Gode forhåndsutredninger og beslutningsprosesser? Nettverk for samfunnsøkonomisk analyse, 30. november Trond Fevolden

Transkript

1 Gode forhåndsutredninger og beslutningsprosesser? Nettverk for samfunnsøkonomisk analyse, 30. november Trond Fevolden

2 Hvorfor endringsprosesser i offentlig forvaltning? Ønske om bedre tjenester/bedre måloppnåelse Ønske om bedre utnyttelse av ressursene Ønske om å flytte statlige arbeidsplasser Symbolpolitikk

3 Hva er viktig for å lykkes? Gjennomføring endret underveis Gjennomføring i samsvar med plan Godt planlagt Mangelfullt planlagt Kunnskapsdepartementet

4 Hva er viktig for å lykkes? Gjennomføring endret underveis Gjennomføring i samsvar med plan Godt planlagt Mangelfullt planlagt Kunnskapsdepartementet

5 I Statskontorets forord til en bok om store omorganiseringer i Sverige, brukes overskriften: Svårare, långsammare och dyrare erfarenheter av omorganisationer "Vår erfarenhet (är) att omorganisationer sällan forlöper som planerat " "Det som vid planeringen ser ut som en rationell och effektiv process blir vid genomförandet en tvångströja " Statskontoret, 2016

6 En gjennomgang av forvaltningsreformer i Storbritannia i perioden , viser at både statsråder og administrasjon på tross av mange og viktige endringer, var misfornøyd med det en hadde oppnådd. Årsaken var at endringene noen ganger var for idealistiske ikke hadde tatt tilstrekkelig høyde for utfordringer på implementeringssiden. (Institute for Government, 2011)

7 . Many ideas which look good on paper are not feasible to implement and it is often too late to change course when the legislation is on the statute book and political capital has been expended Hallsworth and Rutter: Making policy better, Institute for Government, 2011

8 Tid og grundighet. I følge Ericsson (2016) kommer en ikke unna to forhold knyttet til ledelse som vil ha stor betydning for hvordan en endringsprosess blir designet: Det ligger i ledernes interesse å fremstå som handlingskraftige og raske Det ligger i ledernes interesse å plassere seg i omorganiseringens episentrum Ericsson: Förändringsprocesser i stora organisationer, Statskontoret, 2016

9 Difi-rapport 2014:1 Erfaringer frå endringsprosessar generelt, og involvering av brukarar og tilsette spesielt. Manglende analyser av konsekvenser Undervurdering av kompleksiteten i reformen For lite tid og ressurser settes av til gjennomføring

10 Gerald Kaufmann: The question that civil servants ask themselves when required to advice in implementing polemical proposals is not, 'Do I agree with it?' but, 'Can it be made to work?' If they think it can, they will help to make it work. If they think it cannot, they will do their best to stop it. (How to be a Minister, 1997)

11 Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte Dokument 3:10 (2012/2013) Konsekvenser blir i for liten grad beskrevet og tallfestet. Samfunnsøkonomiske analyser gjennomføres sjelden. Alternative virkemidler blir i liten grad synliggjort i beslutningsdokumenter. Støtte og veiledning til fagdepartementenes utredningsarbeid er ikke tilstrekkelig målrettet. Organiseringen av utredningsarbeidet i departementsfellesskapet sikrer ikke tilfredsstillende kvalitet på utredningene.

12 Sørge for ressurser.. Noen observasjoner: Undervurderer fusjonskostnadene Trekker ut fusjonsgevinstene før de har oppstått Dekker ikke reformens reelle kostnader

13 Gullstandarden? Risk Potential Assessment Tool Resource Management Guide No. 107

14 Fusjon og flytting - økonomi For det første må vi vurdere de ekstra kostnader og pukkelkostnader selve fusjonen vil innebære. For det andre er det et spørsmål om hvor store muligheter for kostnadsreduksjoner det ligger i selve arbeidsoppgavene som inngår i fusjonen. For det tredje om det ligger besparelser eventuelt kostnadsøkninger i utflytting av arbeidsplasser.

15 Vi har en gjennomarbeidet utredningsinstruks og et dyktig veilederkorps. Men: DFØ har kun systemansvaret Driftsansvaret ligger hos det enkelte departement Ingen formalisert kontroll av kvaliteten Kun fagdepartementet har interesse i å koble kvalitet i tjenesteytingen og kostnad Løst koblet mot budsjettprosessen

16 Hvorfor endringsprosesser i offentlig forvaltning? Ønske om bedre tjenester/bedre måloppnåelse Ønske om bedre utnyttelse av ressursene

17 Utfordringene på implementeringssiden: Hvordan få et bedre grep om disse?

18 To eksempler Strukturendringen i høyere utdanning et eksempel på at 'nudging' også er et virkemiddel i omstillinger? Omorganiseringen av det ytre forvaltningsapparatet under Kunnskapsdepartementet

19 Faser i et omstillingsarbeid Vise behovet for endring Forslag om omstillinger Lage en plan for gjennomføringen Bygge intern og ekstern støtte Gjennomføre slik at endringene setter seg

20 Men bør prosessen være lineær? Kan ikke vurderinger som er knyttet til implementeringssiden være av stor betydning for det overordnede designet? Er det slik at all fornuft sitter sentralt og at det som finnes lenger ned er endringsmotstand som må nedkjempes, eller kan synspunkter på lavere nivåer i organisasjonen være viktig å ha med? At synspunkter ikke kan tilskrives manglende endringsvilje men tvil om "will it work?" Kan aktiv deltakelse fra lavere nivåer bidra til å øke forståelsen og eierskap og dermed lette implementeringen?

21 Organiseringsprosjektet Aktiv deltakelse av virksomheter og brukere. Tre arbeidsseminarer basert på dialogen mellom virksomheter og departementet. Bevegelse over tid fra at alle modeller inklusive nullalternativet var mulig til drøfting av de endelige forslag.

22 Arbeidsoppgavene gruppert etter Lego-prinsippet Internasjonalisering Fellestjenester Tilsyn og kontroll Utvikling

23 Innspill fra Vox Overføre utdanning.no fra Senter for IKT i utdanningen til Vox Overføre godkjenning av utenlandsk utdanning fra NOKUT til Vox Overføre ansvaret for opplæringslovens 4a i sin helhet fra Udir til Vox Alt ansvaret for realkompetansevurdering til Vox Vurdere å overføre oppgaver fra SIU til Vox

24 Noen erfaringer Åpen prosess tar tid Den er arbeidskrevende Uro og usikkerhet i organisasjonene Krevende for lederne krysspress Tidvis høy temperatur i møtene Stor fordel at ulike vurderinger på virksomhetsnivå kom frem Løsningene påvirket av innspillene Løsningene kjent og forankret. Lite støy når resultatet kom Lettere implementering? Større sikkerhet på at en har fått en god løsning?

25 Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte Dokument 3:10 (2012/2013) Konsekvenser blir i for liten grad beskrevet og tallfestet. Samfunnsøkonomiske analyser gjennomføres sjelden. Alternative virkemidler blir i liten grad synliggjort i beslutningsdokumenter. Støtte og veiledning til fagdepartementenes utredningsarbeid er ikke tilstrekkelig målrettet. Organiseringen av utredningsarbeidet i departementsfellesskapet sikrer ikke tilfredsstillende kvalitet på utredningene.

26 Kan det da komme til å bli opplevd som et forsøk på å kontrollere den politiske prosessen?