VEILEDNING. Nasjonal sårbarhetsog beredskapsrapport (NSBR) 2010

Transkript

1 10 RAPPORT VEILEDNING Nasjonal sårbarhetsog beredskapsrapport (NSBR) Et nasjonalt risikobilde eksempelet farlige stoffer - Myndighetenes kommunikasjon med befolkningen før, under og etter en krise

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2010 ISBN: Grafisk produksjon: Capella Media AS Trykk:

3 NASJONAL SÅRBARHETS- OG BEREDSKAPSRAPPORT (NSBR) Et nasjonalt risikobilde eksempelet farlige stoffer - Myndighetenes kommunikasjon med befolkningen før, under og etter en krise

4 INNHOLD FORORD... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN OPPBYGGING AV RAPPORTEN... 6 OVERSIKTSDEL: ET NASJONALT RISIKOBILDE EKSEMPELET FARLIGE STOFFER 2 ET NASJONALT RISIKOBILDE FORMÅL TRE HOVEDOMRÅDER METODE HENDELSER I FARLIGE STOFFER I ET NASJONALT RISIKOBILDE SAMVIRKEOMRÅDET FARLIGE STOFFER RISIKOBILDET FOR FARLIGE STOFFER ULYKKER MED FARLIGE STOFFER RISIKOKOMMUNIKASJON OG KRISEKOMMUNIKASJON BEGREPSAVKLARINGER ANSVAR OG ROLLER PRINSIPPER OG FORUTSETNINGER FOR RISIKO- OG KRISEKOMMUNIKASJON KANALER OG VIRKEMIDLER I KRISEKOMMUNIKASJON OPPSUMMERING VARSLING FORMELT GRUNNLAG TILGJENGELIGE VARSLINGSKANALER I NORGE I DAG BEHOVET FOR VARSLING AV BEFOLKNINGEN VURDERING AV VARSLINGSSYSTEMER- OG ORDNINGER OPPSUMMERING KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER TILTAK FOR Å REDUSERE RISIKO FORDYPNINGSDEL: MYNDIGHETENES KOMMUNIKASJON MED BEFOLKNINGEN FØR, UNDER OG ETTER EN KRISE 4 BAKGRUNN OG FORMÅL SCENARIOER FJELLSKRED PÅ NORD-VESTLANDET INDUSTRIULYKKE I GRENLAND PANDEMI

5 FORORD Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSB skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser. DSB skal bidra til god beredskap og effektiv krise- og ulykkeshåndtering. Hvert år utarbeider DSB en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) som overleveres Justis- og politidepartementet (JD). Formålet med rapporten er å synliggjøre og formidle kunnskap om risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet. Rapporten er et virkemiddel i JDs utøvelse av sin samordningsrolle på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. DSB skal arbeide for at myndigheter og beslutningstakere har oversikt over risiko-, trussel- og sårbarhetsforhold, og dermed har et bedre grunnlag for planlegging og prioritering. I samarbeid med berørte etater har DSB derfor satt i gang en prosess med å utvikle et nasjonalt risikobilde. I arbeidet med risikobildet legges det opp til en prosess med nær dialog mellom DSB og disse etatene. NSBR beskriver rammene for et nasjonalt risikobilde, med området farlige stoffer som et konkret eksempel. Et nasjonalt risikobilde må bygges opp av risikobilder på ulike fagområder, og arbeidet med risikobildet for farlige stoffer er et eksempel på hvordan dette kan gjøres. Det nasjonale risikobildet er delt inn i tre risikoområder, naturhendelser, systemsvikt og tilsiktede hendelser. Farlige stoffer er et viktig område innenfor systemsvikt. Det er etablert et samvirkeområde for farlige stoffer, og arbeidet innenfor dette vil danne grunnlag for risikobildet på fagområdet. En viktig forutsetning for at det nasjonale risikobildet skal bidra til bedre oversikt, forebygging og beredskap, er at risikobildet kommuniseres på en god måte. Myndighetenes kommunikasjon med befolkningen, før, under og etter kriser, er derfor valgt som fordypningstema i NSBR Rapporten vurderer dagens status for risikokommunikasjon, krisekommunikasjon og varsling, og gir anbefalinger om hvordan arbeidet på disse viktige områdene bør videreutvikles. Jon A. Lea direktør 3

6 SAMMENDRAG Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2010 består av to hoveddeler; en oversiktsdel som beskriver arbeidet med det nasjonale risikobildet, med farlige stoffer som et konkret eksempel, og en fordypningsdel med en grundigere analyse av et utvalgt tema. Fordypningstema i NSBR 2010 er myndighetenes kommunikasjon med befolkningen, før, under og etter kriser. ET NASJONALT RISIKOBILDE EKSEMPELET FARLIGE STOFFER NSBR 2010 beskriver rammene for å utvikle et nasjonalt risikobilde, med vekt på formål, modell og metode. Arbeidet med å utarbeide et risikobilde for farlige stoffer er omtalt som et eksempel på hvordan en del av risikobildet utvikles. DSB har i samarbeid med berørte etater satt i gang en prosess med sikte på å utvikle et nasjonalt risikobilde. Målsettingen med å utvikle et nasjonalt risikobilde er å etablere et felles grunnlag for det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og gi et grunnlag for å planlegge og prioritere forebyggende tiltak og tiltak for å styrke beredskapen og håndteringsevnen. Arbeidet skal basere seg på og bidra til risiko- og sårbarhetsanalyser på ulike fagområder, og på regionalt og lokalt nivå. Det nasjonale risikobildet omfatter scenarioer som representerer utfordringer i et samfunnssikkerhetsperspektiv. Oppmerksomheten er primært rettet mot hendelser med alvorlige konsekvenser, men med relativt lav sannsynlighet. Scenarioområdene er gruppert i tre hovedkategorier, naturhendelser, systemsvikt og tilsiktede uønskede hendelser. Naturhendelser omfatter naturulykker, ekstremvær, sykdom og helse. Systemsvikt omfatter både menneskelig svikt, teknisk svikt og svikt som skyldes feil organisering, og kan være svikt i kritisk infrastruktur, store branner og eksplosjoner, transportulykker og utslipp av giftige gasser. Tilsiktede uønskede hendelser omfatter terrorisme, organisert kriminalitet og sikkerhetstruende aktivitet. Rapporten omtaler noen aktuelle hendelser i 2009 innenfor de to første kategoriene. Metoden for å utvikle et nasjonalt risikobilde består grovt sett i å velge scenarioer, vurdere risikoen knyttet til scenarioene og plassere scenarioene i forhold til hverandre i en risikomatrise eller et risikobilde. Risiko er en kombinasjon av sannsynlighet og konsekvenser, og konsekvensene vurderes ut fra fem dimensjoner: liv og helse, natur og miljø, økonomi, samfunns- stabilitet og styringsevne og territoriell kontroll. Farlige stoffer er et viktig område innenfor hovedkategorien systemsvikt. Det er etablert et samvirkeområde for farlige stoffer, og arbeidet innenfor dette samvirkeområdet vil danne grunnlag for å utvikle et risikobilde for farlige stoffer. Arbeidet innenfor dette fagområdet er et eksempel på hvordan risikobilder kan utvikles innenfor andre fagområder som er relevante for et nasjonalt risikobilde. NSBR 2010 har derfor en egen omtale av arbeidet med å utvikle et risikobilde for farlige stoffer. DSB koordinerer samvirkeområdet farlige stoffer som består av en rekke myndigheter med ansvar innenfor fagområdet. Som et første skritt i å utvikle et risikobilde for farlige stoffer er det foreløpig valgt ut seks scenarioer som skal analyseres nærmere. Disse scenarioene representerer eksempler på relevante scenarioer innenfor fagområdet, men må ikke anses som et endelig valg av de viktigste scenarioene. De seks scenarioene er: Utslipp av kondensert gass fra prosessindustri nær befolkningssenter. Utslipp av kombinasjoner av farlige stoffer fra en av de 250 industribedriftene i Norge som omfattes av Storulykkeforskriften. Eksplosjon med utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier fra anlegg for avfallshåndtering. Sammenstøt mellom kjemikaliefartøy i drift og flytende petroleumsinstallasjon. Skipsulykke med utslipp i innseilingen ved Brevik, Øra eller Sarpsborg. Kollisjonsavsporing av godstog med kondenserte gasser i tett befolket område med påfølgende brann eller gasseksplosjon. Gjennom arbeidet i samvirkeområdet er det også identifisert noen gråsoner der det er behov for avklaring av roller og ansvar. Samvirkeområdet farlige stoffer legger i 2010 opp til å ha to hovedarrangementer. Det første er en tabletop-øvelse der tema vil være ett av de seks scenarioene. Det andre hovedarrangementet er et scenarioverksted som blir arrangert i samarbeid med det tilsvarende svenske samvirkeområdet. 4

7 MYNDIGHETENES KOMMUNIKASJON MED BEFOLKNINGEN FØR, UNDER OG ETTER EN KRISE Tema for fordypningsdelen er kommunikasjon med befolkningen i forbindelse med kriser, og omfatter risikokommunikasjon, varsling og krisekommunikasjon. Disse måtene å kommunisere på må ses i sammenheng. Det kan være glidende overganger mellom de ulike kommunikasjonsmåtene. Varsling er en form for krisekommunikasjon. Rapporten retter i første rekke oppmerksomheten mot kommunikasjon mellom myndigheter og befolkning, og ikke mellom myndigheter. For å belyse ulike ordninger og utfordringer presenteres først tre ulike scenarioer: svineinfluensa/pandemi, industriulykke i Grenlands-området og skredkatastrofe i Åknes/Tafjord. Scenarioene skiller seg fra hverandre med hensyn til roller og ansvar for kommunikasjon og ordninger for varsling. Scenarioene belyser derfor ulike utfordringer og løsninger knyttet til risiko- og krisekommunikasjon. Rapporten beskriver ansvar og roller knyttet til risikokommunikasjon, krisekommunikasjon og varsling, på sentralt, regionalt og lokalt nivå og på virksomhetsnivå. Ansvarsprinsippet gjelder også for risiko- og krisekommunikasjon. Det betyr at den myndighet eller virksomhet som har ansvar for risikoen eller krisen, også har ansvar for kommunikasjonen. Risiko- og krisekommunikasjon er vurdert opp mot overordnede prinsipper for kommunikasjon: åpenhet, medvirkning, nå alle, aktiv og helhet. Med utgangspunkt i disse prinsippene drøftes problemstillinger, utfordringer og forslag til videreutvikling. Rapporten identifiserer hovedutfordringer med å oppnå samordnet kommunikasjon på myndighetsnivå, og påpeker betydningen av å foreta bevisste valg av kanaler og virkemidler. Det er viktig å utvikle kommunikasjonsstrategier som fanger opp de målgruppene man ønsker å nå. Etableringen av en nasjonal kriseportal kan bidra til å møte noen av de skisserte kommunikasjonsutfordringene, blant annet samordning av myndighetsinformasjon. Innenfor varsling er det utfordringer knyttet til plassering av det nasjonale tyfonvarslingssystemet og befolkningens manglende kjennskap til signalene. Det er grunn til å tro at varslingssystemet ikke i tilstrekkelig grad samsvarer med et oppdatert risikobilde, særlig med hensyn til hvilke krisesituasjoner som skal varsles. Samtidig har tyfonsvarslingssystemet flere egenskaper som gjør at det også i tiden framover vil spille en viktig rolle når myndighetenes skal varsle befolkningen i forbindelse med kriser. Det er imidlertid grunn til å vurdere om innholdet i varslingen bør endres. Det anbefales at dagens tre varslingssignaler erstattes med ett signal. Det finnes flere ulike varslingssystemer og ordninger i tillegg til tyfonvarslingssystemet. Det er et mål å tilstrebe en mer helhetlig form som gjør at befolkningen til enhver tid, uavhengig av geografisk plassering, kan forstå hvilken betydning et varselsignal har. I tillegg er rolle- og ansvarsforholdene ved etablering av systemer for varsling uklare. Det vil derfor bli foretatt en gjennomgang av rolle- og ansvarsdelingen på dette området, samt en vurdering av ulike tekniske løsninger for befolkningsvarsling, for eksempel ulike former for varsling til mobiltelefon. DSB anbefaler videre at det etableres en systematikk som tar utgangspunkt i gjennomførte risiko- og sårbarhetsanalyser. Scenarioer fra slike analyser bør ligge til grunn i arbeidet med å vurdere alternative måter å varsle befolkningen på. Risikobildet vil også være et viktig grunnlag for utarbeidelse av planer for risiko- og krisekommunikasjon. 5

8 1 INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN En av hovedstrategiene til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap er å systematisk identifisere og synliggjøre risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet. Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport blir utarbeidet hvert år og overleveres Justis- og politidepartementet i mars. Rapporten skal bidra til å kartlegge og skape oversikt over risiko, sårbarhet og beredskap. DSBs arbeid med NSBR er også et bidrag til å operasjonalisere kgl.res. av 24. juni Resolusjonen følger opp forventninger som er stilt DSB i St.meld. nr. 17 ( ) Om samfunnssikkerhet og etableringen av DSB. St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet - samvirke og samordning peker på NSBR som et virkemiddel i utøvelsen av samordningsrollen og gir også viktige føringer for arbeidet med rapporten. Gjennom utgivelsen av en årlig sårbarhets- og beredskapsrapport ønsker DSB å rette søkelys mot utfordringer knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. Tidligere rapporter har tatt for seg tema som samfunnets evne til å håndtere større hendelser, potensiell sårbarhet ved aldring i kritisk infrastruktur, sårbarhet overfor naturutløste katastrofer og samfunnssikkerhetsmessige konsekvenser av en pandemi. NSBR tok for seg et nasjonalt risiko-, trussel- og sårbarhetsbilde (nå kalt et nasjonalt risikobilde) og risiko, sårbarhet og beredskap i nordområdene. NSBR 2010 beskriver rammene for et nasjonalt risikobilde, med vekt på formål, modell og metode. Arbeidet med å etablere et risikobilde for farlige stoffer er omtalt som et eksempel på hvordan et risikobilde kan utvikles på et fagområde. Det nasjonale risikobildet må bygges opp av risikobilder på ulike fagområder. Kapittel 2 gir en nærmere omtale av hva et nasjonalt risikobilde er, formålet med å etablere et slikt bilde og status for modell og metode for arbeidet. I tillegg omtales noen viktige uønskede hendelser i Kapittel 3 tar for seg eksempelet farlige stoffer som en del av det nasjonale risikobildet. Risikobildet må kommuniseres på en god måte for at det skal bidra til bedre oversikt, forebygging og beredskap. Dette er bakgrunn for valg av fordypningstema i NSBR Fordypningsdelen vurderer dagens status for risikokommunikasjon, krisekommunikasjon og varsling og gir anbefalinger om hvordan arbeidet på disse viktige områdene kan videreutvikles. Fordypningsdelen innledes med en omtale av bakgrunn, formål og avgrensning i kapittel 4. I kapittel 5 presenteres tre scenarioer med relevans for myndighetenes kommunikasjon. Kapittel 6 tar for seg status og utfordringer for risikokommunikasjon og krisekommunikasjon. Myndighetenes varsling til befolkningen i krisesituasjoner er tema for kapittel 7. Fordypningsdelen avsluttes med konklusjoner og anbefalinger i kapittel OPPBYGGING AV RAPPORTEN Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2010 består av to hoveddeler; en oversiktsdel som beskriver arbeidet med det nasjonale risikobildet, med farlige stoffer som et eksempel, og en fordypningsdel med en grundigere analyse av et utvalgt tema. Fordypningstema i NSBR 2010 er myndighetenes kommunikasjon med befolkningen, før, under og etter kriser. 1 Kgl.res. av 24. juni Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap det generelle koordineringsansvar og ansvaret for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. 2 Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) Rapport DSB. 6

9 Oversiktsdel: Et nasjonalt risikobilde eksempelet farlige stoffer 2 ET NASJONALT RISIKOBILDE Et nasjonalt risikobilde er en presentasjon av ulike alvorlige uønskede hendelser eller scenarioer som kan true samfunnssikkerheten på nasjonalt nivå. Scenarioene er plassert i forhold til hverandre i et risikobilde, ut fra vurderinger av sannsynlighet og konsekvenser. Et hovedformål med et nasjonalt risikobilde er å etablere et omforent, tverrsektorielt oversiktsbilde som kan danne grunnlag for hensiktsmessige prioriteringer i arbeidet for å redusere risiko. Dette omfatter både forebyggende tiltak og tiltak for å styrke beredskapen og håndteringsevnen. Et rammeverk for arbeidet med å etablere et nasjonalt risikobilde ble beskrevet i NSBR NSBR 2010 gir en omtale av hvordan dette arbeidet er videreført og planer for det videre arbeidet, med farlige stoffer som et konkret eksempel. For å forbedre myndighetenes planleggingsgrunnlag og mulighet til å kommunisere tverrsektorielle risiko- og beredskapsutfordringer til befolkningen, har flere land de senere årene satset på å utvikle tverrsektorielle, nasjonale risikobilder. Hensikten har vært å bidra til en bedre samordning på tvers av sektorer i myndighetenes samfunnssikkerhetsarbeid og skape et bedre grunnlag for planlegging og prioritering. I tillegg har det vært et mål å forenkle arbeidet med å kommunisere et helhetlig, nasjonalt risikobilde til befolkningen, noe som kan skape en bedre forståelse i befolkningen for myndighetenes prioriteringer. Storbritannia publiserte i 2008 sitt første nasjonale risikobilde. 3 Risikobildet var del av en større oversikt over hvilke typer risikoer Storbritannia står overfor og hvilke typer beredskapstiltak myndighetene har iverksatt for å møte disse risikoene. Målet er å gi myndighetene, andre organisasjoner og individer et bedre grunnlag for å styrke beredskapen. Figur 1 viser hvordan ulike typer av uønskede hendelser er plassert i forhold til hverandre i det britiske risikobildet. 3 National Risk Register Pandemic Influenza RELATIVE IMPACT Major Transport Accidents Major Industrial Accidents Attacks on Critical Infrastructure Coastal Flooding Inland Flooding Nonconventional Attacks Attacks on Crowded Places Attacks on Transport Severe Weather Animal Disease Electronic Attacks RELATIVE LIKELIHOOD Figur 1. Det britiske risikobildet

10 I Norge har Justisdepartementet gitt DSB i oppdrag å igangsette en prosess med sikte på å utvikle et nasjonalt risikobilde. Dette arbeidet skal foregå i nært samarbeid med ansvarlige myndigheter og forskningsinstitusjoner. I norsk sammenheng er etablering av et nasjonalt risikobilde noe kvalitativt nytt, siden risikoene som blir beskrevet i sektorvise vurderinger, både sammenlignes og presenteres i en samlet form. DSB har i samarbeid med berørte etater satt i gang en prosess med sikte på å utvikle et nasjonalt risikobilde. Et nasjonalt risikobilde må bygges opp av risikobilder på ulike fagområder, og det må etableres prosesser på de ulike fagområdene for å utvikle et risikobilde innenfor eget område. I dag utarbeider en rekke nasjonale myndigheter risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger innenfor sitt ansvarsområde. Dette er et viktig arbeid som bidrar til økt samfunnssikkerhet. Disse vurderingene vil også være et viktig grunnlag for å utvikle et nasjonalt risikobilde. Et eksempel er arbeidet med å etablere et risikobilde for farlige stoffer, som gjøres innenfor rammene av samvirkeområdet farlige stoffer. Dette arbeidet, som er beskrevet nærmere i kapittel 3, er et eksempel på hvordan et risikobilde kan utvikles innenfor andre fagområder. 2.1 FORMÅL Et nasjonalt risikobilde vil være en del av planleggingsgrunnlaget for JD i sin utøvelse av samordningsansvaret knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap, for eksempel som beskrevet i St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Et slikt bilde vil si noe om risikoer på et strategisk nivå, det vil si uønskede hendelser som krever direkte og ekstraordinær involvering fra sentrale myndigheter. Et nasjonalt risikobilde vil synliggjøre forholdet mellom forskjellige typer risikoer, og gi et bedre grunnlag for å vurdere ulike typer uønskede hendelser i forhold til hverandre. Det gir myndighetene et bedre grunnlag når de må prioritere, og et godt utgangspunkt for å skape forståelse for disse prioriteringene i de ulike sektorene og i befolkningen. Konkret er målene med et nasjonalt risikobilde å: Styrke Justisdepartementets samordningsrolle. Gi et felles planleggingsgrunnlag for prioritering av tiltak: Prioritering av forebyggende tiltak Utvikling av beredskapsplanverk og øvelser Dimensjonering av nasjonale håndteringsressurser Avdekke forsknings- og utviklingsbehov Legge grunnlag for risiko- og sårbarhetsanalyser på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Skape økt bevissthet om og synliggjøre nasjonale og tverrsektorielle samfunnssikkerhetsutfordringer og prioriteringer. Et nasjonalt risikobilde er i første omgang ment å være et planleggingsgrunnlag for myndighetene når de skal prioritere innenfor samfunnssikkerhetsområdet. Et slikt bilde vil imidlertid også brukes til å kommunisere om risiko og trusler på nasjonalt nivå. Da kan man skape en felles forståelse på tvers av sektorer, og bidra til å gi befolkningen økt innsikt i myndighetenes vurderinger og prioriteringer. Dermed blir det viktig å kommunisere risikobildet på en god måte til både myndighetene og befolkningen. Det nasjonale risikobildet vil være et rammeverk for myndighetenes risiko- og krisekommunikasjon, jf. nærmere omtale i fordypningsdelen. Konkret vil en nasjonal kriseportal blant annet være en hensiktsmessig kanal for å presentere risikobildet, jf. omtale i kapittel TRE HOVEDOMRÅDER Et nasjonalt risikobilde vil fokusere på ulykker og hendelser som representerer utfordringer i et samfunnssikkerhetsperspektiv. Oppmerksomheten er primært rettet mot hendelser med alvorlige konsekvenser, men med relativt lav sannsynlighet. Norge har hatt få slike hendelser i 2009, men pandemien (Influensa A) og grunnstøtingen av Full City utenfor Langesund var alvorlige hendelser dette året. Disse hendelsene og noen andre relevante hendelser er kort omtalt i kapittel

11 For å oppnå et oversiktlig risikobilde er det nødvendig å foreta en gruppering av risikoområder. DSB har valgt å kategorisere ulykkene og hendelsene på bakgrunn av deres utløsende årsaker. Scenarioene som risikobildet dekker, vil ta utgangspunkt i tre hovedkategorier, jf. omtale i NSBR 2009: Naturhendelser Systemsvikt Tilsiktede uønskede hendelser Ofte vil uønskede hendelser i praksis henge sammen med flere enn én av disse kategoriene. Et eksempel er Full City-ulykken hvor svært dårlig vær forsterket konsekvensene av systemsvikt, jf. nærmere omtale under. De uønskede hendelsene plasseres etter hva som anses å være den primært utløsende årsak. NATURHENDELSER Naturhendelser forstås her som hendelser som er forårsaket av og oppstår i naturen, og omfatter kategoriene ekstremvær og naturulykker, og sykdom og helse. Utfordringer knyttet til naturhendelser har fått økt oppmerksomhet de siste årene, blant annet som følge av klimaendringene, faren for pandemi, tsunamien i desember 2004 og stormen Katrina i SYSTEMSVIKT Systemsvikt omfatter både menneskelig svikt, teknisk svikt og organisatorisk svikt. Systemsvikt kan være svikt i kritisk infrastruktur, store branner og eksplosjoner, transportulykker og utslipp av giftige gasser. Menneskelig svikt gjelder ikketilsiktede menneskelige feil som fører til eller medvirker til uønskede hendelser. Teknisk svikt omfatter feil eller mangler ved tekniske systemer, maskiner, konstruksjoner eller lignende. Organisatorisk svikt eller feil organisering kan for eksempel være uklare ansvarsforhold, mangelfull ledelse, mangelfull opplæring eller manglende sikkerhetsrutiner. Uønskede hendelser kan oppstå som følge av en av disse typene svikt, eller at flere typer svikt opptrer samtidig. Systemsvikt kan også bidra til at virkningene av hendelser utløst av naturkrefter eller av tilsiktede menneskelige handlinger, blir større og mer alvorlige enn nødvendig. Uønskede hendelser knyttet til farlige stoffer, for eksempel ved transport eller industrivirksomhet hvor farlig stoffer inngår, er et viktig delområde innenfor systemsvikt, jf. nærmere omtale i kapittel 3. TILSIKTEDE UØNSKEDE HENDELSER Tilsiktede uønskede hendelser omfatter terrorisme, organisert kriminalitet og sikkerhetstruende aktivitet. Tilsiktede uønskede hendelser undergraver sikkerheten eller trygghetsfølelsen i befolkningen, og er handlinger utført av mennesker og med hensikt. Handlinger kan være gjennomført av enkeltindivider, ofte på vegne av grupper, organisasjoner eller stater. De kan ha sitt utspring i sikkerhetspolitiske målsettinger, terrorisme eller kriminalitet. De er dermed forskjellige i natur, men vil alle potensielt ha store konsekvenser for samfunnssikkerheten. AVGRENSNING Antallet uønskede hendelser som kan ramme Norge, det vil si bredden i risikobildet, er stort. Derfor er det også nødvendig å avgrense omfanget av risikoer som skal inngå i det nasjonale risikobildet. Risikoforhold som ikke vil bli viet oppmerksomhet i det nasjonale risikobildet, omfatter: Utviklingstrekk der konsekvensene primært er merkbare på lang sikt, dvs. mer enn fem år. Hendelser som finner sted utenfor landets grense. Unntaket er de hendelsene som har direkte konsekvenser i Norge. Ulykker som skjer ofte og samlet sett rammer mange, men der hver enkelt ulykke har relativt begrenset omfang og dermed ikke krever direkte og ekstraordinær involvering fra sentrale myndigheter. 2.3 METODE DSB har startet arbeidet med å utvikle en nasjonal metode for å vurdere risikoer i forhold til hverandre og utvikle et nasjonalt risikobilde. Metoden tar utgangspunkt i store uønskede hendelser eller scenarioer, både naturhendelser, systemsvikt og tilsiktede hendelser, som vurderes med hensyn til risiko, dvs. sannsynlighet og konsekvenser. Framgangsmåten for arbeidet er basert på tilsvarende arbeid som er gjort i andre land de siste årene, særlig i Storbritannia og Nederland. Metoden består grovt sett av fire trinn: Valg av scenarioer som skal inngå i analysen. Vurdering av sannsynligheten til scenarioene. Vurdering av konsekvensene ved scenarioene. Plassering av scenarioene i forhold til hverandre i et risikobilde. 9

12 Scenarioene som skal inngå i risikobildet, må være spesifikke nok til å kunne fungere som planleggingsgrunnlag, samtidig som de må være generelle nok til å kunne dekke et bredt spekter av muligheter. Over tid vil det være en dynamikk i utvalget av scenarioer. Scenarioer som etter en tid vurderes som uaktuelle, tas ut, mens nye scenarioer som har fått økt relevans, blir lagt til. I vurderingene av scenarioenes sannsynlighet vil det bli skilt mellom de som har sitt utspring i ikke-tilsiktede hendelser og de som har sitt utspring i tilsiktede hendelser. Sannsynlighetsvurderingene for ikke-tilsiktede hendelser vil ta utgangspunkt i blant annet historiske data i kombinasjon med kvalitative vurderinger knyttet til for eksempel teknologisk utvikling og nye sårbarheter. Innenfor kategorien tilsiktede hendelser vil sannsynligheten beregnes ut fra aktørers kapasitet, intensjon samt vurderinger av nasjonale sårbarheter. Det betyr at det vil være en kvalitativ gjennomgang som ligger til grunn for vurderinger av tilsiktede hendelser, og at vurderingene kan være basert på informasjon som ikke er åpent tilgjengelig. Både for tilsiktede og ikke-tilsiktede hendelser vil scenarioenes sannsynlighet bli vurdert etter en målestokk med fem kategorier, fra meget lav sannsynlighet til meget høy sannsynlighet. Vurderingene av konsekvenser av uønskede hendelser vil ta utgangspunkt i såkalte verstefallsscenarioer. Det vil si at en gitt hendelse vurderes ut fra at den får relativt sett alvorlige konsekvenser, og ikke de meste sannsynlige konsekvenser, jf. omtalt fokus på hendelser med lav sannsynlighet og store konsekvenser i kapittel 2.2. Begrunnelsen for å bruke verstefallsscenarioer er at det nasjonale risikobilde i første omgang vil være et planleggingsgrunnlag for nasjonale myndigheter for situasjoner som krever ek straordinær innsats. Bildet skal med andre ord primært beskrive hendelser der beredskapsressurser på lokal og regionalt nivå ikke strekker til, og samtidig være dimensjonerende for nasjonale håndteringsressurser. Scenarioenes konsekvenser vil bli vurdert ut fra fem dimensjoner, som er operasjonalisert gjennom ni konsekvenskriterier: Liv og helse Dødsfall Skader og sykdom Fysiske påkjenninger Natur og miljø Langtidsskader på natur og miljø Økonomi Finansielle og materielle tap Samfunnsstabilitet Sosial uro Forstyrrelser i dagliglivet Styringsevne og territoriell kontroll Svekket nasjonal styringsevne Svekket kontroll over territorium DSB har utarbeidet en metodeguide som skal bidra til felles forståelse av kriterienes betydning, slik at scenarioenes konsekvenser vurderes ut fra felles grunnlag. Dermed vil det bli mer relevant å sammenligne scenarioene. Konsekvensene vil i likhet med sannsynligheten bli vurdert ut fra en målestokk med fem kategorier, fra meget lav konsekvens til meget høy konsekvens.4 Etter at scenarioene er vurdert etter sannsynlighet og konsekvenser, vil de plasseres i risikomatrise. Risikomatrisen eller risikobildet vil fortelle noe om risikoen ved det enkelte scenario, men også gjøre det mulig å sammenligne risiko ved ulike scenarioer. Tilnærmingen vil gi et tverrsektorielt risikobilde som gir et bedre grunnlag for å prioritere på tvers av sektorer enn mer fragmenterte risikovurderinger. Et eksempel på et nasjonalt risikobilde er vist i figur 1 over, som viser det britiske risikobildet. DSB har fått ansvar for å tilrettelegge og koordinere arbeidet med å utvikle et nasjonalt risikobilde. For å sikre relevansen av risikobildet er DSB avhengig av gode innspill fra sentrale aktører med ansvar innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Disse aktørene vil delta i prosessen med å velge relevante scenarioer, slik at den tverrsektorielle målsettingen ivaretas. Det neste skrittet blir å vurdere scenarioene med hensyn til sannsynlighet og konsekvenser. Også i denne prosessen er det viktig med en bred deltakelse. 4 Målestokken er ikke lineær, slik at den høyeste konsekvenskategorien er vurdert som langt mer enn fem ganger så alvorlig som den laveste konsekvenskategorien. 10

13 Skredet utenfor Namsos i mars Foto: Lars Erik Skjærseth, NRK 2.4 HENDELSER I 2009 I 2009 var det flere hendelser i Norge som faller inn under kategorien naturhendelser. Kvikkleireskredet ved Kattmark utenfor Namsos 13. mars var en alvorlig hendelse. Skredet som var meter bredt, tok med seg seks hus og en rekke hytter. Store innsatsstyrker ble satt inn i redningsaksjonen, og flere mennesker ble reddet ut fra området med helikopter. 23 husstander var direkte berørt, og 65 personer måtte få seg nye eller midlertidige boliger. Ifølge rapporten fra undersøkelsesgruppen 5 ble skredet utløst av sprengning i forbindelse med utvidelse av veien i området. Årsaken til at sprengningen utløste skredet, var en kombinasjon av ugunstig helning av fjelloverflaten ut mot leira og et ufordelaktig sprekkemønster i fjellet, som ikke var kartlagt på forhånd. Derfor henger hendelsen ved Kattmark også sammen med kategorien systemsvikt. Det var ingen større skogbranner i Norge i 2009 som kan sammenlignes med brannen i Froland i Brannen i Marnadal i begynnelsen av juni var blant de mer omfattende brannene i 2009, og førte til at flere hundre mål skog brant ned. Til sammenligning ble om lag mål skog rammet av brannen i Froland året før. Innenfor kategorien naturhendelser bør også jordskjelvet på Svalbard fredag 6. mars nevnes. Skjelvet målte 6,5 på Richters skala, og er det største som er målt på Svalbard. Skjelvet kom kun ett år etter siste store skjelv som målte 6,0 på skalaen. Begge disse skjelvene skjedde ute i havet og medførte ingen skader på fastlandet. Kategorien naturhendelser omfatter også sykdom og helse. I 2009 opplevde Norge å bli rammet av en pandemi, Influensa A (H1N1). 11. juni hevet Verdens helseorganisasjon (WHO) beredskapsnivået for Influensa A til fase 6 for første gang i organisasjonens historie, noe som betyr at influensaen ble erklært som en pandemi (epidemi i minst to verdensdeler). Som en konsekvens ble det iverksatt en rekke beredskapstiltak, blant annet økt oppfølging av kommunehelsetjenesten, tilbud om vaksinering til befolkningen og gjennomgang av eksisterende planverk. Pandemien fikk imidlertid et ganske mildt forløp, og i Norge døde 27 personer med bekreftet smitte i Internasjonalt er det totalt rapportert om flere enn dødsfall som følge av pandemien, men på grunn av blant annet manglende laboratoriebekreftelser og underrapportering antas antall dødsfall å være betydelig høyere. Sykdom og helse omfatter også dyresykdommer. Det ble ikke registrert større utbrudd av dyresykdommer i Norge i 2009, men det ble for første gang funnet tilfelle av Blåtunge. Funnet ble gjort i storfebesetninger i Aust-Agder og Vest-Agder. Smitten kom trolig til landet høsten 2008 via Sverige eller Danmark. Utbruddene i 2009 var ikke omfattende, men sykdommen har potensial til å bli omfattende. Mattilsynet hadde bestilt vaksiner mot sykdommen før sykdommen ble endelig bekreftet. 5 Skredet i Kattmarkvegen i Namsos 13. mars Rapport fra undersøkelsesgruppe satt ned av Samferdselsdepartementet (2009. NTNU, Trondheim.) 11

14 Det ble også påvist svineinfluensa i over 80 svinebesetninger, primært i Nord-Trøndelag, men også i Rogaland og Vestfold. I mange av disse besetningene var det imidlertid ingen symptomer på sykdommen, og bare et fåtall av besetningene ble nedslaktet. En sentral hendelse i 2009 innenfor kategorien systemsvikt er grunnstøtingen av lastebåten Full City utenfor Langesund i Telemark fredag 31. juli. Grunnstøtingen førte til at et område fra Grimstad i vest til Larviksfjorden i øst ble forurenset av oljesøl. Ulykken skyldes trolig en kombinasjon av tekniske problemer og menneskelig svikt hos flere aktører. Grunnstøtingen defineres derfor her som en systemsvikthendelse. Det må imidlertid understrekes at det ved grunnstøtingen var svært dårlig vær i området, og det blåste liten til full storm med bølgehøyde på mellom 6 og 8 meter. Dette gjorde at konsekvensene av systemsvikten ble så alvorlige. Det var ingen større tilsiktede uønskede hendelser i Norge i Slike hendelser vil imidlertid kunne få alvorlige konsekvenser hvis de skulle inntreffe, og det er derfor et område som krever kontinuerlig oppfølging. Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) utarbeider årlige graderte vurderinger. PST og NSM publiserer i tillegg ugraderte trusselbilder. Disse rapportene omhandler trusler mot rikets sikkerhet som militære angrep, terrorisme, spionasje, sabotasje og andre tilsiktede uønskede handlinger. Tilsiktede uønskede hendelser vil få en sentral plass i et framtidig nasjonalt risikobilde. Grunnstøtingen av Full City utenfor Langesund i juli 2009 ga store oljeutslipp langs kysten. Foto: Kystverket/LN-HTD 12

15 3 FARLIGE STOFFER I ET NASJONALT RISIKOBILDE Farlige stoffer er kjemiske stoffer og stoffblandinger som har potensial for å forårsake betydelig skade på helse, miljø og materielle verdier, inkludert skader på kritisk infrastruktur. Et systematisk arbeid med å redusere risiko knyttet til håndtering av farlige stoffer, har relevans for det nasjonale risikobildet. Farlige stoffer er et viktig delområde innenfor hovedområdet systemsvikt i det nasjonale risikobildet, jf. nærmere omtale i kapittel 2.2. Arbeidet med å etablere et risikobilde for farlige stoffer, som gjennomføres innenfor rammene av samvirkeområdet farlige stoffer, er et eksempel på hvordan et risikobilde kan utvikles innenfor andre fagområder. Samvirkeområdet farlige stoffer er etablert for å tilrettelegge for informasjons- og erfaringsutveksling mellom ulike aktører på fagområdet, bidra til økt samarbeid ved tverrfaglige utfordringer og gi bedre oversikt over risiko- og sårbarhetsutfordringer, jf. St.meld. nr. 22 ( ) 6. Farlige stoffer representerer en risiko både under transport og når de håndteres i industrien. Blant de viktigste er brann- og eksplosjonsfarlige væsker og gasser, som blant annet brukes til drivstoff, oppvarming og prosesser i industrien. I tillegg kommer også giftige kjemiske stoffer og eksplosiver. Store utslipp av farlige stoffer kan medføre svært ulike utfordringer, avhengig av hvilke stoffer det dreier seg om og hvor utslippet skjer. Avstand til befolkede områder kan være en viktig faktor. Utslipp fra industri vil i de fleste tilfeller ha liten påvirkning utenfor industriområdet, og kan som regel håndteres lokalt. Likevel kan industriulykker i enkelte tilfeller medføre betydelige konsekvenser for omgivelsene, jf. eksemplene som er omtalt under. Det er gjennomført en rekke forebyggende tiltak i Norge, både for å hindre at ulykker skjer og for å begrense skadevirkningen når ulykken rammer. Til tross for et stadig strengere regelverk og utfasing av de mest helse- og miljøskadelige stoffene, øker omfanget av transport av farlige stoffer. Både jernbanelinjer og andre transportruter for farlig gods går gjennom befolkningssentra som er sårbare for ulykker som medfører utslipp. Et annet utviklingstrekk er at energigasser brukes i stadig større grad både i industrien og i privat forbruk. I norske farvann foregår det en omfattende transport av råolje og raffinerte produkter langs kysten av både Sør-Norge og Nord-Norge. Økt russisk oljeeksport vil gi betydelig økt skipstransport av olje langs kysten av Finnmark i årene som kommer. En slik utvikling vil isolert sett innebære økt risiko for utslipp, for eksempel som følge av skipskollisjoner, grunnstøting eller kollisjon mellom skip og oljeplattform. I nordområdene er det allerede etablert viktige forebyggende tiltak for å unngå slike hendelser, jf. NSBR I det følgende gis en omtale av samvirkeområdet farlige stoffer, med vekt på organisering, tema for arbeidet og prosess. Dernest presenteres status for arbeidet med å utvikle et risikobilde for farlige stoffer, som følges av en kort vurdering av tiltak for å redusere risiko. Avslutningsvis gis en kort gjennomgang av ulykker med farlige stoffer som har skjedd, både nasjonalt og internasjonalt. Flere steder i Norge finnes store anlegg med prosessindustri som ligger nær befolkningssentra, mens petroleumsanlegg i de fleste tilfeller ligger i god avstand fra befolkningstette områder. Begge typene anlegg oppbevarer og bruker store mengder kjemiske stoffer, og utslipp kan skje på forskjellige måter. Anlegg for avfallshåndtering utgjør en særskilt helse- og miljøutfordring fordi det ofte er mangelfull dokumentasjon om stoffenes sammensetning og egenskaper. 6 St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning. Foto: Farliggods.no 13

16 3.1 SAMVIRKEOMRÅDET FARLIGE STOFFER DSB skal i sitt arbeid med samfunnssikkerhet ha et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner, hvor det offentlige må ha en beredskap, jf. kgl.res. av 24. juni Etableringen av nasjonale samvirkeområder er et ledd i å styrke Justis-departementets samordningsrolle på samfunnssikkerhets-området og skal bidra til økt oversikt over risiko- og sårbarhetsutfordringer. Etableringen av samvirkeområder går ikke på tvers av ansvarsprinsippet, og innebærer ikke at DSB skal ta over oppgaver eller ansvar som følger det ordinære fag- og linjeansvaret, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 22 ( ). Samvirkeområdet skal bidra til å avdekke eventuelle uklare ansvarsforhold, behov for tiltak, planverk og øvelser. Økt kommunikasjon mellom ulike faglige aktører gir bedre mulighet til å avdekke og ta opp spørsmål som gjelder ansvarsforhold og samhandling i grenseflatene mellom ulike myndigheter. Et nasjonalt samvirkeområde er først og fremst et møteforum hvor representanter for de aktuelle myndighetene møtes for å orientere hverandre og for å drøfte utfordringer innen samvirkeområdets temaområde. Samvirkeområdet er en organisasjonsform, en måte å organisere og samle utvalgte myndigheter, ikke en styringsform. Den enkelte myndighet deltar i samvirkeområdet fordi myndigheten representerer en del av et større arbeid for å redusere nasjonal risiko og sårbarhet og styrke evnene til å håndtere store ulykker. Myndighetenes rolle innenfor samvirkeområdet kan variere, men felles for alle er at de har en forebyggende eller beredskapsrolle innenfor temaområdet. Samvirkeområdet farlige stoffer ble etablert i november I etableringsfasen kom berørte myndigheter med innspill til problemstillinger og arbeidsform. Med utgangspunkt i konkrete ulykkeshendelser ble det pekt på behovet for at DSB skal innta en tydeligere koordinerende rolle ved store ulykker. Samvirkeområdet dekker alle farlige stoffer, inkludert radioaktive stoffer og biologiske smittestoffer. Bredden i deltakende myndigheter reflekterer hvilke typer hendelser med farlige stoffer som er vurdert i prosessen. Deltakende myndigheter i samvirkeområdet farlige stoffer i tillegg til DSB er: Arbeidstilsynet Folkehelseinstituttet Forsvarets forskningsinstitutt Fylkesmannsembetet Helsedirektoratet Klima- og forurensningsdirektoratet (tidligere Statens forurensningstilsyn) Kripos Kystverket Luftfartstilsynet Mattilsynet Nasjonal sikkerhetsmyndighet Næringslivets sikkerhetsorganisasjon Oslo brann- og redningsetat Petroleumstilsynet Politidirektoratet Statens strålevern Sjøfartsdirektoratet Helsemyndighetenes deltakelse på samvirkeområdet er nødvendig fordi akutt helsefare og langtidseffekter ved eksponering for kjemiske stoffer er en viktig del risikobildet knyttet til farlige stoffer. DSB ivaretar ledelses- og sekretariatsfunksjonen for samvirkeområdet, og det legges opp til å invitere deltakende myndigheter til samling et par ganger i året. Her presenteres og drøftes sentrale utfordringer knyttet til farlige stoffer. Vurderinger og konklusjoner fra samvirkeområdet skal blant annet kommuniseres gjennom det nasjonale risikobildet. En rekke ekspert- og faggrupper innehar spisskompetanse på ulike fagområdet knyttet til farlige stoffer. Det er aktuelt å samarbeide med disse gruppene etter behov. Det vil gi oversikt over arbeid som gjøres i gruppene, og mulighet til å benytte deres spisskompetanse i vurdering av scenarioer. Slike grupper omfatter: Koordineringsgruppe for storulykkeforskriften Faggruppe for masseødeleggelsesberedskap Kriseutvalget for atomulykker Samarbeidsforum for kjemikaliesaker Kontaktutvalget for transport av farlig gods Embetsgruppen for koordinering av atomberedskapen Oljeberedskapsrådet 14

17 I tillegg til plenumssamlingene i samvirkeområdet gjennomføres det også bilaterale møter mellom DSB og de ulike aktørene. I disse møtene utdypes og drøftes problemstillinger som er tatt opp på samlingene. Samvirkeområdet farlige stoffer vil i 2010 ha to hovedarrangementer, en tabletop-øvelse der tema for øvelsen vil være ett av de scenarioene som er beskrevet under. Det andre hovedarrangementet vil være et scenarioverksted som arrangeres i samarbeid med det svenske Samvärkansområdet farliga ämnen. Svenske myndigheter har i flere år organisert arbeid i samvirkeområder. Det er flere scenarioer som er aktuelle både i Sverige og Norge, slik at de to landene vil ha gjensidig nytte av et samarbeid. Et slikt samarbeid er også i pakt med føringene som er gitt i Haga-erklæringen 7 om nordisk myndighetssamarbeid. 3.2 RISIKOBILDET FOR FARLIGE STOFFER En viktig del av arbeidet til samvirkeområdet farlige stoffer vil være å utvikle et risikobilde for farlige stoffer. Dette risikobildet vil både være et grunnlag for å vurdere og prioritere forebyggende tiltak og beredskapstiltak innenfor området farlige stoffer, og inngå som en del av det nasjonale risikobildet. Med et nasjonalt risikobilde vil myndighetene få et verktøy til å prioritere tiltak mellom ulike fagområder for å styrke samfunnssikkerheten. Arbeidet med å utvikle et risikobilde for farlige stoffer er i en innledende fase der scenarioer velges ut, jf. omtalen av de fire trinnene i prosessen i kapittel 2.3. Deltakerne i samvirkeområdet har spilt inn scenarioer som vurderes som realistiske og som innebærer store utfordringer. Scenarioene vurderes ut fra kriterier som konsekvenser for liv, helse, miljø og materielle verdier etc., jf. omtale av kriteriene i kapittel 2.3. Både for industriell virksomhet og transport er hendelser med store utslipp av kondenserte eller giftige gasser rangert som de største utfordringene på samvirkeområdet farlige stoffer. Konkret vurderer samvirkeområdet foreløpig følgende scenarioer: Utslipp av kondensert gass fra prosessindustri nær befolkningssenter Eksempler på kondenserte gasser er brann- og ekplosjonsfarlige gasser som for eksempel propan, butan og propylen. Det kan også være nedkjølt naturgass, flytende oksygen, nitrogen eller ammoniakk. Ved utslipp av slike brann- og eksplosjonsfarlige stoffer kan større områder bli eksponert for en eksplosjonsfarlig atmosfære. Når slike blandinger antennes, vil det oppstå fare både ved varmeutvikling og ved dannelse av trykkbølger som kan gi sekundærskader på mennesker og materiell. Det kan tenkes en rekke forskjellige scenarioer med ulike forløp som er svært alvorlige. Utslipp av kombinasjoner av farlige stoffer fra en av de 250 industribedriftene i Norge som omfattes av storulykkeforskriften Internasjonalt finnes en rekke eksempler på utslipp av stoffer som i samvirke har ført til store skader på mennesker og miljø. De mest kjente hendelsene er ulykkene i Bhopal og Seveso. Slike hendelser oppstår sjelden, men ved uheldige omstendigheter kan virkningene bli svært omfattende. Eksplosjon med utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier fra anlegg for avfallshåndtering Ved slike utslipp er det en særlig utfordring at innsatsstyrkene ofte mangler informasjon om stoffene, utslippsmengde, utbredelse, treffpunkt og eksponering overfor publikum og helsepersonell. Sammenstøt mellom kjemikaliefartøy i drift og flytende petroleumsinstallasjon Et slikt scenario kan ha ulike årsaker og konsekvenser. Fartøy i drift kan for eksempel være et resultat av maskinhavari i uvær eller skyldes en tilsiktet hendelse (terror). Konsekvensene av en kollisjon mellom fartøy og petroleumsinnstallasjon vil være avhengig av flere faktorer, som for eksempel fartøyets og petroleumsinnretningens størrelse, medium som produseres eller fraktes (olje/gass/andre farlige stoffer) og antall personer om bord. Det er vanskelig å forutse utfall ved slike sammenstøt. Det kan begrense seg til skader på fartøy og plattform, men et sammenstøt kan også føre til brann og totalhavari med mange døde og store utslipp til sjø. Skipsulykke med utslipp i innseilingen ved Brevik, Øra eller Sarpsborg Ved skipsulykker nær tett befolkede områder kan innbyggerne bli utsatt for store belastninger, avhengig av hvilke utslipp som skjer. Ved utslipp av lettflyktige stoffer som er enten giftige eller brann- eller eksplosjonsfarlige, vil befolkningen kunne bli direkte og umiddelbart berørt. Ved utslipp av tyngre stoffer vil miljøet kunne bli midlertidig eller varig berørt. 7 Vedtak 27. april 2009 i Nordisk ministermøte på Haga Slott i Stockholm. 15

18 Togkollisjon ga dramatisk propangassbrann midt i Lillestrøm i Foto: Morten Holm, Scanpix. Kollisjon/avsporing av godstog med kondenserte gasser i tett befolket område med påfølgende brann eller gasseksplosjon En hendelse av denne typen vil kunne medføre stor fare. Hvis utslipp som sprer seg til et større område før en eventuell antenning skjer, kan konsekvensene bli svært store. Dersom det oppstår en initiell brann ved transporttanken, vil det være fare for at tanken kan kollapse. Disse scenarioene representer store utfordringer, men utgjør ikke nødvendigvis det endelige utvalget av scenarioer som vil inngå i risikobildet for farlige stoffer. Dessuten vil utvalget av scenarioer være dynamisk, slik at de scenarioer som vurderes som mest relevante innenfor et risikobilde, kan variere over tid. Etter at valg av scenarioer er gjennomført, er neste trinn å vurdere scenarioene ut fra risiko, dvs. sannsynlighet og konsekvenser. Deretter skal scenarioene plasseres i forhold til hverandre i et risikobilde. Dette risikobildet for farlige stoffer vil igjen inngå i det nasjonale risikobildet, som omtalt over. 3.3 ULYKKER MED FARLIGE STOFFER Alvorlige hendelser med farlige stoffer er heldigvis sjeldne i Norge. Slike hendelser, når de likevel skjer, vil kunne ha store konsekvenser. Det har vært hendelser i Norge som kunne forårsaket en stor katastrofe, som i Lillestrøm i 2000 da to godstog kolliderte og det ene førte to propantankvogner. 8 Eksplosjonen ved tankanlegget til Vest Tank ved Sløvåg i Gulen kommune i Sogn og Fjordane i 2007 var en alvorlig ulykke, selv om den ikke forårsaket tap av menneskeliv. 9 Etter ulykken ble befolkningen i nærområdet rammet av både sykdom og luktplager. Brannen ved Jotun malingfabrikker i Sandefjord i 1976 er en av de største industriulykkene i Norge de siste 50 årene. Den kraftige eksplosjonen og den påfølgende brannen krevde seks menneskeliv. 8 Hendelsen er omtalt i NOU 2001:9 Lillestrømulykken 5. april Vest Tank-ulykken. DSB-rapport november

19 De siste ti årene har det i gjennomsnitt vært i overkant av 60 registrerte uhell med transport av farlig gods i året. 10 I 2008 mottok DSB rapporter om 33 uhell fra bedrifter som oppbevarer, behandler eller tilvirker brannfarlige eller eksplosive varer. 11 Det ble rapportert om to personskader i forbindelse med disse uhellene. Åtte av uhellene medførte forurensning, og 20 av uhellene førte til materielle skader. Internasjonalt har det vært flere store industriulykker med farlige stoffer de siste 50 årene. Bhopal-katastrofen i India 1984 har blitt beskrevet som verdens verste industriulykke. Giftig gass som ble brukt i produksjon av plantevernmidler, strømmet ut fra Union Carbides kjemiske fabrikk i den indiske byen Bhopal, og forårsaket at flere tusen mennesker døde. Sevesokatastrofen i Italia i 1976 viste hvor omfattende konsekvensene av et kjemikalieutslipp kan bli. Ulykken skjedde på et kjemisk produksjonsanlegg for plantevernmidler i Seveso med utslipp av giftige og kreftfremkallende dioksiner. Om lag 2000 personer ble behandlet for dioksinforgiftning, og flere enn 600 måtte evakueres. Utslippet forurenset landbruksjord og vegetasjon i et stort område. I de senere årene er eksplosjonen ved oljeterminalen i Buncefield i England i 2005 og eksplosjonen ved BPs oljeraffineri i Texas City i USA samme år blant de mest alvorlige ulykkene. Den massive eksplosjonen og påfølgende branner i Buncefield medførte en omfattende miljøforurensning og ødeleggelser opp til to kilometer fra anlegget. 60 mennesker ble skadet i ulykken. Eksplosjonen i Texas City skjedde som en følge av overfylling og eksplosjon i en vertikal tank. 15 mennesker ble drept, og 180 ble såret i denne ulykken. En granskningsrapport 12 konkluderer med manglende sikkerhetstenkning på alle nivåer i organisasjonen, bevisste brudd på HMS- regler og manglende vedlikehold av kritisk utstyr. 3.4 TILTAK FOR Å REDUSERE RISIKO En viktig hensikt med å utvikle et risikobilde er å få et godt grunnlag for å vurdere og prioritere forebyggende tiltak og tiltak for å styrke beredskapen og håndteringsevnen ved eventuelle hendelser. Slike tiltak vil bidra til å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer og redusere konsekvensene av hendelsene hvis de likevel inntreffer, dvs. redusere risiko. På grunnlag av erfaringene som DSB og andre myndigheter har fra ulykkeshendelser de senere årene, har direktoratet utarbeidet en rutine som beskriver hvordan myndighetene kan koordinere sitt arbeid bedre i krisesituasjoner. Disse myndighetene forventer at DSB tar en aktiv rolle som koordinator ved hendelser knyttet til farlige stoffer når det er behov for det. Hensikten med rutinen er å gi tydelige rammer for hvordan DSB på best mulig måte skal ivareta sin rolle som koordinerende myndighet ved hendelser og kriser som involverer farlige stoffer. Rutinen skal sikre at det offentlige sørger for nødvendig og tilstrekkelig informasjon til virksomheter og enkeltpersoner som berøres av en hendelse. Den skal også sikre at uklare ansvarsforhold identifiseres og korrigeres, samt at offentlige myndigheters samlede håndtering og oppfølging av hendelsen blir vurdert i etterkant. Gjennom arbeidet i samvirkeområdet farlige stoffer er det identifisert noen gråsoner hvor det er behov for avklaring av roller og ansvar: Ved utslipp av farlige stoffer kan det være uklart hvilke aktører innenfor helsemyndighetene som skal kontaktes. Med mindre det foreligger umiddelbar helsefare, er det uvanlig at helsemyndighetene involveres før det oppstår mistanke om senskader. Det kan være uklare ansvarsforhold ved brann i driftsbygning/fjøs der det befinner seg en infisert besetning. Det samme kan være tilfelle ved brann i sykehuslaboratorier, og det er behov for å etablere prosedyrer for desinfeksjon/ slusing av innsatspersonell. Etter hvert som risikobildet for farlige stoffer og det nasjonale risikobildet blir videreutviklet, forventes det å få et bedre grunnlag for å vurdere og prioritere tiltak for å redusere risiko knyttet til farlige stoffer. 10 Brann- og uhellsstatistikk DSB rapport Brann- og uhellsstatistikk DSB rapport Baker Panel Report. US Chemical Safety Board

20 Fordypningsdel: Myndighetenes kommunikasjon med befolkningen før, under og etter en krise 4 BAKGRUNN OG FORMÅL God kommunikasjonshåndtering før og under en krise kan redusere de negative konsekvensene, ved at aktørene som berøres opptrer på en mest mulig hensiktsmessig måte. For at samfunnet skal være godt forberedt på å takle en krisesituasjon, er det avgjørende at innbyggerne er informert om hvilken risiko de til enhver tid står overfor. Innbyggerne må være klar over hvordan de på best mulig måte kan forebygge kriser og hvordan de skal opptre og håndtere situasjonen dersom krisen inntreffer. Etablering av et nasjonalt risikobilde, jf. nærmere omtale i kapittel 2, vil være et grunnlag for å utarbeide strategier for myndighetenes kommunikasjon med befolkningen i forbindelse med kriser. DSB skal, gjennom sin koordinerende rolle på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet, gi råd og føringer for myndighetenes kommunikasjon med befolkningen i kriser 13. Dette omfatter også systemer for varsling. Oppmerksomheten i fordypningsdelen er rettet mot myndighetenes kommunikasjon med befolkningen, og behov for samordning mellom myndigheter. Omtalen av varsling tar bare for seg myndighetenes varsling av befolkningen, og ikke varsling myndigheter i mellom. Kommunikasjon med befolkningen i forbindelse med kriser omfatter: Risikokommunikasjon hvordan myndighetene informerer og kommuniserer om hvilke risikoer befolkningen står overfor. Varsling at befolkningen så langt det lar seg gjøre blir varslet om en krisesituasjon. Krisekommunikasjon hvordan myndighetene informerer og kommuniserer om krisens utvikling og hvilke tiltak som kan bidra til å begrense konsekvensene av krisen. Varsling er en form for krisekommunikasjon. Samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge er organisert ut i fra ansvarsprinsippet. Det innebærer at den etat eller den myndighet som har ansvar i en normalsituasjon, også har ansvar for varsling og kommunikasjon med befolkningen i forbindelse med kriser innenfor ansvarsområdet. Ansvaret omfatter også å identifisere risiko innenfor ansvarsområdet og kommunisere denne. Ansvaret for varsling og kommunikasjon i forbindelse med kriser ligger dermed hos mange ulike aktører avhengig av krisens art. Ansvaret for landsdekkende systemer for varsling er lagt til et nasjonalt nivå. Sammenhengen mellom risikobildet, risiko- og krisekommunikasjon og varsling er i liten grad tydeliggjort. Disse elementene bør i større grad ses i sammenheng. Sentrale spørsmål i denne sammenhengen vil være: Hvilke krav har befolkningen på informasjon om risiko og kriser? Kan samfunnet bli bedret rustet til å håndtere krisesituasjoner hvis den enkelte er bedre informert om hvilke risikoer en står overfor? Hvordan kan myndighetene ha en god kommunikasjon om risikoer og kriser? Når skal befolkningen varsles, og når en fram til alle? Er varslingssystemer tilpasset de risikoene som foreligger? Er roller, ansvar og systemer for varsling godt nok ivaretatt i Norge i dag? 13 Blant annet iht. kgl.res Overføring av ansvar for risiko- og krisekommunikasjon og ansvar for Regjeringens kriseinformasjonsenhet fra Moderniseringsdepartementet til Justis- og politidepartementet fra 1. juli 2005 nedleggelse av Regjeringens kriseinformasjonsenhet fra 1. januar Temaene knyttet til varsling, risiko- og krisekommunikasjon berører flere fagområder, og det finnes mye litteratur og teori om temaene. Det har derfor vært nødvendig å gjøre 18