GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN VED ADMINISTRATIVE AVGJÖRELSER

Transkript

1 JOH S. ANDENÆS Bil. VI. GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN VED ADMINISTRATIVE AVGJÖRELSER Overlaggningsämne vid det nittonde nordiska juristmötet

2 INNHOLD. I. Problemet er aktuelt i mange land 5 II. Sammenhengen med den politiske og sosiale utvikling 7 III. Området for drøftelsen 11 IV. Sammenlikning mellom administrasjonens og domstolenes oppgaver og arbeidsformer 15 V. Hvilke domstolsmessige garantier kan overføres på forvaltningsvirksomheten? Det kontradiktoriske prinsipp (kommunikasjonsprinsippet) Muntlighet og bevisumiddelbarhet Adskillelse mellom partsstilling og avgjørelsesmyndighet Offentlighet Begrunnelse Adgang til overprøvelse Andre prosessuelle prinsipper 44 VI. Rettssikkerhetsgarantier av annen art Forvaltningsorganenes kvalifikasjoner og arbeidsvilkår Normering av forvaltningsvirksomheten Parlamentarisk kontroll Spesielle kontrollorganer (særlig om Justitieombudsmannsinstitusjonen) 51 VII. Domstolskontrollen med forvaltningen 54 VIII. Administrasjonens lovgivningsvirksomhet 59 IX. Linjer for et lovgivningsarbeid 64 Forkortelser: Poul Andersen = POUL ANDERSEN, Dansk Forvaltningsret, 2 utg. (1946). Castberg = FREDE CASTBERG, Innledning til forvaltningsretten (1938). Berlitz NILS HERLITZ, Förvaltningsförfarandet. Förberedande utredning angående reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskild rätt och därmed sammanhängande frågor (Statens offentliga utredningar 1946:69)., FT = Förvaltningsrättslig Tidskrift. NAT = Nordisk Administrativt Tidsskrift. Rt = Norsk Retstidende. SvJT = Svensk Juristtiduing. TfR = Tidsskrift for Rettsvitenskap. UfR = Ugeskrift for Retsvæsen.

3 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN VED ADMINISTRATIVE AVGJÖRELSER. AV PROFESSOR DR. JUR, JOHS. ANDENÆS. I. Spörsmålet om borgernes stilling overfor administrasjonens myndighetsutövelse har i de senere år vakt livliv interesse og har vært diskutert ved flere nordiske möter. Ved det nordiske juristmöte i Kjöbenhavn i 1947 var en begrenset del av problemkomplekset,»administrative frihetsberövelser», et av forhandlingsemnene med ekspeditionssekretær TYGE HAARLÖV som innleder. Ved det 9. nordiske administrative möte i Oslo i 1949 var et av forhandlingsemnene»mere betryggende regler for administrative avgjörelser» 1 med fuldmægtig POUL MEYER som innleder. Emnet har også vakt interesse utenfor juristenes krets. På det 10. nordiske handelsmöte i Oslo i oktober 1950 var et av forhandlingsemnene»betryggende regler for administrative avgjörelser» med innledningsforedrag av professor POUL ANDER- SEN. Også de lovgivende myndigheter har interessert seg for problemet, ikke bare i forbindelse med spesielle lover som har vært oppe til behandling, men også på bredere basis. I Sverige utga professor HERLITZ i 1946 etter offentlig oppdrag en inngående redegjörelse for»förvaltningsförfarandet». Grunnlaget var en riksdagsmotion fra 1942, som tok sikte på å få en utredning»angående en mera enhetlig, fullständig och i övrigt ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande lagstiftning angående förfarandet hos förvaltningsdomstolar och hos övriga förvaltningsmyndigheter, då de avgöra frågor som angå enskild rätt, samt om framläggande för riksdagen av de förslag, vilka av denna utredning kunde föranledas». På grunnlag av Herlitz' utredning er det våren 1949 nedsatt en komité med ham selv som formann og med oppdrag å forberede en revisjon av lovgivningen om det 1 NAT 1949 s

4 6 JOHS. ANDENÆS. administrative besvärsinstitutt. I Finnland er dette emne allerede blitt gjenstand for en fullstendig lovregulering ved lov av 24. mars 1950»om ändringssökande i förvaltningsärenden». I Danmark har Forvaltningskommissionen af 1946, til dels også Forfatningskommissionen, nylig dröftet forskjellige emner av prinsipiell betydning for administrasjonens saksbehandling, men uten at det har resultert i bestemte forslag. 1 Også i Norge har dette problemkompleks vært tätt opp med sikte på lovgivning. Etter et foredrag som jeg holdt i Sakförerforeningen i 1947, hvor jeg reiste spörsmålet om mer betryggende saksbehandlingsregler innenfor administras jonen, 2 nedsatte Sakförerforeningen sammen med Dommerforeningen og Departements juristenes forening et utvalg til å drömte saken. I et brev til statsministeren i juni 1948 foreslo utvalget at spörsmålet måtte bli tätt opp til offentlig utredning. 3 Denne henstilling ser ut til å skulle före til et positivt resultat. På regjeringens budsjettforslag for 1951/52 er fört opp bevilgning til et utvalg til å utrede spörsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning. Også i Stortinget har spörsmålet om formreglene for administras jonens saksbehandling vært reist på prinsipielt grunnlag, 4 og den komité som ble nedsatt i 1947 for å utarbeide forslag til en varig reguleringslov for næringslivet (»Sjaastadkomiteen») fikk også i oppdrag å gi forslag om en hensiktsmessig administrasjonsordning på dette felt. Komitéens innstilling foreligger enda ikke når dette skrives. Også på mer begrensede områder har spörsmålet vært dröftet innenfor admistrasjonen. 5 På et möte i mai 1950 av de faste delegerte for det nordiske lovsamarbeid, var de svenske og norske delegerte enige om å anbefale for sine regjeringer at visse sider av problemet blev tätt opp till dröftelse i samarbeid mellom de to land, eventuelt også på en videre nordisk basis. Også utenfor Norden möter en den samme debatt. I U. S. A. 1 Se 7. Betænkning fra Forvaltningskommissionen af 1946 (1950) s De emner som har vært dröftet, er spörsmålet om parlamentarisk kontroll med forvaltningen, om offentlighet og om plikt til å begrunne administrative avgjörelser. 2 Gjengitt i Rt 1947 s Se også J. GHR. MELLBYE i Norsk Sakförerblad 1947 s a Se NAT 1949 s Således av representanten WIKBORG i Forhandlinger i Odelstinget 1948 s med tilslutning av STAV ANG S. steds s Se således nedenfor s. 42 n. 2.

5 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 7 ble det i 1946 gjennomfört en detalj ert lovregulering av administrasjonens saksbehandling, Administrative Procedure Act. 1 1 England har formene for administrasjonens maktutövelse vært gjenstand for livlig diskus jon både för, under og etter den siste krig. 2 Österrike, som har hatt en generell administrasjonsproseslov siden 1925, har fått en ny lov i Det kunne synes som om emnet nå var utdebattert, og at tiden var inne til å gå til selve lovgivningsarbeidet uten flere offentlige prinsippdiskusjoner. Når bestyrelsen for de nordiske juristmöter likevel har satt emnet opp på programmet, og har valgt en innleder utenfor de egentlige forvaltningsjuristers krets, ser jeg det som et utslag av den store prinsipielle betydning som emnet blir tillagt. Det er her ikke tale om en spesialitet innenfor forvaltningsretten med adresse til en liten krets av forvaltningsjurister, men om spörsmål som er av grunnleggende betydning i den moderne stat. II. Garantiene for den enkeltes rettssikkerhet overfor administras jonens virksomhet kan sökes langs to forskjellige linjer: Dels ved å sette administras jonen under kontroll av domstolene, dels ved å bygge ut regiene for selve den administrative behandling. 8 Det er tidligere, iallfall i Norge, först og fremst domstolskontrollen som har fanget oppmerksömheten. Som det fremgår allerede av den foregående redegjörelse for diskusjonen etter krigen, er interessen i de senere år blitt forskjövet over til selve administrasjonens saksbehandling. 4 Det er også denne side av saken jeg skal oppholde meg mest inngående ved. Når spörsmålet om rettssikkerhetsgarantier ved administrasjonens saksbehandling er blitt påtrengende aktuelt i våre dager, henger det åpenbart sammen med den politiske og sosiale utvikling. I den liberale rettsstat er spörsmålet om administrasjonens 1 Jfr STEIN ROGNLIEN i TfR 1949 s. 263 og HILDING EEK i FT 1950 s. 152 Loven, hvis fulle titel er»an act to improve the administration of justice by prescribing fair administrative procedure», bygger på en innstilling fra 1941 fra en komité med den senere utenriksminister ACHESON som formann. 2 Jfr ROLF NORMANN TORGERSEN i TfR 1948 s. 121 flg, især s. 129 med note 5, HERLITZ i FT 1948 s. 257 flg., især s Det store spörsmål om statens og kommunenes erstatningsansvar for feilaktige forvaltningsavgjörelser ser jeg i det fölgende helt bort fra. 4 I Sverige har professor SUNDBERG reist opposisjon mot denne tendens, således i en anmeldelse av Herlitz'»Förvaltningsförfarandet» i Statsvetenskaplig Tidskrift 1947 s. 198.

6 8 JOHS. ANDENÆS. saksbehandling ikke noe stort problem fra rettssikkerhetssynspunkt, iallfall under et system hvor domstolene har myndighet til å kontrollere lovligheten av forvaltningsorganenes handlinger, slik som det tradisjonelt er tilfellet i de angelsaksiske land, Danmark, Island og Norge. Statens oppgaver er stort sett begrenset til forsvaret mot ytre fiender, beskyttelse av indre ro og orden, opprettholdelse av rettspleie og et visst mål av undervisningsvesen og offentlig forsorg. Inngrepene i den enkeltes retssfære er begrenset til det minst mulige, og avhengig av bestemte forutsetninger som er nöye definert i loven og derfor kan gjöres til gjenstand for etterfölgende domstolskontroll. Sitt klassiske uttrykk har dette statsideal et ideal som på sin side var preget av reaksjonen mot det tidligere eneveldes mange inngrep i borgernes personlige og ökonomiske forhold fått i den ofte siterte bestemmelse i Massachusetts' konsititusjon av 1780 om et»government of laws and not of men». Vår tids sosiale velferdsstat setter seg mer ærgjerrige mål for statsadministrasjonen. Ved aktiv omsorg vil den legge til rette grunnlaget for et menneskeverdig liv for alle, også for dem som ville være ute av stand til å hevde seg i det liberalistiske samfunn. Til gjengjeld er velferdsstaten også nödt til å gripe inn i borgernes frihet på en helt annen mate enn tidligere. Især gjelder det om friheten til å utnytte privat eiendom og til å utöve ervervsvirksomhet. Vil en bygge et hus, utparsellere en eiendom, kjöpe en gård, kjöre motorvogn, drive transportvirksomhet over alt er en avhengig av offentlige tillåtelser. Og det offentlige kan også gripe inn direkte: Med påbud om tvangsavståelse, om kondemnering, om tvangsproduksjon eller begrensning av produksjonen o. s. v. Folk flest er mye mer avhengig av administrasjonens virksomhet enn av domstolenes. Det er de færreste som kommer opp i en prosess i löpet av sitt liv, det er langt flere som i en eller annen retning får sin stilling bestemt ved en administrativ avgjörelse. Og samtidig med at forvaltningsorganene har fått större adgang til å regulere borgernes rettsstilling, har tendensen gått i retning av å gi dem en friere stilling ved myndighetsutövelsen. Forutsetningene for avgjörelsene blir ikke presisert i loven, men forvaltningsorganene får mer eller mindre frie hender til å handle etter beste skjönn til fremme av formål som kanskje bare er antydet i loven. Dette öker faren for vilkårlighet og misbruk samtidig som det gjör det vanskeligere

7 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 9 for domstolene å före en effektiv kontroll med myndighetsutövelsen. I krigs- og krisetider er utvidelsen av administras jonens maktsfære særlig påtagelig, men også under mer normale forhold ser det ut til at tendensen er umiskjennelig, enten en nå liker den eller ikke. Det blir derfor en oppgave av förste rang å sk ape garantier for at denne myndighet blir utövet på en forsvarlig mate. Det består imidlertid på dette som på andre områder en konflikt mellom hensynet til sikkerhet på den ene side, hensynet til effektivitet og hurtighet på den annen. Omgir man administrasjonens virksomhet med utförlige formregler, kan dette for tjenestemennene foles som en bremse på effektiviteten av deres arbeid til fremme av lovens formål. Det kan lett her oppstå en viss motsetning mellom administrasjonens folk, som vil ha fritt slag, og f. eks. de praktiserende sakförere, som representerer sine klienters interesser overfor det offentlige. Verre er det at problemet lett kan få et visst politisk tilsnitt. Kravet om rettssikkerhet kan bli en kamuflasje for et försök på å motvirke uönskede kontrollorganers virksomhet. De som er mot en lov kan resonnere som så, at om vi ikke kan hindre loven, skal vi iallfall pröve å gjöre det så tungvint og vanskelig som råd er for de myndigheter som skal håndheve den. Til gjengjeld kan en viss naturlig mistenksomhet overfor lovbestemte krav til behandlingsmåten gjöre seg gjeldende hos dem som i förste rekke er interessert i at lovens formål blir effektivt gjennomfort, og dette kan före til at berettigede krav blir avvist. En fruktbringende diskusjon forutsettér at kravet om rettssikkerhet ikke blir brukt med den baktanke å lamme administrasjonens virksomhet. Utgangspunktet må etter mitt skjönn være, at finner de lovgivende myndigheter en eller annen form for regulering nödvendig, kan man ikke stille opp slike krav til behandlingsmåten at det blir umulig å oppnå lovens formål. På den annen side er det det klart, at visse ofre får en finne seg i for å oppnå en betryggende behandling. Og det kan være en sterk innvending mot å gjennomföre en regulering på et eller annet område, at den ikke lar seg gjennomföre på en betryggende mate. I noen utstrekning kan det hende at interessemotsetningen er mer tilsynelatende enn virkelig. En overfladisk eller uheldig saksbehandling kan före til så mye strid og krangel at vinningen går opp i spinningen og vel så det. Jeg er f. eks. ikke i tvil om

8 10 JOHS. ANDENÆS. at iallfall en del av det bråk som det har vært omkring husrekvireringen og andre krisebetingede inngrep etter krigen, skyldes at den som er blitt rammet av vedtaket ikke alltid har hatt den tilstrekkelige fölelse av at han har fått en fair og betryggende behandling. I denne sammenheng kan det være grunn til å peke på en annen side ved problemet. Ofte kommer det her i verden ikke bare an på hva som virkelig skjer, men like meget på hva folk tror skjer. For at staten skal kunne lose sine oppgaver med minst mulig f riks jon, er det vesentlig at folk ikke har fölelse av at tilfeldighet og vilkårlighet rår. Den för omtalte komité som ble nedsatt på initiativ av Den Norske Sakförerforening, uttalte i sitt brev til statsministeren bl. a.:»det er idag en kjennsgjerning at administrative avgjörelser angående den enkeltes rettsstilling i stor utstrekning ses på med dyp mistillit. De som ikke får gehör for sine synspunkter föler seg rettslöse og er ofte overbevist om at usaklige hensyn har spilt inn. Denne holdning hos publikum er sikkerlig som regel ikke velbegrunnet, men dens tilstedeværelse er dog et faktum.» Med sikte på danske forhold uttalte professor MAX SØRENSEN nylig at»noe i retning af en tillidskrise har udviklet sig i forholdet mellem befolkningen og administrationen». 1 Hvis disse iakttagelser er riktige, er det grunn til å overveie alvorlig hva som kan gjöres for å styrke tilliten, selv om en skulle være av den oppfatning at det i realiteten ikke er noe vesentlig å utsette med hensyn til rettssikkerheten. Skal en vurdere riktig denne holdning hos publikum, bör en nok ikke lukke öynene for det faktum at administras jonen på mange områder står i en utsatt stilling fordi den må före ut i livet inngrep og reguleringer som lovgivningsmakten forlanger, men som store kretser av folket både ut fra egeninteresse og ut fra politisk overbevisning stiller seg fiendtlig til. Det er ganske klart at f. eks. den som har til oppgave å presse ned forretningsstandens avanse eller å gjennomföre rekvirering av husrom, blir utsatt for uvilje og kritikk fra dem som rammes, uansett hvor god administras jonen i og for seg er. Domstolene slipper å beskjeftige seg med politisk brennbare spörsmål i denne utstrekning. Og erfaring f. eks. fra etterkrigstidens rettsoppgjör eller msllomkrigstidens arbeidskonflikter viser at i den utstrekning de 1 MAX SÖRENSEN i UfR 1950 B s. 273.

9 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 11 blir implisert i interessekollisjoner av dyptgripende karakter, har det en tendens til å svekke deres autoritet som de opphöyede voktere av rettsideen. III. För vi går videre kan det være grunn til å foreta en viss presisering av området for dröftelsen. Forvaltningsapparatets oppgaver er mangfoldige. Det er administrasjon å påtale förbrytelser, å gi skilsmissebevillinger, å ligne ut skatter, å regulere import- og valutaforhold, å drive skoler, sykehus og jernbaner. Fra den enkelte borgers synspunkt har de forskjellige grener av den offentlige administrasjon vidt forskjellig betydning. For våre formål kan vi for eta en tredeling. 1) Vi har for det förste de tilfelle hvor stat eller kommune ikke opptrer som utöver av offentlig myndighet, men, som det blir uttrykk i forfatningsteorien, innenfor sin egen rettssfære. Det mest typiske eksempel har vi hvor stat eller kommune driver næringsvirksomhet. Det reiser seg her mange problemer av politisk-administrativ art; et kjernepunkt er hvordan man skal kunne forene forretningsmessig raskhet og handlekraft med parlamentarisk kontroll. Men noe egentlig rettssikkerhetsproblein reiser denne virksomhet ikke, iallfall ikke hvis en ser bort fra monopoltilf ellene. 2) For det annet har vi den virksomhet som består i å gi generelle forskrifter. Det er her i virkeligheten tale om lovgivningsvirksomhet utfört av förvaltningsmyndigheter i kraft av delegasjon fra lovgivningsmaktens side. Det er nå gjerne slik at det er overlatt til samme organ både å gi forskrifter og sette dem ut i livet ved individuelle avgjörelser. Forsåvidt er det tradisjonelle skille mellom lovgivning og forvaltning sterkt utvisket. Ofte er det et hensiktsmessighetsspöirsmål om en regulering skal bli gjennomfört ved generelle bestemmelser eller ved individuelle avgjörelser eller ved en kombinasjon av begge deler. Jeg skal senere komme tilbake til utövelsen av delegert lovgivningsmyndighet (avsnitt VIII). Forelöbig skyver vi den til side. 3) Det som vi i det fölgende skal konsentrere oss om er individuelle avgjörelser som er bestemmende for enkelte borgeres rettsstilling utövelse av offentlig myndighet*i individuelle tilfelle. Noe klart innholdsmessig skille mellom slike administrative avgjörelser i individuelle tilfelle og dömmende avgjörelser er det

10 12 JOHS. ANDENÆS. ikke mulig å finne. Det er innlysende hvis en legger funksjonsfordelingen mellom domstoler og förvaltningsmyndigheter til grunn for inndelingen; det forekommer jo heller ikke så sjelden at denne funksjonsf or deling endres ut fra rent praktiske betraktninger, jfr. eksempler i det fölgende. Det kan ikke sies at domstolenes virksomhet består i anvendelse av rettsregler, mens administrative avgjörelser består i utövelse av vedkommende myndighets eget skjönn. Vi har administrative avgjörelser som er strengt lovbundne (eks. utferdigelse av et handelsbrev eller en skilsmissebevilling), og vi har dömmende avgjörelser som i höy grad består i utövelse av skjönnsmyndighet (eks. sitraffutmåling eller utmåling av oppreisning for ikke-ökonomisk skade). Bedre hold er det i den sondring at dömmende avgjörelser består i å fastslå hva som er rett og plikt mellom partene, administrative avgjörelser i å begrunne nye rettigheter og plikter. Også dömmende avgjörelser kan imidlertid være rettsendrende, f. eks. dom på skilsmisse, kjennelse for umyndiggjörelse. Spörsmålet om umyndiggjörelse ble tidligere hos oss avgjort administrativt, men etter loven av 1898 blir det avgjort av en særdomstol, vergemålsretten. Separasjons- og skilsmissesaker kan avgjöres enten ved dom eller ved administrativ bevilling; för lovrevisjonen i 1937 var området foir den administrative behandling större enn det er nå. På den annen side må den administrative avgjörelse som begrunner rettigheter eller plikter ha hjemmel i en rettsnorm, hvor den konkrete rett eller plikt ligger gjemt som kim. Det er en administrativ avgjörelse når fylkesmannen fastsetter störrelsen av bidragsplikten for faren til et barn födt utenfor ekteskap, det er en judisiell avgjörelse når domstolen fastsetter straffen for en lovovertredelse. Men foreligger ikke i begge tilfelle nöyaktig det samme forhold mellom den generelle rettsregel som er hjemmel for rettsvirkningen, og den individuelle avgjörelse som fastsetter den i det spesielle tilfelle? Det lar seg naturligvis diskutere om det ikke lar seg stille opp en»naturlig»,»prinsipiell» grense mellom judisielle og administrative avgjörelser, selv om denne prinsipielle grense ikke alltid er lagt til grunn innenfor den positive lovgivning. Det ligger i den moderne rettsvitenskaps hele innstilling at den må stille sig skeptisk overfor försök av denne art. For vårt formål er det imidlertid ikke nödvendig med noen skarpsindig analyse. Det som interesserer oss er behandlingsmåten for alle avgjörelser som

11 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 13 treffes av administrasjonen og er bestemmende foir enkelte borgeres rettsstilling. Det er tilstrekkelig å konstatere at med hensyn til avgjöreisens art er der nok en klar forskjell mellom typiske dömmende og typiske administrative avgjörelser, men at det ellers i stor utstrekning beror på historisk tradisjon hvordan grensen er trukket mellom domstolenes og administrasjonens virksomhetsområde. Med retts'sikkerhet tenker vi tradisjonelt först og fremst på sikkerheten for at den enkelte ikke skal lide urett, ikke så meget på sikkerheten for at den enkelte ikke oppnår noe overfor det offentlige som han ikke har krav på. Også dette siste er naturligvis en meget viktig ting på mange områder er det nettopp i denne retning faren for misbruk lurer men disse problemer skal her stort sett forbigås. Noen skarp grense lar seg imidlertid ikke trekke. Hvor den administrative avgjörelse går ut på å lose en interessekonflikt mellom to eller flere private, vil en ugrunnet begunstigelse overfor den ene være en urett overfor den annen; her lar de to ting seg derfor ikke skille. I en særlig stilling står de under etterkrigstidens knapphetsökonomi meget praktiske tilfelle, hvor det er en fastsatt mengde, f. eks. av byggetillatelser eller valutalisenser, som skal fordeles mellom sökerne. 1 Her foreligger et faktisk konkurranseforhold, men det tilspisser sig ikke til noen akutt interessekonflikt i forbindelse med avgj öreisen av den enkelte söknad. Interessekonflikten kan imidlertid bli skarpere dersom det bare er noen få sökere som kan få tillåtelse, eller dersom det er flere grupper av sökere som hver for seg anser seg berettiget til den beste prioritet. Rettssikkerhet forutsetter naturligvis först og fremst at faktum blir riktig konstatert og at dette faktum blir riktig bedömt på grunnlag av gjeldende rettsregler. Ved de strengt lovbundne forvaltningsakter er dette det hele. Er faktum riktig konstatert og rettsreglene riktig anvendt, er resultatet entydig gitt. Og avgj öreisen kan fullt ut kontrolleres av domstolene. Som för nevnt har imidlertid utviklingen mer og mer gått i retning av fullmakter for administras jonen til å handle etter eget skjönn til fremme av visse generelt beskrevne formål og uten at det i loven blir gitt nærmere direktiver for avgjörelsen. Hvilke krav kan det fra rettssikkerhetssynspunkt stilles til utövelsen av dette skjönn? 1 Se nærmere HERLITZ i FT 1950 s. 73 flg

12 14 JOHS. ANDENÆS. Kanskje kan en sammenfatte kravene i tre punkter: 1. Avgjöirelsen må være saklig motivert. Tjenestemannens egeninteresser eller hans personlige sympatier og antipatier må ikke få påvirke avgjöreisen. 2. Avgj öreisen må skje til fremme av de formål som direkte eller indirekte fremgår av fullmakten. Lovteksten inneholder kanskje ingen begrensning, men den kan fremgå av bestemmelsens tilblivelseshistorie eller så å si gi seg selv ut fra den rettsoppfatning som er den rådende i samfunnet. 3. Utövelsen av skjönnsmyndigheten må være konsekvent. Det kan naturligvis være berettiget at en tidligere praksis blir forlatt fordi den blir anerkjent som uriktig eller uhensiktsmessig eller fordi forholdene har forandret seg. Men det er i strid med rettssikkerhetens krav om likeartede tilfelle blir avgjort snart i den ene retning, snart i den annen, f. eks. fordi forskjellige funksjonærer innenfor samme forvaltningsorgan legger forskjellige vurderingsnormer til grunn. Ettersom det blir utviklet en fast praksis på et område, kan den tilsynelatende frihet for forvaltningsorganet derfor bli mer og mer innsnevret. Selv om det nye tilfelle som foreligger til bedömmelse ikke er nöyaktig likt et tidligere presedenstilfelle, må avgj öreisen, hvis den skal tilfredsstille rettssikkerhetens krav, avpasses slik at den föyer seg harmonisk inn i biidet av tidligere avgjörelser. Det er på samme mate som med domstolenes straffutmåling: I prinsippet gir loven dommeren en næsten ubegrenset fri skjönnsmyndighet, men gjennom praksis har de enkelte straf futmålingsmomenter fått tilkjent ikke bare sitt fortegn, men i grove trekk også sin vekt, slik at det i realiteten er et nokså snevert område dommeren har å bevege seg på i den enkelte sak. Vi kan da sammenfatte kravet til rettssikkerhet som et krav om en saklig motivert og konsekvent praksis til fremme av lovens formål. En praksis som fyller disse krav er tilfredsstillende fra rettssikkerhetssynspunkt, selv om den kanskje kan være uheldig i andre retninger. Også en lov kan være uheldig uten at den derfor behöver före til rettsusikkerhet. Derimot kan det være grunn til å fremheve at full rettssikkerhet forutsetteir raske avgjörelser. Den rettsuvisshet som er fölgen av sendrektighet i administrasjonens saksbehandling, kan være like så generende som en mangel på konsekvens i avgjörelsene. Hvis en gjör behandlingsmåten så»betryggende» at borgerne ikke i rimelig tid

13 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 15 kan få avgjort hvor de står, motvirker regiene derfor sitt eget formål. I svensk forvaltningsteori blir det ofte hevdet at forvaltningsmyndighetenes frihet innenfor lovens ramme alltid bare er tilsynelatende. 1 Forvaltningsorganet kan ikke handle etter godtykke, slik som en privatmann ved utövelsen av private rettigheter, men må treffe saklig motiverte avgjörelser til fremme av lovens formål. I hvert enkelt tilfelle er det bare en eneste lösning som er den riktige. Treffes ikke den, er forvaltningsakten prinsipielt feilaktig, noe som også får sitt uttrykk hvis den blir satt til side av overordnet instans etter besvär. Det forekommer meg at denne formulering er en overspenning av en riktig tanke. Selv innenfor domstolenes virksomhetsområde er tanken om en bestemt losning som den riktige, ofte en ren illusjon. Vil en være realistisk kommer en ikke forbi å anerkjenne det»rettstomme rom» som en realitet. Om en person f. eks. skal ha 45, 50 eller 60 dager for et tyveri, er som regel en ren smakssak, hvor det ikke på objektivt grunnlag lar seg påstå at den ene avgjörelse er riktigere enn den annen innenfor dette belte. Dette uansett om lovens ordning er den at smaken hos et flertall i Höyesterett blir avgjörende. Det som her er sagt gjelder i enda höyere grad ved utövelsen av administrativ skjönnsmyndighet, hvor det ofte nettopp er lovgiverens mening at forvaltningsorganene skal vise initiativ, fantasi og selvstendig vurdering ved lösningen av de oppgaver de blir pålagt. For å illustrere tanken med et bilde: Oppgaven å forme en komposisjon over et oppgitt tema kan löses mer eller mindre fullkomment. Men målestokken riktig-gal er det ikke naturlig å bruke ved vurderingen av losninger som tilfredsstiller de fastsatte krav og fölger tonekunstens lover. Det er en naturlig sak at en radikal og en konservativ regjering vil ha forskjellig syn på administrasjonen f. eks. av en prislov eller en konsesjonslov, og at det derfor kan bli et omslag i praksis når regjeringen iskifter, uten at det ene standpunkt kan gis noe fortrinn fremfor det annet ut fra en rettslig vurdering. IV. Som för nevnt er det ikke noe klart innholdsmessig skille mellom avgjörelser som blir truffet av domstolene og avgjörelser 1 Således SUNDBERG i SvJT 1935 s. 327, HERLITZ, Föreläsningar i Förvaltningsrätt III s. 393.

14 16 JOHS. ANDENÆS. som blir truffet av administrasjonen. Med hensyn til behandlingsmåten gjelder derimot en dyptgående forskjell. Forholdene ligger forövrig i så mate åtskillig annerledes an i Sverige og Finnland enn i Danmark og Norge og jeg tör vel også ta Island med. Jeg håper leserne fra de andre nordiske land ikke tar det ille opp om jeg for ikke å komplisere biidet far meget, i mine sammenlikninger holder meg til Sverige og Norge som representative for de to systemer. Den svenske forvaltning har fra gammelt av hatt ett visst domstolsmessig preg. Det har vært pekt på betydningen i denne retning av at den svenske embetsstand i stor utstrekning har vært utdannet i domstolsvirksomhet, og derifra tätt med seg over i forvaltningen de grunnsetninger for behandlingsmåten som de har vennet seg til i domstolene. 1 Der spesiallovgivningen ikke har gitt nærmere regler om behandlingsmåten av saker som vedrörer den enkelte, er hullene i åtskillig utstrekning blitt utfyit ved analogi fra rättegångsbalken i Sveriges Rikes Lag av Et forhold som bidrar til å gi behandlingsmåten innen den svenske forvaltning et fastere preg enn i den norske, er det administrative besvärsinstitutt med Regeringsrätten som en hjörnesten (nærmere nedenfor under avsnitt V. 6). Regeringsrättens årsbok med referat av dens avgjörelser er for forvaltningsmyndighetene en viktig kilde for kunnskap, ikke bare om hvilke formelle regler som skal fölges under deres virksomhet, men også om de retningslinjer med hensyn til realiteten som skal legges til grunn ved utövelsen av deres skjönnsmessige virksomhet. Også for den vitenskapelige behandling av forvaltningsretten er Regeringsrättens avgjörelser en rik kilde å öse av. I Norge er derimot hovedregelen at ingen faste prinsipper finnes om administrasjonens saksbehandling. De fleste lover nöyer seg med å si hvilken myndighet som skal treffe avgjöreisen. En del inneholder regler om uttalelser som skal innhentes eller om adgangen til administrativ rekurs, men det motsatte er kanskje vel så vanlig. 2 Og vitenskapen har ikke bidratt til å utfylle hullene. Det er karakteristisk, at mens svensk forvaltningsteori har beskjeftiget seg forholdsvis inngående med formene for de administrative myndigheters saksbehandling, blir dette emne i de norske og danske fremstillinger av forvaltningsretten bare be- 1 SUNDBERG i SvJT 1935 s Jfr CASTBERG, 248, 253.

15 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 17 handlet i negativ form i læren om forvaltningsakters ugyldighet på grunn av feil ved saksbehandlingen. 1 Det lar seg ikke nekte at utviklingen har fört til et stort misforhold med hensyn til saksbehandlingsreglene ettersom konflikten blir avgjort av domstolene eller av adminis.tr as jonen. 2 Ved en tidligere anledning, hvor det gjaldt å vekke oppmerksomhet for problemet, har jeg gitt fölgende uttrykk for stillingen:»i saker som behandles for domstolene har vi inngående regler om saksforberedelse, hovedforhandling og anke, om formene for bevis og om forholdet mellom domstolen og partene regler som skal fölges selv om tvistegjenstanden bare er på noen hundre kroner. Kjernepunktene i domstolsbehandlingen er at partene skal bli forelagt og få uttale seg om alt som blir påberopt mot dem, at de har krav på en begrunnet domsavgjörelse og at denne bortsett fra rene bagatellsaker kan bringes inn for höyere rett. Men dessuten inneholder prosesslovene i hundrevis av paragrafer en detaljert regulering av de spörsmål som kan oppstå under sakens gang. Alt er innstillet på å legge forholdene til rette for en betryggende og 1 upartisk avgjörelse. En kan til og med reise spörsmålet om ikke rettssikkerhetskravet er drevet for langt i prosessen, om vi ikke også i småsaker trekkes med en omstendelighet som saken ikke er verd. I saker som behandles administrativt kan derimot avgjörelser som gjelder millioner eller som griper sterkt inn i den enkeltes private liv treffes på grunnlag av den mest overfladiske behandling, kanskje på grunnlag av materiale som den som rammes av avgjörelsen ikke kjenner og ikke har fått uttale seg om, og uten adgang til overprövelse. Kommer en næringsdrivende i krangel med en av sine forretningsforbindelser om et krav på kroner, kan han forfölge saken gjennom tre instanser helt opp til Höyesterett. Men han kan teoretisk sett risikere å få et inappellabelt påbud om å stenge sin bedrift eller innskrenke eller omlegge sin produksjon uten at han engang har hört om planene på forhånd. En utenlandsk statsborger som blir bötelagt for å ha overtrådt trafikkreglene eller valutabestemmelsene, har krav på en offentlig domstolsbehandling, hvor han kan opptre med forsvarer og imötegå sikteisen. Men selv om han har bodd i landet i årevis, er blitt gift og har fått barn her, kan han en vakker dag få presentert en utvisningsbeslutning som styrter ham ut i den dypeste ulykke uten at han på forhånd har hatt det ringeste 1 Se CASTBERG kap. III 2, VI og VII, POUL ANDERSEN, kap. VIII, 4 og 5. 2 I visse saker f. eks. separasjons-, skilsmisse- og bidragssaker har partene valget om de vil ha sin sak avgjort administrativt eller judisielt. I disse tilfelle kan det være rasjonelt at administrasjonens behandling er nokså summarisk; realiteten er jo da den, at partene får valget mellom en rask og lettvint eller en mer omstendelig og betryggende behandlingsmåte. Denne type av tilfelle ser jeg i det fölgende bort fra.

16 18 JOHS. ANDENÆS. kjennskap til de anker som anföres mot ham og uten at han har rett til å kreve at saken blir prövd påny. Formlösheten gjelder kanskje ikke så mye de eldre etater som har en lengere tradisjon å bygge på, slik som skattevesen og påtalemyndighed Her har det i adskillig grad utviklet seg faste og noenlunde tilfredsstillende regler for behandlingsmåten. Men desto mer gjelder det om de nye kontroll- og reguleringsmyndigheter som er oppstått i de senere årtier. Når en först har fått öynene opp for dette kolossale misforhold, kan en ikke la være å undre seg over det. ForskjeUen har sine naturlige historiske årsaker. Prosessreglene er blitt utformet gjennom en tusenårig utvikling i samarbeid mellom lovgivning, teori og rettspraksis. Administrasjonens oppgaver har derimot vekslet slik fra tid til annen, at det ikke har fått tid til å festne seg' bestemte regler; det er også på dette område vanskeligere å gi generelle forskrifter om behandlingsmåten som passer for alle slags saker. Heller ikke har praksis fått noen nevneverdig veiledning fra den juridiske teori; her har forvaltningsretten vært et stebarn helt inntil den siste tid, ja, den er det igrunnen enda. I den nyeste tid er administrasjonens makt og myndighetsområde blitt utvidet overordentlig sterkt, ofte etter politisk strid. Men striden har da som regel stått om hvilken myndighet vedkommende forvaltningsorganer skulle få; det mer tekniske spörsmål om formene for saksbehandlingen er kommet i bakgrunnen.» 1 For å unngå misforståelse bör jeg kanskje tilföye at jeg ikke vil hevde at den behandling sakene får i administrasjonen vanligvis elle,r iallfall ofte er overfladisk og ubetryggende. Noe sikkert om behandlingsmåten i praksis er det ikke mulig å si uten en undersökelse av hver enkelt administrasjonsgren. Det jeg vil sette fingeren på er at det i norsk forvaltningsrett ikke finnes faste regler om behandlingsmåten, og at det derfor i altfor hov grad blir overlatt til den enkelte tjenestemann å bestemme hvilke krav han skal stille til sin egen saksbehandling. De menneskelige svakheter som rettergangslovene har regnet med hos dommere og försökt å nöytralisere ved faste regler om saksbehandlingen, får derfor hos forvaltningens tjenestemenn en langt större mulighet for å gjöre seg gjeldende. I Sverige, hvor stillingen som för nevnt er en vesentlig annen, har man likevel fölt ulempene av at regiene om fremgangsmåten innenfor forvaltningen er for skiftende og for ufullstendige. Första lagutskottet uttalte i sin betenkning over den för nevnte motion fra 1942, at det»sedan länge framstått som ett önskemål att få mera fullständiga och överskådliga bestämmelser om hur dylika förvaltningsärenden skola handläggas och avgöras». i Rt 1947 s

17 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 19 Og disse synspunkter blir sterkt understreket i professor Herlitz' utredning om»förvaltningsförfarandet». Derimot har professor Sundberg gitt uttrykk for skepsis overfor betydningen av bestrebelser i denne retning (se foran s. 7 n. 4). Det er lett å konstatere at den eksisterende rettstilstand på dette område ikke er tilfredsstillende. Det er vanskeligere å presisere sine önskemål nærmere. Vanskelighetene består först og fremst i at administrasjonens oppgaver er så forskjelligartet. Jeg har fremhevet at det ofte er spörsmål om avgjörelser som griper dypt inn i den enkeltes rettsstilling. Men på den annen side er det ofte tale om masseavgjörelser av mer eller mindre kurant art. Sjefinspektör SIGURD LORENTZEN nevnte under diskusjonen på det administrative möte i 1949 et eksempel, som er blitt gjentatt ofte senere. 1 Han opplyste at Direktoratet for eksport- og importregulering treffer over en kvart million vedtak om året. Det betyr at direktoratets overordnede funks jonærer hver har ansvaret for over avgjörelser om året. Til sammenlikning nevnte han at norske domstoler avgjör ca straffesaker og sivile saker om året, det vil si saker pr. embetsdommer. Det er innlysende at en ikke uten videre kan kreve noe som likner en domstolsbehandling over hele linjen. De besluttende organer kan også være organisert på forskjellig vis. Som Herlitz med rette fremhever, ville det være en urimelig tanke å ville etablere en ensartet ordning over hele forvaltningens område. Det er nok å nevne de mange tilfelle hver det er nödvendig å gripe inn öyeblikkelig til vern om samfunnsinteresser. Gj elder det å internere en smittefar lig syk eller å skaffe plass til folk som en vinterdag er blitt husville på grunn av krigshendinger, er det ikke tid å vente på resultatet av en omstendelig prosedyre. Også ved domstolene har vi særlige rettergangsmater som avviker fra den ordinære prosess. Men innenfor administrasjonens virksomhetsområde er forskjellighetene mellom de enkelte virkomhetsarter enda meget större enn mellom forskjellige slags saker ved domstolene. Det ble nylig i en artikkel i Nordisk Administrativt Tidsskrift (1950 s ) opplyst at av de ca 1,500 gjeldende lover som finnes i den norske lovsamling, angår ca 1,100 forvaltningsretten. Selv om tallet ikke svarer til like mange forskjellige förvaltningsmyndigheter eller forskjel- 1 NAT 1949 s. 282.

18 20 JOHS. ANDENÆS. lige slags forvaltningssaker, gir det likevel en forestilling om störreisen og mangfoldigheten av det område det her gj elder. V. Når en skal dröfte hvilke saksbehandlingsregler det kan komme på tale å stille opp, er det naturlig å ta utgångspunkt i de prinsipper som i rettspleien regnes som avgjörende vilkår for en betryggende behandling, og se i hvilken utstrekning det er muligheter for å överföre dem til forvaltningen. 1. Kjernen i all rettergang er det kontradiktoriske prinsipp, at»ingen skal dömmes uhört». Prinsippet er ikke oppfylt i og med at parten har fått anledning eller oppfordring til å uttale seg. En slik adgang er ofte lite verdifull hvis han ikke har kjennskap til de anförsler og bevis som fremkommer mot ham. Det kontradiktoriske prinsipp forutsetter gjennomfört partsoffentlighet. Overfort til forvaltningen vil det si at den 3ivis rettsstilling vil bli berört av en administrativ avgjörelse skal få uttale seg på forhånd og få anledning til å bli kjent med det foreliggende materiale i saken. Det gj elder ikke bare den som blir utsatt for et påbud, forbud, frihetsberövelse eller annet inngrep i sin rettsstilling. Også den som söker en tillåtelse eller bevilling bör, hvis förvaltningsmyndigheten sitter inne med opplysninger om ham eller hans forhold som vil være til hinder foir et positivt svar, bli gjort kjent med oplysningene og få uttale seg om dem för avgjörelse blir truffet. Det kontradiktoriske prinsipp eller som det gjerne betegnes i svensk forvaltningsteori: kommunikasjonsprinsippet er så viktig for en betryggende avgjörelse, at det bör gjennomföres så langt det overhodet er praktisk mulig. Det skal straks innrömmes at gjennomföringen byr på vanskeligheter som en ikke stöter på i prosessen. I en rettergang er det to parter som står overfor hinannen, det er disse domstolen har å ta hensyn til. Ved forvaltningsavgjöreiser foreligger ofte ikke noe slikt klart partsforhold, og det kan være tvilsomt hvor liberalt en skal trekke grensen for hvem som skal ha rett til å uttale seg. Diskresjonshensyn kan også gjöre seg gjeldende. Opplysninger om familieforhold, sunnhetsforhold, forretningsmetoder o. s. v. kan være gitt til den offentlige myndighet uten at man finner det riktig at de skal bli kjent for private. Forholdet kan videre være, at en ikke kan regne med å få uforbeholdne opplysninger,

19 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 21 f. eks. om en sökers kvalifikasjoner og moralske habitus, hvis den som skal gi uttaleisen må regne med at den blir kjent for sökeren. Eller det kan dreie seg om materiale som av diplomatiske eller sikkerhetsmessige grunner ikke kan legges fram, f. eks. om grunnlaget for en utvisningsbeslutning eller en sikringsbeslutning i krigstid. I andre tilfelle kan det være tale om rutineavgjörelser av så begrenset rekkevidde at innhentelse av uttalelser på forhånd hos dem som vil beröres av vedtaket, kunne fremstå som unödig anstaltmakeri. I tilfelle av denne art kan det bli tale om lempninger i gjennomföringen av prinsippet, f. eks. slik at det på et summarisk grunnlag og uten at vedkommende har fått saken forelagt til uttalelse blir gitt en forelöbig avgjörelse, som blir endelig hvis det ikke blir reist innsigelse, men som blir tätt opp til grundigere prövelse hvis innsigelse blir reist. Hvis det er organisert en betryggende administrativ ankeinstans, som kan pröve det underordnede organs avgjörelse fullt ut, kan det også være en tilfredsstillende ordning at den grundigere prövelse på grunnlag av kontradiktorisk forhandling blir forbeholdt for de tvistetilfelle, som blir gj enstand for anke. Men disse reservasjoner må ikke få overskygge den grunnleggende betydning av prinsippet om kontradiktorisk saksbehandling. Herlitz (s. 100) sier om svenske forhold, at»kommunikationsprincipen är så rotfäst i förvaltningen, att man kan ifrågasätta, om något behov av dess lagfästande foreligger». Også i norsk administrasjon skulle jeg tro at prinsippet blir fulgt som en ledestjerne, iallfall innenfor de eldre og innarbeidede etater. Som eksempel kan nevnes, at justisdepartementet i sin kontrollvirksomhet overfor sak för erne fölger den praksis, at departementet aldri noterer eller henlegger i sitt arkiv noen opplysning eller klage vedkommende en sakförer uten at sakföreren har hatt anledning til å se og imötegå klagen. Det gj elder endog klager som skriver seg fra åpenbare kværulanter eller sinnssyke personer, idet departementet har ment at det under alle omstendigheter er riktig at en sakförer kjenner til de opplysninger om ham som ligger i departementet. 1 Men det er nok ikke så vel over alt. Især kniper det med adgangen for den interesserte til å gjöre seg kjent med sakens dokumen- 1 Opplyst av ekspedisjonssjef SVERDRUP THYGESON i et foredrag»sakföreren og administrasjonen» (under trykning).

20 22 JOHS. ANDENÆS. ter. Jeg har inntrykk av at hvor der ikke eksisterer noe uttrykkelig påbud om at de interesserte skal ha adgang til saksdokumentene, betrakter tjenestemennene dem gjerne som utelukkende beregnet til bruk for administrasjonen, og ser det som en gunstbevisning, kanskje næsten som en ind.iskr.esjon, om de lar den private intressent få kikke i papirene, uansett om det er noen grunn til hemmeligholdelse. I Sverige ligger forholdene forsåvidt helt annerledes an. Der er, som jeg senere kommer tilbake til, regelen at også almenheten med visse nærmere oppregnede unntak har adgang til administras jonens dokumenter. Og for de interesserte parters vedkommende er unntakene ytterligere inskrenket. Jeg skal nevne til illustrasjon et par tilfelle fra norsk praksis. Under en diskusjon i Den norske Sakförerforening for noen år siden nevnte ett av medlemmene en episode som var forekommet i en sak om husrekvirering, hvor han representerte lmseieren. Ved en misforståelse fra en funksjonær i husfordelingsnemnda fikk sakföreren utlånt sakens dokumenter. Stor var hans forbauselse da det var skrevet med röd blyant på sakomslaget:»farlig nasist.» Det horer til historien at beskyldningen var uten et hvert grunnlag. Takket være funksjonærens indiskresjon ble saken i dette tilfelle oppklart. Men tilfellet skaper unektelig en viss utrygghet med hensyn til maten hvorpå opplysninger kan bli samlet og anvendt innenfor visse grener av administrasjonen. Et annet eksempel: Etter frigjöringen i 1945 ble det organisert et Direktorat for fiendtlig eiendom, som overtok all tysk eiendom i Norge. Hovedregelen er at all slik eiendom er blitt realisert og anvendt til avdrag på Norges erstatningskrav overfor Tyskland, men Direktoratet har myndighet til å dispensere fra beslagleggelsen og utlevere eiendommen til eierens fri rådighet. Forutsetningen har vært at spörsmålet om dispensasjon skulle avgjöres etter en bedömmelse bl. a. av eierens tilknytning til Norge og hans opptreden under krigen. Noen begrunnelse for en beslutning om eller nektelse av dispensasjon blir ikke gitt. På vegne av en tysk statsborger som var nektet dispensasjon, begjærte en advokat å få utlånt dokumentene i saken. Det ble nektet under henvisning til at saksdokumentene bare var til Direktoratets eget bruk. Det var her tale om en avgjörelse som ökonomisk sett betydde være elle ikke være for vedkommende. Kanskje er dispensasjon nektet på grunnlag av mer eller mindre pålitelige uttalelser om hans holdning under krigen. Ikke engang det får han vite. For husrekvireringssakenes vedkommende rettet Sakförerforeningen en henvendelse til Sosialdepartementet om at det skulle åpnes adgang til utlån eller gjennomsyn av sakens dokumenter. Departementet

21 GARANTIER FOR RETTSSIKKERHETEN. 23 avslo henvendelsen. 1 Med den behandlingsmåte som ble brukt var det etter departementets mening i almindelighet ikke behov for å få utlånt dokumentene. Loven sier nemlig at den som vedtaket om rekvirering går ut over skal være gjort kjent med grunnlaget for rekvireringen og gitt höve til å uttale seg skriftlig eller muntlig för vedtak blir gjort, og dette mente departementet måtte være tilstrekkelig. Dertil kom at det var visse opplysninger som departementet antok at det ikke var adgang til å gjöre kjent for andre, nemlig helseattest og vandelsattest for leiesökende.»når det gjelder konsepter, notater m. v. fra rekvireringskontorets funksjonærer bör det etter departementets oppfatning være en selvfölge at disse ikke utlånes», ble det tilföyd i departementets skriv. Svaret gir ikke uttrykk for noen særlig velvilje overfor de synsmåter jeg i det foregående har gitt uttrykk for, og jeg tror innstillingen er typisk. Behovet for å få kjennskap til dokumentene kan vel vedkommende part best bedömme. At han begjærer dem utlånt viser iallfall at han tror det kan ha betydning å få anledning til å imötegå ting som kan finnes der, og for tilliten til en fair behandling har det sin betydning at en slik mulighet ikke blir avskåret. Slik som loven ble praktisert var det ikke nok for ham å få opplyst»grunnlaget for rekvireringen». I en stor kommune, som ellers utmerket seg ved å ha gjennomfört meget tilfredsstillende regler for saksbehandlingen, var det i oppfordringen til huseieren om å uttale seg trykt fölgende passus:»grunnlaget for rekvisisjonen er: at nemnda ikke finner at dette husrom er nödvendig for Dem», altså bare en gjentagelse av lovens ord. Derimot ikke noe om f. eks. hva nemnda gikk ut fra med hensyn til antall og störrelse av rom i leiligheten og antallet godkjente husstandsmedlemmer eller andre faktiske forhold som kunne ha betydning for avgjöreisen. Heller ikke kan jeg forstå at det skulle være noen praktisk vanskelighet å skille ut de attester som man fant det betenkelig å utlevere. At»konsepter, notater m. v. fra rekvireringskontorets funksjonærer» ikke kunne utlånes, er i denne generelle form etter mitt skjönn ikke så selvfölgelig som departementet gir uttrykk for. Inneholder notatet opplysninger om faktiske forhold som kan ha betydning for avgjörelsen og som ikke fremgår av sakens dokumenter ellers, må det tvert om være det riktige at vedkommende part får adgang til å se dem. Jeg kommer her inn på et annet punkt. Skal det kontradik- 1 Svaret gjengitt i Norsk Sakförerblad 1948 s. 66.

22 24 JOHS. ANDENÆS. toriske prinsipp være gjennomfört i realiteten, er det ikke nok at de interesserte har adgang til sakens dokumenter, de må også være beskyttet mot at forvaltningsorganet treffer avgjörelsen på grunnlag av opplysninger som er fremfort muntlig uten at vedkommende har hatt anledning til å være til stede eller på annen mate å imötegå dem. Det er vel ikke noe som illustrerer forskj ellen mellom administrativ og judisiell behandling bedre enn»trappesliteriet» i departementer, direktorater og offentlige kontorer av folk som skal tale sin sak. Dersom det utelukkende er en interessekonflikt mellom den private og det offentlige, er det ikke noe å si på at vedkommende part får fremlegge sine synspunkter også i muntlig form, dette kan derimot på mange mater være en stor fordel (jfr nedenfor under 2). Men jeg har en sterk mistanke om at trappesliteriet forekommer også hvor forvaltningsorganet skal avgj öre interessekonflikter mellom private eller f. eks. mellom private og kommuner. En dommer ville uten videre avvise en part som kom for å prosedere sin sak underhånden; innenfor administrasjonen forekommer slik muntlig underhåndsprosedyre daglig. Jeg skal imidlertid villig innrömme at det kan være vanskelig for en tjenestemann å trekke grensen mellom det som må karakteriseres som utillatelig underhåndspåvirkning og det som er en rimelig service med hensyn til råd og veiledning overfor den private part. Landshövding HAMMARSKJÖLD nevnte i et innlegg på det nordiske administrativmöte i at han brukte å stille opp det krav for seg og sine medarbeidere, å skrive ned et kort referat av det som forekommer ved personlige besök og legge det blandt de andre papirer, i den utstrekning tiden tillåter det og det er fremkommet synspunkter og fakta som kan få betydning for avgjöreisen. Hvis en slik leveregel blir kombinert med en rett for de övrige interesserte parter til å gjöre seg kjent med dokumentene, er de vesentlige innvendinger avvepnet. Blir dokumentene derimot betraktet som interne, blir referatets betydning redusert til å tjene til stötte for hukommelsen for den avgj örende myndighet og til opplysning for en eventuell administrativ överinstans som får saken til prövelse. At partsoffentlighetsprinsippet uten særlige betenkeligheter kan drives temmelig langt selv på nokså ömtålige områder, gir påtalemyndighetens saksbehandling et godt eksempel på. Sik-