prosent i privat sektor. Det er mest vanlig at arbeidsinnvandrerne i kommunen er leid inn gjennom et bemanningsforetak. I innleieforhold etableres det et triangulært arbeidsforhold. De ansatte må forholde seg både til arbeidsgiver i bemanningsforetaket og ledelsen i innleievirksomheten. Ut over arbeidsmiljøloven er det ingen generelle krav til lønns- og arbeidsvilkår for den innleide. For anbud over terskelverdien på 1,6 mill. kroner er det krav om vilkår i tråd med norsk tariffavtale i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. 59 prosent av de spurte tillitsvalgte i Fagforbundet kjente ikke til uakseptable lønns- og arbeidsvilkår for innleide fra bemanningsforetak, men det ble jamt over vurdert at de hadde omtrent samme/dårligere lønn, men også dårligere pensjon. En langt større del av rådmennene (64 prosent) enn av hovedtillitsvalgte (22 prosent) sier at kommunen alltid stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene med bemanningsforetakene. Blant de som sa at det ble stilt krav svarte 65 prosent av rådmennene at kommunene undersøker at kravene etterleves, mot 53 prosent av de tillitsvalgte. Det er stor forskjell mellom hvordan rådmenn og tillitsvalget oppfatter situasjonen. En av casekommunene hadde gjennomført kontroller. Der ble det anslått at en ressursbruk på en tredjedels årsverk gjør det mulig å kontrollere ti til tolv virksomheter i året. Det varierer veldig hvor lang tid det tar å kontrollere en enkelt leverandør. Når det gjelder andre leverandørbedrifter enn bemanningsforetak finner rapporten at det er få kommuner som faktisk undersøker hvilke arbeidsvilkår ansatte hos leverandørbedriftene har. 55 prosent av rådmennene sier kommunen både stiller krav og kontrollerer, mot 18 prosent av de tillitsvalgte. FAFO-rapporten peker på at 1. mars 2008 fikk kommunene pålegg om å sikre at de ved offentlige anskaffelser ivaretar lønns- og arbeidsvilkårene for ansatte hos leverandørene, når det gjelder kontrakter over EØS-terskelverdien på 1,6 mill. kroner. Dersom kontrakten ikke overstiger terskelverdien, kan det være forklaring på at kommunene ikke stiller krav. 75

76 De viser til at en undersøkelse presentert i Trygstad m.fl. (2011) viste at ni av tjue offentlige oppdragsgivere for renholdsbedrifter ikke hadde med bestemmelser om lønns- og arbeidsforhold i kontraktene. Fra intervjuene med kommunerevisorer kom det fram at forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser i liten grad har vært tema i forvaltningsrevisjoner. Arbeidstakerorganisasjoner er ikke gitt rolle i anskaffelsesreglene. Tillitsvalgte som er part i en allmenngjort tariffavtale, har krav på innsynsrett for å sikre at lønns- og arbeidsvilkår er i tråd med regelverket. Dette gjelder i utgangspunktet bare hovedleverandøren og ikke bestiller. I hovedavtalen mellom KS og arbeidstaker heter det at "ved vurdering av en eventuell konkurranseutsetting, skal arbeidstakerne eller forhandlingssammenslutningene være representert i administrative ad hoc grupper". De skal kunne uttale seg skriftlig før vedtaket fattes. FAFO fant at majoriteten av tillitsvalgte har innsyn i prosessen, mens mindretallet var med på å utforme kravspesifikasjon. Handlingsplan 3 mot sosial dumping ble lagt fram samtidig med Revidert nasjonalbudsjett Den inneholder ulike tiltak mot sosial dumping. Fra 1. juli 2013 skal Arbeidstilsynet føre tilsyn med at offentlige organer etterlever forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Det er viktig sett i lys av de svakheter som er avdekket når det gjelder oppfølging Internasjonale erfaringer med konkurranseutsetting og arbeidstakere Copenhagen Economics (2010) gjennomførte en studie for Samferdselsdepartementet av konsekvenser av å deregulere postmarkedene. De gjennomgikk erfaringer fra Sverige, Tyskland, Nederland, New Zealand og Storbritannia. Studien har mer generell interesse. Den viser at konsekvenser av konkurranseutsetting eller deregulering avhenger av situasjonen i arbeidsmarkedet. Den finner at lønn og arbeidsvilkår blir påvirket, avhengig av situasjonen før liberalisering. Hvis lønninger i postsektoren er lik lønninger i privat sektor med lignende kompetansenivå før liberalisering, kan ikke nye operatører tilby lavere lønninger og fortsatt tiltrekke kvalifisert arbeidskraft. Lønningene påvirkes dermed lite. Sverige og i Storbritannia er eksempler på dette. Hvis lønninger i postsektoren er høyere enn lønninger i privat sektor med samme kvalifikasjonsnivå vil nye postoperatører presse lønninger og andre arbeidsvilkår mot et markedsbasert nivå. Utviklingen i Tyskland, New Zealand og Nederland illustrerer dette. Studien viser at deregulering svekker lønns- og arbeidsforhold der arbeidstakerne i utgangspunktet har bedre vilkår enn tilsvarende arbeidskraft i privat sektor. 76

77 11 NHO Service sin kampanje for konkurranseutsetting NHO Service organiserer de kommersielle aktørene på velferdsområdet. I tre runder, sist i januar 2013 har de kommet med kampanjer for konkurranseutsetting. Høsten 2010 kom en rapport hvor de anslo det samlete innsparingspotensialet i deler av kommunesektoren til drøyt 13 mrd. kroner, eller ca. 18 prosent. Bl.a. KS kom med skarp kritikk for at det ikke ble brukt sammenliknbare tall. Fagforbundet (2010) hadde en grundig gjennomgang og viste at analysen fra NHO Service var beheftet med store svakheter. NHO Service påsto at det var umulig å si noe generelt om forskjellene mellom offentlige og kommersielle aktører i lønn, pensjon og arbeidsvilkår, og at konkurranseutsetting ikke går på bekostning av de ansatte. I juni 2011 publiserte NHO Service tall for at 200 kommuner kan spare 19 milliarder kroner ved å konkurranseutsette hjemmetjenester, sykehjem, renhold og drift og vedlikehold og drive like billig som private tilbydere eller de mest effektive kommuner. NHOs rapporter var beheftet med samme type svakheter som tidligere: Det er kostnadsforskjeller mellom kommunetyper og dyrere å drive avdelinger med svært pleietrengende eldre, i forhold til lettere avdelinger. Institusjonsplasser generelt i KOSTRA sammenliknes med sykehjem drevet av medlemmer av NHO Service. Det nevnes ikke at det er lavere lønnsnivå/pensjon i NHO Service enn i kommunal sektor. Kostnadsforskjeller framstilles som effektivitetsforskjeller. NHO Service kom i januar 2013 med en ny runde. Nå kan beste praksis i kommune, som anslås å være like effektivt som konkurranseutsetting spare 15,2 mrd. kroner eller 18 prosent. I notatet om Oslo sies det imidlertid at: Beregningene er forholdsvis enkle og baserer seg på et begrenset antall nøkkeltall. Tallene for mulige effektivtetsgevinster må ses som grove anslag og anvendes med varsomhet. Analysen for kommunene er mye basert på KOSTRA. Det NHO Service (2013) definerer som beste praksis er kostnadsnivået i de mest ressurseffektive kommunene, og prisnivået hos private leverandører slik det fremgår av anbudsprosesser. Beregningene i dette notatet sammenlikner kostnadene ved bruk av private leverandører med kommunalt kostnadsnivå. 77

78 På sykehjemsområdet er gjennomsnittsprisen på en sykehjemsplass i Norge beregnet til kroner i 2011, beste praksis er satt til regnet som snittet av de 10 mest effektive kommunene. NHO Service mener det er 11,5 mrd. kroner å spare inn på pleie- og omsorgsområdet. De sier at NHO-bedriftene betaler tarifflønn, men sier ikke at lønn og pensjon er betydelig lavere enn i offentlig sektor. De sier derimot (og helt korrekt): Når private overtar ansvar for driften av for eksempel et sykehjem vil dette ofte skje som en virksomhetsoverdragelse. Som regel vil den eneste som mister jobben være daglig leder. Øvrige ansatte beholder jobbene og deres betingelser forblir uendret frem til neste tariffoppgjør, som er de forhandlinger som skjer på samme måte i privat som i offentlig sektor. De sier også at "Bedriftene i NHO Service betaler tarifflønn og er lønnsledende i flere av bransjene. I mange bransjer er det knapphet på arbeidskraft og derfor må bedriftene tilby konkurransedyktige betingelser for å få den bemanning de ønsker. Ved konkurranseutsetting får arbeidstakere flere arbeidsgivere å velge i slik at det oppstår et press på lønns- og arbeidsvilkår til de ansattes fordel. Det sies ikke et ord om at vi er del av et tøft europeisk arbeidsmarked der det skjer sosial dumping og at lønn/pensjon er dårligere i NHO Serviceområdet enn i kommunene. De mener at Arbeidstakere i privat sektor som har innskuddsbasert pensjonsordning kan få mer i pensjonsutbetaling når det går av ved 67 år enn de som jobber i offentlig sektor. De sier også at: Et flertall av omsorgsbedriftene i NHO Service har 4 prosent innskudd på de private pensjonsordningene. Da blir forskjellene betydelig i favør av privat pensjon. På den ene siden prøver NHO Service å understreke at 4 prosent innskudd gir en stor kostnadsfordel for privat sektor over offentlig. De legger til grunn i beregninger at offentlig sektor har 20 pst. pensjonskostnader av lønna. Samtidig gir de inntrykk av at innskuddet på 4 prosent av lønn gir en bedre pensjon enn premien på 20 prosent. NHO Service finner at Oslo, som har en anslått snittpris på per sykehjemsplass kan tjene 2,1 mrd. kroner ved at sykehjemmene beveger seg til beste praksis. De har laget tilsvarende regnestykker for 200 andre kommuner og de ulike sektorene. NHO Service har laget et kostnadsanslag for kommunal drift. Der legger de til grunn 20 pst. pensjonskostnader 78

79 av lønna og et sykefravær på 9,7 prosent. De redegjør ikke for forskjell mellom lønn i offentlig og privat sektor på disse områdene. NHO Service tar ikke opp transaksjonskostnader, skattekostnader eller problemene med et inkluderende arbeidsliv. NHO Service har ikke vist at en konkurranseutsetting som de og medlemsbedriftene går inn for vil bedre effektiviteten. Det som er sikkert er at lønningene for ansatte i pleie- og omsorgssektoren vil svekkes og at overskuddet i internasjonale foretak som operer i Norge vil øke. 79

80 Litteratur Alsos, Kristin, Øyvind M. Berge og Anne Mette Ødegård (2012) Kampen om vikarene. Arbeidskraftstrategier i kommunesektoren. Faforapport 2012:6. Asplan Analyse (2005) Omstillinger; Hva koster de? Hva krever de? Prosjektrapport for Fagforbundet Axelsson, Inge (2012) Vinstkrav försämrar och fördyrar vården. Läkartidningen Nr Volym 109 Berge, Øyvind og Christer Hyggen (2011) Privatskoler i Norden. Omfang utvikling og den politiske debatten. Berge, Øyvind M. og Silje Sønsterudbråten (2011) Anbud og arbeidstakerrettigheter En studie av bransjene renhold, vakt og anlegg, FAFOrapport 2011:14. Blåka, Sara, Trond Tjerbo og Hilde Zeiner (2012) Kommunal organisering Redegjørelse for kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012:21. Bogen, Hanne (2002) Konkurranseutsetting av omsorg: Reduseres kvaliteten? Tidsskrift for samfunnsforskning 03/2002. Bogen, Hanne (2011) Privat drift av omsorgstjenester Gjennomgang av nyere forskning. Fafo-notat 2011:22. Borge, L.-E., I. Pettersen og Per Tovmo (2011) Effektivitet i kommunale tjenester. Rapport nr. 02/11. Senter for økonomisk forskning, NTNU. Bråthen, Svein, Arild Hervik og Øyvind Sunde (2007) Optimalt tidsforløp ved ferjeanbud. Rapport 0710 fra Møreforskning. Commodore, Vikram R. m. fl. (2012) Quality of care in for-profit and not-for-profit nursing homes: systematic review and meta-analysis. BMJ 2009;339:b2732. Copenhagen Economics (2010) Wages and employment conditions in liberalised postal markets. Report for the Norwegian Ministry of Transport and communications, August 31 st, Dancer, S. J. (2011) Hospital cleaning in the 21st century. Eur J Clin Microbiol Infect Dis 30: Springer. Dansk LO (2013) Videreudvikling af en velfungerende offentlig sector. Davies, Steve (2010) Fragmented management, hospital cleaning and infection control. The Policy Press vol 38 no Deloitte (2011) Omfanget av konkurranseutsetting av kjernetjenester i kommunesektoren. Deloitte (2011b) Rapport revisjon av forhold ved flere sykehjem, Oslo kommune Departementene (2008) Nasjonal strategi for forebygging av infeksjoner i helsetjenesten og antibiotikaresistens ( ). Dovre Group AS (2010) Evaluering av konkurranseutsetting av drift- og vedlikehold i Statens vegvesen. Edvardsen, Dag Fjell, Finn R. Førsund og Sverre A. C. Kittelsen (2010) Effektivitets- og produktivitetsanalyser på StatRes-data, Rapport 2/2010. Frisch senteret. Eldring, Line, Anne Mette Ødegård, Rolf K. Andersen, Mona Bråten, Kristine Nergaard og Kristin Alsos (2011) evaluering av tiltak mot sosial dumping, FAFO-rapport 2011:09. European Commission (2011) Commission Staff Working Paper. Evaluation report. Impact and effectiveness of EU Public Procurement Legislation. Fagforbundet (2010) Tenk på et tall. Folkehelseinstituttet (2012) Prevalens av helsetjenesteassosierte infeksjoner og antibiotikabruk (PIAH) våren For velferdsstaten (2010) Private sugerør i fellesskapets kasser. For velferdsstatens skriftserie Greiff, Jenny von (2010) Kommunalt finansierad sysselsatting och arbetade timmar i privat sektor. Førdjupings-PM nr Konjunktur Institutet. Hagen, Terje P. (2013) Pasientrettigheter og bruk av private kommersielle sykehus. Hall, David (2012) Re-municipalising municipal services in Europe, A report commissioned by EPSU to Public Services international Research Unit, University of Greenwich. Harrington, C. m. fl. (2012) Nures staffing and deficiencies in the largest for-profit nursing home chains and chains owned by private equity companies. Health. Serv. Res 2012 Feb; 47: Hartmann, Laura (red) (2011) Konkurrensens konsekvenser. Vad hender med svensk velferd? SNS forlag. 80

81 Herning, Linn (2012) Konkurranseutsatte sykehjem i Norge. Notat 1:2012. For velferdsstaten. Hovig, Sissel og Inger Marie Stigen (2008) Kommunal organisering Redegjørelse for kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2008:20. Håkonsen, Lars og Trond Erik Lunder (2008) Kostnadsforskjeller i barnehagesektoren. TF-rapport 243. Telemarksforskning. Jefferys, Steve (2012) Shared business services outsourcing: Progress at work or work in progress?. WLRI Working Paper 11, KPMG (2012) "Sosial dumping" ved anskaffelser i kommunesektoren. Rapport til KS. Landsorganisasjonen i Danmark (2013) Videreudvikling af en velfungerende offentlig sektor. Februar Longva m.fl. (2010) På sporet av konkurranse. Foreløpige erfaringer med konkurranseutsetting på Gjøvikbanen. TØI-rapport 1104/2010. Longva, Frode og Oddgeir Osland (2010) Anbud på norsk Effekter av konkurranse i lokal kollektivtransport. Tidsskrift for samfunnsforskning vol 51 nr Monkerud, Lars Chr. Og Rune J. Sørensen (2004) Hvorfor konkurranseutsette? En analyse av renovasjonstjenesten i Norge. I Konkurranseutsetting i kommunene. Abstrakt forlag. NHO Service (2012) Renhold - Bransjestatistikk NHO Service (2013) Sammen for velferd i Oslo kommune. NTL (2012) Markedsstyring i staten. Utfordringer og NTLs forslag til tiltak. Norsk Tjenestemannslag. NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? OECD (2010) PISA 2009 Results: Learning Trends. Changes in student performance since Volume V. OECD (2012) Public and Private Schools. How Management and funding relate to their socio-economic profile. OECD (2013) PISA in Focus 25. Are countries moving towards more equitable education systems? Oslo Economics (2012) Evaluering av konkurranseutsettingen av riksvegferjedriften. Utarbeidet for Statens vegvesen. Oslo Economics (2013) Sykehjemsdrift i Oslo effekten av konkurranse. Utarbeidet for NHO Service 16. januar 2013 Oslo kommune Helseetaten (2011) Rapport: Brukertilfredshet blant beboere i sykehjem i Oslo kommune Synovate. Oslo kommune (2012) Rapport Kostnadstall for eldreomsorgsinstitusjoner Petersen, Ole Helby, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk & Lisa la Cour (2011) Effekter ved udlicitering av offentlige oppgaver. En forskningsbasert gennemgang av danske og internationale undersøgelser fra AKF rapport. Petersen, Ole Helby & Ulf Hjelmar (2012) Effekter av konkurrence om offentlige oppgaver i Danmark og Sverige på ældre- og daginstitutionsområdet. Rapportbidrag. AKF. PwC (2011a) Rapport til Oslo Kommune, Sykehjemsetaten. Revisjon av utvalgte sykehjem 1. juni PwC (2011b) Public Procurement in Europe. Cost and effectiveness. PwC (2012) Salg av kommunale barnehager. Utredning av alternativ og konsekvenser. Oslo kommune oktober SCB (2012) Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg Skatteverket (2012a) Delrapport. Skatteplanering med ränteavdrag i företag inom välfärdssektorn. Skatteverket (2012b) Slutrapport. Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn. Social Enterprise UK (2012) The Shadow state. A report about outsourcing of public services. Steen, Arild H., Sveinung Legard, Jens Erik Jensen, Niels Anker og Peter G. Madsen (2012) samfunnsøkonomisk analyse av økt sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne. AFI-rapport 5/2012. Tornhøj Christensen, Vibeke og Jacob Ladenburg (2012) Privatskolerne og det sosiale ansvar. AKF Trygstad, Sissel C. m. fl (2011) Til renholdets pris. Fafo-rapport 2011:18. 81