Politiets helikopterkapasitet i Oslo og det sentrale Østlandet. Endelig versjon

Transkript

1 Politiets helikopterkapasitet i Oslo og det sentrale Østlandet Endelig versjon

2 2 av 72 Innhold Sammendrag Innledning Metode for konseptvalgutredninger Datainnsamling Bakgrunn Mandat Behovsanalyse Dagens situasjon og den totale helikopterkapasiteten i politiet Politiets egen helikoptertjeneste Forsvarets Bell 412 SP helikoptre på Rygge og Bardufoss Redningshelikoptertjenesten Fly som transportmiddel over lengre avstander Normative behov Oppsummering normative behov Etterspørselsbaserte behov Behovet for søk, observasjon og overvåkning Behovet for transportstøtte Et felles beredskapssenter Behovet for nødevakuering Behovet for rekkevidde og fart Behovet for å fly over sjø og flyhøyder over land Behovet for trening Behovet for et godt arbeidsmiljø Behovet for egne piloter versus innleide piloter Behovet for eie versus leasing Interessentgruppers behov Prosjektutløsende behov Oppsummering av behov Mål og strategi Samfunnsmål Effektmål Resultatmål Målkonflikter Krav Absolutte krav Viktige krav Mulighetsstudie Gjennomføring Overordnet mulighetsrom Politiets egen helikoptertjeneste Forsvaret Redningshelikoptertjenesten Droner Sivil transportkapasitet (fly og helikoptre) Store helikoptre blir for dyre og lite fleksible Leasing av helikoptre Brukte helikoptre Side 2

3 3 av Bildeoverføring fra helikoptrene Oppsummering mulighetsstudiet Alternativanalyse Innledning Helikopterstøtte fra Forsvaret Helikopterstøtte fra Redningshelikoptertjenesten Metode for samfunnsøkonomisk analyse av ulike helikoptre Helikoptertype - prissatte konsekvenser med usikkerhetsvurdering Ikke-prissatte konsekvenser Søk, observasjon og overvåkning Transport Rekkevidde og fart Lavest mulig støynivå Samlet vurdering av de ikke prissatte effektene Realopsjoner Fordelingseffekter Sensitivitetsanalyse Endringer i diskonteringsrente Endring i antall årlige flytimer Samlet samfunnsøkonomisk vurdering av ulike helikoptertyper Antall helikoptre Antall crew Oppsummering og anbefalinger Føringer for forprosjektfasen Suksessfaktorer Gjennomføringsstrategi Prosjekteierrollen Tidsplan for anskaffelse Plan for anskaffelse Gevinstrealiseringsplan Referanser Referanser som er benyttet direkte i dokumentet Andre referanser Side 3

4 4 av 72 Sammendrag Mandat Mandatet for den forenklede konseptvalgutredningen ble fastsatt av Politidirektoratet den Politidirektoratet har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet etablert et bredt anlagt endringsprogram for politiet, med hensikt å følge opp 22. juli-kommisjonens anbefalinger. Både 22. julikommisjonens rapport, innstillingen fra Stortingets særskilte komité og politiets egen evaluering peker på behov for å bedre helikoptertjenesten i politiet. I denne omgang er det valgt å prioritere kapasiteten ved politiets helikoptertjeneste i Oslo og det sentrale Østlandsområdet. Behovsanalyse Stortinget har besluttet at politiet skal ha en døgnkontinuerlig helikoptertjeneste med 15 minutters reaksjonstid. Det prosjektutløsende behov er: «Å fremskaffe en langsiktig, sikker og robust helikopterstøtte for politiet i Oslo og det sentrale Østlandet». Under fremkommer de viktigste behovene i prioritert rekkefølge: Søk, observasjon og overvåkning Transport Rekkevidde og fart Lavt støynivå Strategi Hovedmålsettingen er å fremskaffe langsiktig og robust helikopterstøtte for politiet i Oslo og det sentrale Østlandet. Samfunnsmålet er formulert slik: «Politiet i Oslo og det sentrale Østlandet har tilgang på en robust helikopterstøtte med tilfredsstillende beredskap». Det er definert følgende effektmål: E1: Har god evne til søk, observasjon og overvåkning E2: Har god evne til transport av politiressurser E3: Har god rekkevidde og fart E4: Har lavest mulig støy Side 4

5 5 av 72 Overordnede krav Det er formulert krav til tiltaket i to nivåer; absolutte krav (som tiltaket må oppfylle), og viktige krav. De absolutte kravene er: Utredningen er begrenset til å omhandle Oslo og det sentrale Østlandet Døgnkontinuerlig beredskap med 15 minutters responstid Ildstøtte og taktisk inngripen skal gjennomføres med støtte fra Forsvaret Det skal etableres et nytt beredskapssenter i Oslo eller det sentrale Østlandsområdet Viktige krav benyttes til å rangere konsepter. De er satt opp i prioritert rekkefølge: 1. Søk, observasjon og overvåkning 2. Transport 3. Rekkevidde og fart 4. Støy Mulighetsstudie Det er vurdert fire ulike helikoptertyper som kan inngå i politiets helikoptertjeneste. I tillegg er det vurdert konsepter innenfor leasing, brukte helikoptre, sivil luftfart, droner (ubemannede luftfartøy), bistand fra Forsvaret og bistand fra Redningshelikoptertjenesten. I mulighetsstudien er den største helikoptertypen silt bort som følge av høye kostnader og høyt støynivå, hvilket påvirker evnen til observasjon og overvåkning. Droner er vurdert som mindre aktuelt på kort sikt, sivil luftfart kan ikke inngå som et eget konsept og leasing er vurdert som for kostbart. Alternativanalyse Følgende helikoptertyper inngår i alternativanalysen, og er vurdert på følgende måte basert på prissatte virkninger som vist i Tabell 1: Side 5

6 6 av 72 Helikopter 1 (Tilsvarer dagens politihelikoptre, men med noe bedre løftekapasitet) Helikopter 2 (Litt større enn dagens politihelikoptre, og økt løftekapasitet på ca. 300 kg i forhold til helikopter 1) Helikopter 3 (Tilsvarer Forsvarets Bell helikoptre) Investering (P50) 68 MNOK 69 MNOK 103 MNOK Nåverdi 196 MNOK 228 MNOK 293 MNOK Søk, observasjon og overvåkning Transport Rekkevidde og fart Støy Samlet rangering Tabell 1: Samlet samfunnsøkonomisk analyse av ulike helikoptertyper Prismessig er det mindre forskjeller mellom helikopter 1 og 2. Helikopter 2 tilfører politiet en transportkapasitet de mangler i dag, og vil såldes ha stor verdi. Helikopter 3 har vesentlig større kostnader, og er mindre egnet for observasjon og overvåkning grunnet støy. Støy er også en utfordring i forhold til interessenter, og vil forsterkes hvis nytt beredskapssenter legges til et tettbebygget strøk. Anbefalinger og konklusjoner Ut fra de små forskjellene i kostnader mellom helikopter 1 og 2, og den vesentlige forbedringen i transportkapasitet til helikopter 2, anbefales helikopter 2 som fremtidens helikopter i politiets helikoptertjeneste. Helikopter 2 vil være i stand til å frakte tre tjenestemenn i tillegg til crewet på tre, mens helikopter 1 ikke vil ha løftekapasitet til å frakte polititjenestemenn. Helikopter 2 vil også bidra til at man unngår større investeringer i ekstra løftekapasitet i fremtiden. Dagens helikoptre er oppgradert for å bedre løftekapasiteten. Prisen på dette var anslagsvis 1,5 millioner kroner per helikopter, men helikoptrene kan fortsatt ikke transportere politiet hvis det er behov for det. På bakgrunn av alternativanalysen anbefales følgende: Side 6

7 7 av 72 Konseptuelt anbefales det at politiet går til innkjøp av tre nye helikoptre av helikoptertype 2. Dette gir politiet noe ekstra transportkapasitet for en liten merkostnad i forhold til dagens helikoptre. Noe transportkapasitet i politiets helikoptertjeneste vil spesielt ha synergier ved opprettelsen av nytt beredskapssenter og samlokalisering med de nasjonale bistandsressursene. For å sikre døgnkontinuerlig beredskap er det nødvendig med mer enn to helikoptre. To helikoptre vil gi tilnærmet døgnkontinuerlig beredskap, men man vil måtte påregne noe teknisk nedetid som følge av nødvendig vedlikehold. Normalt sett vil denne nedetiden være lav, men det kan oppstå lengre perioder med nedetid hvis det er nødvendig med ikke planlagt vedlikehold. For å sikre en fremtidig robust helikoptertjeneste anbefales det derfor at tre helikoptre inngår i politiets helikoptertjeneste. Tre helikoptre vil gi noe lavere vedlikeholdskostnader per helikopter enn for to helikoptre, gitt samme antall flytimer. Årsaken til dette er at vedlikeholdet er sterkt påvirket av antall flytimer. I en normalsituasjon der to eller tre av helikoptrene er teknisk tilgjengelig, så kan man operere med forskjellig utrustning. Konkret kan dette bestå i at det ene helikopteret har sensorutrustning som normalt, mens det andre har mindre utstyr om bord og dermed høyere ledig transportkapasitet ved behov. Det forutsettes i så fall at man får til en løsning der utrustningen relativt raskt kan tas inn og ut av helikopteret ved planlagt behov, men neppe i en hastesituasjon. I fremtiden kan man vurdere å lokalisere det ene helikopteret på en annen base i Sør-Norge for å dekke et større område. Når ett av helikoptrene i Oslo har behov for vedlikehold kan helikopteret som har tilhold på en annen base fly tilbake til basen i Oslo. På grunn av manglede kapasitet på Gardermoen og antatt kort tid før nytt beredskapssenter står ferdig, anbefales det at det siste helikopteret ikke anskaffes før man flytter helikoptertjenesten til nytt beredskapssenter. Forsvarets beredskap for politiet med en reaksjonstid på to timer vurderes som lite tilfredsstillende. Som følge av at politiske føringer tilsier at Forsvaret uansett skal ha en beredskap for politiet ved hendelser som krever håndhevelsesbistand, anbefales det at Forsvaret også bistår politiet ved alminnelig transportbistand. Denne bistanden er spesielt nyttig ved forflytting av større mannskap. Det anbefales videre at reaksjonstiden reduseres til 15 minutter. Det anbefales at det lages klarere retningslinjer for politiets bruk av de nye redningshelikoptrene. Det er forutsatt at dagens kapasitet i Redningshelikoptertjenesten er lav, og at det ikke finnes et ubenyttet potensial før nye redningshelikoptre fases inn i perioden Det anbefales ikke at det anskaffes et ekstra redningshelikopter som kun står til disposisjon for politiet. Et slikt helikopter vil koste anslagsvis 500 millioner Side 7

8 8 av 72 kroner, og det vil være langt rimeligere å anskaffe et mindre helikopter med transportkapasitet for en brøkdel av prisen. Det anbefales at det tas en gjennomgang av det nøyaktige behovet for antall crew for å sikre døgnkontinuerlige bemanning. Videre anbefales det å se på muligheten for å utarbeide nye beredskapsavtaler der det er behov for det. Det anbefales at politiet har ansatt egne piloter, men at politiet i utgangspunktet ikke bekoster selve pilotutdanningen. Det vil være nødvendig med noe grad av politifaglig opplæring, spesielt for piloter som ikke er politiutdannet. Det finnes ingen andre land i Europa som benytter kun sivile piloter i politiet. Det anbefales ikke leasing av helikoptre. Det er heller ikke identifisert andre land i Europa hvor politiet benytter leasede helikoptre som fast praksis. Dagens to helikoptre fases ut (selges og avslutter leasingavtale) etter at erstatningshelikoptre er anskaffet. Den nøyaktige rekkefølgen i dette vil bestemmes av leasingavtalen på det engelske helikopteret, samt hvordan den tekniske tilstanden på disse to helikoptrene utvikler seg den neste tiden. Føringer for forprosjektfasen Anskaffelsesprosessen for nye helikoptre kan ta mange år. Det er viktig at det etableres god prosjekteierstyring, og at det legges opp til anskaffelse av mest mulig standard helikoptre fra produsent. Kostnadsestimatene forutsetter at det anskaffes standard helikoptre uten mange ekstra tilpasninger utover nødvendig politiutstyr. Det er spesielt viktig at det ikke settes for mange absolutte krav i kravspesifikasjonen. Side 8

9 9 av 72 1 Innledning Det legges her frem en forenklet konseptvalgutredning for politiets helikopterkapasitet i Oslo og det sentrale Østlandet. Utredningen er så langt som mulig søkt utarbeidet i overensstemmelse med Finansdepartementets rammeverk for kvalitetssikring av store statlige investeringer. Investeringene for dette overstiger ikke Finansdepartementets krav til kvalitetssikring, og det er følgelig antatt at rapporten ikke er gjenstand for kvalitetssikring. Gjennom Stortingsvedtak er det besluttet at politiet skal ha en egen helikoptertjeneste med døgnkontinuerlig beredskap. Denne utredningen vil derfor søke å gi den beste anbefaling av hvilken helikopterkapasitet politiet bør ha i Oslo og det sentrale Østlandet, gitt politiets behov for beredskap. Politidirektoratet har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet etablert et bredt anlagt endringsprogram for politiet, med hensikt å følge opp 22. julikommisjonens anbefalinger. Politiets egne evalueringer og tilrådningene i innstillingen fra Den særskilte komité, Inst. 207 S. ( ) skal også følges opp av endringsprogrammet. Det er besluttet at endringsprogrammet vil omfatte tiltak rettet mot ledelse, kultur og holdninger, samt tiltak rettet mot erkjennelse av risiko og sårbarhet. Programstyret har besluttet fem overordnede innsatsområder for endringsprogrammet: 1. Styring, ledelse og kultur 2. Kommunikasjon og samhandling 3. Teknologi 4. Kapasitet, bemanning og ressurser 5. Kompetanse, øving, trening og læring Politiets helikopterkapasitet i Oslo og det sentrale Østlandet inngår i innsatsområde Kapasitet, bemanning og ressurser. Prosjektet må se hen til andre prosjekter og aktiviteter i, og til utredning gjennomført av Oslo politidistrikt vedrørende transportkapasitet per helikopter. Prosjektet må også se hen til de analyser som er gjort av utvalget bak Politianalysen. 1.1 Metode for konseptvalgutredninger Metoden for konseptvalgutredninger har følgende struktur som vist i Figur 1 under: Side 9

10 10 av 72 Figur 1: Prosessbeskrivelse for konseptvalgutredninger Metoden starter med en beskrivelse av mandat og avgrensing av problemstillingen. Behovsanalysen analyserer behovene i tre dimensjoner: Normative behov hvor føringer fra lover, forskrifter og lignende inngår Etterspørselsbaserte behov som skal vise gapet mellom de fremtidige forventede behovene og dagens situasjon Interessentgruppers behov som skal vise relasjonen og behovene til interessenter knyttet til dette tiltaket Basert på behovsanalysen formuleres det mål og krav for tiltaket. I mulighetsstudiet drøftes ulike konsepter som kan støtte opp under behov, mål og krav. I alternativanalysen gjennomføres det en samfunnsøkonomisk analyse av mulige konsepter, og ett konsept anbefales. I føringer for forprosjektfasen gis det anbefalinger for neste fase. I dette prosjektet vil det også utarbeides en prosjektplan for fremtidig anskaffelse. 1.2 Datainnsamling For å få et best mulig beslutningsunderlag er det gjennomført workshops og intervjuer med: Sentrale personer i Politidirektoratet og Sentrale personer i de nasjonale bistandsressursene, Oslo politidistrikt, Romerike politidistrikt, Follo politidistrikt, Østfold politidistrikt, Hordaland politidistrikt og Troms politidistrikt. Hovedverneombudet for politiet og lensmannsetaten Justis - og beredskapsdepartementet ved rednings- og beredskapsavdelingen Forsvarsstaben ved operasjonsavdelingen Sentrale personer ansatt i politiets helikoptertjeneste Side 10

11 11 av 72 I tillegg er det lest gjennom en rekke dokumenter som har betydningen for utredningen. Vedlegg 1 viser en oversikt over alle interessenter som har blitt intervjuet og deltatt i workshop. 1.3 Bakgrunn I 2002 besluttet Stortinget å opprette Politiets helikoptertjeneste, jamfør Innst. S. nr. 155 ( ). Komiteens innstilling lød følgende: «Stortinget ber Regjeringen etablere en egen helikoptertjeneste i politiet innen 1. september 2003 i tråd med retningslinjene i Innst. S. nr. 155 ( )». Politiets helikoptertjeneste ble formelt opprettet i 2003, og vedtaket inneholdt en rekke forutsetninger: Det ble gjort klart at ingen norske politidistrikt har et kriminalitetsbilde som forsvarer at ett enkelt distrikt skal ha sitt eget helikopter som ressurs. Tjenesten ble derfor opprettet som en nasjonal bistandsressurs under navnet «Politiets helikoptertjeneste». Av praktiske hensyn ble tjenesten underlagt Oslo politidistrikt, da det ble antatt at dette distriktet med nærområde ville ha de fleste oppdragsanmodningene Virksomheten skulle dekkes av tjenestens eget budsjett, og ikke belastes rekvirerende distrikt Tjenesten skulle ha døgnkontinuerlig beredskap Ut fra erfaringer innhentet fra utenlandske tjenester ble det også besluttet at Helikoptertjenesten selv skulle utdanne egne politipiloter Politiets helikoptertjeneste har opplevd stort mediefokus de siste årene. Spesielt ble det fokusert på den manglede beredskapen etter terrorhandlingene Politiets helikopter sto på bakken på grunn av ferieavvikling. I tillegg hadde ikke helikopteret hatt løftekapasitet til å kunne frakte mannskaper fra beredskapstroppen. Den siste tiden har imidlertid politiets helikoptertjeneste fått mye positiv oppmerksomhet i mediene. Gjennom søk, observasjon og overvåkning fra politihelikoptrene har flere kriminelle handlinger blitt oppklart. 22. juli-kommisjonens rapport, innstillingen fra Stortingets særskilte komité og politiets egen evaluering peker på behov for å bedre helikoptertilgjengeligheten i politiet. Anbefaling nummer 19 fra 22. juli-kommisjonens rapport utgjør en viktig bakgrunn for prosjektet: Side 11

12 12 av 72 «Det må etableres en robust politihelikoptertjeneste i Oslo politidistrikt, og det må etableres samarbeidsordninger som sikrer politiet transportkapasitet i andre deler av landet. Politihelikopterets kapasitet og rolle i skarpe situasjoner må avklares». I Meld. St. 21 ( ) Terrorberedskap heter det blant annet at regjeringen vil styrke politiets evne til å løse skarpe oppdrag ved økt kapasitet, kompetanse og tilgjengelighet, tydeliggjøre krav og standarder for politiets nasjonale beredskapsressurser,. I NOU 2013: 9 Ett politi rustet til å møte fremtidens utfordringer (Politianalysen) går det fram at det regjeringsoppnevnte utvalget ikke har hatt tid og kapasitet til å utrede og behandle politiets behov for helikopterkapasitet fyllestgjørende, men at de analyser som er gjort viser at politiet i flere områder av landet vil ha behov for lufttransportstøtte for å sikre god responskvalitet. Utvalget anbefaler at politiets behov for helikopter og alternative ordninger for å dekke dette utredes nærmere. Politianalysens forslag om å redusere antall politidistrikt og tjenestesteder stiller krav til at politiet har tilstrekkelig transportkapasitet til å løse ekstraordinære hendelser også på steder der politiet ikke er lokalisert. Politiets evne til å være til stede der det skjer, når det skjer, krever god transportkapasitet. 1.4 Mandat Mandatet inneholder klare føringer for hvilken utforming og fokus den forenklede konseptvalgutredningen skal ha. Dette avsnittet gir en kort oversikt over de viktigste forholdene som skal drøftes i henhold til mandatet. Forholdet mellom politiets behov for egne transportressurser per helikopter i Oslo, det sentrale Østlandet og bruk av og utnyttelse av samfunnets totale transportressurser skal vurderes. Det skal foretas en alternativanalyse der flere alternative løsninger utredes, og fordeler og ulemper ved alternativene skal beskrives. Prosjektet skal foreslå en foretrukket løsning for gjennomføring. Prosjektet skal videre: Beskrive dagens situasjon når det gjelder helikopterkapasitet i Oslo og operativ rolle og oppgaver Kartlegge potensialet for, og eventuelle gevinster ved, endringer i den beskrevne kapasiteten Beskrive tekniske forutsetninger for å gjennomføre den/ de foretrukne løsninger Gjennomføre en kost-nyttevurdering og vurdere eventuelle ulemper ved de alternative løsningene Utredningen skal berøre følgende elementer: Side 12

13 13 av 72 Transportkapasitet Overvåking/etterretnings kapasitet Over sjø /flyhøyder land (tekniske krav til maskinene) Rekkevidde og fart Mulighet til å operere i mørket og i vær med dårlig sikt Samlede kostnader ved døgnkontinuerlig tjeneste Mulighet for bruk til nødevakuering Kostnader for politiet ved: Konsept ved løsning eid av politiet Konsept ved løsning med leasede/leide maskiner o Med innleide piloter o Med egne ansatte piloter I tillegg skal tilgjengelighet for trening og sertifisering, beredskap og responstid vurderes. Beslutningsgrunnlaget skal også inneholde prosjektbeskrivelse og prosjektforslag (for videre gjennomføring), risikoplan, interessentanalyse, gevinstrealiseringsplan og eventuelt anskaffelsesstrategi i henhold til politiets prosjektrammeverk. Videre skal beslutningsgrunnlaget inneholde vurderinger knyttet til ivaretakelse av et forsvarlig arbeidsmiljø. Side 13

14 14 av 72 2 Behovsanalyse I dette kapittelet gis det beskrivelse av: Dagens situasjon når det gjelder helikopterkapasitet for politiet Normative behov som er avledet av overordnede nasjonale behov, lover og forskrifter som påvirker utformingen av fremtidig helikopterkapasitet for politiet Etterspørselsbaserte behov som er avledet av antatte fremtidige behov for helikopterkapasitet i politiet Interessentgruppers behov som er avledet av behovene til ulike aktører og interessenter knyttet til helikopterkapasitet for politiet Beskrivelse av det prosjektutløsende behov Oppsummering og prioritering av de viktigste behovene 2.1 Dagens situasjon og den totale helikopterkapasiteten i politiet Den tilgjengelige helikopterkapasiteten for politiet i Oslo og det sentrale Østlandet leveres i dag gjennom tre aktører: 1. Politiet helikoptertjeneste på Gardermoen 2. Forsvarets Bell-412 SP helikoptre på Rygge 3. Redningstjenestens Sea King helikoptre som opererer ut fra baser på Rygge, Sola, Ørland, Bodø og Banak. I tillegg er det etablert et detasjement i Florø som bemannes av personell fra de øvrige baser Politiets egen helikoptertjeneste Politiets helikoptertjeneste disponerer to mindre helikopter av typen EC 135 som er stasjonert på Gardermoen. Politiets helikoptertjeneste har totalt 26 ansatte. Dette fordeler seg på syv crew, og fem ansatte i stab-/støttefunksjoner. Hvert crew består av en pilot og to systemoperatører. Politiets helikoptertjeneste er organisert som en avdeling under spesialseksjonen i Oslo politidistrikt. Tjenesten skal være døgnkontinuerlig, og helikoptertjenesten skal kunne rykke ut i løpet av 15 minutter (reaksjonstid fra melding om oppdrag til helikopteret er i luften). Det ene helikopteret eies av politiet. Dette helikopteret ble først leaset i perioden , før politiet kjøpte helikopteret i Helikopteret har gjennomført omtrent flytimer. Side 14

15 15 av 72 Det andre helikopteret blir leaset fra engelsk politi, og ble levert i mai Helikopteret er opprinnelig fra 2003, og har gjennomført omtrent flytimer. Leasingavtalen løper i fire år fra leveringsdato, men med mulighet for gjensidig oppsigelse med virkning fra januar Dette har medført at Oslo politidistrikt har tatt kontakt med engelsk politi for finne ut om leverandøren ser det som aktuelt å benytte seg av muligheten for oppsigelse av avtalen før mai Britisk politi har gjennom e-post meldt tilbake at de ikke anser det som aktuelt å si opp avtalen før mai De kan også være interessert i å forlenge avtalen, men har da samtidig varslet at de ønsker å reforhandle de økonomiske kontraktsbestemmelsene. Det er ingen fasit på levetid for helikoptre, og godt vedlikehold og utskiftning av deler kan øke levetiden vesentlig. Politiets helikoptertjeneste i Sverige forutsetter omtrent 15 års levetid på sine helikoptre. Ut fra et slikt perspektiv kan dagens politihelikoptre fortsatt tjenestegjøre en god stund til. Tatt i betraktning en beslutningsprosess, en prosess for utarbeidelse av kravspesifikasjon, samt ett til tre års ventetid fra bestilling til levering, vil dagens helikoptre være modne for utskiftning når de nye helikoptrene eventuelt er klare til å tas i bruk. I dag inngår det omtrent en time vedlikehold per flytime, hvilket er langt lavere enn for eksempelvis redningshelikoptrene 1, hvor det er omtrent 14 timer vedlikehold per flytime. Politihelikoptrene benyttes mest til søk, observasjon og overvåkning Politihelikoptrene har meget avansert kamerautstyr som kan benyttes i flere typer oppdrag. Helikoptrene benyttes i dag fortrinnsvis til søk, observasjon og overvåkning. Dette omfatter oppdrag som: Søk etter personer ved kriminelle hendelser Søk etter savnede personer Spaning Observasjon, overvåkning og dokumentasjon i forbindelse med kriminelle hendelser Generell overvåkning Veiledning av politimannskaper på bakken under ulike typer operasjoner hvor slik støtte er hensiktsmessig Kamerautstyret gjør at mannskapet i helikoptrene får et godt oversiktsbilde over hendelser på bakken. De kan veilede politiet på bakken i krevende operative 1 Dette gjelder dagens Sea King helikoptre som snart skal erstattes gjennom NAWSARH-prosjektet Side 15

16 16 av 72 situasjoner, og i situasjoner hvor man har særlig behov for detaljert oversikt. Helikoptrenes utstyr kan søke etter savnede, også i mørket med varmesøkende kameraer. I et begrenset område rundt Oslo kan også politihelikopteret overføre bilder direkte til mannskaper på bakken. I mange situasjoner har politihelikopteret bidratt til at saker har blitt oppklart, og representert både en operativ fordel og stor sikkerhet for politiet på bakken gjennom veiledning og direkte overføring av bilder. I dag finnes det en sensor på Grønland politistasjon som bidrar til at politiets helikoptertjeneste kan overføre bilder direkte til operasjonssentralen i Oslo. Det er også i en viss utstrekning mulighet til å overføre bilder via nettbrett til politimannskap på bakken, men denne tjenesten er foreløpig begrenset. Antall oppdrag har variert mye de siste årene, noe som blant annet skyldes tilgjengeligheten på politihelikoptre. Figur 2 under viser antall oppdrag i 2009, 2011 og 2013: 160 Antall oppdrag Antall oppdrag oppdrag oppdrag oppdrag Jan Feb Mar Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Des Figur 2: Antall oppdrag i 2009, 2011 og 2013 Antall oppdrag henger nært sammen med kapasiteten til politiets helikoptertjeneste. Den lave oppdragsmengden i 2011 skyldes hovedsakelig at det kun var ett helikopter tilgjengelig, og at tjenesten ikke hadde bemanning til døgnkontinuerlig beredskap. I 2011 var det kun det norske helikopteret som var tilgjengelig. Helikopteret ble leaset av engelsk politi var først operativt sommeren Side 16

17 17 av 72 Politihelikopteret har ingen eller begrenset transportkapasitet Politihelikoptrene har begrenset løftekapasitet, og kan ikke ta med ekstra personell utover den normale besetningen på tre ansatte. Med et crew på tre personer, kan heller ikke helikoptrene lette med mer enn ¾ full tank. I noen tilfeller har man benyttet helikoptrene til transport av en eller to personer. I slike situasjoner har man utelatt en person i crewet, eller hatt lite drivstoff på tanken. Dette innebærer at helikoptrene i dag i realiteten ikke har kapasitet til transport av politipersonell. Politihelikoptrene har begrenset rekkevidde De faktorene som påvirker rekkevidden til helikoptrene er helikopterets marsjfart, drivstoffmengde ved take-off og forbruk av drivstoff. Marsjfarten til politihelikoptrene er omtrent knop. Dagens helikoptre kan ikke lette med mer enn ¾ tank med fullsatt crew. Dette innebærer at et helikopter i beste fall kan fly fra Oslo til Bergen eller fra Oslo til Trondheim. Flytiden for disse strekningene er omtrent to timer. Etter en slik etappe må helikopteret umiddelbart tanke. I mange tilfeller vil en slik etappe medføre at helikopteret har behov for etterfylling av drivstoff underveis. Dette medfører at rekkevidden er begrenset, og at tiden frem til oppmøtested kan bli forlenget. Politihelikoptrene har ikke skarpskytterplattform Helikoptrene er ikke utstyrt for å være skarpskytterplattform. Denne form for oppgave må løses gjennom håndhevelsesbistand fra Forsvarets Bell 412 helikoptre på Rygge. Det følger også av politiske føringer at politihelikoptrene ikke skal benyttes i slike oppdrag. Dette er blant annet beskrevet nærmere under avsnittet om normative behov. Politihelikoptrene har utfordringer ved dårlig vær Politihelikoptrene har utfordringer hvis værforholdene er dårlige. Dette skyldes først og fremst utfordringer knyttet til ising. Dette oppstår under kalde værforhold med en viss luftfuktighet. Videre vil tett tåke medføre at det er vanskelig eller umulig å gi politiet på bakken nødvendig veiledning. Det er fullt mulig å fly med instrumenter under slike forhold, men man får ikke utnyttet fordelene ved observasjon og overvåkning på samme måte som ved bedre værforhold. I andre værforhold som regn, mørke og vind kan politihelikopteret normalt bistå. Værforholdene må være meget dårlige for at helikoptrene ikke kan lette. Side 17

18 18 av 72 Politihelikoptrene kan kun i begrenset grad fly over vann I henhold bestemmelser for sivil luftfart kan ikke dagens politihelikoptre fly mer enn 20 minutter over vann. Dette følger av forskrift om ikke-ervervsmessig luftfart med helikopter (BSL D 3-2) 34, fjerde ledd som sier følgende: «Flermotors helikoptre med ytelse til å returnere til land i tilfelle motorstopp skal være utstyrt med nødflyteutstyr når det flyges i en avstand fra land tilsvarende mer enn 10 minutters flyging ved marsjfart». Dagens politihelikoptre har to motorer. Eksempler på nødvendig sikkerhetsutstyr ved lengre flygninger over vann er oppblåsbare redningsbåter eller luftpute under helikoptrene som gjør at man kan lande på vannet. Helikoptre trenger omfattende teknisk vedlikehold Et politihelikopter trenger omtrent seks til ni uker teknisk vedlikehold i løpet av ett år. Dette innebærer at dagens to helikoptre totalt sett er underlagt vedlikehold i minst tre måneder i løpet av ett år. Vedlikeholdet gjennomføres planmessig periodevis gjennom året. Det er vanskelig å gjennomføre løpende vedlikehold av to helikoptre uten å få teknisk nedetid. Den tekniske nedetiden som følge av vedlikehold er på en til tre prosent i dag, men kan i perioder øke hvis ikke planlagt vedlikehold må utføres. Det er noen bemanningsutfordringer i forhold til å opprettholde døgnkontinuerlig beredskap For å opprettholde døgnkontinuerlig 15 minutters beredskap ble det antatt at det var nødvendig med minimum syv crew og to helikoptre. I dag er det syv crew i politiets helikoptertjeneste. Det siste crewet skal dekke fravær for de seks andre crewene. Det er en utfordring ved er at det syvende crewet ikke har fått en arbeidsavtale tilpasset dette formål, og derfor stiller på faste turnusvakter i stedet for rene beredskapsvakter ved fravær. Dette fungerer bare delvis ved at det ofte er planlagt og ikke planlagt fravær i de faste turnusvaktene. Det gir også utfordringer ved at politiets helikoptertjeneste på bakgrunn av dette forholdet i kortere perioder ikke er i beredskap. Det arbeides mye overtid, slik at det syvende crewet uansett ikke vil være nok til døgnkontinuerlig bemanning over tid. En døgnkontinuerlig beredskap med 15 minutters reaksjonstid vil derfor trolig kreve åtte eller ni crew. Inoperativitet som følge av vær, teknisk vedlikehold og bemanning Figur 3 under viser inoperativiteten (nedetiden) i politiets helikoptertjeneste i 2013 som følge av vær, teknisk vedlikehold og bemanning: Side 18

19 19 av Inoperativitet (%), 2013 Jan Feb Mar Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Des Personell/økonomi Teknisk Vær Figur 3: Inoperativitet 2013 Inoperatviteten for 2013 gir et relativt godt bilde av hva man kan forvente av nedetid med tilnærmet full bemanning og to helikoptre. Været er den desidert største årsaken til nedetiden, mens nedetid knyttet til bemanning og teknisk vedlikehold utgjør en relativt mindre andel. Figur 4 under viser inoperativiteten i politiets helikoptertjeneste i 2012 som følge av vær, teknisk vedlikehold og bemanning: Inoperativitet (%), 2012 Personell/økonomi Teknisk Vær Jan Feb Mar Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Des Figur 4: Inoperativitet 2012 Nedetiden første halvår er i stor grad preget av at det kun var ett helikopter tilgjengelig, og derfor var også den tekniske nedetiden høy i enkelte måneder. Likeledes var 2012 preget av store bemanningsutfordringer. Side 19

20 20 av 72 Det kreves flytimer og trening for å føre et politihelikopter I dag er det et krav om 250 timers årlig flytid for å kunne inngå i et crew i helikoptertjenesten. Dette er det samme kravet som stilles til Statens luftambulanse. Dette sikres gjennom trening og løpende oppdrag. I tillegg gjennomfører crewene trening i simulatorer hos Eurocopter i Tyskland. Oppsummering politiets helikoptertjeneste Følgende punkter kan oppsummere dagens situasjon for politiets helikoptertjeneste: Tjenesten fungerer meget godt til oppgaver som krever søk, og som observasjons- og overvåkningsplattform. Tjenesten har ikke kapasitet til transport av politiets egne eller andre ressurser Helikoptrene har begrenset rekkevidde. Dette skyldes blant annet at helikoptrene kun kan lette med ¾ tank grunnet manglende løftekapasitet. Helikoptrene er heller ikke spesielt raske, med en marsjfart på knop. Politihelikoptrene har ikke skarpskytterplattform Helikoptrene er sårbare for værforhold som innebærer risiko for ising Helikoptrene kan kun fly 20 minutter over vann. Lengre flytid over vann krever anskaffelse av lovpålagt nødutstyr. Det er noen utfordringer knyttet til bemanning og ansatteavtaler for å kunne opprettholde døgnkontinuerlig beredskap To politihelikoptre er et absolutt minimum for å opprettholde døgnkontinuerlig beredskap. Med to helikoptre må man forvente at politiets helikoptertjeneste er nede i kortere perioder som følge av nødvendig vedlikehold. Spesielt i perioder hvor nødvendig vedlikehold oppstår utenfor planlagte intervaller kan dette være en utfordring Forsvarets Bell 412 SP helikoptre på Rygge og Bardufoss Politiet kan også benytte seg av Forsvarets Bell-helikoptre på Rygge til transport og håndhevelsesbistand. Alminnelig bistand og håndhevelsesbistand fra Forsvaret til politiet er regulert gjennom Instruks for Forsvarets bistand til politiet, fastsatt ved kgl.res. 22. juni 2012 med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet. Instruksen ble fremmet av Forsvarsdepartementet. Denne instruksen regulerer utførelsen av bistandsoppdrag fra Forsvarets Bell 412 SP helikoptre på beredskap på Rygge og Bardufoss Side 20

21 21 av 72 Forsvaret har etablert permanent helikopterberedskap med Bell 412 SP helikopter, som etter anmodning skal kunne bistå politiet. Helikoptrene skal ikke ha mer enn to timers reaksjonstid. Beredskapen på Rygge gjelder også håndhevelsesbistand. Håndhevelsesbistand innebærer at helikoptrene aktivt kan bistå i politiets skarpe oppdrag, som pågripelse eller bekjempelse av terrorister, frigivelse av gisler i en terroraksjon eller pågripelse av farlige personer når dette er nødvendig for å avverge nærliggende fare for liv og helse. Håndhevelsesbistanden krever politisk avklaring mellom Justis og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Dette er beskrevet i Instruks for Forsvarets bistand til politiet 15 Prosedyre ved anmodning om håndhevelsesbistand: «Politimester eller den som bemyndiges og aktuell bistandsenhet skal gjensidig og uten opphold etablere kontakt så snart informasjon foreligger om en mulig situasjon som beskrevet i 13. Politiet retter sin anmodning om håndhevelsesbistand gjennom Politidirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet vil etter nærmere vurdering eventuelt anmode Forsvarsdepartementet om håndhevelsesbistand. Forsvarsdepartementet meddeler Justis- og beredskapsdepartementet sin beslutning. Skal håndhevelsesbistand ytes, gir Forsvarsdepartementet nødvendige retningslinjer til Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvaret om denne.» Personellet på beredskap på Rygge varsles når overnevnte prosedyre iverksettes for bruk av Bell 412 helikopteret. Dette for å unngå unødige forsinkelser og økt reaksjonstid. Dette basert på 16 i overnevnte instruks: «I hastesaker påbegynner Forsvaret planlegging og forberedelser uten å avvente formell beslutning fra Forsvarsdepartementet om at bistand skal ytes.» På Bardufoss er det også etablert helikopterberedskap med to av Forsvarets Bell 412 SP. Beredskapen omfatter kun alminnelig bistand, og har også maksimum to timers responstid. Prosedyre for alminnelig bistand forefinnes i 11: «Politimester eller den som bemyndiges og aktuell bistandsenhet i Forsvaret skal gjensidig og uten opphold etablere kontakt så snart informasjon foreligger om en mulig situasjon som beskrevet i 9. Politiet skal rette sin formelle anmodning om alminnelig bistand til FOH. FOH skal uten opphold ta stilling til politimesterens anmodning. Dersom bistand etter denne paragrafen medfører at sikkerheten til Forsvarets personell står i fare eller reiser politiske eller prinsipielle problemstillinger eller er av betydelig omfang, gjelder beslutningsprosedyrene for håndhevelsesbistand i kapittel 4.» Forsvarets helikoptre kommer først og fremt til anvendelse ved kritiske hendelser. For politiet er det en stor utfordring at reaksjonstiden er satt til to timer. Hvis man legger til flytiden fra Rygge til Oslo, kan det ta tre til fire timer før helikopteret er fremme på hendelsesstedet. I de fleste tilfeller vil man komme Side 21

22 22 av 72 raskere frem med bil, og helikopteret har mindre nytte i når reaksjonstiden er så høy. Terrorhendelsen på Utøya den var over på 80 minutter, og med dagens reaksjonstid er det meget sannsynlig at Forsvarets helikoptre ikke hadde kommet til nytte hvis samme situasjon hadde oppstått igjen. Oppsummering Forsvarets Bell 412 SP helikoptre på Rygge og Bardufoss I Norge brukes Bell 412 SP primært til å støtte hæren med transport av personell og materiell. Helikoptrene er derfor ikke i beredskap kun for politiet, men skal uansett kunne bistå politiet innenfor en reaksjonstid på 2 timer. I dag kan det være en stor utfordring for politiet at reaksjonstiden er satt oppad begrenset til to timer. En reaksjonstid på to timer vil av samfunnet for øvrig trolig sees på som uakseptabel hvis en kritisk hendelse oppstår. Dette kan eksemplifiseres ved at hvis det skjer en hendelse lignende skytingen under terrorhendelsen , ville Forsvarets helikopter trolig ikke kunne bistå før hendelsen var over. Den endrede helikopterberedskapen i Forsvaret har derfor ikke endret situasjonsbildet vesentlig hvis en lignende hendelse inntreffer. Hendelser lignende terrorhendelse er ofte over i løpet av kort tid, og helikoptrenes reaksjonstiden er helt avgjørende for om disse skal være et viktig virkemiddel i slike hendelser. Nå er det slik at reaksjonstiden i praksis kan bli lavere enn to timer. Dette gjelder spesielt på dagtid hvor beredskapen er høy, og crewene har tilholdssted på basen eller er på andre oppdrag i lokalområdet. Imidlertid kan det forekomme at helikoptrene benyttes til Forsvarets egne oppdrag, men Forsvaret sikrer at ett helikopter alltid er tilgjengelig i løpet av to timer. På kvelds- og nattetid er beredskapen lavere ved at crewene har hjemmevakt, og reaksjonstiden på to timer vil være høyest reell ved disse tidspunktene. I situasjoner som utløser håndhevelsesbistand vil uansett reaksjonstiden fort være på en time eller mer. Dette skyldes blant annet kravet om politisk avklaring. Det vil ofte være situasjoner som krever håndhevelsesbistand hvor samfunnet for øvrig har en stor forventning om høy beredskap i politiet Redningshelikoptertjenesten Justis- og beredskapsdepartementet eier 12 Westland Sea King redningshelikoptre og har fag- og budsjettansvar for redningshelikoptertjenesten. Forsvaret er operatør i henhold til avtale med Justis- og beredskapsdepartementet, og har også ansvaret for vedlikehold og logistikk. Helsedepartementet bidrar med medisinsk personell. Gjennom tilstedevakt på disse seks lokasjonene opereres det med 15 minutters reaksjonstid hele året. Hovedredningssentralen er den instansen som avgjør og styrer hvilke oppdrag redningshelikoptrene på beredskap skal utføre. Redningshelikoptrenes prioriterte oppgaver er søk, redning og ambulanseoppdrag. I tillegg utføres det ved ledig kapasitet også andre samfunnsnyttige oppdrag, herunder transportbistand til politiet. Hovedredningssentralen kan beslutte avgivelse av redningshelikoptre til Side 22

23 23 av 72 transportstøtte for politiet i akutte situasjoner. Dette skjer etter en anmodning fra politiet, og en operativ vurdering av Hovedredningssentralen. For å videreutvikle transportberedskapen til politiet har Justis og beredskapsdepartementet i brev av 16. januar 2012 til Hovedredningssentralen, Politidirektoratet og Forsvarets operative hovedkvarter klargjort retningslinjene for politiets bruk av redningshelikoptre. Det er redningsleder ved Hovedredningssentralen som ut fra en helhetsvurdering beslutter om, og i hvilket omfang, politiets anmodning om transportstøtte kan gis. Erfaring synes å være at slik støtte blir gitt dersom ikke andre oppdrag med høyere prioritet er under gjennomføring. I dag er redningshelikoptrene gamle, og selv primærfunksjonene som søk, redning og ambulanseoppdrag har nådd sin kapasitetsgrense. Sea King helikoptrene har også noen operative begrensninger knyttet til isingsforhold. Det er derfor besluttet at de skal anskaffes 16 nye helikoptre i tidsrommet I denne anskaffelsen er det lagt til grunn at politiet fortsatt kan benytte redningshelikoptre til transport, men innkjøpet er ikke basert på en behovsanalyse fra politiet. Fra Justis og beredskapsdepartementet er det også opplyst om at de nye helikoptrene ikke kan ha en forventing om å dekke særlig mer enn primærfunksjonene til redningshelikoptertjenesten. I et intervju av avdelingsdirektør Jarle Øversveen ved Hovedredningssentralen i Sør-Norge fremkommer blant annet: «Politiet bør ikke lage en beredskap basert på helikoptre som ikke nødvendigvis er tilgjengelige når behovet oppstår. Det er et spørsmål om hvor mange ganger man kan fordele en og samme ressurs. Sannsynligheten for sammenfall av disse oppdragene er temmelig stor. Politiet bør derfor være varsom med å basere seg på denne ressursen i en skarp situasjon, advarer Øversveen» Oppsummering Redningshelikoptertjenesten I dag er det flere utfordringer for politiet knyttet til denne tjenesten: Redningshelikoptrene benyttes allerede opp mot sin kapasitetsgrense til tjenestens primærfunksjoner Dette er en tjeneste som politiet kan benytte, men tjenesten er usikker ved samtidighetskonflikter. Dette kan skje ved prioritering mellom ulike oppdrag, men også samme oppdrag hvis redning også inngår i politioppdraget. Fremtidens redningshelikoptre vil hovedsakelig anskaffes for å dekke redningshelikoptrenes primæroppgaver Nærmeste base er Rygge. Dette innebærer det kan ta opp til minutter før helikopteret er klart for politiressursene i Oslo. Dette inkluderer en reaksjonstid på 15 minutter, og tiden det tar å fly fra Rygge til Oslo. Side 23

24 24 av Fly som transportmiddel over lengre avstander Hvis de nasjonale bistandsressursene har behov for transport over lengre strekninger benyttes også ordinære rutefly. Dette gjøres både i planlagte og ikke planlagte oppdrag. I akutte oppdrag har det vært stilt spørsmål om hvorfor politiets nasjonale bistandsressurser (Politiets helikoptertjeneste, beredskapstroppen og hundetjenesten, herunder bombegruppen) har brukt så lang tid for å nå frem til det aktuelle stedet for aksjonen. Et nylig eksempel er bombetrusselen på Mongstad hvor bombegruppen benyttet rutefly til Bergen i mangel av andre mer effektive transportmuligheter. 2.2 Normative behov I dette kapittelet presenteres politiske føringer, lover og forskrifter som er sentrale i forhold til politiets samlede tilgjengelige helikopterkapasitet. I tillegg er det tatt med politiske meldinger og norske offentlige utredninger (NOU) som over tid kan danne grunnlaget for lov eller forskrift. Det kan forventes at flere av meldingene til Stortinget og NOU-ene innen samfunnssikkerhet, terrorberedskap, og politianalyse vil legge grunnlag for politiske vedtak som vil kunne påvirke kapasitet, tilgjengelighet og rammer for politiets tilgang på helikopterkapasitet. Politiloven Lov av nr. 53: Lov om politiet (Politiloven). 1 beskriver ansvar og mål for politiet, og 2 angir politiets oppgaver. Politiloven har kun en indirekte virkning på politiets helikopterkapasitet ved at den blant annet beskriver ansvar, mål og oppgaver til politiet. Dette kan indirekte også påvirke kravene til helikopterkapasitet der dette er nødvendig for å gjennomføre oppgavene på en forsvarlig måte. Grunnloven Grunnlovens 99, andre ledd forbyr bruk av militær makt overfor borgerne uten hjemmel i lov. Forsvarets bistand til politiet er senest regulert i kongelig resolusjon av 22. juni 2012 nr. 581 Instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen). Regjeringen er ikke berettiget til militær Magts Anvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de i Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogen Forsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighed og den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikler i Landsloven, som angaa Oprør, ere den trende Gange lydelig forelæste af den civile Øvrighed». (Grunnlovens 99, 2. ledd) Side 24

25 25 av 72 Justis og beredskapsdepartementet, Prop. 1 S (2012/2013) Prop. 1 S (2012/2013) gir føringer for døgnkontinuerlig drift av politiets helikoptertjeneste, politiets bruk av redningshelikoptre og føringer for nytt beredskapssenter. «For å sikre forutsigbar og døgnkontinuerlig drift av politihelikoptertjenesten i 2013, foreslår Regjeringen å bevilge 10 mill. kroner til vedlikehold/oppgradering av politioperativt utstyr i politihelikopter. Det er behov for å oppgradere noe utstyr på reservehelikopteret en periode på inntil 14 uker tidlig i For å sikre en tilfredsstillende politihelikopterberedskap i denne perioden vil det blir leid inn et helikopter av samme type». «Forenklede retningslinjer for politiets bruk av redningshelikopter i akutte politiaksjoner ble innført i Ordningen skal sikre at politiet gis høy prioritet, og at tidsbruken ved behandlingen av anmodningen blir kortest mulig. Justis- og beredskapsdepartementet har i 2012 gitt Politidirektoratet i oppdrag å kartlegge hvilken helikopterkapasitet Forsvaret disponerer i tillegg til helikopterberedskapen på Rygge. I lys av blant annet denne kartleggingen, vil departementet sammen med Forsvarsdepartementet utarbeide en felles plan for helikopterberedskapen i Norge. Formålet er å utrede og vurdere det sivile samfunns behov for og tilgang til helikopterressurser i beredskapssammenheng». «De mest operative beredskapsstyrkene må sikres fasiliteter som gir bedre ressursutnytting, raskere utrykningstid og bedre treningsmuligheter. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2013 å bevilge 10 mill. kroner til arbeidet med å planlegge et beredskapssenter for politiet bestående av helikoptertjenesten, beredskapstroppen og hundetjenesten i Oslo politidistrikt. Etablering av et slikt senter vil, i tillegg til å sikre en hurtig responstid, bidra til at viktige beredskapsressurser ses i sammenheng samtidig som det tilrettelegges for videreutvikling av et beredskapsfaglig kompetansemiljø. En tomt på Alna i Oslo er stilt til disposisjon for etablering av nytt beredskapssenter». (Prop. 1 S 2013/2013 s.106) Justis og beredskapsdepartementet, Prop. 1 S (2013/2014) Prop. 1 S (2013/2014) gir føringer for nytt beredskapssenter på Alnabru, døgnkontinuerlig drift av politiets helikoptertjeneste med en reaksjonstid på 15 minutter, bruk av Forsvaret ved behov for ildstøtte samt bruk av Forsvarets helikoptre. «Regjeringen foreslår å bevilge 60 mill. kroner under Statsbyggs budsjettkapittel til prosjektering av nytt beredskapssenter for de nasjonale beredskapsressursene på Alna i Oslo». (Prop. 1 S 2013/2014 s. 20) «Styrket politihelikopterberedskap og nytt utstyr til beredskapstroppen. Fra 2012 er døgnkontinuerlig politihelikopterberedskap med 15 minutters responstid innført». (Prop. 1 S 2013/2014 s. 91) Side 25

26 26 av 72 «Politiet disponerer i dag to mindre helikopter som kan brukes til observasjon og kontrolloppdrag. Det har vist seg som en nyttig, men sårbar tjeneste. Nedetiden i vinterhalvåret med stasjonering Det ble i 2012 innført døgnkontinuerlig politihelikopterberedskap med 15 minutters responstid. Politihelikopteret har avansert utstyr og kan benyttes i en rekke forskjellige oppdrag, bl.a. som plattform for å observere og dokumentere, også i forbindelse med søk og redning. Helikopteret er ikke armert for å kunne fly inn i et område hvor det skytes med skarpt, og skal ikke være skarpskytterplattform. Dette er oppgaver som politiet eventuelt må løse gjennom å anmode om håndhevelsesbistand fra Forsvaret. Bruk og plassering av politihelikopter skal evalueres». «Ved bruk av Forsvarets Bell 412 helikoptre ble det i 2012 etablert en permanent helikopterberedskap på Rygge med maksimalt to timers responstid, som etter anmodning skal kunne bistå politiet. Fra 1. januar 2013 ble ordningen utvidet til også å gjelde håndhevelsesbistand. Håndhevelsesbistand innebærer at Forsvaret aktivt bistår politiet i forbindelse med skarpe oppdrag. I april 2013 ble det etablert helikopterberedskap i Nord- Norge med base på Bardufoss med to av Forsvarets Bell 412. Beredskapen omfatter alminnelig bistand, og har samme responstid som Rygge. Forsvarets øvrige helikopterressurser vil også, avhengig av tilgjengelighet, kunne benyttes i krisesituasjoner til støtte for politiet. Ordningene med helikopterberedskap ved bruk av Forsvarets Bell 412 på Rygge og Bardufoss videreføres i Politiet kan anmode om bistand til transportstøtte fra Sea-King redningshelikoptrene ved akutte situasjoner. Redningshelikoptrene er lokalisert på seks steder i landet. Justis- og beredskapsdepartementet vil ta initiativ til en utredning av politiets fremtidige behov for helikopterstøtte, med sikte på å utvikle et helhetlig helikopterkonsept som sikrer en best mulig utnyttelse av de samlede helikopterressursene». (Prop. 1 S 2013/2014 s ) Justis og beredskapsdepartementet - Prop. 1 S Tillegg 1 ( ) I tillegg 1 til Prop. 1 S kommer det frem at planlagt beredskapssenter på Alnabru er heftet med usikkerhet, og at andre alternativer utredes. «På bakgrunn av ROS-analysen og de begrensninger høy tomteutnyttelse på Alna vil medføre for mulighet til å ivareta eventuelle senere behov, vil Regjeringen vurdere om det er mulig å utvide tomten noe. Det vil parallelt med videre prosjektering og kvalitetssikring også bli vurdert mulige alternative løsninger for nytt beredskapssenter. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte» (Prop. 1 S Tillegg /2014 s.102) Side 26

27 27 av 72 Justis og - beredskapsdepartementet Meld. St. 21 ( ) Meldingen har flere avsnitt som legger føringer for politiets helikopterkapasitet. Under følger noen relevante gjengivelser fra meldingen. «Oslo politidistrikt har ansvaret for beredskapstroppen, politiets helikoptertjeneste, krise- og gisselforhandlere samt bombegruppen. 22. juli-kommisjonen er opptatt av å sikre robust politihelikoptertjeneste i Oslo politidistrikt, og at det må etableres samarbeidsordninger som sikrer politiet transportkapasitet i andre deler av landet. Kommisjonen framhever også at politihelikopterets kapasitet og rolle i skarpe situasjoner må avklares. Politiets behov for helikopterkapasitet og alternative modeller for å dekke dette behovet, vil inngå som en del av politianalysens arbeid. En vil også komme tilbake til kapasiteten og innretning av de øvrige nasjonale bistandsressursene i oppfølgingen av politianalysen». (Meld. St s. 83) «Regjeringen har bestemt at det skal etableres et beredskapssenter i Oslo som skal lokalisere de nasjonale beredskapsressursene: Politiets helikoptertjeneste, beredskapstroppen og hundetjenesten, herunder bombegruppen. Et felles beredskapssenter for disse enhetene vil gi flere synergieffekter i form av bedre ressursutnytting, raskere utrykningstid, muligheter for samtrening, felles administrative funksjoner og en positiv faglig utvikling». (Meld. St side 83) «Politihelikopteret er ikke armert for å kunne fly inn i et område hvor det skytes med skarpt. Det skal ikke være skarpskytterplattform. Dette er oppgaver politiet eventuelt må løse ved å anmode om bistand fra Forsvarets helikoptre, jf. kapittel ». (Meld. St s. 84) «22. juli-kommisjonen er også opptatt av samhandlingen. I en av anbefalingene fremheves at rask og effektiv helikopterstøtte til politiet i forbindelse med terrorbekjempelse på norsk jord, bør bli en dimensjonerende oppgave for Forsvaret. Kommisjonen gir også uttrykk for at det bør vurderes om Forsvaret skal ha ytterligere støtteoppgaver til politiet ved terrorangrep». (Meld. St s.86) «Etablering av en transportkapasitet i politiet vil legge beslag på betydelig ressurser og er verken hensiktsmessig eller mulig med dagens ressursrammer. I kriser og akutte situasjoner vil derfor politiet kunne ha behov for bistand fra Forsvaret for transport av personell og materiell. Regjeringen besluttet at det fra september 2011 skulle gjenetableres helikopterberedskap med Bell 412 helikoptre på Rygge. Beredskapen ble etablert med to Bell helikoptre på to timers reaksjonstid». (Meld. St s.86) «Politiet kan anmode om transportstøtte fra redningshelikoptrene i akutte situasjoner. Disse er lokalisert på seks steder i landet. I henhold til driftsavtalen skal Forsvaret som operatør arbeide for å oppnå så kort reaksjonstid som mulig, med et måltall på 15 minutter». (Meld. St s. 88) Side 27

28 28 av 72 Norsk offentlig utredning (NOU) I NOU 2012:14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, fremkommer det forslag til tiltak som er rettet mot politiets helikopterkapasitet: «Det må etableres en robust politihelikoptertjeneste i Oslo politidistrikt, og det må etableres samarbeidsordninger som sikrer politiet transportkapasitet i andre deler av landet. Politihelikopterets kapasitet og rolle i skarpe situasjoner må avklares.» (NOU 2012:14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, anbefalt tiltak 19) «Rask og effektiv helikopterstøtte til politiet i forbindelse med terrorbekjempelse på norsk jord bør bli en dimensjonerende oppgave for Forsvaret» (NOU 2012:14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, anbefalt tiltak 20) Politiets Beredskapssystem II dok. (rundskriv om nasjonale bistandsressurser i OPD) Her er det fastsatt at reaksjonstiden for politihelikopteret skal være på maksimum 15 minutter. Luftfartsloven Luftfartsloven regulerer flygninger med helikopter. For dette mandatet er det spesielt flygninger over vann som er aktuelt. Dette reguleres i forskrift om ikkeervervsmessig luftfart med helikopter (BSL D 3-2) 34, fjerde ledd som sier følgende: «Flermotors helikoptre med ytelse til å returnere til land i tilfelle motorstopp skal være utstyrt med nødflyteutstyr når det flyges i en avstand fra land tilsvarende mer enn 10 minutters flyging ved marsjfart» Oppsummering normative behov Følgende er lagt til grunn som absolutte føringer fra normative behov: Politiets helikoptertjeneste skal ha døgnkontinuerlig beredskap Responstiden skal ikke overstige 15 minutter (fra melding mottatt til helikopteret letter fra bakken) Politiets helikoptertjeneste skal innen fire til fem år lokaliseres i nytt beredskapssenter sammen med beredskapstroppen og hundetjenesten, herunder bombegruppen. Det er antatt at lokaliseringen vil være i Oslo eller i rimelig nærhet til Oslo. Politiets egne helikoptre skal ikke ha skarpskytterplattform. Oppdrag som krevet dette skal gjennomføres med bistand fra Forsvaret Forsvaret har to Bell 412 SP-helikoptre på Rygge som kan bistå politiet med transport, og i oppdrag som krever håndhevelsesbistand (skarpe Side 28

29 29 av 72 oppdrag, taktisk innsetting og lignende). Responstiden skal være maksimalt to timer. Politiet kan be Hovedredningssentralen om bistand til transport med redningshelikopter. Responstiden har som målsetting å være på 15 minutter. Tjenesten er usikker da det kan forekomme prioriteringer mellom redningsoppdrag og politioppdrag. Uten nødvendig sikkerhetsutstyr kan politiet kun fly to timer over vann 2.3 Etterspørselsbaserte behov Generelt vil et gap mellom tilbud og etterspørsel kunne indikere et samfunnsbehov for enten å dempe etterspørsel eller øke kapasiteten. Identifikasjon og beskrivelse av et slikt gap kan baseres på observerte tilstander i dag og prognoser for utviklingen innenfor relevant planleggingshorisont. For politiets helikoptertjeneste er det utfordrende å estimere det fremtidige behovet. Dette skyldes flere forhold: Politiets helikoptertjeneste har hatt varierende beredskap siden oppstarten i 2003 Politiets helikoptertjeneste har relativt snevre bruksområder, og benyttes i dag nesten bare til søk, observasjon og overvåkning Det er først de siste årene, og spesielt etter terrorhendelsen , politiets behov for transportstøtte i luft er satt høyt på dagsorden. Det er derfor vanskelig å si hvor stort det reelle behovet for transportstøtte er. Politiet opplever responstiden fra Forsvaret som utilfredsstillende lang i dag, og benytter i mange tilfeller sivile tjenester som fly ved behov for transport. På grunn av samtidighetskonflikter opplever politiet stor usikkerhet om tilgangen til redningshelikopter hvis det skulle oppstå en akutt situasjon med behov for transportstøtte Behovet for søk, observasjon og overvåkning Dagens politihelikoptre flyr omtrent timer hver i året. Politiet i Oslo og tilliggende distrikt uttrykker at de er svært fornøyd med politihelikoptrenes bistand i forbindelse med søk, observasjon og overvåkning. Politihelikopteret har flere ganger vært av avgjørende betydning for oppklaring av hendelser. Det er av stor betydning for gjennomføring av utfordrende politioppdrag at det så raskt som mulig kan etableres en god situasjonsforståelse gjennom best mulig tilgang på relevant informasjon. I dag er det et ubenyttet potensial i slike oppdrag ved at overføring av bilder kun kan gjøres i begrenset omfang. Politihelikoptrene kan overføre bilder fra hendelser til operasjonssentralen i Oslo, samt til innsatsleder og øvrig deltakende personell i et begrenset område omkring Oslo. Evnen til å overføre bilder er planlagt utvidet til også å gjelde distrikt utenfor Oslo. I første omgang gjennomføres dette ved at det kjøpes inn flere nettbrett Side 29

30 30 av 72 som kan fange opp de samme bildene som vises gjennom kameraene fra politihelikoptrene. Denne teknologen gjør at bildene kun kan overføres til politimannskap på bakken. Grunnet manglende mottakere i resten av landet kan slike bilder ikke overføres til operasjonssentraler i andre deler av landet. Operasjonssentralene utenfor Oslo kan derfor ikke nyttiggjøre seg av politihelikoptrene på samme måte som operasjonssentralen i Oslo. Fra andre politidistrikter utenfor Oslo er det utrykt et ønske om at operasjonssentraler utenfor Oslo også får mulighet for direkteoverføring av bilder fra politihelikoptrene. Ut fra dagens bemanning, hvor kun et helikopter er bemannet til enhver tid, er det et mindre ubenyttet potensial i politiets helikoptertjeneste. Figur 5 under viser antall anmodninger og antall oppdrag i 2013: 180 Oppdrag & anmodninger 2013 Antall oppdrag & anmodninger oppdrag anmodninger 0 Jan Feb Mar Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Des Figur 5: Antall anmodninger og antall oppdrag 2013 Antall anmodninger om bistand fra politiets helikoptertjeneste ligger jevnt % over antall faktiske gjennomførte oppdrag. Det er operasjonssentralen i Oslo som først og fremst anmoder politiets helikoptertjeneste om oppdrag. I de fleste tilfeller skjer det derfor en prioritering på operasjonssentralen før politiets helikoptertjeneste får selve oppdraget. Denne statistikken er hentet ut fra politiets helikoptertjeneste, og tar ikke hensyn til prioriteringene som gjøres på operasjonssentralen. Antall reelle anmodninger er derfor høyere enn denne statistikken viser. Det er vanskelig å spå den fremtidige etterspørselen etter politihelikoptrene til søk, observasjon og overvåkning. I teorien kunne politihelikopteret vært kontinuerlig benyttet som observasjons- og overvåkningsplattform for politimannskap på bakken. I et slikt scenario viser grafene en langt mindre Side 30

31 31 av 72 etterspørsel enn det som er det reelle behovet, men slik vil det være for alle ressurser i politiet. Det vil derfor alltid være en prioritering om hvor mye av etterspørselen etter polititjenester som skal dekkes gjennom politihelikoptrene, og hvor mye som skal dekkes gjennom andre ressurser. Det er grunn til å anta at i hvert fall to faktorer vil være med å bestemme etterspørselen fremover: 1. Tilgjengeligheten på politihelikopter 2. Innføring av ny teknologi, og bildeoverføring av situasjoner til operasjonssentraler i distriktene, og politimannskap i Oslo og distriktene i det sentrale Østlandet Tilgjengeligheten på politihelikoptrene kan økes både gjennom økt bemanning, og flere politihelikoptre kombinert med økt bemanning. Med økt bemanning kan hvert politihelikopter fly opp til cirka timer i året. Dette representerer en økning på 50 %. Dette krever imidlertid at dagens bemanning på syv crew økes til 12 crew. Dette anslaget er basert på at hvert crew flyr omtrent 250 timer Behovet for transportstøtte Behovet for transportstøtte av helikopter er avhengig av geografiske avstander, og hvor kritisk hendelsen er. Behov for planlagt lufttransportstøtte er relativt godt dekket i dag Behovet for planlagt lufttransportstøtte er ikke kritisk, og dekkes tilfredsstillende av Forsvaret, Redningshelikoptertjenesten eller sivile fly. I slike situasjoner er det derfor trolig ikke behov for vesentlig ekstra kapasitet utover det som foreligger i dag. Transportstøtten ved kritiske situasjoner er lite tilfredsstillende Ved tidskritiske hendelser kan helikopterkapasitet bidra til at man kommer raskere frem til hendelsesstedet enn med annen transport. Behovet for helikopterkapasitet til transportstøtte i kritiske situasjoner er først og fremst avhengig av to faktorer: Geografisk avstand til hendelsesstedet Fremkommelighet til hendelsesstedet I det sentrale Østlandet er det et godt utbygd veinett. Avstanden skal derfor være relativt stor før det er behov for helikopter til transportstøtte. På grunn av responstiden til Forsvaret på inntil to timer, må avstanden også være lengre enn 2 Politiets helikoptertjeneste har gitt et anslag på at hvert crew har en kapasitet til å fly omtrent 250 timer. Side 31

32 32 av 72 om Forsvaret hadde kortere responstid og helikoptrene var lokalisert nærmere politiet. Dette, sammen med usikkerheten omkring tilgjengeligheten på redningshelikoptre, medfører at politiet i liten grad benytter helikopter som transportstøtte i dag. I en tenkt situasjon hvor politihelikoptrene er lokalisert i nærheten av politiressursene, jamfør forslaget om nytt beredskapssenter, kan transportstøtte med helikopter være aktuelt på strekninger som tilsvarer en times kjøretid eller mer. Dette er forsøkt illustrert i Figur 6 under hvor yttergrensene i den innerste sirkelen representerer en kjøretid på omtrent en time. En avstand som tilsvarer Oslo Vestfold kan med kort reaksjonstid på helikoptre, sørge for at politimannskap blir fraktet raskere til hendelsesstedet enn med bil. Ved kritiske hendelser hvor hendelsesstedet ikke er lett tilgjengelig, kan det være behov for lufttransportstøtte selv om avstanden til hendelsen er kort. Et eksempel på dette er hendelsen på Utøya. Ved en slik hendelse ville det både være behov for observasjon/overvåkning og raskt transportstøtte av bistandsressurser. I dagens situasjon hvor transportstøtten fra helikopter kommer fra Forsvaret eller Redningstjenesten, vil det i mange tilfeller være mer hensiktsmessig å benytte bil enn helikopter før avstanden tilsvarer opptil tre timers kjøretid. Hvis et redningshelikopter er tilgjengelig på Rygge innenfor en reaksjonstid på 15 minutter, må helikopteret først fly inn til Oslo for å hente bistandsresurser fra politiet. I en slik situasjon vil det antakelig ha gått minutter før politiet var i helikopteret. Dette representerer en ideell situasjon uten samtidighetskonflikter. Hvis det er samtidighetskonflikter eller responstiden er lengre enn 15 minutter vil det ta lengre tid før helikopteret kan transportere politiressursene til hendelsesstedet. I en situasjon hvor bistanden må rekvireres fra Forsvaret (håndhevelsesbistand og alminnelig transportbistand) ville det sannsynligvis tatt mye lengre tid før politiet satt klart i helikopteret. I verste fall kan det ta to timer før helikopteret letter fra Rygge. I tillegg kommer flytid fra Rygge til Oslo. I en slik situasjon vil det trolig gå raskere med bil med avstander på opptil tre-timers kjøretid. Dette er vist med den ytterste sirkelen i Figur 6 under: Side 32

33 33 av 72 Figur 6: Kart som viser hvilken avstand fra Oslo som må til før det er aktuelt med transportstøtte gitt forskjeller i nærhet og responstid. Med kort responstid kan transportstøtte med helikopter være aktuelt allerede utenfor den innerste sirkelen. Med dagens beredskap fra Forsvaret og Redningshelikoptertjenesten kan det i verste fall gå raskere med bil enn med helikopter før man er utenfor den ytterste sirkelen Den innerste sirkelen viser områder utenfor Oslo hvor det trolig ikke er aktuelt med transportstøtte med helikopter fra Oslo ved kritiske hendelser. Dette gjelder selv om reaksjonstiden til helikoptrene er på 15 minutter, og lokalisert i nærheten av politiet. I geografiske avstander hvor kjøretiden er mindre enn én time, vil politiet ankomme hendelsesstedet minst like raskt med bil. Unntaket er hvis hendelsesstedet er vanskelig tilgjengelig eksempelvis Utøya I dagens situasjon kan avstanden derimot være på opptil tre timers kjøretid før det er aktuelt med transportstøtte fra helikopter. Dette gjelder også i særlige kritiske situasjoner med håndhevelsesbistand. Side 33