Regionreformen - sammenslåing av Hedmark og Oppland

Transkript

1 Saknr. 16/ Saksbehandler: Randi Sletnes Bjørlo Regionreformen - sammenslåing av Hedmark og Oppland Innstilling til vedtak: Hedmark fylkeskommune ønsker å få delegert myndighet og virkemidler, slik at det regionale folkevalgte nivå kan videreutvikle rollen som samfunnsutvikler. På bakgrunn av de oppgaver som er skissert i Meld.St.22, kan ikke Hedmark fylkeskommune se at det er grunnlag for en endring i regionstruktur. Hedmark fylkeskommune sier nei til en sammenslåing av Hedmark og Oppland fylkeskommune. Det gode samarbeidet mellom Hedmark og Oppland fylkeskommuner videreutvikles. Vedlegg: - Høringsuttalelser - Regionreform Hamar, Per-Gunnar Sveen fylkesrådsleder Dette dokumentet er elektronisk godkjent.

2 Saksutredning Regionreformen - sammenslåing av Hedmark og Oppland Innledning og bakgrunn Kommunal -og regionaldepartementet har bedt fylkene fatte vedtak om eventuell sammenslåing innen 1. desember Det skal legges frem en proposisjon om nye oppgaver og ansvar til nye folkevalgte regioner våren De nye folkevalgte regionene skal tre i kraft fra 1. januar På denne bakgrunn fattet fylkestingene i Hedmark og Oppland i juni 2016 likelydende vedtak: Fylkestinget ber om at det til fylkestingets samling i desember 2016, legges fram et beslutningsunderlag for en eventuell etablering av en ny folkevalgt region i innlandet bestående av dagens Oppland fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune. Beslutningsunderlaget bør vurdere fordeler og ulemper ved en slik modell sammenholdt med dagens modell. I beslutningsgrunnlaget skal det vurderes hvilke politikkområder som utredes. Utredningen må også si noe om økonomiske forhold, og konsekvenser for fremtidige inntekter knyttet en til sammenslåing. Beslutningsunderlaget bør gi en oversikt over spørsmål av formell, juridisk, organisatorisk og personellmessig art, som må avklares senere dersom det fattes positivt vedtak om å etablere en ny region. Basert på vurderingene i utredningen, legges det i desember frem et vedtak for fylkestinget i Hedmark og i Oppland om å inngå et eventuelt prinsippvedtak om sammenslåing, eller videreføre dagens fylkeskommuner. I etterkant av vedtaket i Hedmark og Oppland fylkesting i juni 2016, ble det opprettet en administrativ arbeidsgruppe som skulle utarbeide beslutningsgrunnlaget. Arbeidsgruppen utarbeidet en utredning som ble ferdigstilt og sendt på høring til kommuner, regionråd, fagforeninger og fylkeskommunale råd og utvalg. Saksopplysninger fakta Stortinget vedtok 18. juni 2014 å be Regjeringen gjennomgå oppgavene til fylkeskommunene/et regionalt folkevalgt nivå, parallelt med arbeidet med kommunereformen. 5. april 2016 la Regjeringen frem Meld. St. 22 ( ) Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver. Meldingen omhandler Regjeringens forslag til regionreform. I Meld. St. 22 sier Regjeringen at tiden er moden for en reform som gir større og mer funksjonelle enheter, og gir et anslag på 10 folkevalgte regioner i landet. Videre sier Regjeringen at den regionale inndelingen må være i samsvar med de samfunnsutfordringer som regionalt folkevalgt nivå skal bidra til å løse.

3 Rolle og oppgaver til regionalt folkevalgt nivå i forbindelse med regionreformen Rollen som regional samfunnsutvikler defineres i meldingen som de nye folkevalgte regionenes hovedoppgave, og skal bidra til en bedre samordning av sektorer og prioriteringer. Rollen blir oppsummert i tre hoveddimensjoner: 1. å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen, tilpasset regionale og lokale forhold 2. å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokal-samfunn 3. å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i oppdrag å vurdere ulike sider ved rollen som samfunnsutvikler. I henhold til NIBR er det flere forhold som begrenser fylkeskommunens mulighet til å videreutvikle samfunnsutviklerrrollen, herunder statens styringspraksis. Flere departementer og statlige etater har en praksis med detaljstyring. Samtlige av landets fylkeskommuner vedtok i 2015 en rekke felles prinsipper som fylkeskommunene mente måtte legges til grunn for et fremtidig regionalt folkevalgt nivå. Herunder var prinsippet om oppgavefordeling mellom stat og region: «Det regionale nivået må styrkes gjennom samordning av sektorinteresser fremfor statlig sektoriell detaljstyring. Oppgaver med regional/lokalt handlingsrom løses best av folkevalgte regioner i samhandling med kommunene innenfor rammen av nasjonal politikk» (FT sak 8/15). Østlandssamarbeidet har i perioden juni 2015 til januar 2016, utarbeidet tre rapporter som omhandler roller, funksjoner og oppgaver som vil understøtte regionalt folkevalgt nivås rolle som samfunnsutvikler. Samtlige rapporter ble behandlet politisk og oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Hovedbudskapet var, at for å styrke regionalt folkevalgt nivå i rollen som samfunnsutvikler, må regionene ha ansvar, myndighet og en relevant oppgaveportefølje. I Meld. St. 22 ( ) Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver, som ble behandlet i Stortinget 8. juni 2016, er følgende nye oppgaver lagt til regionalt folkevalgt nivå: Flere kulturminneoppgaver som i dag ligger hos Riksantikvaren Fylkesmannens ansvar og rolle innen friluftsliv Tilskudd til private lufthavner Utforming og oppfølging av regionale oppdrag til nasjonale virkemiddelaktører for forskning, innovasjon og næringsutvikling Legge til rette for samarbeid mellom arbeidsliv og utdannings- og opplæringsaktører om behov og tilrettelegging for etter- og videreutdanning Forsøk der en folkevalgt region gis ansvaret for regionale næringsprogram for landbruket I tillegg er det skissert en del oppgaver som vurderes overført: Forvaltningen av tilskudd og institusjoner innenfor kulturområdet Fylkesmannens ansvar for statlig eide og sikrede friluftsområder Koordineringsansvar for utbygging av digital infrastruktur En sterkere rolle i integreringsarbeidet gjennom de oppgaver og det ansvar fylkeskommunen har i dag

4 Vurderinger av lokaliseringsalternativer for statlige virksomheter Regionalt folkevalgt nivås ansvar og oppgaver på fagskoleområdet Ansvar for kvalitetsutviklingstiltak innenfor hele grunnopplæringen, inkludert ansvar for prosjektmidler Oppgavene innenfor tannhelse, som i dag ligger hos fylkeskommunen, er foreslått overført til kommunene. Inndeling i ti nye folkevalgte regioner Regjeringen mener at landet bør deles inn i om lag ti nye folkevalgte regioner. I Medl. St. 22 fremheves det at ved en slik inndeling, vil funksjonelle områder ses i sammenheng og gi bedre grunnlag for samfunnsutviklingen. Det står også at fylkesgrensene i dag delvis går på tvers av reisemønstre, bolig- og arbeidsmarkedsregioner og næringsstrukturer. Utredning knyttet til en eventuell sammenslåing av Hedmark og Oppland fylkeskommuner Utredningen som legges frem som beslutningsgrunnlag for fylkestingets vedtak om eventuell sammenslåing, ble ferdigstilt, og sendt ut på høring 18. oktober I utredningen har man vurdert om en sammenslåing av Hedmark og Oppland vil gi en merverdi når det gjelder videreutvikling av samfunnsutviklerrollen. Utgangspunktet er at fylkene beholder dagens oppgaver, samt får de nye oppgavene som er skissert i Medl.St.22. Utredningen viser at det først og fremst er innenfor samferdsel en ser merverdi som følge av en sammenslåing. Fylkesgrensene er til hinder når det gjelder billettering og samordning av transport. Regionen vil få større fagmiljø, og gi folkevalgt region større tyngde når den forholder seg til staten, noe som bygger opp under samfunnsutviklerrollen. Også innenfor samfunnsplanlegging, næring og samfunnsutvikling, ser en at felles samhandling kan styrke regionenes posisjon, og gi Innlandet større tyngde. Samtidig er det lange avstander i to geografisk omfangsrike fylker, noe som skaper utfordringer når det gjelder veiledning og samhandling med kommuner og andre parter. Utfordringene forsterkes ved at kommunereformen ikke har gitt resultater i de to fylkene, slik at det blir mange aktører å forholde seg til. Dette får også konsekvenser når det gjelder samhandling på andre politikkområder, som kultur og kulturminner. Videre er det innad i fylkene flere atskilte funksjonelle regioner, som gjerne har tett samarbeid med andre fylker enn Oppland, herunder regioner i Sverige. Innenfor videregående opplæring er det, i henhold til utredningen, begrenset hvor store effekter en sammenslåing vil ha med tanke på å samordne tilbud og effektivisere, siden regionen blir geografisk omfangsrik. Det er også fremhevet at en sammenslåing kan redusere fylkenes muligheten til å gi en tett kvalitativ og administrativ oppfølging. I utredningen er det også gjort noen vurderinger knyttet til merverdi av sammenslåing hvis en fikk flere oppgaver enn forespeilet i Medl.St.22. En av konklusjonene er at det regionale demokratiet kan styrkes dersom den ny regionen får mer makt og myndighet. Flere statlige oppgaver underlagt regionalt folkevalgt nivå, vil være en styrke for demokratiet. Valgoppslutningen og en stadig tilbakevendende debatt om fylkeskommunens eksistens, kan tilsi at det bør foretas noen endringer når det gjelder rolle og myndighet. Samtidig sies det også i utredningen at sammenslåing, uten tilføring av makt, myndighet og oppgaver, kan svekke demokratiet. Det blir færre politikere,

5 vanskeligere å få lokale saker på den politiske agendaen, og større avstand mellom velgerne og de regionale politikerne. Høringssvar Utredningen av en eventuell sammenslåing av Hedmark og Oppland, ble sendt på høring til kommunene og regionrådene i Hedmark. I tillegg ble den sendt til de tillitsvalgte og fylkeskommunale råd og utvalg. 14 kommuner, 3 fagforeninger, Regionrådet i Fjellregionen, fylkeshovedverneombudet, Hedmark fylkeskommunes Råd for likestilling for funksjonshemmede og Ungdommens fylkesting har avgitt høringsuttalelser. I tillegg har 4 politiske partier, samt Eldrerådet og Funksjonshemmedes råd i Kongsvinger, uttalt seg. Ti av kommunene som har uttalt seg, konkluderer med at de ikke ser noe grunnlag for at Hedmark og Oppland fylkeskommune bør slå seg sammen. En av kommunene er positiv til at de to fylkeskommunene utarbeider en plattform for sammenslåing. Også andre kommuner trekker frem at det ville vært hensiktsmessig med en felles plattform som kan sendes på høring til kommunene. Denne bør si noe om lokalisering av administrasjonen, politisk styringsform og andre relevante forhold. Av høringssvarene kan en lese at det nord i fylket, i Fjellregionen, og sør i fylket, Glåmdalen, er motstand mot sammenslåing. I Mjøsområdet er kommunene positive til å slå sammen de to fylkene. Flere av kommunene som sier nei til sammenslåing, uttaler at det er ulike behov i de ulike distriktene innad i fylket, og de uttrykker skepsis til at en ny stor region vil kunne styrke veksten i hele regionen. Når det gjelder de ulike politikkområdene som vurderes i utredningen, er det i flere av uttalelsene stilt spørsmålstegn ved om større fagmiljøer nødvendigvis fører til bedre kvalitet. Det vises også til at den nye regionen vil bli geografisk sett stor, og med mange kommuner vil det bli krevende for fylkesadministrasjonen å følge opp og veilede i planarbeid. Flere støtter konklusjonene i rapporten som sier at det vil bli utfordrende å følge opp de videregående skolene. Det kommer også frem at flere frykter økt sentralisering som følge av en sammenslåing. I høringsuttalelsene som støtter sammenslåing, fremheves samferdsel og kollektivtrafikk som områder hvor en kan tjene på en felles region. Det trekkes også frem at det er hensiktsmessig å endre fylkesgrenser for å fremme vekst og utvikling Mjøsområdet. Når det gjelder demokratiperspektivet er det flere av føringsinstansene som mener sammenslåing vil skape større avstand mellom politikere og velgere. Det pekes også på at det blir færre politikere totalt sett, noe som vil svekke demokratiet. Flere av kommunene som har sendt inn høringssvar et opptatt av å beholde tannhelsetjenesten på regionalt folkevalgt nivå. Er større regioner en forutsetning for nye oppgaver? Stortinget har vedtatt at det er nye og større regioner som skal tilføres nye oppgaver. I utredningen av en felles region for Hedmark og Oppland stilles det imidlertid spørsmål ved om størrelse er en forutsetning for å få mer myndighet og flere oppgaver. Det tidligere vært forsøkt å gjennomføre endringer i oppgaver og ansvarsfordeling mellom regionalt folkevalgt nivå og statlige myndigheter. I flere utredninger fra Hovedkomiteen for reformer ble det utarbeidet hovedprinsipper for å desentralisere myndighet og oppgaver til fylkeskommunene (hhv i 1974 og 1988). Senere har

6 Christensen-utvalget, Oppgavefordelingsutvalget og Effektutvalget anbefalt endringer. Senest under Forvaltningsreformen (trådte i kraft i 2010), så en at mange av intensjonene bak reformen ikke ble gjennomført. Mangel på gjennomføringsevne skyldes ikke at dagens fylkeskommuner var for små, men manglende vilje til å delegere oppgaver fra staten, herunder Fylkesmannen, til fylkeskommunene. Samarbeidet mellom Hedmark og Oppland I Utredningen knyttet til en eventuell sammenslåing av Hedmark og Oppland fylkeskommuner, er det listet opp en rekke samarbeidsområder for de to fylkeskommunene. Områder som kan nevnes er: Bioøkonomi Energiråd Innlandet Strategi for skog- og tresektoren FoU-strategi for Hedmark og Oppland VRI Innlandet Samferdsel felles NTP uttalelser Fagskolen Innlandet Teater Innlandet Filmproduksjonsselskap Film 3 og Østnorsk filmsenter Ungdoms OL InnlandsGis (IT baserte geografiske informasjonssystemer) Felles fylkesting en gang i året Jevnlige møter mellom politisk ledelse i de to fylkeskommunene Samferdsel kan trekkes frem som et område hvor Hedmark og Oppland i fellesskap har fått gjennomslag for prioriteringer i Nasjonal Transportplan (NTP). Arbeidet med oppfølgingen av Innlandsutvalget og satsning på bioøkonomi er et annet eksempel på et område hvor det er et nært samarbeid. Samarbeid med andre fylkeskommuner og regioner Hedmark fylke grenser til Oppland, Trøndelag og Akershus. I Nord-Østerdal, «Fjellregionen» er det utstrakt samarbeid mellom kommuner i Hedmark og Trøndelag, og de to fylkeskommunene. I sørfylket og på Hedmarken er det fokus på samarbeidet sørover. Infrastrukturen legger til rette for økt tilflytting til disse områdene, og vekst innenfor næringslivet. Statsbudsjettet for 2017 og regionreformen Rollen som samfunnsutvikler trekkes i Medl.St.22 frem som den viktigste oppgaven til det regionale folkevalgte nivå. I en rekke rapporter og utredninger, og også i den interne utredningen om sammenslåing av Hedmark og Oppland, trekkes det frem at det regionale folkevalgte nivå må tillegges makt og virkemidler til å drive en helhetlig utvikling. Ved å legge flere beslutninger og økonomisk handlingsrom til det regionale folkevalgte nivå, styrkes politikernes mulighet til å drive helhetlig utvikling på bakgrunn av regionens utfordringer og fortrinn. I Statsbudsjettet for 2017 ligger det inne et forslag på kutte 24 millioner i regionale utviklingsmidler til Hedmark. Totalrammen for 2016 er oppunder 82 millioner kroner. For 2017 foreslås den redusert til rundt 58 millioner kroner. I statsbudsjettet for 2017 er det også opprettet nye poster som beskriver mer detaljert enn før, hva fylkeskommunene skal bruke utviklingsmidlene til.

7 Vurderinger Hedmark fylkeskommune har gjennom eget vedtak i fylkestinget i mars 2015, og gjennom politiske vedtak og uttalelser i regi av Østlandssamarbeidet, støttet opp om intensjonen om å styrke det regionale demokratiet. Det er fylkesrådets vurdering at oppgaver som krever regionalpolitisk skjønn, bør legges til regionalt folkevalgt nivå, mens kontroll og tilsyn legges til Fylkesmannen. Fylkesrådet er opptatt av å videreutvikle samfunnsutviklerrollen, i tråd med stortingets vedtak fra juni I Meld.St.22 trekkes rollen som regional samfunnsutvikler frem som den viktigste oppgaven til regionalt folkevalgt nivå. Men meldingen legger i liten grad til rette for videreutvikling av rollen. Fylkesrådet mener det er avgjørende at makt og myndighet overføres til de nye regionene slik at regionalt folkevalgt nivå får reell mulighet til å kunne styre samfunnsutviklingen i ønsket retning. Meld.St.22 inneholder få konkrete forslag om nye oppgaver. Fylkesrådet mener den i liten grad følger opp flertallsmerknadene i Innst. 333 S ( ), om at Fylkesmannen i utgangspunktet skal ha ansvar knyttet til tilsyn, kontroll og beredskap. Slik fylkesrådet ser det, er det lite som tilsier at staten legger til rette for en reell demokratireform. Forslagene om oppgavefordeling innebærer at staten fremdeles vil styre den regionale utviklingen. Dette underbygges av de grep som er gjort i forbindelse med Statsbudsjettet for Fylkeskommunens mulighet til å utøve den regionale samfunnsutviklerrollen svekkes når både myndighet og virkemidler innskrenkes. Forvaltningsreformen og tidligere utredninger har vist til behovet for et sterkere regionalt folkevalgt nivå. Men anbefalingene og intensjonene om å endre ansvar og oppgavefordeling mellom stat og fylkeskommune, blir ikke realisert. Så langt ser det ut til at regionreformen vil føye seg inn i rekken av utredninger og reformer som i liten grad følges opp. Samtidig som det folkevalgte regionale nivået tilføres minimalt med nye oppgaver, legges det også opp til at tannhelsetjenesten skal overføres til kommunene. Tannhelsetjenesten er en viktig del av folkehelsearbeidet og understøtter samfunnsutviklerrollen. Videre drives tjenesten effektivt, og med svært gode resultater. Fylkesrådet mener derfor at en overføring av tannhelsetjenesten til kommunene, er i strid med intensjonene for regionreformen. Fylkestinget vedtok i juni, at det legges frem et utredning som kan legges til grunn for et vedtak om eventuell sammenslåing av Hedmark og Oppland fylkeskommune. Fylkesrådet mener den administrative arbeidsgruppen har gjennomført oppgaven på en god måte. Utredningen som nå foreligger viser at en sammenslåing kan være en styrke for noen av politikkområdene, men også kan svekke andre områder. Et samlet Innlandsfylke vil bestå av nærmere 50 kommuner. Det er fylkesrådets vurdering at mangelen på resultater når det gjelder kommunereformen, bygger opp om behovet for å beholde dagens fylkeskommuner. Denne vurderingen støttes av flertallet av fylkets kommuner. Mange av høringsinstansene gir uttrykk for at de ønsker en tett dialog med fylkeskommunen, og mener denne muligheten svekkes ved en sammenslåing. Et av kriteriene som ligger til grunn for regjeringens forslag om 10 regioner, er at en slik inndeling vil bidra til at funksjonelle områder vil kunne ses i sammenheng, som grunnlag for samfunnsutviklingen. Det står også at fylkesgrensene delvis går på tvers av reisemønstre, bolig- og arbeidsmarkedsregioner og næringsstrukturer. Sistnevnte kan sies å være tilfelle for deler av Hedmark og Oppland. Høringssvarene fra kommuner og politiske partier i Mjøsområdet, peker på at dette er en region som

8 funksjonelt hører sammen. Samtidig peker utredningen om sammenslåing på at Hedmark og Oppland vil bestå av flere atskilte regioner, og flere av disse ser andre fylker enn Oppland, som mer naturlige samarbeidspartene. Glåmdalen er opptatt av samarbeidet med Akershus og Oslo, mens kommunene nord i fylket orienterer seg mot Trøndelag. Fylkesrådet ønsker å styrke det regionale demokratiet, og merker seg at det i utredningen påpekes at en sammenslåing av de to fylkeskommunene kan bidra til å svekke dette. Flere kommuner sier seg enige i denne vurderingen. Samarbeidet mellom Hedmark og Oppland fungerer bra, og har gitt gode resultater på flere områder. Fylkesrådet er opptatt av å videreutvikle det nære samarbeidet i tiden fremover. Felles satsninger innenfor områder som bioøkonomi og samferdsel, gir gode resultater for begge fylkene. En videreutvikling av Mjøsområdet forutsetter felles strategier og tiltak, noe kommunene i området er opptatt av. Dette ønsker fylkesrådet å støtte opp under. Samtidig mener fylkesrådet det er viktig med et tettere samarbeid med Akershus og Oslo. Samarbeidet med Trøndelag, og med våre naboer i Sverige må også vektlegges. Fylkesrådet er opptatt av at Hedmark fylkeskommunen skal bidra til regional utvikling i hele fylket, slik mange av kommunene er opptatt av i sine høringssvar om regionreformen. Fylkesrådet vil til sist påpeke at resultatene innenfor blant annet tannhelse og videregående utdanning, viser at Hedmark fylkeskommune kan videreutvikle samfunnsutviklerrollen, også uten en sammenslåing av de to fylkeskommunene. Konklusjon Fylkesrådet mener at Meld.St.22 i liten grad tilrettelegger for at nye regioner skal kunne ta en sterkere samfunnsutviklerrolle. Statsbudsjettet som er lagt frem for 2017, innebærer at fylkeskommunen i realiteten svekkes som regional utviklingsaktør. Så lenge det ikke skjer en reell maktforskyvning fra stat til regionalt folkevalgt nivå, er det fylkesrådets vurdering at Hedmark fylkeskommune bør videreføres slik den er i dag. Dette er en vurdering som også deles av flertallet av høringsinstansene.