PlanGIS metode for medverknad og demokratisering i overordna arealplanlegging

Transkript

1 PlanGIS metode for medverknad og demokratisering i overordna arealplanlegging Svein Andersland, Turid Verdal Svein Andersland and Turid Verdal: PlanGIS Democratization and user participation in public planning processes KART OG PLAN, Vol. 73, pp , POB 5003, NO-1432 Ås, ISSN The article investigates how online GIS can support more open and transparent planning and consultation processes in land use planning within local government. Running a public planning process is a comprehensive and complex task, involving residents, landowners, local politicians and administration, consultants and various consultative bodies. PlanG- IS provides online maps distributed on stationary (computers) and mobile (tablets and smart phones) platforms. User feedback indicates that PlanGIS offers easy access to planning information for all relevant parties, as well as beeing an efficient tool used by residents, local politicians, administration and consultative bodies in regional government. In short, PlanGIS demonstrates how online maps can benefit society in new contexts. Key words: PlanGIS, GIS, kommunal planlegging, kommuneplan, arealdel Svein Andersland, Geographer, Akvator AS, Land Use and Community Planning, P.O. Box 743, NO-5404 Stord. sa@akvator.no Turid Verdal, Natural Resource Manager, Akvator AS, Land Use and Community Planning, P.O. Box 743, NO-5404 Stord. tv@akvator.no Innleiing Ny plan- og bygningslov av 2008 (PBL) set store krav til kommunane i samband med rullering av arealdelen i kommuneplanen. Erfaringar viser at planarbeidet etter ny PBL kan bli omfattande og ressurskrevjande for den enkelte kommune. Forståing og tolking av PBL er i ei brytingstid der ulike planaktørar søkjer å finne rett metode og nivå for overordna planarbeid. Det er mellom anna krav til synleggjering av konsekvensar og risiko i samband med areal- og samfunnsplanlegging. Planleggjarar og sakshandsamarar er i dag i stor grad avhengige av digitale verktøy for å få oversikt over arealinnspel, relevante tema og å kunne gjennomføre konfliktanalysar. PBL har skjerpa krav til medverknad for alle grupper i samfunnet, jf. formålsparagrafen og 5-1 i PBL (Miljøverndepartementet, 2012b). Medverknad i planlegging er eit område som har hatt relativt lite fokus i offentlege plandokument og rettleiarar. Miljøverndepartementet har under utarbeiding ein ny rettleiar for medverknad i offentleg planlegging. Ein fersk rapport frå NIBR/Uni Rokkansenteret ser også nærare på aktuelle problemstillingar kring medverknad, der arealplanlegging er eit omtalt tema (Klausen et al., 2013). Plan- og bygningslova omtalar medverknad i samband med digitale verktøy, og gir i følgjande paragrafar eit lovmessig grunnlag for utvikling av digitale verktøy av typen nettbasert GIS som prosessorientert planleggingsverktøy (Miljøverndepartementet, 2012b): 1-1 Lovens formål: «Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.» 5-2 Høring og offentlig ettersyn: «Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen.» Høring av planforslag: «Forslag til kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens arealdel sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier.» Konsulentselskapet Akvator har på denne bakgrunn utvikla og gjort erfaringar med nettbasert GIS i kommunal planlegging gjennom konseptet PlanGIS. GIS gjer det i dag mogleg å 200 KART OG PLAN

2 PlanGIS metode for medverknad og demokratisering i overordna arealplanlegging leggje til rette for ein offentleg planprosess som vert synleggjort og distribuert på stasjonære og mobile plattformar. Dette opnar også opp for meir effektive planprosessar som er tids- og kostnadssparande for kommunane. Indirekte omtalar lovverket også omgrepet demokratisering gjennom kravet om dialog i heile planprosessen. Demokratisering er ei viktig side av offentleg planlegging, som mellom anna kan sikrast ved at planprosessar blir mest mogleg opne og gjennomsiktige. Kommunane oppfyller nemnde lovkrav hovudsakleg ved å leggje ut arealplankart og plandokument som pdf-filer på kommunen sine heimesider. I tillegg har fleire kommunar høve til å publisere vedtatt arealplankart i tilrettelagt kartportal. Dette gir likevel mindre høve for interaktivitet, og ein får i praksis ikkje innsyn i planprosessen undervegs. Med dette bakteppet tar artikkelen opp følgjande problemstilling: Korleis kan nettbasert GIS bidra til meir opne, transparente, distribuerte og effektive planprosessar i kommunane, og kva for meirverdi kan dette gi til overordna planlegging? Fokus er på planaktørar som grunneigarar, innspelshavarar, publikum, kommunepolitikarar, kommunal administrasjon og regionale høyringsinstansar. Med erfaringar frå fleire kommunar i Sunnhordland og Nord-Rogaland 1 blir dette drøfta med utgangspunkt i konsekvensar for sektorinteresser, prioritering mellom føremål og totalitetsvurderingar knytta til samla omfang av planframlegg, større aksept og forståing for tilråding i enkeltsaker og enklare og meir effektiv sakshandsaming på regionalt nivå. Først litt om PlanGIS som nettbasert kartverktøy og metode for prosess og dialog. PlanGIS nettbasert kartverktøy og metode for planprosess og dialog Digitale arbeidsmetodar er av Miljøverndepartementet framheva som «en viktig del av arealplanleggingen» (Miljøverndepartementet, 2012a). Dei fleste kommunar har knytta til seg ei eller anna form for nettbasert kartteneste, som i hovudsak legg til rette for innsyn i ulike tema. I kommunal plansamanheng eksisterer det kartportalar som publiserer planrelatert informasjon som vedtekne arealplanar og eigedomsinformasjon, til dømes Fonnakart i Sunnhordland. Prosjektet digital plandialog i Vestfold (ibid.:36) har også som mål å gi innsyn undervegs i planprosessen, og er eit omfattande prosjekt som mellom anna inkluderer tilgang til planarkiv. PlanGIS har på mange måtar same føremål, men har eit meir spissa fokus på overordna planlegging med arealinnspel, KU og metode for silings- og høyringsprosessar som sentrale komponentar. Teknisk byggjer PlanGIS-konseptet på eksisterande GIS-teknologi, der verktøya Arc- GIS for Desktop, ArcGIS for Server, ArcGIS Viewer for Silverlight og ArcGIS Online er brukt. Gjennom samarbeid og partnarskap med Geodata har ein sikra høg grad av fleksibilitet i forhold til tilpassing til ulike digitale plattformar som PC, nettbrett og smarttelefonar. I tillegg har verktøya ein relativt låg terskel for utvikling og publisering. PlanGIS som nettbasert kartløysing Kartløysinga inneheld arealinnspel, plankart, konsekvensutgreiingar, nasjonale og regionale temadata og databasar, og kommunale temadata og registreringar. Med brukarorientert fokus er det lagt vekt på lett tilgjengelege kartdata med eit minimum av knappar og funksjonar, i tillegg til god kartdesign med raske bakgrunnskart, sjå figur 1. Kartløysinga vektlegg også høg grad av interaktivitet og fleksibilitet med vekt på brukartilpassa innhald. Kartmenyen i PlanGIS inneheld tre hovudkategoriar; arealinnspel, temakart og plankart. Under «arealinnspel» kan brukaren få fram oversikt over alle arealinnspel og inkluderer både negative og positive tilrådingar. Til kvart arealinnspel er det lagt til eigenskapar som mellom anna kan visast i ein informasjonsboks. Det er også ei lenke til det spesifikke KU-dokumentet for akkurat dette arealinnspelet. Brukaren kan altså gjennom kartet få opp all relevant informasjon knytta til kvart arealinnspel. Dette i motsetnad til å leite i eit samla KU-dokument, som i Fitjar kommune sitt tilfelle var på om lag 250 sider. Hovudkategori «temakart» inneheld ei samling temalag som er brukt i samband med vurdering av areal- 1. Gjeld Fitjar, Tysnes, Bømlo og Bokn kommune med PlanGIS-kart: KART OG PLAN

3 Svein Andersland, Turid Verdal Figur 1 Innhald og funksjonalitet i PlanGIS, vist for Bømlo kommune. endringar. Grunnlaget her er henta frå offentlege databasar og eigne kartdata. Det fungerer som dokumentasjon og oppslagsverk, og gir mellom anna høve til konfliktanalyse i forhold til utvalde temalag. Dei fleste temalaga vist i kartet er også klikkbare med tilhøyrande eigenskapar i ein informasjonsboks. Til sist inneheld hovudkategori «plankart» arealplankartet med arealføremål, omsynssoner og juridiske linjer. Kvart element i plankartet er også her klikkbart der ein kan få fram relevant informasjon som til dømes arealføremål, talet på eining(ar) i LNF-spreidd område og type omsynssone. Dette er informasjon som kan vere lite synlege i eit papirkart, men som i digital form blir lett tilgjengeleg ved å zoome inn i kartet. Arealplankartet er også gjort transparent for å gi brukaren tilgang til det underliggjande bakgrunnskartet anten som topografisk kart eller ortofoto. Merk i denne samanheng at det er papirutgåva av arealplankartet som er det juridisk bindande dokumentet. PlanGIS-karta er også distribuerte ved at dei er tilgjengelege via gratis ArcGIS-app på mobile plattformar som nettbrett og smarttelefonar, sjå figur 2. Dette har gjort nettbaserte kart uavhengige av stasjonære PCar, og styrka potensialet for medverknad og demokratisering. Kommunepolitikarane i Fitjar har vore flittige brukarar av PlanGIS på ipad, etter at kommunen investerte i ipad til kvar enkelt representant. Med sakspapir og plankart i digital form på ipad har den politiske prosessen med handsaming av planframlegg også vore ressurssparande for kommunen. PlanGIS som metode for prosess og dialog I arbeidet med faglege vurderingar kring overordna planlegging har PlanGIS fungert som arbeidsmetode i prosessen med utveljing av arealendringar. I tillegg har PlanGIS som høyringsverktøy lagt til rette for høg grad av innsyn og dialog i prosessen med offentleg ettersyn. Særleg er dette nyttig for høyringsinstansar som gjennom kartet kan vurdere føreslegne arealendringar opp mot 202 KART OG PLAN

4 PlanGIS metode for medverknad og demokratisering i overordna arealplanlegging Figur 2. Bruk av PlanGIS på ipad i felt. temadata som til dømes kulturminne og naturtypar. PlanGIS-kartet har vore aktivt brukt av ulike aktørar i høyringsperioden, mellom anna i prosessmøte som politisk utval, folkemøte og i planforum på regionalt nivå. Etter endeleg vedtak av arealplanen er PlanGIS som nettbasert kartverktøy vidareført med vedtatt arealplankart og aktuelle temadata som kommunen har valt ut. Erfaringar med bruk av PlanGIS Artikkelen reiser spørsmålet om korleis nettbasert GIS kan vere eit aktuelt og nyttig verktøy i kommunale planprosessar, og kva for meirverdi som ligg i dette for overordna planlegging. Det er mange omsyn som skal ivaretakast i ein planprosess, og det kan vere vanskeleg for lokale politikarar med tette band til eigne innbyggjarar å prioritere mellom innspel. Innbyggjarane skal sikrast rettar basert på demokratiske og kunnskapsbaserte avgjerder, samstundes som kommunen sine overordna utviklingsstrategiar må oppretthaldast og KART OG PLAN fremjast. Erfaringar syner at delar av areal- og samfunnsutviklinga særleg i små og mellomstore kommunar i stor grad er styrt av private aktørar sine innspel til kommunen. For best mogleg å handtere slike demokratiske utfordringar trengs det verktøy og grunnlag for avgjerder som gir klare og tydelege argument og dokumentasjon for positiv og negativ tilråding av arealinnspel. Basert på erfaringar med og tilbakemeldingar på bruken av PlanGIS er det nokre hovudpunkt som kan framhevast som relevante i forhold til konsekvensar og resultat av nettbasert GIS i planlegging. Det første punktet gjeld auka forståing for og innsyn i konsekvensar planframlegg kan ha for ulike sektorinteresser. Døme på slike interesser er freda kulturminne, naturtypar, viltførekomstar og regionale friluftsområde. Kartinnhaldet i PlanGIS kan enkelt brukast i analysesamanheng, og vere til hjelp for å forstå bakgrunnen for ulike endringar i arealplankartet. Eit døme frå eit arealinnspel i Fitjar kommune illustrerer dette. Ein grunneigar fremja ønskje om å få omdisponert areal frå 203

5 Svein Andersland, Turid Verdal LNF til nærings- og fritidsføremål. Ved bruk av konfliktanalyse i GIS kom det tydeleg fram at innspelet var lokalisert i eit svært viktig viltområde. I tillegg var arealinnspelet lokalisert i 100-metersbeltet mot sjø og i eit område utan eksisterande infrastruktur. I dette konkrete tilfellet syner konfliktanalysen negative konsekvensar for fleire sektorinteresser og plantema. Kommunen valgte difor på bakgrunn av dette å avslå innspelet tidleg i planprosessen. Det andre punktet gjeld ei auka forståing for behovet for prioritering mellom føremål og totalitetsvurderingar knytta til samla omfang av planframlegga. I planprosessen i Fitjar kommune kom det fram at politikarane i første runde hadde ønskje om ei mykje større bustadutbygging enn det planprogrammet la opp til. Visualisering av omfang av føreslege bustadutbygging i kartet ga betre og enklare oversyn over denne type konsekvensar, og større forståing blant innbyggjarar og politikarar. Det ga også oversikt over geografisk fordeling av føreslegne arealinnspel i forhold til faktorar som befolkningsgrunnlag i ulike krinsar. Til dømes var ein mindre krins i Fitjar overrepresentert i forhold til ønska bustadføremål. Eit tredje punkt er større forståing og aksept for kommunale tilrådingar i den enkelte sak. I PlanGIS-kartet kan grunneigar gjennom eigne geografiske analysar kontrollere kommunale vedtak. Ved å hente ut informasjon om kvart kartelement forenklar PlanGIS innsyn for innspelshavar. I Fitjar kommune har det vore svært få klagar på planframlegget. Dette speglar også at kommunen gjennomførte ein grundig og omfattande planprosess. Mellom anna gjorde ein silingsprosess i første fase av KU-arbeidet at om lag 240 innspel vart redusert til 89 innspel. Desse vart så i neste fase av konsekvensutgreiinga grundig utgreidd. Eit fjerde og siste punkt er kva for innverknad PlanGIS kan ha på forholdet mellom kommune og regionale planmynde. Høyringsutkast publisert i PlanGIS har gjort det enklare for regionalt høyringsnivå å ta stilling til planframlegget. Mange kommunale planprosessar er avhengige av fleire rundar før endeleg vedtak. Synleggjering av endringar og tilpassingar undervegs i ein prosess er nyttig for alle aktuelle partar. For Fitjar kommune vart til dømes arealendringar etter første høyringsrunde vist i PlanGIS som eit eige kartlag «arealinnspel 2. gong». I tillegg får kommunen gjennom kartløysinga visualisert og dokumentert prioriteringar og grunnlag for avgjersler på ein klar og tydeleg måte. Kommunen skal prioritere tiltak og arealføremål, medan regionalt nivå skal sjå etter at nasjonale interesser innafor ulike sektorar er tatt omsyn til. Samla sett kan dette styrke tillitsforholdet mellom regionale instansar og kommunen. Avsluttande kommentar: «Det er første gang eg har det moro med ein kommuneplan!» Nettbaserte kartløysningar kan leggjast til rette for å visualisere dei val og prioriteringar kommunen gjer i samband med ein offentleg planprosess. Det er mange gode tilbakemeldingar på PlanGIS som nettbasert kartløysing og høyringsverktøy, og sitatet i overskrifta er frå ein testbrukar i utviklingsfasen av det første PlanGIS-kartet. Erfaringar frå bruk av Plan- GIS i samband med kommuneplanprosessar syner at nettbaserte kartløysningar, som eit supplement til vanleg praksis, kan medverke til ein meir open og transparent planprosess. Det er vår oppfatning at kartløysinga gav ein meirverdi for kommunane gjennom auka forståing for prioriteringar og val, samt vedtak som vart gjennomført i planprosessen. Plan- GIS er eit relativt enkelt konsept som i hovudsak dreier seg om å publisere kartfesta data på nett, og gir brukarar innsyn i arealplanlegginga fram til vedtatt arealplan. Nettbaserte prosessverktøy som PlanGIS har difor stort potensiale til å bidra til auka medverknad i og demokratisering av kommunal planlegging. Referansar Klausen, J.E., Arnesen, S., Christensen, D.A., Folkestad, B., Hanssen, G.S., Winsvold, M. & Aars, J Medvirkning med virkning? Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen. Oslo: NIBR/Uni Rokkansenteret. Miljøverndepartementet 2012a. Kommuneplanens arealdel: veileder, Oslo. Miljøverndepartementet 2012b. Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) av 27. juni 2008 nr. 71, Oslo, Cappelen Damm. 204 KART OG PLAN