Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Postboks 8036 Dep 0030 Oslo

Transkript

1 FELLESORGANISASJONEN MEDLEM AV LANDSORGANISASJONEN I NORGE Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Postboks 8036 Dep 0030 Oslo Deres referanse Vår referanse Vår dato 14/ Notat om helhetlig organisering av barnevernet - møte med Barne-, likestilling- og inkluderingsdepartementet (BLD) og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) Fellesorganisasjonen (FO) organiserer nær barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere. Våre medlemmer befinner seg i alle deler av velferdstjenestene, og mange arbeider i kommunalt, statlig og privat barnevern. Møtet 3. juni er initert på bakgrunn av FOs henvendelse til ekspedisjonssjef Oddbjørn Hauge. FO varslet om bekymring for Bufetats ivaretakelse av sitt ansvar ved behov for akuttplasseringer, samt bekymring for den pågående omstillingsprosessen av Bufetat/Bufdir jf. Prop 106 L. Dette notatet redegjør for FOs syn på utvikling av et helhetlig barnevern, og hvilke grep som må tas for å sikre et faglig forsvarlig barnevern. Rammebetingelser Vi vil først påpeke at et enda bedre barnevern sannsynligvis også en tid fremover vil medføre at flere barn får kommer i kontakt med barnevernet, og flere barn som vil motta barneverntiltak. Dette må anses som positivt for at barns rettigheter skal sikres i Norge. Ettersom innsats med tidlig forebyggende innsats, et bedre kvalitativt barnevern mv. gir utslag, antar vi antallet barn med behov av barnevern vil stabiliseres, og vi vil få en utflatning i økningen vi har sett det seneste tiåret. Dette betinger derimot at nok ressurser avsettes. Det er derfor alvorlig at ressurstilfanget fortsatt anses som utilstrekkelig, både for det kommunale og statlige barnevernet. Ny kunnskap avdekker også økte finansieringsbehov innenfor ulike deler av barnevernet, for eksempel knyttet til fosterhjem, slik at fosterforeldre kan få de rammebetingelser som sikrer at de kan gjøre sitt viktige arbeid. Uavhengig av finansieringsmodell, må en finne systemer hvor aktivitetsvekst blir finansiert både i kommunene og i stat. Et helhetlig barnevern FO mener det er gode faglige argumenter for at kommunene skal ivareta hovedansvaret for barnevernet. Alle barn tilhører en kommune, også ved omsorgsovertakelse. Over 80 % av barneverntiltakene skjer i kommunal regi, og det er kommunene som arbeider sammen med familien hele veien. Deres mulighet for å skape relasjoner og være tett på barna, ungdommene, familien og samarbeidspartnere er sentralt for godt barnevernfaglig arbeid. Prop 106 L peker på at Bufetat skal ha et særtjenesteansvar knyttet til omsorgs- og behandlingstiltak. I praksis betyr dette både å ha ansvar for å utvikle og drifte omsorgsog behandlingstiltak selv, men også for å benytte private aktørers tiltak i den utstrekning det er behov. Rollen som 2. linjetjeneste skal rendyrkes. Samtidig skal Bufdir skal bli et fagdirektorat for det hele. FO Besøksadresse: Mariboesgt Oslo Postadresse: Pb Sofienberg 0506 Oslo Telefon: Telefaks: e-post: kontor@fo.no Bankgiro: Bankgiro kontigent: Foretaksnr.: MVA

2 2 FO er opptatt av hvordan tiltakskjedene i barnevernet utvikles. Derfor må 1. og 2. linje ses i sammenheng, og samtidig som en må tilstrebe tydelige grensesnitt, vil det også i fortsettelsen være slik at gråsoner vil eksistere. Dette handler om mange forhold som en ikke kan fjerne over natten, eller kanskje aldri. Det kan for eksempel handle om kvalitet i kommunens barnevern (ressurser, kapasitet, kompetanse, tiltakstilgang mv.), og forhold i den enkelte sak, og grenseflaten mellom undersøkelse/kartlegging og tiltaks/endringsarbeid. Til det siste, så vil godt barnevernfaglig arbeid hele tiden betinge evaluerings- og kartleggingsarbeid for å sikre at en gjør de riktige tingene til rett tid. I en tiltakskjede ligger forutsetning om at det er forutsigbarhet i prosedyrene for hva som skal skje når. Det betinger tilgjengelighet til tiltakene en vurderer det er behov for, og det betinger organisering av et kontinuerlig samarbeid mellom de ulike leddene. FO støtter en omstilling hvor kommunene får mer ansvar, og Bufetat tydeligere blir en særtjeneste. Denne særtjenesten må ha ansvar for at deres tilgjengelige tiltaksapparat svarer på barnas behov, som er vurdert av kommunene. Vi oppfatter at Bufdir/Bufetat nå søker å finne løsninger for hvordan organisere dette best mulig. Vi tror ikke det finnes enkle løsninger på dette, da barnevern ikke er logistikk men et svært komplekst fagfelt hvor barn, faglighet og samhandling må stå i fokus. Vi stiller derfor store spørsmål ved prosessene som er igangsatt og analysene som er gjort i perspektivet om å skape et godt helhetlig barnevern for fremtiden. Bufdir/Bufetats forhold til kommunene Et viktig element i omstillingen er at barnevernet i kommunene er på forskjellig nivå når det gjelder å løse de barnevernfaglige oppgavene. Det betyr at det vil forekomme at Bufetat og noen av kommunene besitter noe av den samme kompetansen, slik det for eksempel også er innenfor psykisk helsearbeid. Det er derfor viktig tydeligere å avklare ansvars- og oppgavefordeling mellom Bufetat og kommunene. Samtidig må de områdene som kan anses som gråsoner tydeliggjøres, og disse må kanskje også være det i fortsettelsen. For å finne en hensiktsmessig arbeidsdeling må vi ha kunnskap om status for det barnevernfaglige nivået i kommunene. Dette mener vi ikke er frembrakt eller fokusert på i tilstrekkelig grad i dag. I vårt høringssvar til endringene i barnevernloven (se vedlegg) anbefalte vi et pilotprosjekt med ny finansieringsordning i en region. I den forbindelse skisserte vi noen viktige suksessfaktorer for et slikt prosjekt, som vi også mener er helt sentralt for en vellykket omstilling til et helhetlig barnevern: Bufetat må ha ressurser for å opprettholde tilbud, mens kommunene omstiller seg til å overta mer ansvar. For å lykkes med en slik omstilling er det nødvendig med gode rammebetingelser. Ikke minst er samarbeid mellom stat og kommune sentralt - om hva som er behovene i regionen med en felles systematisk kartlegging av behov og muligheter. Dette kan gjøres ved å systematisere arbeidet med fagråd på en god måte. Refusjonsordning for kommunene bør innføres, når en kan dokumentere at det er oppstått ekstraordinære behov, for eksempel hvis det er en uventet økning i antall barn med behov for plasseringer utenfor hjemmet. Tett oppfølging med kontinuerlig evaluering av uavhengige forsknings- og fagmiljø, hvor man gjennom prosessen gjør justeringer basert på faglige råd for å få til gode løsninger. Dersom piloten er vellykket må erfaringene brukes aktivt når ny finansieringsordning skal implementeres, samtidig som rammebetingelsene må være gode. Det vil si at i en periode vil man måtte investere ekstra og nok i barnevernet for å lykkes med å endre ansvarsforholdene til beste for barn og unge.

3 3 I tillegg mener FO at en del av problemene i barnevernet fortsatt er knyttet til uklar styringsstruktur. Organiseringen av Bufdir og Bufetat, slik den fremstår for FO, kombinerer elementer fra organiseringen av NAV og helsevesenet. I tillegg kompliseres den ytterligere av at kommunene kjøper tjenester fra Bufetat. Dette er spesialiserte tjenester, som Bufdir har både fag- og etatsstyringsansvar for og som de skal skaffe inntekter fra gjennom at kommunene benytter seg av tilbudene. Dette ser fortsatt ut til å skape ubalanse og tilløp til mistillit i forholdet mellom kommunene og Bufdir/Bufetat: Kommunene kan mistenke de overordnede retningslinjene for å prioritere det statlige systemet framfor det kommunale. De faglige støttesystemene (fagteamene) kan mene at kommunene ikke har kompetanse til å fatte de beste beslutningene, og forsøke å styre kommunenes vedtak. Økonomi blir en utslagsgivende faktor både for kommunen (som skal spare) og staten (som skal ha inntjening) FO ønsker fokus på utviklingen av et helhetlig barnevern i Norge som kan gi barn rett hjelp til rett tid. Barnevernet må legge til rette for tiltakskjeder som er forutsigbare og kvalitetssikret, og tilpasset barn med ulike behov. Et helhetlig barnevern må sikre helhetlige tiltakskjeder hvor barn med behov kan bevege seg «sømløst» mellom kommunale og ulike typer tiltak og statuser, mellom kommunale og statlige tiltak. Dette betinger gode samarbeidsplattformer mellom de som vurderer barns behov og de som skal dekke disse behovene. Omstillingsprosessene Barnevernet er i en stor omstillingsfase som følge av Prop 106 L. FO er svært bekymret for her- og nåsituasjonen som følge av dette. Det er uklart for oss hvem som har et overordnet ansvar for å sikre et godt barnevern i denne fasen. Konsekvensene i verste fall er at barn, unge og deres familier ikke får nødvendig hjelp, og at barnevernet rammes av et betydelig kompetansetap totalt sett. Prop 106L sier at omstillingen skal fases over en periode på tre år, men statlig nedbygging og omstilling er i full gang. Mange kommuner har ikke nødvendige forutsetninger for å overta og ivareta spesialiserte oppgaver som staten har ivaretatt innenfor tidsrammen Bufetat skal avvikle tilbud. Allerede i 2011 kom vi med innspill til omorganiseringen av Bufetat (se vedlegg om kvalitetsutviklingsprogrammet). Vår hovedbekymring til kvalitetsutviklingsprogrammet var og er tidsperspektivet for gjennomføringen. FO ønsker å påpeke at tilstrekkelig tid er svært viktig for å få gjennomført gode prosesser. Både å etablere gode samarbeidsplattformer og forankring tar tid. Dette mener vi ikke skjer i omstillingsprosessen slik den foregår i dag. Omstillingsprosessene som nå skjer i statlig barnevern bekymrer oss i så stor grad at FO har bedt om at prosesser stoppes og/eller utsettes. Vi mener det er store mangler i pågående prosesser knyttet til nødvendig forankring, samt at vurderingene og analysene som ligger til grunn for forslagene er et uforsvarlig faglig beslutningsgrunnlag. Vi bekymrer oss over flere forhold: Sentrale forhold ved omstillingen blir ikke utredet og analysert grundig nok. Blant annet er konsekvenser for barn og unge av ulike organiseringsformer ikke tilstrekkelig vurdert, og risiko for svikt i omstillingsprosessene ikke vurdert. Ansattes medvirkning i prosessen blir ikke godt nok ivaretatt noe som blant annet kan føre til lite legitimitet i organisasjonen for omstillingene og utfordringer når ny organisasjonsmodell skal innføres. Samarbeid med og utredning av konsekvenser for kommunene blir i liten grad berørt og ivaretatt.

4 4 Fagråd arena for samarbeidet mellom stat og kommune? En bekymring vi hadde i forbindelse med kvalitetsutviklingsprogrammet, og som vi fortsatt har når det gjelder omstillingsprosessene, er et manglende perspektiv på det kommunale barnevernet. Særlig utfordrende synes vi det er at kommunene nok en gang ikke er involvert på en systematisk måte. I vårt innspill til kvalitetsutviklingsprogrammet anbefalte vi et sterkt fokus på hvilke prosesser, og hvilken organisering, som legger best mulig til rette for gode samarbeidsrelasjoner til det kommunale barnevernet. Vi mener, som i 2011, at Bufetat risikerer å mislykkes i prosessen med kvalitetsforbedring dersom man ikke innhenter kunnskap og involverer barneverntjenester fra flest mulig typer kommuner på en systematisk måte i forkant av endringer. Det kan vi ikke se har skjedd. Vi kan ikke se at Bufetat/Bufdir har tilrettelagt samarbeidsplattformer for kommunikasjon med kommunene og kommunebarnevernet, og det gjør at Bufdir i realiteten står uten konkrete og konstruktive kommunikasjonskanaler til den mest sentrale delen av det norske barnevernet: kommunebarnevernet som uansett sitter med ansvar for alle barn 0-23 år uavhengig av type tiltak. Et utslag av dette kan være at flere kommuner i Region vest sier opp samarbeidsavtalen med Bufetat. Dette borger ikke for et godt helhetlig barneveren. FO støttet i sitt høringssvar om endringer i barnevernloven opprettelse av regionale fagråd. Vi mente og mener dette kan være en god løsning for å sikre bedre samhandling mellom forvaltningsnivåene stat og kommune. Vi understreket at fagrådet måtte utformes på en slik måte at kommune og stat møtes som likeverdige partnere. Fagrådet skal først og fremst være arena for generelle drøftinger av tiltaksapparatet mellom nivåene i barnevernet. Alle kommuner må være representert. I tillegg bør det både være en arena for å systematisere behov for nye og videreutvikling av kommunale og statlig barneverntiltak. Dessuten bør det være et fora for å diskutere konkrete saker. Vi tror en slik utnyttelse av regionale fagråd kan bidra til å skape et mer helhetlig barnevern som er forankret på begge nivå i barnevernet. Avklaring av innholdet i Bufetats bistandsplikt Etter barnevernloven skal Bufetat etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet. I det videre arbeidet med å skape et helhetlig barnevern er et grunnleggende tema hvordan Bufetat og kommuner er omforente om at bistandsplikten er oppfylt. Et sentralt spørsmål som det må være enighet om er hvilken kvalitetsstandard som skal gjelde for å oppfylle bistandsplikten. Er det nok at kommunen får ett tilbud, hvordan skal dette tilbudet gis, er det nok å gi råd og veiledning osv. Dette vil være noen viktige spørsmål som må avklares for å få til godt samarbeid mellom staten og kommuner. FO mener at Bufetats valg av tiltak skal dokumenteres. I vårt høringssvar til endringer i barnevernloven anbefalte vi at tilbudet om tiltak fra statlig barnevern lov- eller forskriftsfestes som et enkeltvedtak, slik at det er mulig å påklage avgjørelsen. Vi mener dette vil være i tråd med forsvarlighetskravet som nå er innført i barnevernloven. Bufetats vedtaket må faglig begrunne hvorfor det foreslåtte tiltaket er det beste for å imøtekomme barnets behov. Dersom det også er andre hensyn som ligger til grunn for tilbudet om tiltak, for eksempel valg av statlige foran private tiltak, tilgjengelighet eller mål om belegg, skal dette også skriftliggjøres i vedtaket.

5 5 Videreutvikling av barnevernet faglig forsvarlighet og internkontroll For å sikre et forsvarlig barnevern må nødvendig kompetanse og kapasitet i kommunalt barnevern vektlegges. FO anbefaler en fortsatt øremerking av midler til kommunalt barnevern. Videre en minimumsbemanning med 5 fagstillinger i en barneverntjeneste, og en veiledende kompetansenorm på mellom 10 og 15 saker per saksbehandler. FO vil ha et barnevern som har nok ressurser til å ivareta sitt samfunnsmandat på en god måte, og som sikrer alle barn trygge og gode oppvekstsvilkår. Derfor mener vi at det i forskrift om internkontroll etter barnevernsloven må tas inn krav til kompetanse og bemanning. I kompetansenormer er krav om at saksbehandlere har grunnleggende barnevernfaglig og sosialfaglig kompetanse, som innebærer at det i hovedsak er barnevernspedagoger og sosionomer som kvalifiserer til arbeid i det kommunale barnevernet 1. Tilsynsmyndighetene må prioritere tilsyn med barnevernstjenester og særlig at forskrift om internkontroll etter barnevernloven blir implementert i kommunene, som det kvalitetsutviklingsvirkemiddelet det er tenkt å være. Med vennlig hilsen Mimmi Kvisvik Forbundsleder Tonje Wejden Fagkonsulent Kopi til: Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet Bufetat, Pb 8113 Dep, 0032 OSLO Vedlegg: FOs høringsinnspill til kvalitetsutviklingsprogrammet (2011), Lovendringer (2012) og Prop 106 L (2013). 1 Jf. NOU 2009:8 Kompetanseutvikling i barnevernet. Kvalifisering til arbeid i barnevernet gjennom praksisnær og forskningsbasert utdanning og Stortingsmelding 13 ( ) Utdanning for velferd. Samspill i praksis.