Side 10 av 189 Utvalget er enig med flertallet i Stortinget i at oppgavefordelingen må endres for å løse grunnleggende samfunnsutfordringer landet stå

Transkript

1 Sammendrag Mandat og tilnærming Rapporten er utarbeidet av et ekspertutvalg nedsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet våren 2017 som følge av anmodningsvedtak i Stortinget våren Utvalget har hatt som mandat å vurdere overføring av ytterligere oppgaver og ansvar fra staten til de nye fylkeskommunene, med oppmerksomhet mot ansvar, oppgaver og myndighet som støtter opp under fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. Generalistkommuneprinsippet er lagt til grunn for arbeidet, samt at oppgavefordelingen bør ivareta hensynet til brukerne, lokalt selvstyre og deltakelse, samt nasjonale mål. Utvalget tolker Stortingets vedtak om regionreformen som et svar på to utfordringer. For det første har det de siste årene skjedd en betydelig vekst og oppdeling i den statlige forvaltning-en, særlig i direktoratene og direktoratslignende enheter. Dette har gitt en sektorisert forvaltning med lavere grad av samordning enn ønskelig. For det andre vil mange kommuner etter første fase av kommunereformen fortsatt ha få innbyggere. Fylkeskommunene har et potensial til å forsterke sin rolle som partner og veileder for kommunene blant annet i form av fagkompetanse og som deltaker i kommunenes utviklings- og planarbeid. Det er i tillegg en utfordring at fylkeskommunenes legitimitet, og interessen for fylkesdemokratiet, er noe lavere enn interessen for kommunedemokratiet og våre nasjonale demokratiske institusjoner. Dette har sammenheng med at fylkeskommunene har hatt få oppgaver som har avspeilet konfliktdimensjonene i norsk politikk. Skal fylkeskommunen oppnå økt politisk oppmerksomhet, må de nye oppgavene i større grad enn tidligere reflektere sentrale politiske konfliktdimensjoner og ha betydning for innbyggerne. Utvalget har videreutviklet Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer for fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene,1 og vurdert oppgaver og ansvar etter følgende fem retningslinjer: 1 NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. 1 Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning 2 Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen 3 Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering bør legges til folke-valgte organer 4 Oppgaver som krever stor grad av samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan 5 Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning

2 Side 10 av 189 Utvalget er enig med flertallet i Stortinget i at oppgavefordelingen må endres for å løse grunnleggende samfunnsutfordringer landet står overfor på en bedre måte enn i dag. Utgangs-punktet for utvalgets vurderinger er derfor at overføring av oppgaver skal bidra til tydeligere ansvarsfordeling, mer effektiv ressursbruk og bedre tjenester til innbyggere og næringsliv. Dagens samfunnsutfordringer er grense- og sektoroverskridende. Det stilles krav til omstilling i næringslivet, innovasjon i offentlig sektor, integrering, kutt i klimagassutslipp og tilpasning til nye klima- og miljøvilkår. Innbyggere og næringsliv har behov for tjenester og tilrette-legging fra flere forvaltningsnivåer og sektorer. Nasjonal, regional og lokal politikk og forvaltning må virke sammen. Å samle oppgaver i ett folkevalgt organ og én administrasjon, vil legge til rette for mer koordinert offentlig virkemiddel- og ressursbruk i forvaltningen. Utvalget mener representativitet, deltakelse og åpenhet er grunnleggende demokratiske verdier som kan styrkes gjennom å flytte oppgaver fra staten til fylkeskommunen. Overføring av oppgaver fra stat til fylkeskommune vil bidra til at makten fordeles i samfunnet og til at interessen for fylkesdemokratiet kan styrkes. Fylkeskommunen må ha klart definerte opp-gaver, og de veivalg fylkeskommunen gjør må ha relevans og konsekvenser for innbyggere og næringsliv. Utvalget mener regionreformen og ny fylkesstruktur legger grunnlag for en substansiell oppgaveoverføring til fylkeskommunen. Regionreformen legger dermed grunnlag for at sentrale oppgaveområder for samfunnsutviklingen i ulike deler av landet bedre kan ses i sammenheng og underlegges politisk diskusjon nærmere de som berøres av prioriteringer og tiltak. Utvalgets forslag Utvalgets tilnærming er å bygge opp under de oppgaver og roller fylkeskommunene allerede har som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og som bindeledd i forvaltningen, og mener det er særlig tre store politikkfelt der fylkeskommunene bør ha oppgaver og handlings-rom til å bygge opp en sterk og tydelig regional politikk. Politikken og prioriteringene innen disse feltene er avgjørende for samfunnsutviklingen i det enkelte fylke og krever tilpasning til regional kontekst og forutsetninger. Dette er knyttet til: arealbruk, naturverdier, miljø/klima og samferdsel, virkemidler for næringsutvikling og kompetanse, og virkemidler og tjenesteoppgaver som er viktige for folks helse, trivsel og levekår. Utvalget foreslår følgende oppgaveoverføringer til fylkeskommunen: Næring, kompetanse og integrering Oppdragsgiveransvar for minst halvparten av det offentliges midler som i dag forvaltes av Innovasjon Norge. Eierandel i Innovasjon Norge på mellom 50 og 66 prosent. Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Siva. Siva nedlegges. Ansvar for om lag halvparten av det offentliges innsats for næringsrettet forskning som i dag ligger til Forskningsrådet. Midlene forvaltes etter modell av Regionale forskningsfond. Ansvar for Regionalt næringsprogram som i dag ligger til fylkesmannen. Midlene til investeringer og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midlene) overføres fra Landbruks- og matdepartementet til fylkeskommunene som gir oppdrag til Innovasjon Norge.

3 Side 11 av 189 Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Distriktssenteret. Distriktssenteret nedlegges. Ansvar for om lag halvparten av midlene over tilskuddsordningen Arktis 2030 som involverer nordnorske aktører overføres til fylkeskommunene i Nord-Norge. Ansvaret ligger i dag til Utenriksdepartementet. Utvalget mener staten bør vurdere å gi fylkes-kommunene i Nord-Norge et mer aktivt og formelt ansvar for å delta og forberede møter i Arktisk Råd. Ansvar for oppgavene og virkemidlene knyttet til karriereveiledning som i dag ligger til Kompetanse Norge og NAV. Ansvar for å legge til rette for og finansiere opplæring og utdanningstiltak som ikke er finansiert over ordinære bevilgninger til universiteter og høgskoler eller over fylkes-kommunenes budsjetter til videregående opplæring og fagskoler. Det omfatter blant annet ansvar for ulike tilskudd som i dag ligger til Kompetanse Norge. Nasjonale oppgaver i Kompetanse Norge kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Kompetanse Norge nedlegges. Ansvar for store deler av oppgavene som i dag ligger til IMDi, herunder veiledning av kommunene, utbetaling av tilskudd til kommunene, kompetansetiltak og bosetting. Utbetaling av integreringstilskuddet og gjenværende oppgaver av nasjonal karakter kan overføres til ansvarlig departement. IMDi nedlegges. Samferdsel Ansvar for kjøp av fylkesinterne togruter og kjøp av togruter mellom henholdsvis Østfold/Akershus/Buskerud, Telemark/Vestfold, Hedmark/Oppland og Oslo, som i dag ligger til Jernbanedirektoratet. Ansvar for grenseoverskridende togruter forutsetter et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, for eksempel ved at Østfold, Akershus og Buskerud tar et vertskommuneansvar som det største "jernbanefylket". Den statlige tilskuddsordning for utvidet TT-tilbud overføres til fylkeskommunene gjennom rammetilskuddet. Ansvar for forvaltning av tilskudd til utbygging av bredbånd som i dag ligger til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Klima, miljø og naturressurser Ansvar for klima- og miljøoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av forurensingsområdet og oppgaver knyttet til kontroll, tilsyn og klage. Fylkeskommunene får et regionalt samordningsansvar på klimaområdet knyttet til oppfølgingen av klimaloven. Myndighet til å fatte vedtak om konsesjon til utbygging av vannkraft på 1-10 MW og vindkraft over 1 MW/fem turbiner som i dag ligger til NVE. Fylkeskommunene kan benytte NVE i saksbehandlingen. Kultur og kulturminnevern Ansvar for prosjektmidler og driftsstøtte til institusjoner og arrangementer av lokal eller regional karakter og som i dag ligger til Norsk Kulturråd. Ansvar for samtlige institusjoner innenfor kap. 323 Musikk og scenekunst, post 60 Landsdelsmusikerne i Nord-Norge, post 71 Region-/landsdelsinstitusjoner og post 73 Region- og distriktsopera som i dag ligger til Kulturdepartementet. Fra post 70 under samme kapittel overføres Den Nationale Scene og Bergen Filharmoniske Orkester.

4 Side 12 av 189 Flertallet av tilskuddene som finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslår også overført. Ansvar for flertallet av museer som finansieres over kap. 328 Museum og visuell kunst, post 70 Det nasjonale museumsnettverket. Flertallet av tilskudd som i dag finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslås også overført. Ansvar for investeringsmidler tilhørende ovennevnte institusjoner innen musikk, scenekunst og museum som i dag ligger til Kulturdepartementet (kap. 322 Bygg og offentlige rom, post 70 Nasjonale kulturbygg). Ansvar for forvaltning av spillemidler til kulturbygg, Den kulturelle skolesekken, Musikkutstyrsordningen, Ordningen for innkjøp av musikkinstrumenter, Aktivitets-midler kor, Krafttak for sang og Ordningen for historiske spill som i dag ligger til Kulturdepartementet. Ansvar for forvaltning av spillemidler på biblioteks-, arkiv- og museumsfeltet som i dag ligger til Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet. Spillemidlene til idrettsanlegg i kommunene foreslås fordelt direkte til fylkeskommunene uten forut-gående behandling i Kulturdepartementet. Ansvar for hovedmengden av førstelinjeoppgaver på kulturminnefeltet som i dag ligger til Riksantikvaren. Ansvaret for relevante tilskuddsordninger foreslås lagt til fylkeskommunene. Helse og levekår Ansvar for folkehelseoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av oppgaver knyttet til tilsyn. Ansvar for tilskuddsordninger med relevans for lokalt og regionalt folkehelsearbeid som i dag ligger til Helsedirektoratet og fylkesmannen. Ansvar for pedagogiske-psykologiske støttetjenester (PPT) som i dag ligger til Statped, og overtar ansvaret for veiledning og støttetjenester overfor kommunene. Ansvar for statens spesialskole i Skådalen foreslås overført til Oslo kommune som må ivareta et landsdekkende tilbud. Øvrige oppgaver i Statped kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Statped nedlegges. Ansvar for barnevernsinstitusjoner, fosterhjem og adopsjon som i dag ligger til Buf-etat. Ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under femten år forblir statlige. Bufetat legges ned. Bufdir beholdes som fagdirektorat for barnevernet. Ansvar for familievernet som i dag ligger til Bufetat. Utvalgets forslag innebærer at fylkeskommunen får forvaltningsansvar for relevante tilskudds- og prosjektmidler innenfor de oppgaveområdene som foreslås overført, og som i dag er lagt til departementer, direktorater og fylkesmannen. Utvalgets forslag medfører nedleggelse av fem statlige institusjoner: IMDi, Kompetanse Norge, Statped, Distriktssenteret og Siva. I tillegg medfører det nedleggelse av Bufetat. Flere av oppgavene til departementer, direktorater og fylkesmann som oppdragsgiver, fagorgan og/eller forvalter reduseres vesentlig. Utvalget støtter regjeringens forslag til tiltak for å styrke regional planlegging som virke-middel. Videre foreslår utvalget: - å tydeliggjøre og forankre statens plikt til deltakelse og oppfølging av regionale planer i plan- og bygningsloven.

5 Side 13 av å vurdere hvordan fylkesmannen kan innta en tilsynsrolle overfor statlige etater med hensyn til faktisk deltakelse i planprosesser og oppfølging i tråd med plan- og bygningsloven. - å utvikle fastere prosedyrer for å sette samfunnsmål for KVU-arbeidet i den inn-ledende idéfasen i KS-systemet, og for tilsvarende prosesser for vurdering av andre store statlige investeringer. - at regionale planbestemmelser videreutvikles og formidles som et virkemiddel for en langt større bredde av temaer enn hvordan det brukes i dag. - at det i plan- og bygningsloven åpnes for at fylkeskommunen (etter anmodning fra aktuelle kommuner eller pålegg fra staten) i tillegg til staten kan tre inn i myndig-heten til kommunestyret og utarbeide plan etter bestemmelsene for kommunal plan med juridisk bindende virkning. - at staten aktivt bruker muligheten til å gi tydelige nasjonale forventninger til regional planlegging som virkemiddel for gjennomføring av nasjonal politikk. Utvalget foreslår at ansvar for planjuridisk veiledning av kommunene som i dag ligger til fylkesmannen, overføres til fylkeskommunene. Utvalget mener det er viktig å gjennomgå sektorlover med sikte på bedre harmonisering til plan- og bygningsloven. Figur 1 illustrerer de fem områdene utvalget har diskutert og hvor det foreslås overføring av oppgaver og ansvar. Figur 1 Fylkeskommunens oppgaver og ansvar i lys av utvalgets forslag Utvalget mener regionreformen legger grunnlag også for ytterligere utredning av endringer: Det bør utredes overføring av barnevernsoppgavene som i dag ligger til kommunene, til fylkeskommunen.

6 Side 14 av 189 Det bør utredes overføring av ansvar for tilskuddsordningene innenfor arbeidsmarkedsopplæringen og bedriftsintern opplæring som i dag ligger til NAV, til fylkes-kommunene. Staten bør kartlegge dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunen med sikte på en reduksjon av antall hjemler og sterkere ansvarliggjøring av fylkes-kommunen. Spørsmålet om organiseringen av sykehusene bør vurderes på nytt, der en fylkes-kommunal modell inkluderes i utredningen. Finansieringen av fylkeskommunen Utvalget mener fylkeskommunen i hovedsak bør finansieres av frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd). I en overgangsperioden kan det være aktuelt at midlene kan fordeles særskilt (over den såkalte tabell c i grønt hefte). Øremerkede ordninger og tilskuddsmidler bør innrettes slik at fylkeskommunene, innenfor hovedformålet med ordningene, får en større grad av frihet til å prioritere og målrette ordningene til regionale