RAPPORT VEILEDNING. Nasjonal sårbarheitsog beredskapsrapport (NSBR) 2010

Transkript

1 10 RAPPORT VEILEDNING Nasjonal sårbarheitsog beredskapsrapport (NSBR) 2010 Eit nasjonalt risikobilete eksempelet farlege stoff Korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter ei krise

2

3 Nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport (NSBR) 2010 Eit nasjonalt risikobilete eksempelet farlege stoff korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter ei krise

4 INNHALD Forord... 3 Samandrag Innleiing Bakgrunn Oppbygging av rapporten...6 Oversiktsdel: Eit nasjonalt risikobilete eksempelet farlege stoff 2 Eit nasjonalt risikobilete Formål Tre hovudområde Metode Hendingar i Farlege stoff i eit nasjonalt risikobilete Samvirkeområdet farlege stoff Risikobiletet for farlege stoff Ulykker med farlege stoff Tiltak for å redusere risiko...17 Fordjupingsdel: Korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter ei krise 4 Bakgrunn og formål Scenario Fjellskred på Nord-Vestlandet Industriulykke i Grenland Pandemi Risikokommunikasjon og krisekommunikasjon Forklaringar av omgrep Ansvar og roller Prinsipp og føresetnader for risikoog krisekommunikasjon Kanalar og verkemiddel i krisekommunikasjon Oppsummering Varsling Formelt grunnlag Tilgjengelege varslings kanalar i dag Behovet for å varsle befolkninga Vurdering av varslingssystem og varslingsordningar Oppsummering Konklusjonar og tilrådingar...46 REFERANSER

5 Forord Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarheit i samfunnet. DSB skal vere ein pådrivar i arbeidet med å førebyggje ulykker, kriser og andre uønskte hendingar. DSB skal bidra til god beredskap og effektiv handtering av kriser og ulykker. Kvart år lagar DSB ein nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport (NSBR) som blir levert til Justis- og politidepartementet (JD). Formålet med rapporten er å gjere synleg og formidle kunnskap om risiko, sårbarheit og beredskap i samfunnet. Rapporten er eit verkemiddel for JD i rolla som samordnar for samfunnstryggleik og beredskap. DSB skal arbeide for at styresmakter og avgjerdstakarar har oversikt over risiko-, trussel- og sårbarheitsforholda, og såleis har eit betre grunnlag for å planleggje og prioritere. I samarbeid med dei etatane det gjeld, har DSB difor sett i gang ein prosess med å utvikle eit nasjonalt risikobilete. I arbeidet med risikobiletet legg vi opp til ein nær dialog mellom DSB og desse etatane. NSBR gjer greie for rammene for eit nasjonalt risikobilete, og bruker området farlege stoff som eit konkret eksempel. Eit nasjonalt risikobilete må byggjast opp av risikobilete frå ulike fagområde, og arbeidet med risikobiletet for farlege stoff er eit døme på korleis vi kan gjere det. Det nasjonale risikobiletet er delt inn i tre risikokategoriar: naturhendingar, systemsvikt og tilsikta hendingar. Farlege stoff er eit viktig felt i kategorien systemsvikt. Det er etablert eit samvirkeområde for farlege stoff, og arbeidet på dette området dannar grunnlaget for risikobiletet for fagområdet. Ein viktig føresetnad for at det nasjonale risikobiletet skal gi betre oversikt, betre førebygging og betre beredskap, er at vi klarer å kommunisere risikobiletet på ein god måte. Korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga både før, under og etter kriser er difor valt som fordjupingstema i NSBR Rapporten vurderer stoda for korleis risikokommunikasjonen, krisekommunikasjonen og varslinga er i dag, og gir råd om korleis arbeidet bør utviklast vidare på desse viktige områda. Jon A. Lea direktør 3

6 Samandrag Nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport 2010 består av to hovuddelar: ein oversiktsdel som gjer greie for arbeidet med det nasjonale risikobiletet, med farlege stoff som eit konkret eksempel, og ein fordjupingsdel med ein grundigare analyse av eit utvalt tema. Fordjupingstemaet for NSBR 2010 er korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter kriser. Eit nasjonalt risikobilete eksempelet farlege stoff NSBR 2010 gjer greie for rammene for å utvikle eit nasjonalt risikobilete, med vekt på formål, modell og metodar. Arbeidet med å lage eit risikobilete for farlege stoff er med som døme på korleis ein kan arbeide for å utvikle eit risikobilete. DSB har i samarbeid med dei etatane det gjeld, sett i gang ein prosess for å utvikle eit nasjonalt risikobilete. Målsetjinga med å utvikle eit nasjonalt risikobilete er å etablere eit felles grunnlag for det nasjonale arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Det skal også gi eit grunnlag for å kunne planleggje og prioritere førebyggjande tiltak og tiltak for å styrkje beredskapen og handteringsevna. Arbeidet skal vere basert på og bidra til analysar av risiko og sårbarheit på ulike fagområde både regionalt og lokalt. Det nasjonale risikobiletet omfattar scenario som er ein fare for samfunnstryggleiken. Vi rettar primært merksemda mot hendingar som får alvorlege konsekvensar, men som er relativt lite sannsynlege. Desse scenarioa er grupperte i tre hovudkategoriar: naturhendingar, systemsvikt og tilsikta uønskte hendingar. Naturhendingar omfattar naturulykker, ekstremvêr, sjukdom og helse. Systemsvikt omfattar både menneskeleg svik, teknisk svikt og svikt som kjem av feil organisering. Det kan vere svikt i kritisk infrastruktur, store brannar og eksplosjonar, transportulykker og utslepp av giftige gassar. Tilsikta uønskte hendingar omfattar terrorisme, organisert kriminalitet og aktivitet som trugar tryggleiken. Rapporten omtaler nokre aktuelle hendingar i 2009 som høyrer til i dei to første kategoriane. konsekvensar. Vi vurderer konsekvensane ut frå fem dimensjonar: liv og helse, natur og miljø, økonomi, samfunnsstabilitet og styringsevne og kontroll over territorium. Farlege stoff er eit viktig område innanfor hovudkategorien systemsvikt. Det er etablert eit samvirkeområde for farlege stoff, og arbeidet på dette området dannar grunnlaget for å utvikle eit risikobilete for farlege stoff. Arbeidet på dette fagområdet er eit eksempel på korleis ein kan utvikle risikobilete på andre fagområde som er relevante for eit nasjonalt risikobilete. NSBR 2010 har difor med ein eigen omtale av arbeidet med å utvikle eit risikobilete for farlege stoff. DSB koordinerer samvirkeområdet farlege stoff som er sett saman av fleire styringsorgan med ansvar innanfor fagområdet. Som eit første steg for å utvikle eit risikobilete for farlege stoff har vi førebels valt å analysere nærare seks scenario. Desse scenarioa er relevante eksempel innanfor fagområdet, men dei må ikkje reknast for å vere eit endeleg val av dei viktigaste scenarioa. Dei seks scenarioa er: utslepp av kondensert gass frå prosessindustri nær befolkningssenter utslepp av kombinasjonar av farlege stoff frå ei av dei 250 industribedriftene i Noreg som er omfatta av storulykkeforskrifta eksplosjon med utslepp av helse- og miljøfarlege kjemikal frå anlegg for avfallshandtering samanstøyt mellom kjemikalfartøy i drift og flytande petroleumsinstallasjon skipsulykke med utslepp i innseglinga ved Brevik, Øra eller Sarpsborg kollisjonsavsporing av godstog med kondenserte gassar i folketette område, med påfølgjande brann eller gasseksplosjon. Gjennom arbeidet på samvirkeområdet har vi også identifisert nokre gråsoner der det er behov for å avklare roller og ansvar. Samvirkeområdet farlege stoff legg i 2010 opp til å ha to hovudarrangement. Det første er ei skrivebordsøving med eitt av dei seks scenarioa som tema. Det andre hovudarrangementet er ein scenarioverkstad som vi arrangerer i samarbeid med det svenske samvirkeområdet. Metoden for å utvikle eit nasjonalt risikobilete handlar grovt sett om å velje scenario, vurdere risikoen som er knytt til scenarioa, og sjå dei opp mot kvarandre i ei risikomatrise eller i eit risikobilete. Risiko er ein kombinasjon av sannsyn og 4

7 Korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter ei krise Tema for fordjupingsdelen er kommunikasjon med befolkninga i samband med kriser, og dette omfattar risikokommunikasjon, varsling og krisekommunikasjon. Vi må sjå på samanhengen mellom desse kommunikasjonsmåtane. Det kan vere glidande overgangar mellom dei ulike måtane å kommunisere på. Varsling er ei form for krisekommunikasjon. Rapporten rettar i første rekkje merksemda mot kommunikasjonen mellom styresmaktene og befolkninga, og ikkje mellom styringsorgana. For å gjere greie for ulike ordningar og utfordringar presenterer vi først tre ulike scenario: svinein fluensa/ pandemi, industriulykke i Grenlands-området og skredkatastrofe i Åknes/Tafjord. Scenarioa er ulike med omsyn til roller og ansvar for kommunikasjon og ordningar for varsling. Dei kastar difor lys over ulike utfordringar og løysingar knytte til risiko- og krisekommunikasjon. Rapporten gjer greie for ansvar og roller ved risikokommunikasjon, krisekommunikasjon og varsling på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og på verksemdsnivå. Ansvarsprinsippet gjeld også for risiko- og krisekommunikasjon. Det vil seie at det styringsorganet eller den verksemda som har ansvaret for risikoen eller krisa, også har ansvaret for kommunikasjonen. Risiko- og krisekommunikasjon er vurdert opp mot dei overordna prinsippa for kommunikasjon: openheit, medverknad, nå alle, aktiv og heilskap. Med utgangspunkt i desse prinsippa drøftar vi problemstillingar, utfordringar og forslag til vidareutvikling. I rapporten gjer vi greie for kva som er hovudutfordringa når det gjeld å for å oppnå samordna kommunikasjon for styringsorgana, og peiker på kor viktig det er å medvite velje kanalar og verkemiddel. Det er viktig å utvikle kommunikasjonsstrategiar som fangar opp dei målgruppene ein ønskjer å nå. Etablering av ein nasjonal kriseportal kan bidra til at vi klarer å møte nokre av dei skisserte kommunikasjonsutfordringane, mellom anna dei som gjeld samordning av informasjon frå styringsorgana. Når det gjeld varsling, har vi utfordringar knytt til kvar det nasjonale tyfonvarslingssystemet er plassert, og til at befolkninga ikkje har kjennskap til signala. Det er grunn til å tru at varslingssystemet ikkje i tilstrekkeleg grad samsvarer med eit oppdatert risikobilete, særleg ikkje med omsyn til kva krisesituasjonar som skal varslast. Samtidig har tyfonvarslingssystemet fleire eigenskapar som gjer at det også i tida framover kjem til å spele ei viktig rolle når styresmaktene skal varsle befolkninga i samband med kriser. Det er likevel grunn til å vurdere om innhaldet i varslinga bør endrast. Vi tilrår å erstatte dei tre varslingssignala som gjeld i dag, med eitt signal. Det finst fleire ulike varslingssystem og ordningar i tillegg til tyfonvarslingssystemet. Det er eit mål å få til ei meir heilskapleg form som gjer at befolkninga heile tida og utan omsyn til kvar dei er geografisk kan forstå kva eit varselsignal betyr. I tillegg er det ved etablering av varslingssystem uklare rolleog ansvarsforhold. Difor kjem vi til å gå gjennom rolle- og ansvarsdelinga på dette området, i tillegg til å vurdere dei ulike tekniske løysingane for å varsle befolkninga, til dømes ulike former for varsling til mobiltelefon. DSB rår vidare til at det blir etablert ein systematikk som tek utgangspunkt i gjennomførte risiko- og sårbarheitsanalysar. Scenario frå slike analysar bør liggje til grunn for arbeidet med å finne alternative måtar å varsle befolkninga på. Risikobiletet er også eit viktig grunnlag for å utarbeide planar for risiko- og krisekommunikasjon. 5

8 1 Innleiing 1.1 Bakgrunn Ein av hovudstrategiane til Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap er å systematisk identifisere og gjere synleg risiko, sårbarheit og beredskap i samfunnet. DSB utarbeider kvart år «Nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport» som blir levert til Justis- og politidepartementet i mars. Rapporten skal bidra til å kartleggje og skape oversikt over risiko, sårbarheit og beredskap. DSBs arbeid med NSBR er også eit bidrag til å operasjonalisere kongeleg resolusjon av 24. juni Resolusjonen følgjer opp forventningane som er stilte til DSB i Stortingsmelding nr. 17 (( ) Om samfunnssikkerhet og etableringen av DSB. Stortingsmelding nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet samvirke og samordning peiker på NSBR som eit verkemiddel i rolla som samordnar, og gir også viktige føringar for arbeidet med rapporten. Gjennom å gi ut ein årviss sårbarheits- og beredskapsrapport ønskjer DSB å rette søkjelyset mot utfordringane for samfunnstryggleik og beredskap. Tema for tidlegare rapportar har vore evna samfunnet har til å handtere større hendingar, potensiell sårbarheit ved aldring i kritisk infrastruktur, sårbarheit overfor naturutløyste katastrofar og dei konsekvensar ein pandemi får for samfunnstryggleiken. NSBR tok for seg det nasjonale risiko-, trussel- og sårbarheitsbiletet (no kalla eit nasjonalt risikobilete) og risiko, sårbarheit og beredskap i nordområda. å etablere eit risikobilete for farlege stoff er omtalt som eit eksempel på korleis eit risikobilete kan utviklast på eit fagområde. Det nasjonale risikobiletet må byggjast opp av risikobilete på ulike fagområde. Kapittel 2 gjer nærare greie for kva eit nasjonalt risikobilete er, formålet med å etablere eit slikt bilete, og status for modell og metode for arbeidet. I tillegg omtaler vi nokre viktige uønskte hendingar i Kapittel 3 tek for seg eksempelet farlege stoff som ein del av det nasjonale risikobiletet. Risikobiletet må kommuniserast på ein god måte for at det skal bidra til betre oversikt, førebygging og beredskap. Dette er bakgrunnen for valet vårt av fordjupingstema i NSBR Fordjupingsdelen vurderer korleis risikokommunikasjon, krisekommunikasjon og varsling står i dag, og gir tilrådingar om korleis ein kan utvikle arbeidet på desse viktige områda vidare. Fordjupingsdelen er innleidd med ein omtale av bakgrunn, formål og avgrensing i kapittel 4. I kapittel 5 presenterer vi tre scenario som er relevante for kommunikasjonen frå styresmaktene. Kapittel 6 tek for seg status og utfordringar for risikokommunikasjon og krisekommunikasjon. Korleis styresmaktene varslar befolkninga i krisesituasjonar, er tema for kapittel 7. Fordjupingsdelen blir avslutta med konklusjonar og tilrådingar i kapittel Oppbygging av rapporten Nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport 2010 består av to hovuddelar: ein oversiktsdel som gjer greie for arbeidet med det nasjonale risikobiletet, med farlege stoff som eksempel, og ein fordjupingsdel med ein grundigare analyse av eit utvalt tema. Fordjupingstemaet i NSBR 2010 er korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter kriser. NSBR 2010 gjer greie for rammene for eit nasjonalt risikobiletet med vekt på formål, modell og metode. Arbeidet med 1 Kgl.res. av 24. juni Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap det generelle koordineringsansvar og ansvaret for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. 2 Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) Rapport DSB. 6

9 Oversiktsdel: Eit nasjonalt risikobilete eksempelet farlege stoff 2 Eit nasjonalt risikobilete Eit nasjonalt risikobilete er ein presentasjon av ulike alvorlege uønskte hendingar eller scenario som kan truge samfunnstryggleiken på nasjonalt nivå. Vi set scenarioa opp mot kvarandre i eit risikobilete ut frå kor sannsynleg det er at dei blir verkelege, og ut frå kva konsekvensar dei kan få. Eit hovudformål med eit nasjonalt risikobilete er å etablere eit oversiktsbilete på tvers av sektorar som partane er samde om, og som kan danne grunnlaget for formålstenlege prioriteringar i arbeidet med å redusere risiko. Dette omfattar både førebyggjande tiltak og tiltak for å styrkje beredskapen og handteringsevna. Vi gjorde greie for rammeverket for arbeidet med å etablere eit nasjonalt risikobilete i NSBR I NSBR 2010 gir vi ein omtale av korleis dette arbeidet er ført vidare, og planar for arbeidet framover, med farlege stoff som eit konkret eksempel. Fleire andre land har dei seinare åra satsa på å utvikle nasjonale risikobilete på tvers av sektorar for å gi styresmaktene betre planleggingsgrunnlag og for å gjere det lettare å kommunisere dei utfordringane som gjeld risiko og beredskap, til befolkninga. Formålet har vore å betre samordninga på tvers av sektorane, slik at styresmaktene får eit betre grunnlag for å planleggje og prioritere i samfunnstryggingsarbeidet. I tillegg har det vore eit mål å forenkle arbeidet med å kommunisere eit heilskapleg, nasjonalt risikobilete til befolkninga, for at befolkninga skal forstå betre dei prioriteringane som styresmaktene gjer. Storbritannia publiserte det første nasjonale risikobiletet i Risikobiletet var ein del av ei større oversikt over kva typar risikoar Storbritannia står overfor, og kva slags beredskapstiltak styresmaktene har sett i verk for å møte desse risikoane. Målet er å gi styresmaktene, andre organisasjonar og individ eit betre grunnlag for å styrkje beredskapen. Figur 1 viser korleis ulike typar uønskte hendingar er plasserte opp mot kvarandre i det britiske risikobiletet. 3 National Risk Register Pandemic Influenza Relative Impact Major Transport Accidents Major Industrial Accidents Attacks on Critical Infrastructure Coastal Flooding Inland Flooding Nonconventional Attacks Attacks on Crowded Places Attacks on Transport Severe Weather Animal Disease Electronic Attacks Relative LikeLIhood Figur 1 Det britiske risikobiletet 7

10 I Noreg har Justisdepartementet gitt DSB i oppdrag å setje i gang prosessen med å utvikle eit nasjonalt risikobilete. Dette arbeidet skal gjerast i nært samarbeid med ansvarshavande styringsorgan og forskingsinstitusjonar. I norsk samanheng er etableringa av eit nasjonalt risikobilete noko kvalitativt nytt, sidan risikoane som er skildra i kvar sektor for seg, blir samanlikna og presenterte i ei samla form. DSB har i samarbeid med dei etatane det gjeld, sett i gang ein prosess med sikte på å utvikle eit nasjonalt risikobilete. Eit nasjonalt risikobilete må byggjast opp av risikobileta frå ulike fagområde. Innanfor kvart fagområde må ein etablere prosessar for å utvikle risikobiletet for sitt felt. I dag utarbeider fleire nasjonale styringsorgan risiko-, trussel- og sårbarheitsvurderingar innanfor sitt ansvarsområde. Dette er eit viktig arbeid som er med på å betre samfunnstryggleiken. Desse vurderingane er også eit viktig grunnlag for å utvikle eit nasjonalt risikobilete. Eit eksempel er arbeidet med å etablere eit risikobilete for farlege stoff. Dette blir gjort innanfor rammene av samvirkeområdet farlege stoff. Dette arbeidet, som er nærare gjort greie for i kapittel 3, gir døme på korleis ein kan utvikle risikobilete på andre fagområde. 2.1 Formål Eit nasjonalt risikobilete er ein del av planleggingsgrunnlaget til Justisdepartementet, som har samordningsansvaret for samfunnstryggleik og beredskap. Dette er til dømes gjort greie for i Stortingsmelding nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Eit slikt bilete seier noko om risikoar på eit strategisk nivå, det vil seie risikoen for uønskte hendingar som krev direkte og ekstraordinær involvering frå sentrale styresmakter. Eit nasjonalt risikobilete avdekkjer forholdet mellom ulike typar risikoar, og gir eit betre grunnlag for å vurdere desse ulike typane uønskte hendingar opp mot kvarandre. Det gir styresmaktene eit betre grunnlag når dei må prioritere, og eit godt utgangspunkt for å skape forståing for desse prioriteringane i dei ulike sektorane og i befolkninga. Konkret er måla med eit nasjonalt risikobilete å: styrkje samordningsrolla til Justisdepartementet gi eit felles planleggingsgrunnlag for å setje i verk tiltak: prioritere førebyggjande tiltak utvikle beredskapsplanar og øvingar dimensjonere nasjonale handteringsressursar avdekkje forskings- og utviklingsbehov leggje grunnlag for risiko- og sårbarheitsanalysar på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå auke medvitet om og gjere synleg dei utfordringane og prioriteringane som gjeld samfunnstryggleiken, nasjonalt og på tvers av sektorar Eit nasjonalt risikobilete er i første omgang meint å vere eit planleggingsgrunnlag for styresmaktene som skal gjere prioriteringar for samfunnstryggleiken. Eit slikt bilete kan også brukast til å kommunisere om risiko og truslar på nasjonalt nivå. Då kan ein skape ei felles forståing på tvers av sektorar, og bidra til å gi befolkninga auka innsikt i korleis styresmaktene vurderer og prioriterer. Dermed blir det viktig å kommunisere risikobiletet på ein god måte både til styresmaktene og til befolkninga. Det nasjonale risikobiletet blir eit rammeverk for risiko- og krisekommunikasjonen til styresmaktene (jamfør nærare omtale i fordjupingsdelen). Konkret vil ein nasjonal kriseportal vere ein formålstenleg kanal for å presentere risikobiletet (jamfør omtale i kapittel 6). 2.2 Tre hovudområde Eit nasjonalt risikobilete fokuserer på ulykker og hendingar som representerer utfordringar for samfunnstryggleiken. Vi rettar merksemda primært mot hendingar som får alvorlege konsekvensar, men som det er relativt lite sannsynleg skal skje. Noreg har hatt få slike hendingar i 2009, men pandemien (influensa A) og lastebåten Full City som grunnstøytte utanfor Langesund, var alvorlege hendingar dette året. Desse hendingane og nokre andre relevante hendingar er kort omtalte i kapittel

11 For å oppnå eit oversiktleg risikobilete er det nødvendig å gruppere risikoområda. DSB har valt å kategorisere ulykkene og hendingane ut frå kva som utløyser dei. Scenarioa som risikobiletet dekkjer, tek utgangspunkt i tre hovudkategoriar (jamfør omtale i NSBR 2009): naturhendingar systemsvikt tilsikta uønskte hendingar. Ofte heng uønskte hendingar i praksis saman med fleire enn éin av desse kategoriane. Eitt eksempel er Full City-ulykka, der svært dårleg vêr forsterka konsekvensane av systemsvikt (dette gjer vi nærare greie for under). Dei uønskte hendingane blir plasserte etter kva vi ser på som den primært utløysande årsaka. Naturhendingar Naturhendingar vil her seie dei hendingane som har årsak i og oppstår i naturen, og omfattar kategoriane ekstremvêr og naturulykker og sjukdom og helse. Utfordringar knytte til naturhendingar har fått større merksemd dei siste åra, mellom anna som følgje av klimaendringane, faren for pandemi, tsunamien i desember 2004 og stormen Katrina i Systemsvikt Systemsvikt omfattar både menneskeleg svikt, teknisk svikt og organisatorisk svikt. Systemsvikt kan vere svikt i kritisk infrastruktur, store brannar og eksplosjonar, transportulykker og utslepp av giftige gassar. Menneskeleg svikt gjeld ikkjetilsikta menneskelege feil som fører til eller medverkar til uønskte hendingar. Teknisk svikt omfattar feil eller manglar ved tekniske system, maskiner, konstruksjonar eller liknande. Organisatorisk svikt eller feil organisering kan til dømes vere uklare ansvarsforhold, mangelfull leiing, mangelfull opplæring eller manglande tryggingsrutinar. Uønskte hendingar kan oppstå som følgje av ein av desse typane svikt, eller ved at fleire typar svikt opptrer samtidig. Systemsvikt kan også bidra til at konsekvensane av hendingar som er utløyste av naturkrefter eller tilsikta menneskelege handlingar, blir større og meir alvorlege enn nødvendig. Uønskte hendingar knytte til farlege stoff, til dømes ved transport eller industriverksemd der farlege stoff høyrer med, er eit viktig delområde innanfor systemsvikt (jamfør nærare omtale i kapittel 3). Tilsikta uønskte hendingar Tilsikta uønskte hendingar omfattar terrorisme, organisert kriminalitet og tryggleikstrugande aktivitet. Tilsikta uønskte hendingar undergrev tryggleiken eller kjensla av tryggleik i befolkninga, og er tilsikta handlingar utførte av menneske. Handlingar kan vere utførte av enkeltindivid, ofte på vegner av grupper, organisasjonar eller statar. Dei kan ha utspring i tryggingspolitiske mål, terrorisme eller kriminalitet. Dei er såleis ulike av natur, men får alle potensielt store konsekvensar for samfunnstryggleiken. Avgrensing Talet på uønskte hendingar som kan råke Noreg, det vil seie breidda i risikobiletet, er stort. Difor er det også nødvendig å avgrense omfanget av risikoar som skal vere med i det nasjonale risikobiletet. Risikoforhold som vi ikkje gir merksemd i det nasjonale risikobiletet, omfattar: Utviklingstrekk der konsekvensane primært er merkbare på lang sikt, det vil seie meir enn fem år. Hendingar utanfor landegrensene. Unntaket er dei hendingane som har direkte konsekvensar i Noreg. Ulykker som skjer ofte og samla sett råkar mange, men der kvar enkelt ulykke har relativt avgrensa omfang og såleis ikkje krev at sentrale styresmakter involverer seg direkte og ekstraordinært. 2.3 Metode DSB har teke til på arbeidet med å utvikle ein nasjonal metode for å vurdere risikoar opp mot kvarandre og utvikle eit nasjonalt risikobilete. Metoden tek utgangspunkt i store uønskte hendingar eller scenario, både naturhendingar, systemsvikt og tilsikta hendingar, og vi vurderer desse med omsyn til risiko, det vil seie kor sannsynlege dei er, og kva konsekvensar dei får. Framgangsmåten for arbeidet tek utgangspunkt i tilsvarande arbeid som er gjort i andre land dei siste åra, særleg i Storbritannia og Nederland. Metoden består grovt sett av fire trinn: å velje scenario som inngå i analysen å vurdere kor sannsynlege scenarioa er å vurderer konsekvensane av scenarioa å plassere scenarioa i forhold til kvarandre i eit risikobilete. 9

12 Scenarioa som skal vere med i risikobiletet, må vere spesifikke nok til å kunne fungere som planleggingsgrunnlag, samtidig som dei må vere generelle nok til å kunne dekkje eit breitt spekter av moglege hendingar. Over tid får vi ein dynamikk i utvalet av scenario. Scenario som vi etter ei tid ser på som uaktuelle, blir tekne ut, medan nye scenario som har fått større relevans, blir lagde til. Når vi vurderer kor sannsynlege scenarioa er, skil vi mellom dei som har utspring i ikkje-tilsikta hendingar, og dei som har utspring i tilsikta hendingar. For å kunne vurdere kor sannsynlege dei ikkje-tilsikta hendingane er, tek vi utgangspunkt i mellom anna historiske data i kombinasjon med kvalitative vurderingar knytte til for eksempel teknologisk utvikling og nye sårbare område. Innanfor kategorien tilsikta hendingar reknar vi kor sannsynlege dei er ut frå kapasiteten og intensjonen til aktørane, og ut frå vurderingane av kva som er sårbare område for nasjonen. Det vil seie at ein kvalitativ gjennomgang ligg til grunn for korleis ein vurderer tilsikta hendingar, og at desse vurderingane kan vere baserte på informasjon som ikkje er ope tilgjengeleg. Kor sannsynlege både tilsikta og ikkje-tilsikta hendingar er, blir vurdert etter ein målestokk med fem kategoriar, frå svært lite sannsynleg til svært sannsynleg. Når vi vurderer konsekvensane av uønskte hendingar, tek vi utgangspunkt i såkalla verstefallsscenario. Det vil seie at vi vurderer ei gitt hending med tanke på at ho får relativt alvorlege konsekvensar, og ikkje dei mest sannsynlege konsekvensane (jamfør omtale av merksemd på hendingar som er lite sannsynlege, men som får store konsekvensar, i kapittel 2.2). Grunngivinga for å bruke verstefallsscenario er at det nasjonale risikobiletet i første omgang skal vere eit planleggingsgrunnlag for nasjonale styresmakter i situasjonar som krev ekstraordinær innsats. Biletet skal med andre ord først og fremst skildre hendingar der beredskapsressursar på lokalt og regionalt nivå ikkje strekkjer til, og samtidig vere med på å dimensjonere dei nasjonale handteringsressursane. Vi vurderer konsekvensane til scenarioa ved å sjå på fem dimensjonar, som blir gjorde gjeldande gjennom ni kriterium: Liv og helse dødsfall skadar og sjukdom fysiske påkjenningar Natur og miljø langtidsskadar på natur og miljø Økonomi finansielle og materielle tap Samfunnsstabilitet sosial uro forstyrringar i dagleglivet Styringsevne og kontroll over territorium svekt nasjonal styringsevne svekt kontroll over territorium DSB har utarbeidd ein metoderettleiar som skal bidra til ei felles forståing av kva kriteria tyder, slik at vi kan ha eit felles grunnlag for å vurdere konsekvensane. Såleis blir det meir relevant å samanlikne scenarioa. Konsekvensane blir til liks med sannsynet vurdert ut frå ein målestokk med fem kategoriar, frå svært låg konsekvens til svært høg konsekvens 4. Når scenarioa er vurderte etter sannsyn og konsekvens, blir dei sette inn i ei risikomatrise. Risikomatrisa eller risikobiletet fortel noko om risikoen ved kvart enkelt scenario, men gjer det også mogleg å samanlikne risikoen ved ulike scenario. Denne tilnærminga gir oss eit risikobilete som famnar mange sektorar, og det gir oss eit betre grunnlag for å prioritere på tvers av sektorar enn meir fragmenterte risikovurderingar gir. Figur 1 er eitt døme på eit nasjonalt risikobilete, og viser det britiske risikobiletet. DSB har fått ansvaret for å leggje til rette og koordinere arbeidet med å utvikle eit nasjonalt risikobilete. For å sikre at risikobiletet er relevant, er DSB avhengig av å få gode innspel frå sentrale aktørar som har ansvar på området for samfunnstryggleik og beredskap. Desse aktørane vil delta i prosessen med å velje relevante scenario, slik at vi tek vare på målsetjinga om å gå på tvers av sektorane. Det neste steget er å vurdere scenarioa med omsyn til kor sannsynlege dei er, og kva konsekvensar dei får. Også i denne prosessen er det viktig med brei deltaking. 4 Målestokken er ikkje lineær, så den høgste konsekvenskategorien er vurdert som langt meir enn fem gonger så alvorleg som den lågaste konsekvenskategorien. 10

13 Skredet utanfor Namsos i mars Foto: Lars Erik Skjærseth, NRK 2.4 Hendingar i 2009 I 2009 var det fleire hendingar i Noreg som fell inn under kategorien naturhendingar. Kvikkleireskredet ved Kattmark utanfor Namsos 13. mars var ei alvorleg hending. Skredet som var meter breitt, tok med seg seks hus og fleire hytter. Store innsatsstyrkar blei sette inn i redningsaksjonen, og fleire menneske blei redda ut frå området med helikopter. 23 husstandar var direkte råka, og 65 personar måtte få seg nye eller mellombels bustader. Ifølgje rapporten frå undersøkingsgruppa 5 blei skredet utløyst av sprenging i samband med utviding av vegen i området. Årsaka til at sprenginga utløyste skredet, var ein kombinasjon av den ugunstige hellinga av fjelloverflata ut mot leira og eit ufordelaktig sprekkemønster i fjellet. Dette var ikkje kartlagt på førehand. Difor høyrer hendinga ved Kattmark også inn under kategorien systemsvikt. Det var ingen større skogbrannar i Noreg i 2009 som kan samanliknast med brannen i Froland i Brannen i Marnadal i byrjinga av juni var mellom dei meir omfattande brannane i 2009, og førte til at fleire hundre mål skog brann ned. Til samanlikning blei om lag mål skog råka av brannen i Froland året før. I kategorien naturhendingar bør vi også nemne jordskjelvet på Svalbard fredag 6. mars. Skjelvet målte 6,5 på Richters skala, og er det største som er målt på Svalbard. Skjelvet kom berre eitt år etter siste store skjelv, som målte 6,0 på skalaen. Begge desse skjelva skjedde ute i havet og gjorde ingen skade på fastlandet. Kategorien naturhendingar omfattar også sjukdom og helse. I 2009 opplevde Noreg å bli råka av ein pandemi, influensa A (H1N1). For første gong i historia heva Verdshelseorganisasjonen (WHO) den 11. juni beredskapsnivået for influensa A til fase 6. Det vil seie at influensaen blei erklært som ein pandemi (epidemi i minst to verdsdelar). Som ein konsekvens blei det sett i verk fleire beredskapstiltak, mellom anna auka oppfølging av kommunehelsetenesta, tilbod om vaksinering til befolkninga og gjennomgang av eksisterande planverk. Pandemien blei likevel ganske mild, og i Noreg døydde 27 personar med stadfesta smitte i Internasjonalt er det totalt rapportert om fleire enn dødsfall som følgje av pandemien, men på grunn av mellom anna manglande laboratoriestadfesting og underrapportering reknar ein med at talet på døde er mykje høgare. Sjukdom og helse omfattar også dyresjukdommar. Det blei ikkje registrert større utbrot av dyresjukdommar i Noreg i 2009, men det blei for første gong funne tilfelle av blåtunge. Funnet blei gjort i storfebesetningar i Aust-Agder og Vest-Agder. Smitta kom truleg til landet hausten 2008 via Sverige eller Danmark. Utbrota i 2009 var ikkje så om fattande, men sjukdommen har potensial til å bli om fattande. Mattilsynet hadde bestilt vaksiner mot sjukdommen før han blei endeleg stadfesta. 5 Skredet i Kattmarkvegen i Namsos 13. mars Rapport fra undersøkelsesgruppe satt ned av Samferdselsdepartementet (2009. NTNU, Trondheim.) 11

14 Det blei også påvist svineinfluensa i over 80 svinebesetningar, primært i Nord-Trøndelag, men også i Rogaland og Vestfold. I mange av desse besetningane var det likevel ingen symptom på sjukdommen, og berre eit fåtal av besetningane blei slakta ned. Ei sentral hending i 2009 i kategorien systemsvikt var då lastebåten Full City grunnstøytte utanfor Langesund i Telemark fredag 31. juli. Grunnstøytinga førte til at eit område frå Grimstad i vest til Larviksfjorden i aust blei ureina av oljesøl. Årsaka til ulykka var truleg ein kombinasjon av tekniske problem og menneskeleg svikt hos fleire aktørar. Grunnstøytinga er difor her definert som ei systemsvikthending. Vi må likevel understreke at det var svært dårleg vêr i området då båten grunnstøytte, og det bles liten til full storm med bølgjehøgder på mellom seks og åtte meter. Dette gjorde at konsekvensane av systemsvikta blei så alvorlege. Det var ingen større tilsikta uønskte hendingar i Noreg i Slike hendingar kan likevel få alvorlege konsekvensar dersom dei skulle skje, og det er difor eit område som krev kontinuerleg oppfølging. Etterretningstenesta, Politiets sikkerheitsteneste (PST) og Nasjonalt tryggleiksorgan (Nasjonal sikkerhetsmyndighet NSM) utarbeider kvart år graderte vurderingar. PST og NSM publiserer i tillegg ugraderte trusselbilete. Desse rapportane handlar om truslar mot tryggleiken til riket, som militære angrep, terrorisme, spionasje, sabotasje og andre tilsikta uønskte hendingar. Tilsikta uønskte hendingar får ein sentral plass i eit framtidig nasjonalt risikobilete. Då lastebåten Full City grunnstøytte utanfor Langesund i juli 2009, blei oljeutsleppa langs kysten store. Foto: Kystverket/LN-HTD 12

15 3 Farlege stoff i eit nasjonalt risikobilete Farlege stoff er kjemiske stoff og stoffblandingar som har potensial for å gjere betydeleg skade på helse, miljø og materielle verdiar, medrekna skadar på kritisk infrastruktur. Eit systematisk arbeid med å redusere risikoen knytt til handtering av farlege stoff har relevans for det nasjonale risikobiletet. Farlege stoff er eit viktig delområde under hovudområdet systemsvikt i det nasjonale risikobiletet, sjå nærare omtale i kapittel 2.2. Arbeidet med å etablere eit risikobilete for farlege stoff, som blir gjennomført innanfor rammene av samvirkeområdet farlege stoff, er eit døme på korleis ein kan utvikle eit risikobilete også på andre fagområde. Samvirkeområdet farlege stoff er etablert for å leggje til rette for informasjonsog erfaringsutveksling mellom ulike aktørar på fagområdet, bidra til auka samarbeid ved tverrfaglege utfordringar og gi betre oversikt over utfordringane knytte til risiko og sårbarheit (jamfør Stortingsmelding nr. 22 ( ) 6 ). Farlege stoff representerer ein risiko både under transport og når dei blir handterte i industrien. Blant dei viktigaste er brannog eksplosjonsfarlege væsker og gassar, som blant anna blir brukte til drivstoff, oppvarming og prosessar i industrien. I tillegg kjem også giftige kjemiske stoff og eksplosiv. Store utslepp av farlege stoff kan medføre svært ulike utfordringar, alt etter kva stoff det er snakk om, og kvar utsleppet skjer. Avstanden til busetnad kan vere ein viktig faktor. Utslepp frå industrien har i dei fleste tilfelle liten påverknad utanfor industriområdet, og kan som regel handterast lokalt. Likevel kan industriulykker i somme tilfelle føre til betydelege konsekvensar for omgivnadene, jamfør eksempla som er omtalte under. Det er gjennomført fleire førebyggjande tiltak i Noreg, både for å hindre at ulykker skjer, og for å avgrense skadeomfanget når ulykka råkar. Trass i eit stadig strengare regelverk og utfasing av dei mest helse- og miljøskadelege stoffa, aukar omfanget av transport av farlege stoff. Både jernbanelinjer og andre transportruter for farleg gods går gjennom befolkningssentrum som er sårbare for ulykker som medfører utslepp. Eit anna utviklingstrekk er at energigassar i stadig større grad blir brukte både i industrien og til privat forbruk. Det går føre seg ein omfattande transport av råolje og raffinerte produkt i norske farvatn langs kysten av både Sør-Noreg og Nord-Noreg. Auka russisk oljeeksport vil gi betydeleg større skipstransport av olje langs kysten av Finnmark i åra som kjem. Ei slik utvikling inneber isolert sett ein auka risiko for utslepp, til dømes som følgje av skipskollisjonar, grunnstøyting eller kollisjon mellom skip og oljeplattform. I nordområda er det allereie etablert viktige førebyggjande tiltak for å unngå slike hendingar, jamfør NSBR Vi gjer under greie for samvirkeområdet farlege stoff, og legg vekt på organisering, tema for arbeidet og prosess. Deretter presenterer vi status for arbeidet med å utvikle eit risiko bilete for farlege stoff, og vurderer så kort tiltaka for å redusere risiko. Til slutt går vi gjennom ulykker med farlege stoff som har hendt, både nasjonalt og internasjonalt. Fleire stader i Noreg finst store anlegg med prosessindustri som ligg nær befolkningssentrum, medan petroleumsanlegg i dei fleste tilfella ligg i god avstand frå folketette område. Begge typane anlegg lagrar og bruker store mengder kjemiske stoff, og utslepp kan skje på forskjellige måtar. Anlegg for handtering av avfall er ei særleg utfordring for helse og miljø fordi dokumentasjon på eigenskapane og samansetninga til stoffa ofte er mangelfull. 6 Stortingsmelding nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning. Foto: Farliggods.no 13

16 3.1 Samvirkeområdet farlege stoff DSB skal i arbeidet sitt med samfunnstryggleik ha eit perspektiv som går på tvers av sektorar, med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjonar, der det offentlege må ha ein beredskap (jamfør kongeleg resolusjon av 24. juni 2005). Etableringa av nasjonale samvirkeområde er eit ledd i å styrkje samordningsrolla til Justisdepartementet når det gjeld samfunnstryggleiken, og skal bidra til at ein får betre oversikt over utfordringane som gjeld risiko og sårbarheit. Etableringa av samvirkeområde går ikkje på tvers av ansvarsprinsippet, og inneber ikkje at DSB skal ta over oppgåver eller ansvar som følgjer det ordinære fag- og linjeansvaret (jamfør nærare omtale i Stortingsmelding nr. 22 ( )). Samvirkeområdet skal bidra til å avdekkje eventuelle uklare ansvarsforhold, behov for tiltak, planverk og øvingar. Auka kommunikasjon mellom ulike faglege aktørar gir betre høve til å avdekkje og ta opp spørsmål som gjeld ansvarsforhold og samhandling i grenseflatene mellom ulike styringsorgan. Eit nasjonalt samvirkeområde er først og fremst eit møteforum der representantar for dei aktuelle styringsorgana møtest for å orientere kvarandre og for å drøfte utfordringar. Samvirkeområdet er ei organisasjonsform, ein måte å organisere og samle utvalde styringsorgan på, ikkje ei styringsform. Kvart styringsorgan deltek i samvirkeområdet fordi styringsorganet representerer ein del av eit større arbeid for å redusere nasjonal risiko og sårbarheit og styrkje evnene til å handtere store ulykker. Kva rolle styringsorgana får innanfor samvirkeområdet, kan variere, men felles for alle er at dei har ein førebyggjande funksjon eller ein beredskapsfunksjon på sitt temaområde. Samvirkeområdet farlege stoff blei etablert i november I etableringsfasen kom aktuelle styringsorgan med innspel til problemstillingar og arbeidsform. Med utgangspunkt i konkrete ulykker blei det peikt på behovet for at DSB skal ha ei tydelegare koordineringsrolle ved store ulykker. Samvirkeområdet dekkjer alle farlege stoff, medrekna radioaktive stoff og biologiske smittestoff. Breidda av styringsorgan som deltek, viser kva typar hendingar med farlege stoff som er vurderte i prosessen. Dei styringsorgana som deltek i samvirkeområdet farlege stoff i tillegg til DSB, er: Arbeidstilsynet Folkehelseinstituttet Forsvarets forskingsinstitutt Fylkesmannsembetet Helsedirektoratet Klima- og forureiningsdirektoratet (tidlegare Statens forureiningstilsyn) Kripos Kystverket Luftfartstilsynet Mattilsynet Nasjonalt tryggleiksorgan (Nasjonal sikkerhetsmyndighet) Næringslivets sikkerhetsorganisasjon Oslo brann- og redningsetat Petroleumstilsynet Politidirektoratet Statens strålevern Sjøfartsdirektoratet Det er nødvendig at helsestyresmaktene deltek på samvirkeområdet, for akutt helsefare og langtidseffektar ved eksponering for kjemiske stoff er ein viktig del av risikobiletet knytt til farlege stoff. DSB har leiings- og sekretariatsfunksjonen for samvirkeområdet, og det er lagt opp til å invitere dei styringsorgana som deltek, til samling eit par gonger i året. På samlingane blir sentrale ufordringar knytte til farlege stoff presenterte og drøfta. Dei vurderingane og konklusjonane som samvirkeområdet gjer, skal mellom anna kommuniserast gjennom det nasjonale risikobiletet. Fleire ekspert- og faggrupper har spisskompetanse på ulike fagområde som handlar om farlege stoff. Det er aktuelt å samarbeide med desse gruppene etter behov. Det gir oversikt over kva arbeid som blir gjort i gruppene, og høve til å bruke spisskompetansen deira når vi skal vurdere scenario. Slike grupper omfattar: Koordineringsgruppe for storulykkeforskrifta Faggruppe for masseøydeleggingsberedskap Kriseutvalet for atomulykker Samarbeidsforum for kjemikaliesaker Kontaktutvalet for transport av farlig gods Embetsgruppa for koordinering av atomberedskapen Oljeberedskapsrådet. 14

17 I tillegg til plenumssamlingane i samvirkeområdet er det også bilaterale møte mellom DSB og dei ulike aktørane. I desse møta blir problemstillingane som er tekne opp på samlingane, utdjupa og drøfta. Samvirkeområdet farlege stoff skal i 2010 ha to hovudarrangement, ei skrivebordsøving der temaet for øvinga er eitt av dei scenarioa som er skildra nedanfor. Det andre hovudarrangementet er ein scenarioverkstad i samarbeid med det svenske Samvärkansområdet farliga ämnen. Svenske styresmakter har i fleire år organisert arbeid i samvirkeområde. Fleire scenario er aktuelle både i Sverige og Noreg, så dei to landa har gjensidig nytte av eit samarbeid. Eit slikt samarbeid er også i pakt med føringane som Haga-erklæringa 7 gir om nordisk samarbeid mellom styresmaktene. 3.2 Risikobiletet for farlege stoff Ein viktig del av arbeidet til samvirkeområdet farlege stoff er å utvikle eit risikobilete for farlege stoff. Dette risikobiletet er både eit grunnlag for å vurdere og prioritere førebyggjande tiltak og beredskapstiltak innanfor området farlege stoff, og inngår som ein del av det nasjonale risikobiletet. Med eit nasjonalt risikobilete får styresmaktene eit verktøy til å prioritere tiltak mellom ulike fagområde for å styrkje samfunnstryggleiken. Arbeidet med å utvikle eit risikobilete for farlege stoff er i ein innleiande fase der vi vel ut scenario (jamfør omtalen av dei fire stega i prosessen i kapittel 2.3). Deltakarane i samvirkeområdet har kome med forslag på scenario som er vurderte som realistiske, og som inneber store utfordringar. Scenarioa blir vurderte ut frå ulike kriterium, som kva konsekvensar dei får for liv, helse, miljø og materielle verdiar og så vidare (jamfør omtale av kriteria i kapittel 2.3). Både for industriell verksemd og transport er hendingar med store utslepp av kondenserte eller giftige gassar rangerte som dei største utfordringane på samvirkeområdet farlege stoff. Konkret vurderer samvirkeområdet førebels desse scenarioa: Utslepp av kondensert gass frå prosessindustri nær befolkningssentrum Eksempel på kondenserte gassar er brann- og eksplosjonsfarlege gassar som til dømes propan, butan og propylen. Det kan også vere nedkjølt naturgass, flytande oksygen, nitrogen eller ammoniakk. Ved utslepp av slike brann- og eksplosjonsfarlege stoff kan større område blir eksponerte for ein eksplosjonsfarleg atmosfære. Når slike blandingar tek fyr, oppstår det fare både ved varmeutvikling og ved danning av trykkbølgjer som kan gi sekundærskadar på menneske og materiell. Her kan ein sjå for seg fleire scenario med ulike hendingsgangar som er svært alvorlege. Utslepp av kombinasjonar av farlege stoff frå ei av dei 250 industribedriftene i Noreg som er omfatta av storulykkeforskrifta Internasjonalt finst det fleire døme på utslepp av stoff som i samvirke har ført til store skadar på menneske og miljø. Dei mest kjende hendingane er ulykkene i Bhopal og Seveso. Slike hendingar skjer sjeldan, men ved uheldige omstende kan konsekvensane bli svært omfattande. Eksplosjon med utslepp av helse- og miljøfarlege kjemikal frå anlegg for avfallshandtering Ved slike utslepp er det ei særleg utfordring at innsatsstyrkane ofte manglar informasjon om stoffa, utsleppsmengd, utbreiing, treffpunkt og eksponering overfor publikum og helsepersonell. Samanstøyt mellom kjemikalfartøy i drift og flytande petroleumsinstallasjon Eit slikt scenario kan ha ulike årsaker og konsekvensar. Fartøy i drift kan til dømes vere eit resultat av maskinhavari i uvêr, eller kome av ei tilsikta hending (terror). Konsekvensane av ein kollisjon mellom fartøy og petroleumsinstallasjon er avhengig av fleire faktorar, som til dømes storleiken på fartøyet og petroleumsinnretninga, kva medium som blir frakta (olje / gass / andre farlege stoff) og tal på personar om bord. Det er vanskeleg å føresjå utfallet ved slike samanstøytar. Det kan vere avgrensa til skadar på fartøy og plattform, men ein samanstøyt kan også føre til brann og totalhavari med mange døde og store utslepp til sjø. Skipsulykke med utslepp i innseglinga ved Brevik, Øra eller Sarpsborg Ved skipsulykker nær folketette område kan innbyggjarane bli utsette for store belastningar alt etter kva slags utslepp det er snakk om. Ved utslepp av lettflyktige stoff som anten er giftige eller brann- og eksplosjonsfarlege, kan befolkninga bli direkte og omgåande råka. Ved utslepp av tyngre stoff kan miljøet blir mellombels eller varig råka. Kollisjon/avsporing av godstog med kondenserte gassar i folketette område med brann eller gasseksplosjon som følgje Ei hending av denne typen kan medføre stor fare. Dersom utslepp spreier seg til eit større område før det eventuelt tek fyr, kan konsekvensane bli svært store. Dersom det oppstår brann ved transporttanken, er det fare for at tanken kan kollapse. 7 Vedtak 27. april 2009 i Nordisk ministermøte på Haga Slott i Stockholm. 15

18 Togkollisjon førte til dramatisk propangassbrann midt i Lillestrøm i Foto: Morten Holm, Scanpix Desse scenarioa representerer store utfordringar, men dei utgjer ikkje nødvendigvis det endelege utvalet av scenario i risikobiletet for farlege stoff. Utvalet av scenario kjem dessutan til å vere dynamisk, slik at dei scenarioa som er vurderte som mest relevante innanfor eit risikobilete, kan variere over tid. Etter at scenarioa er valde, er neste steg å vurdere dei ut frå risiko, det vil seie kor sannsynlege dei er, og kva konsekvensar dei får. Deretter skal scenarioa setjast opp mot kvarandre i eit risikobilete. Dette risikobiletet for farlege stoff er igjen ein del av det nasjonale risikobiletet, som vi har omtalt tidlegare. 3.3 Ulykker med farlege stoff Alvorlege hendingar med farlege stoff er heldigvis sjeldne i Noreg. Slike hendingar kan når dei likevel skjer få store konsekvensar. Det har vore hendingar i Noreg som kunne ha ført til store katastrofar, som i Lillestrøm i 2000 då to godstog kolliderte, og der den eine førte to propantank vogner 8. Eksplosjonen ved tankanlegget til Vest Tank ved Sløvåg i Gulen kommune i Sogn og Fjordane i 2007 var ei alvorleg ulykke sjølv om ingen menneske mista livet 9. Etter ulykka blei befolkninga i nærområdet råka av både sjukdom og luktplager. Brannen ved Jotun malingfabrikker i Sandefjord i 1976 er ei av dei største industriulykkene i Noreg dei siste 50 åra. Den kraftige eksplosjonen og brannen etterpå kravde seks menneskeliv. 8 Hendinga er omtalt i NOU 2001:9 Lillestrømulykken 5. april Vest Tank-ulykken. DSB-rapport november

19 Dei siste ti åra har det i gjennomsnitt vore i overkant av 60 registrerte uhell med transport av farleg gods i året 10. I 2008 fekk DSB rapportar om 33 uhell frå bedrifter som oppbevarer, behandlar eller tilverkar brannfarlege eller eksplosive varer 11. Det blei rapportert om to personskadar i samband med desse uhella. Åtte av uhella førte til forureining, og tjue av uhella førte til materielle skadar. Internasjonalt har det vore fleire store industriulykker med farlege stoff dei siste 50 åra. Bhopal-katastrofen i India 1984 er skildra som den verste industriulykka i verda. Giftig gass som blei brukt i produksjonen av plantevernmiddel, strøymde ut frå Union Carbides kjemiske fabrikk i den indiske byen Bhopal, og var årsaka til at fleire tusen menneske døydde. Sevesokatastrofen i India i 1976 viste kor omfattande konsekvensane av eit kjemikalutslepp kan bli. Ulykka skjedde på eit kjemisk produksjonsanlegg for plantevernmiddel i Seveso, med utslepp av giftige og kreftframkallande dioksin. Om lag 2000 personar blei behandla for dioksinforgifting, og fleire enn 600 menneske måtte evakuerast. Utsleppe forureina landbruksjorda og vegetasjonen i eit stort område. I dei seinare åra er eksplosjonen ved oljeterminalen i Buncefield i England i 2005 og eksplosjonen ved BPs oljeraffineri i Texas City i USA same året mellom dei mest alvorlege ulykkene. Den massive eksplosjonen og brannane etterpå førte til ei omfattande forureining av miljøet rundt Buncefield, og øydeleggingar opp til to kilometer frå anlegget. 60 menneske blei skadde i ulykka. Eksplosjonen i Texas City kom som følgje av overfylling og eksplosjon i ein vertikal tank. 15 menneske blei drepne og 180 skadde i denne ulykka. Ein granskingsrapport 12 konkluderer med at det var manglande tryggleikstenking på alle nivå i organisasjonen, medvitne brot på HMS-reglar og manglande vedlikehald av kritisk utstyr. 3.4 Tiltak for å redusere risiko Eit viktig mål med å utvikle eit risikobilete er å få eit godt grunnlag for å vurdere og prioritere førebyggjande tiltak og tiltak for å styrkje beredskapen og handteringsevna ved eventuelle hendingar. Slike tiltak gjer det mindre sannsynleg at uønskte hendingar skal skje, og reduserer konsekvensane av hendingane dersom dei likevel skulle skje tiltaka reduserer altså risikoen. På grunnlag av erfaringane som DSB og andre styringsorgan har frå ulykkeshendingar dei siste åra, har direktoratet utarbeidd ein rutine som gjer greie for korleis styringsorgana betre kan koordinere arbeidet sitt i krisesituasjonar. Desse styringsorgana forventar at DSB tek ei aktiv rolle som koordinator ved hendingar knytte til farlege stoff, når det er behov for det. Formålet med rutinen er å gi tydelege rammer for korleis DSB på best mogleg måte kan skjøtte rolla si som koordinerande styringsorgan ved hendingar og kriser som har med farlege stoff å gjere. Rutinen skal sikre at det offentlege sørgjer for nødvendig og tilstrekkeleg informasjon til verksemder og enkeltpersonar som blir råka av ei hending. Han skal også sikre at uklare ansvarsforhold blir identifiserte og korrigerte, og at ein i etterkant vurderer korleis offentlege styresmakter samla handterte og følgde opp hendinga. Gjennom arbeidet i samvirkeområdet farlege stoff har vi identifisert nokre gråsoner der det er behov for ei avklaring av roller og ansvar: Ved utslepp av farlege stoff kan det vere uklart kva aktørar innanfor helsestyresmaktene ein skal kontakte. Med mindre det er snakk om ein direkte helsefare, er det uvanleg å involvere helsestyresmaktene før ein får mistanke om seinskadar. Det kan vere uklare ansvarsforhold ved brann i driftsbygning/fjøs som har ei infisert besetning. Det same kan vere tilfellet ved brann i sjukehuslaboratorium, og det er behov for å etablere prosedyrar for desinfeksjon/slusing av innsatspersonell. Etter kvart som risikobiletet for farlege stoff og det nasjonale risikobiletet blir utvikla vidare, forventar vi at vi får eit betre grunnlag for å vurdere og prioritere tiltak for å redusere risikoen som er knytt til farlege stoff. 10 Brann- og uhellsstatistikk DSB rapport Brann- og uhellsstatistikk DSB rapport Baker Panel Report. US Chemical Safety Board

20 Fordjupingsdel: korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga før, under og etter ei krise 4 Bakgrunn og formål God kommunikasjonshandtering før og under ei krise kan redusere dei negative konsekvensane ved at aktørar det gjeld, opptrer mest mogleg formålstenleg. Skal samfunnet vere godt førebudd på å takle ein krisesituasjon, er det avgjerande at innbyggjarane er informerte om kva risiko dei heile tida står overfor. Innbyggjarane må vere klar over korleis dei på best mogleg måte kan førebyggje kriser, og kva dei skal gjere dersom krisa skjer. Etableringa av eit nasjonalt risikobilete (jamfør nærare omtale i kapittel 2) er eit grunnlag for å utarbeide strategiar for kommunikasjonen mellom styresmaktene og befolkninga i samband med kriser. I kraft av si koordinerande rolle på området for samfunnstryggleik og beredskap skal DSB gi råd og føringar for korleis styresmaktene skal kommunisere med befolkninga i kriser 13. Dette omfattar også system for varsling. Merksemda i fordjupingsdelen er retta mot korleis styresmaktene kommuniserer med befolkninga, og mot behovet for samordning mellom styringsorgan. Omtalen av varsling tek berre for seg korleis styresmaktene skal varsle befolkninga, og ikkje varsling mellom styringsorgan. Kommunikasjon med befolkninga i samband med kriser omfattar: Risikokommunikasjon korleis styresmaktene informerer og kommuniserer om dei risikoane befolkninga står overfor. Varsling at befolkninga så langt det let seg gjere, blir varsla om ein krisesituasjon. Krisekommunikasjon korleis styresmaktene informerer og kommuniserer om korleis krisa utviklar seg, og kva tiltak som kan vere med på å avgrense konsekvensane av krisa. Varsling er ei form for krisekommunikasjon. Samfunnstryggleiksarbeidet i Noreg er organisert etter ansvarsprinsippet. Det inneber at den etaten eller det styringsorganet som har ansvaret i ein normalsituasjon, også har ansvaret for å varsle og kommunisere med befolkninga når det oppstår ei krise. Ansvaret omfattar også å identifisere risikoar innanfor ansvarsområdet og kommunisere dei. Ansvaret for varsling og kommunikasjon i samband med kriser ligg dermed hos mange ulike aktørar avhengig av kva slags krise det er. Ansvaret for landsdekkjande system for varsling er lagt til eit nasjonalt nivå. Samanhengen mellom risikobiletet, risiko- og krisekommunikasjon og varsling er i liten grad gjort tydeleg. Vi bør i større grad sjå desse elementa i samanheng. Sentrale spørsmål i denne samanhengen er: Kva krav har befolkninga på informasjon om risiko og kriser? Kan samfunnet bli betre rusta til å handtere krisesituasjonar dersom kvar enkelt av oss er betre informert om kva risikoar vi står overfor? Korleis kan styresmaktene kommunisere godt om risikoar og kriser? Når skal befolkninga varslast, og når ein fram til alle? Er varslingssystema tilpassa dei risikoane ein ser? Er roller, ansvar og system for varsling godt nok tekne vare på i Noreg i dag? 13 Mellom anna etter kongeleg resolusjon av 30. juni 2005, som overførte ansvaret for risiko- og krisekommunikasjon og ansvaret for kriseinformasjonseininga til Regjeringa frå Moderniseringsdepartementet til Justis- og politidepartementet frå 1. juli Kriseinformasjonseininga til Regjeringa blei lagd ned frå 1. januar Tema knytte til varsling, risiko- og krisekommunikasjon vedkjem fleire fagområde, og det finst mykje litteratur og teori om tema. Det har difor vore nødvendig å avgrense denne rapporten. Vi rettar merksemda mot systematikken og heilskapen på området kommunikasjon med befolkninga i samband med kriser. Utgangspunktet for DSB er at det er grunnleggjande 18