Det juridiske fakultet Universitetet i Oslo

Transkript

1 Det juridiske fakultet Universitetet i Oslo Til: Stortingets arbeids- og sosialkomité Dato: Uttalelse fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter i forbindelse med høring om samtykke til ratifikasjon av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne 1. Innledning Det vises til Prop. 106 S ( ) som ble lagt frem 11. mai, 2012 og som er gjenstand for dagens høring i Arbeids- og sosialkomiteen. Norsk senter for menneskerettigheter har inntil videre status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter i henhold til kongelig resolusjon av 21. september Dette gir senteret en formell rolle i overvåkingen av menneskerettighetene nasjonalt i henhold til FNs såkalte Parisprinsipper. Som nasjonal institusjon for menneskerettigheter skal senteret bidra til større bevissthet om og bedre oppfyllelse av de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene i Norge. Senteret skal videre ha en rådgivende funksjon overfor myndigheter og organisasjoner. Nasjonal institusjon for menneskerettigheter takker komiteen for anledningen til å kommentere på forslaget om ratifikasjon av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (heretter CRPD). I dette høringsinnspillet gir Nasjonal institusjon sin støtte til ratifikasjon av CRPD. Samtidig tar vi opp problemstillinger knyttet til de to tolkningserklæringene regjeringen har foreslått å avgi, og er særlig opptatt av betydningen av erklæringene for personer underlagt tvungent psykisk helsevern. I den sammenheng peker vi på at nåværende praksis i psykisk helsevern er problematisk, fordi det brukes urovekkende mye tvang i Norge. Videre peker vi på at det er uheldig dersom erklæringene forstås som en aksept og fortsettelse av denne praksisen, som kan sinke pågående reformprosesser. På denne bakgrunn anbefaler Nasjonal institusjon at Stortinget gir sitt samtykke til ratifikasjon av CRPD, men at det foretas en revurdering av behovet for å avgi tolkningserklæringer i lys av internasjonale anbefalinger, nasjonale utfordringer og våre nabolands praksis. For det tilfelle at tolkningserklæringene opprettholdes, Norsk senter for menneskerettigheter Postadr.: Postboks 6706 St. Olavs plass, 0130 OSLO Kontoradr.: Telefon: Telefaks: postmottak@jus.uio.no Org.nr.:

2 2 anbefaler Nasjonal institusjon at ordlyden i tolkningserklæringene styrkes, og at det legges opp til en etterfølgende evaluering etter to års virketid. 2. Nasjonal institusjon støtter ratifikasjon Nasjonal institusjon mener det er svært positivt at regjeringen nå foreslår å ratifisere CRPD. Samfunnets tradisjonelle syn på personer med nedsatt funksjonsevne har medført at disse ikke har fått et menneskerettslig vern på lik linje med andre mennesker. Opp gjennom historien er det avdekket flere overgrep mot personer med nedsatt funksjonsevne, ofte med de beste intensjoner. Dette gjelder også i Norge. Videre hersker det ingen tvil om at det fortsatt finnes flere samfunnsskapte barrierer som hindrer funksjonshemmede å delta i samfunnet på lik linje med andre. De siste tiårene har det funnet sted en gradvis endring i synet på personer med nedsatt funksjonsevne. Utover på 2000-tallet vokste det frem en enighet internasjonalt, som førte til at CRPD ble vedtatt. Konvensjonens formål er å sikre at menneskerettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne ivaretas på lik linje med andre i samfunnet, og å fremme respekten for deres verdighet. Konvensjonen gir uttrykk for en grunnleggende dreining i måten å forholde seg til mennesker med funksjonsnedsettelser. Dreiningen innebærer at denne gruppen ikke lenger skal anses som objekter for paternalistiske inngrep, men som subjekter med iboende verdighet og menneskerettigheter på lik linje med andre. Ved å ratifisere konvensjonen påtar Norge seg en forpliktelse til å sikre at menneskerettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne ivaretas på lik linje med andre mennesker i samfunnet. Nasjonal institusjon fremhever særlig konvensjonens bærende prinsipper som omfatter retten til å ta egne valg, vern mot diskriminering, samt rett til full og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet. Nasjonal institusjon tror konvensjonen gjennom økt bevisstgjøring vil kunne nedbygge barrierer for aktiv samfunnsdeltakelse, og bidra til styrking av menneskerettighetsvernet for personer med nedsatt funksjonsevne. 3. Problemstillinger knyttet til de to tolkningserklæringene Nasjonal institusjon ønsker samtidig å fremheve problemstillinger knyttet til regjeringens forslag om å avgi erklæringer til forståelse av sentrale bestemmelser i konvensjonen. Regjeringen foreslår at det avgis en tolkningserklæring i tilknytning til CRPD artikkel 12 om likhet for loven. Erklæringen gir uttrykk for en forståelse om at konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne eller bistand til å utøve rettslig handleevne og / eller tvungent vergemål der slike tiltak er nødvendige, som en siste utvei og underlagt kontrollmekanismer. Videre foreslår regjeringen at det avgis en tolkningserklæring i tilknytning til CRPD artikkel 14 om rett til frihet og personlig sikkerhet, lest i sammenheng med artikkel 25 om rett til helse.

3 3 Erklæringen gir uttrykk for en forståelse om at konvensjonen tillater tvungen omsorg og behandling av mennesker, herunder tiltak for å behandle psykiske lidelser, når omstendighetene gjør slik behandling nødvendig som en siste utvei og behandlingen er undergitt rettssikkerhetsgarantier. Nasjonal institusjon er særlig opptatt av betydningen av de foreslåtte tolkningserklæringene for personer underlagt tvungent psykisk helsevern. Som nevnt, er tolkningserklæringen til artikkel 14 og 25 eksplisitt rettet mot personer med psykiske lidelser. Erklæringen som foreslås avgitt i tilknytning til artikkel 12 er også svært relevant for personer med slike funksjonsnedsettelser. Artikkel 12 anerkjenner nemlig deres rettslige handleevne på lik linje med andre, og er viktig for forståelsen av blant annet retten til helsehjelp basert på fritt og informert samtykke. I det følgende utdyper Nasjonal institusjon sine innvendinger mot tolkningserklæringene i lys av utfordringene innenfor tvungent psykisk helsevern. 3.1 Nåværende praksis i psykisk helsevern er erkjent problematisk Nasjonal institusjon er bekymret over bruken av tvang i den norske psykiatrien. Over ti år etter at myndighetene uttrykte målsetningen om en betydelig reduksjon av tvangsbruken i psykiatrien, er tallene fortsatt høye, også sammenliknet med andre europeiske land. Vi anser det som særlig bekymringsfullt at pasienter med psykiske lidelser risikerer å bli utsatt for svært ulik behandling avhengig av hvor i landet de bor. Variasjonene er så store at de ikke kan begrunnes i ulik helsetilstand hos pasientene i ulike helseregioner. Dette tyder på at enkelte behandlingssteder bruker tvang på en vilkårlig og uforholdsmessig måte, og slik bryter både nasjonalt lovverk og menneskerettighetene. 3.2 Uheldig dersom tolkningserklæringene forstås som en aksept og fortsettelse av nåværende praksis innen psykisk helsevern Sett i lys av den urovekkende bruken av tvang i praksis mener Nasjonal institusjon at man bør vokte seg for at slike tolkningserklæringer blir en «sovepute» som forsinker pågående reformprosesser. Nasjonal institusjon viser i denne sammenheng til Paulsrud-utvalgets innstilling NOU 2011:9. Utvalget, som ble nedsatt som et ledd i regjeringens arbeid med å redusere bruk av tvang i psykiatrien, presenterte i juni 2011 flere forslag for å oppnå dette. Utvalget vurderte særlig betydningen av CRPD. Utvalgets flertall anså det som noe uklart hvor strenge juridiske begrensninger CRPD setter med hensyn til å opprettholde en særlig tvangslovgivning for personer med psykiske lidelser. Utvalget sluttet seg likevel til en visjon om at tvangshjemler ikke skal rette seg mot spesielle grupper, og anbefalte på denne bakgrunn videre utredninger. Nasjonal institusjon anerkjenner at det fortsatt ikke er avklart i internasjonal praksis hvordan konvensjonens nøkkelbestemmelser skal forstås. CRPDs ekspertkomité har imidlertid gått langt i å

4 4 kritisere lover som gir adgang til fratakelse av rettslig handleevne, frihetsberøvelse og tvungen helsehjelp basert på en nedsatt funksjonsevne. I høringsinnspillet til Paulsrud-utvalgets innstilling, påpekte Nasjonal institusjon at utvalget burde lagt opp til en mer gjennomgripende endring av psykiatrifeltet i lys av CRPDs formål og gjeldende menneskerettslige forpliktelser. ( Uavhengig av hvordan konvensjonen skal forstås rent juridisk, må den på et verdimessig plan anses som et klart utrykk for en internasjonal utvikling med økt fokus på selvbestemmelse og ikkediskriminering for personer med nedsatt funksjonsevne. Nasjonal institusjon tror derfor at en ratifisering på sikt vil anspore til positive endringer i norsk lovverk og praksis som blant annet begrenser tvang i psykiatrien. Nasjonal institusjon er på denne bakgrunn bekymret for at avgivelse av tolkningserklæringene vil kunne tolkes som en aksept og fortsettelse av nåværende praksis innen psykisk helsevern. 4. Nasjonal institusjons anbefalinger 4.1 Det bør foretas en revurdering av behovet for å avgi tolkningserklæringene Nasjonal institusjon anerkjenner at Norge etter alminnelige folkerettslige regler har adgang til å avgi erklæring om sin forståelse av tolkningen av en traktat. Samtidig bør det fremheves at internasjonale overvåkingsorganer gjennomgående inntar en kritisk holdning til tolkningserklæringer som søker å modifisere innholdet i konvensjonsforpliktelser. Av totalt 124 medlemsland til CRPD har bare 25 land valgt å avgi reservasjoner / tolkningserklæringer. FNs høykommissær for menneskerettigheter har for øvrig anmodet disse medlemsstatene om å revurdere behovet for slike erklæringer. Nasjonal institusjon ønsker å fremheve behovet for omforente tolkninger av menneskerettslige traktater, gitt at disse forutsettes å være uttrykk for universelle rettigheter. På et prinsipielt plan er det derfor ønskelig å begrense omfanget av tolkningserklæringer. Nasjonal institusjon mener videre, sett i lys av det beskrevne omfanget av tvang i psykiatrien og behovet for endringer, at avgivelse av tolkningserklæringene sender et uheldig signal om myndighetenes vilje til å gjennomføre nødvendige reformer. Det er for øvrig få andre stater som har avgitt tilsvarende tolkningserklæringer til CRPD som de regjeringen nå foreslår. Våre naboland Sverige og Danmark har eksempelvis ikke ansett det nødvendig å avgi slike. Videre valgte Storbritannia i 2011 å trekke sin reservasjon til CRPD artikkel 12. På denne bakgrunn anmoder Nasjonal institusjon komiteen om å revurdere behovet for å avgi de aktuelle tolkningserklæringene.

5 5 4.2 Alternativt bør ordlyden i tolkningserklæringene endres, og det bør legges opp til en etterfølgende evaluering Dersom komiteen ønsker å beholde tolkningserklæringer vedrørende adgangen til å benytte tvang og fratakelse av rettslig handleevne, anbefaler Nasjonal institusjon for det første at det bør vurderes å foreta endringer i ordlyden. Vårt anliggende er at statens adgang til å avgi tolkningserklæringer gjelder med den begrensning at disse ikke må være i strid med konvensjonens formål. Et sentralt formål med CRPD er å sikre at personer vernes mot diskriminering basert på en nedsatt funksjonsevne, og at mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett til å ta egne valg som andre mennesker. Nasjonal institusjon mener at begge de foreslåtte tolkningserklæringene kan problematiseres i lys av formålet med CRPD. Det er uheldig at forslaget til tolkningserklæring for CRPD artikkel 14/25 utpeker personer med psykiske lidelser som særlig behandlingstrengende, ved særskilt å nevne tiltak iverksatt for å behandle psykiske lidelser. En slik formulering synes å stå i motsetning til konvensjonens formål om vern mot diskriminering basert på nedsatt funksjonsevne. Videre er ordlyden i begge tolkningserklæringene problematiske i lys av retten til å ta egne valg. Tolkningserklæringene kan forstås dithen at de i for stor grad viderefører dagens mulighet til fratakelse av rettslig handleevne, tvungen omsorg eller behandling. Disse formuleringene synes å stå i motsetning til konvensjonens formål om retten til å ta egne valg, en rett som bare kan fravikes i ekstraordinære tilfeller - og da ikke på grunnlag av en psykiatrisk diagnose. På bakgrunn av CRPDs formål forslår Nasjonal institusjon derfor at andre setning i erklæringen for artikkel 14 og 25 kan lyde [endringer i kursiv]: «Norge erklærer videre som sin forståelse at konvensjonen tillater tvungen omsorg og behandling når fare for liv og helse gjør dette strengt nødvendig som en siste utvei, for et kortest mulig tidsrom og behandlingen er undergitt betryggende rettssikkerhetsgarantier.» Videre foreslås endringer i erklæringen for artikkel 12 tredje setning: «Norge erklærer videre dets forståelse av at konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne eller bistand til å utøve rettslig handleevne og / eller tvungent vergemål der alle rimelige støttetiltak er forsøkt og ytterligere tiltak er strengt nødvendige, som en siste utvei, for et kortest mulig tidsrom og underlagt betryggende kontrollmekanismer.» For det andre anbefaler Nasjonal institusjon at komiteen i sin innstilling til Stortinget legger inn en klausul om etterfølgende evaluering av avgitte tolkningserklæringer etter 2 års virketid.

6 6 Med vennlig hilsen, Kristin Høgdahl Fungerende leder Nasjonal institusjon Johannes F. Nilsen Seniorkonsulent