FREMTIDENS FORSKNINGS- OG INNOVASJONSPOLITIKK: INNSPILL FRA EN FREMTIDSSTUDIE INNEN TEMAET INNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR

Transkript

1 FREMTIDENS FORSKNINGS- OG INNOVASJONSPOLITIKK: INNSPILL FRA EN FREMTIDSSTUDIE INNEN TEMAET INNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR

2 Forord På oppdrag fra Norges Forskningsråd («Forskningsrådet») har Menon Economics og infuture gjennomført en foresightprosess innenfor de tre hovedområdene digitalisering, innovasjon i offentlig sektor og markedsmulighetene knyttet til klimautfordringer. Denne rapporten beskriver resultatene fra delprosjektet innovasjon i offentlig sektor. Prosjekteier har vært administrerende direktørs stab i Forskningsrådet. En egen prosjektgruppe ledet av Kristin Oxley har fulgt opp prosjektet fra rådets side. Øvrige deltagere har vært Kristin Aasmundsen, Nina Therese Maubach og Svein Olav Nås. Prosjektet har blitt gjennomført i samarbeid med konsulentselskapene Menon Economics og infuture. Prosessen har vært ledet av Erland Skogli (Menon), med Camilla Tepfers (infuture), Trygve Lie (infuture), Ingeborg Tveit Paulsrud (infuture), Lars Eide (Menon), Rune Nellemann (Menon) og Håvard Baustad (Menon) som prosjektmedarbeidere. Vi takker Forskningsrådet for et spennende oppdrag og godt samarbeid med rådets prosjektgruppe underveis i prosessen. Forfatterne står ansvarlig for alt innhold i rapporten. M E N O N E C O N O M I C S 1

3 Sammendrag I den innledende kunnskapssyntesen som ble utviklet som grunnlag for denne temadelen av foresightprosessen ble tre ulike tilnærminger til studiet av innovasjon i offentlig sektor diskutert: (i) Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation), (ii) Innovasjon i et systemperspektiv (Systems of innovation), og (iii) Innovasjon i form av systemskift (Transformative change). Disse tre ulike måtene å forstå innovasjon i offentlig sektor på dannet grunnlag for tre områder som ble benyttet til å organisere fremtidsdiskusjonen om offentlig sektor mot 2030: 1. Produsere: Det meste av innovasjonsaktiviteten i offentlig sektor er innad i de operative, tjenesteproduserende enhetene. Innovasjon skjer oftest ute i linjen og i forbindelse med små og store forbedringer i tjenesteproduksjonen. Selv mindre, inkrementelle innovasjoner kan få store positive effekter når de spres og replikeres i mange tilsvarende organisasjoner. Dette gjelder ikke minst i kommunesektoren. 2. Finansiere: Mye av diskusjonen om fremtidens offentlige sektor handler om hvordan vi skal gjennomføre systemskift som gjør offentlig sektor mer økonomisk bærekraftig i en fremtid med økt press på offentlige tjenester, men mindre økonomisk handlerom enn før. Det handler om innovasjon som kan gjøre «forretningsmodellen» til ulike deler av offentlig sektor mer robust. 3. Organisere: Transformativ innovasjon er i stor grad avhengig av større omorganiseringer av politikk og styring av offentlig sektor. Vi har kalt området «organisere»: Det handler om hvordan innovasjon kan bidra til å bedre selve organiseringen av offentlig sektor og politikken som skal gjennomføres. Med utgangspunkt i disse tre områdene ble følgende ti trender identifisert: Trend Digitalisering stanser sysselsettingsveksten i offentlig sektor Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer Sosialt entreprenørskap helt ned på innbyggernivå blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til Innbyggernes tillit til myndighetene reduseres offentlig sektors legitimitet under press Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar «Tillitsreform» erstatter detaljert målstyring byråkraten blir «intraprenør» Eldrebølgen blir selvfinansierende «incentivinnovasjon» øker arbeidsdeltagelsen Kort beskrivelse av trenden I 2030 kan offentlig sektor være like digital som innbyggerne. Robotisering, kunstig intelligens og stordata bremser opp og stanser etter hvert sysselsettingsveksten i offentlig sektor. Dette bidrar til en mer økonomisk bærekraftig utvikling for offentlig sektor. Stivbent innkjøpsregelverk og «privatiseringsdebatt» viker plass for nye ordninger som stimulerer innovasjon i offentlige anskaffelser. Innovative offentlige anskaffelser blir et sentralt virkemiddel i forsknings- og innovasjonspolitikken. Sosialt entreprenørskap, en videreutvikling av frivillighet og vår dugnadsånd, får stor betydning mot Flere friske eldre, flere yngre uten tradisjonell jobb (pga. robotisering og økte kompetansekrav) og flere «idealister» i de siste generasjoner av voksne (Y og Z) blir en stor ressurs og «det sivile samfunn» får igjen en mer fremtredende rolle. For første gang på mange tiår er det målt en svekkelse i nordmenns tillit til myndighetene (2016). Denne trenden forsterkes og får konsekvenser. Tilliten til folkevalgte utfordres og offentlig sektor tvinges til økt transparens i alle prosesser for å sikre legitimitet og unngå boikott fra deler av befolkningen. Innbyggerne vil i stadig større grad forvente at offentlige tjenester holder verdensledende kvalitet. Dette fører til at offentlig sektor i større grad må sette ut oppgaver til globale leverandører eller etablere spesialiserte sentre for offentlig innovasjon i form av overnasjonale samarbeid mellom ulike lands offentlige sektorer. Offentlig sektor frigjør seg fra «New public management»-regimet og offentlig ansatte blir vurdert som de ultimate kunnskapsarbeiderne med forutsetninger for å se utfordringene «på gulvet» og innovere bottom-up. Intraprenørskap blir det nye byråkratiet, godt støttet av teknologi som tar seg av rutinearbeidet. Utviklingen med eldre som marsjerer ut av arbeidslivet stanser opp. En gjennomgripende «incentivinnovasjon» i hele pensjons- og trygdesystemet gjør det vesentlig mindre attraktivt å slutte og mer lønnsomt å fortsette i arbeid. Slik blir eldrebølgen selvfinansierende og «det grå gullet» bidrar til økonomisk vekst gjennom produktivt arbeid og økt konsum. M E N O N E C O N O M I C S 2

4 «Informasjonsdepartementet» tar over kampen om den forskningsbaserte sannheten tiltar Brukerbetaling og nye finansieringsformer gjør velferdsstaten økonomisk bærekraftig Byregioner overtar nasjonalstatens rolle som innovasjonsmotor (for både næringsliv og offentlig sektor) Det utvikles en generell mistillit til eliten i samfunnet, og da ikke minst til forskere. Forskningen kommer i en kryssild mellom myndighetene og befolkningen. Innbyggere utvikler løsninger på samfunnsutfordringer og oppgaver og utfordrer «virkelighetsfjern og utdatert forskning». Kampen om sannheten hardner til og faktasjekk-siden faktisk.no blir inkorporert i et nytt Informasjonsdepartement. Man går fra en «one size fits all»-modell for velferdsytelser til mer skreddersøm og menyalternativer for den enkelte. Stordata- analyser blir en ny form for digitalstøttet behovsprøving. Samlet gir utviklingen mulighet for helt nødvendige reduksjoner i trygdeutbetalinger og økte egenandeler, men på en minst mulig smertefull måte. Sentraliseringen av Norge vil øke kraftig mot 2030 og områdene rundt de største byene får veksten. Urbanisering bidrar til økt innovasjonstakt ved at mennesker og virksomheter lettere kobles sammen for å dele ut utvikle kunnskap. Det vil gi behov for å satse mer på byregional innovasjonspolitikk fremfor nasjonale strategier. Analyse av innsikt fra kunnskapssyntesen, trendanalysen, trendworkshopen, og policyworkshopen peker mot følgende hovedtrender og policyimplikasjoner: Økt involvering av innbyggere/brukere Forsknings- og innovasjonsprosesser er i for stor grad lukket for innsyn og medvirkning fra brukerne, utviklingen fremover går i retning av økte krav fra både befolkning, offentlig sektor og næringsliv om økt transparens og mulighet for deltagelse. Involvering av befolkningen er viktig for å opprettholde tillitt og skape bedre tjenester: Behovet for å inkludere større deler av befolkningen i forskningsspørsmål handler både om (i) tillitt - gapet mellom de institusjonene som genererer forskning og innovasjon og samfunnet for øvrig bør reduseres, og (ii) bedre tjeneste tettere kontakt med brukere sikrer utvikling av mer relevante tjenester. Tydeligere krav til interaksjon og mangfold i forskningsdesign: I dag er det for få programmer som understreker viktigheten av dialog med befolkningen og brukere om forskning og resultater av innovasjon. 1 Flere studier viser at Norge i mindre grad enn sammenlignbare land benytter brukerinvolvering. Behov for bedre virkemidler for risikoavlastning og insentiv for innovasjonsprosesser i offentlig sektor Mens det næringsrettede virkemiddelapparatet har et bredt tilbud av risikoavlastende virkemidler til bedrifter som vil forske og innovere finnes det ikke noe tilsvarende for offentlig sektor og de ansatte der. Behovet for risikoavlastning i offentlig sektor vil øke i årene fremover pga. økt behov for innovasjon og omstilling. Barrierer for innovasjonsarbeidet i offentlig sektor må reduseres: Forskningslitteraturen påpeker at en manglende sammenheng mellom prestasjon og resultat påvirker offentlig ansattes motivasjon for å delta i innovasjonsfremmende aktivitet. Det er behov for å redusere (i) funksjonelle, (ii) organisasjonelle og (iii) finansielle risikoer for innovasjonsprosesser i offentlig sektor. Behov for risikoreduserende virkemidler i offentlig sektor: Det etterspørres kompetanse, finansiell risikoavlastning og insentivordninger (mulighet til å høste gevinst av vellykket innovasjonsarbeid) på linje med det som det næringsrettede innovasjonsvirkemiddelapparatet tilbyr private bedrifter i dag. 1 HELSEVEL er et av få programmer hvor brukermedvirkning er tydelig vektlagt. M E N O N E C O N O M I C S 3

5 Koordinering, kunnskapsspredning og læring på tvers må håndteres av dedikerte pådriverorganisasjoner I årene fremover vil det være behov for å sikre økt spredning og anvendelse av forskning og innovasjon i hele offentlig sektor, ikke minst i kommunesektoren. Dette skjer ikke av seg selv. Opprettelse av en pådriverorganisasjon med tydelig mandat for innovasjon i offentlig sektor: Det er et behov for en sterk organisasjon med et tydelig mandat og kraftfulle virkemidler med ansvar for å dele beste praksis og bistå med skalering. Et slikt ansvar har hverken DIFI, Innovasjon Norge eller Forskningsrådet i dag. I Danmark ser vi for eksempel at man har etablert et Center for offentlig innovation som har en slik rolle. Forskningsbasert kunnskap må ligge til grunn for politikkutvikling Det skal investeres i store og viktige politiske tiltak innen helse, omsorg, velferd, justis osv. i årene fremover. Disse må i større grad følges av forskning og evalueringer som gir innsikt til bruk i utvikling av politikk slik at virkemidler som gir best effekt velges. Dokumentasjon av effekter må være forskningsbasert: Forskningsbasert evaluering er viktig når det gjøres endringer både for å måle effekter, men også for å dokumentere prosess og resultater. Dette er en måte å adressere frykten for at politikkutvikling baseres mer på populisme enn forskningsbasert kunnskap. Økt bruk av såkalte randomiserte kontrollerte forsøk (randomized control trails, RCT): Politikk og implementering av denne gjennom offentlige tiltak vil kunne bli mer effektiv ved mer og bedre bruk av forskningsbasert kunnskap. I dag benyttes denne evalueringsmetodikken i liten grad. Samspillet mellom offentlig og privat sektor blir viktigere for innovasjonsprosesser generelt Skillet mellom offentlig og privat sektor blir mindre viktig for forskning og innovasjon etter hvert som politikken blir mer utfordringsdrevet. Innovative offentlige anskaffelser blir innovasjonsmotoren: Denne metodikken har vist seg å være et kraftfullt virkemiddel for økt innovasjonstakt i både privat og offentlig sektor, og særlig når dette virkemidlet kombineres med mer «tradisjonelle» forsknings- og innovasjonspolitiske virkemidler. Offentlig og privat sektor vil bli mer avhengige av hverandre: Skillet mellom offentlig og privat blir mindre, etter hvert som offentlig sektor benytter stadig flere metoder og kunnskap fra privat sektor. Samtidig blir offentlig sektor som premissgiver for utvikling av et konkurransedyktig næringsliv stadig tydeligere etter hvert som internasjonal konkurranse tiltar og alle land må jobbe hardere for å legge til rette for innovasjon og næringsutvikling. M E N O N E C O N O M I C S 4

6 Innhold FORORD 1 SAMMENDRAG 2 1. INNLEDNING 6 2. METODE Hva er foresight? Foresightprosessens tre deler Strategisk blindsone 8 3. INNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR Innledning Kunnskapssyntese Trendworkshop Policyworkshop Analyse og policyanbefalinger 20 VEDLEGG: 1. Gjennomgang av trendene 2. Kunnskapssyntese M E N O N E C O N O M I C S 5

7 1. Innledning Vi står overfor en fremtid med store utfordringer knyttet til bl.a. klimaendringer, demografiske endringer, sikkerhetsutfordringer, økonomiske utfordringer og nye krav fra befolkningen som krever omstilling i både offentlig og privat sektor. Samtidig er Norge privilegert og i en unik posisjon til å bidra med løsninger som både gjør våre egne og verdens utfordringer om til fremtidige muligheter. I møte med denne fremtiden får forskning og innovasjon en stadig viktigere rolle. Trenden internasjonalt går i retning av at forskning og innovasjon i større grad skal rettes inn mot disse samfunnsutfordringene, såkalte «grand challenges». 2 Dette krever imidlertid at myndighetene besitter et omfattende kunnskapsgrunnlag når politikken skal utformes og implementeres, da kompleksiteten og mulighetene for å gjøre feil blir større. Samtidig gir hyppige endringer og høy utviklingstakt, ikke minst som følge av digitalisering, at det blir viktigere å feste blikket langt frem. Foresight, eller fremsyn på norsk, er et verktøy som lar oss gjøre nettopp dette: løfte blikket fra dagens situasjon og se på utviklingstrekk som kan tenkes å forme fremtiden, for så å utvikle et kunnskapsgrunnlag og strategier som kan bidra til å forberede oss på og forme en ønsket fremtid. Foresight er ikke minst relevant når en ambisiøs forsknings- og innovasjonspolitikk skal utformes. Foresight som metode for politikkutvikling har særlig vært benyttet innen forsknings- og innovasjonspolitikk, eller Science, Technology and Innovation (STI) på engelsk. STI-foresightstudier har blitt en inkorporert del av forsknings- og innovasjonspolitikkutviklingen i mange land og i organisasjoner som OECD og EU-kommisjonen. 3 STI-foresight har dermed utviklet seg som en egen disiplin, bl.a. beskrevet i The Handbook of Technology Foresight Concepts and Practice (Ian Miles, 2008) og Foresight for Science, Technology and Innovation (Ian Miles, 2016). Men det har ikke vært vanlig å benytte dette verktøyet i Norge de senere årene. Dette har blitt påpekt i utredninger som tar for seg Forskningsrådets rolle som forsknings- og innovasjonspolitisk rådgiver: «Regjeringen vil at Forskningsrådet i årene som kommer videreutvikler og styrker kunnskapsgrunnlaget for sin rådgivningsvirksomhet [ ] Forskningsrådet er ifølge evalueringen for lite systematisk i sin bruk av evalueringer og fremtidsstudier i utforming av virkemidler og i utøvelsen av sitt strategiske ansvar.» (Forskningsmeldingen 2013) «Norway has no provision for long-term foresight, and optimizing the existing sectors dominates policy discourse. Norwegian STI policy and future revisions of the LTP should be informed by dedicated foresight initiatives.» (OECD, 2017) Forskningsrådet har nå tatt initiativ til å benytte foresight mer aktivt i sin virksomhet, og dette prosjektet kan karakteriseres som en pilot i så måte. Målet med prosjektet er dermed ikke bare å utarbeide et kunnskapsgrunnlag for utvikling av fremtidsrettet forsknings- og innovasjonspolitikk. 2 National strategies for science, technology, and innovation (STI). Grand or global challenges. OECD. 3 Deploying Foresight for Policy and Strategy Markers. Creating Opportunities Through Public Policies and Corporate Strategies in Science, Technology, and Innovation. Gokhberg, L., Meissner, D., and Sokolov, A. (2016). Strategic foresight. Towards the third strategic programme of Horizon Duckworth, M., Lye, D., Ravetz, J., and Ringland, G. (2016). Government Report on the Future: well-being through sustainable growth. Prime Minister s Office Publications 20/2013. Future Identities. Changing identities in the UK: the next 10 years. Future of identity Foresight Project. Government Office for Science. (2013). Strategic Foresight. The Secretariat for Strategic Development also includes a function that works with long-term trends: Strategic foresight. Government Offices of Sweden. M E N O N E C O N O M I C S 6

8 2. Metode 2.1. Hva er foresight? Tradisjonelt er foresight (også kalt «fremsyn») forstått som et sett med verktøy eller en metode for å få større innsikt i fremtidige omgivelser en organisasjon må forholde seg til. I tillegg er foresight et redskap for å omsette innsikten i strategier som tar høyde for alternative utviklingsforløp i markeder og samfunn. Disse to egenskapene trekkes tradisjonelt frem som hovedstyrkene ved foresight. Samtidig anses foresight også som et verktøy for å stimulere til dialog og nettverk, og et viktig verktøy for å utløse ny kunnskap. Norges forskningsråd har tidligere gjennomført en omfattende spørreundersøkelse til et bredt spekter av personer fra ulike sektorer og fagområder som har vært involvert i foresightprosesser. 4 Undersøkelsen finner at foresight som metode velges av flere sammensatte årsaker. På spørsmål om hovedbegrunnelser for å ha anvendt foresight, vektlegger 55 prosent av respondentene behovet for å forstå mer av de usikre drivkreftene som organisasjonen møter. Videre vektlegges behovet for økt involvering av medarbeidere i og utenfor egen virksomhet. Økt kreativitet og nytenkning er også en viktig faktor. Svarene gir et bilde av foresight som en metode for å sikre langsiktighet og flerdimensjonalitet i planleggings- og strategiprosesser Foresightprosessens tre deler Foresightmetodikken som benyttes i denne prosessen er beskrevet under. Foresightprosessen er her delt inn i tre hoveddeler. Figur 2:1 Foresightprosessens tre deler 5 Del 1, analyse (kunnskapssyntesen), består av kvalitativ og kvantitativ analyse, herunder intervjuer og dokumentstudier om de tre temaområdene. Trendene har som hensikt å ta høyde for betraktninger og 4 Foresight i Norge. Aktørenes erfaringer med foresight. Forskningsrådet (2009). 5 Kilde: InFuture M E N O N E C O N O M I C S 7

9 vurderinger av fremtiden som kan ha innvirkning på hvordan norsk forskning og innovasjon bør prioriteres, organiseres og gjennomføres. Vanetenkning og implisitte antagelser finnes i de fleste organisasjoner, og det forstyrrer evnen til å tilpasse seg de endringene som fremtiden byr på. Trendanalysen er sentral for å utfordre denne vanetenkningen. For å oppnå dette, er det viktig at trendanalysen er bred og godt underbygget. Det neste steget er å prioritere hvilke av disse trendene som forventes å påvirke norsk forsknings- og innovasjonspolitikk rettet mot innovasjon i offentlig sektor generelt og Forskningsrådet og dets arbeid innenfor temaet spesielt. Del 2, prioritering (trendworkshop), består av en større gruppe fageksperter. Trendworkshopen handler om å utnytte deltakernes samlede erfaring og kompetanse. Deres kollektive evaluering vil avgjøre hvilke trender som blir vurdert som viktige. Det er sentralt å ha en kritisk masse av deltakere. Både eksterne og interne. Det vil fremme både kompetansetilgangen til prosjektet, samt involvering og forankring av prosjektresultatene i Forskningsrådet og eksternt. Det vil i sin tur bidra til at Forskningsrådet opparbeider intern kompetanse på foresightmetodikk. Eksperter er sentrale i analysefasen, mens en bredde av deltakere er viktig i evalueringsfasen. I trendworkshopen diskuterer deltakerne trendene og implikasjoner for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk i grupper, og gjennomfører en individuell prioritering av de utvalgte trendene. Ved å benytte digitale evalueringsverktøy, som for eksempel mentometerknapper, sikres det at hver enkelt deltaker får gitt sitt individuelle syn i prosessen og ikke påvirker hverandre. På den måten er det mulig å vesentlig redusere «the anchoring effect» 6 som muntlige evalueringsprosesser ofte preges av. De etterfølgende diskusjonene sikrer samtidig at mer nyanserte og sammensatte vurderinger av trendene og deres implikasjoner for forsknings- og innovasjonspolitikken kommer frem. De prioriterte trendene og resultatene fra etterfølgende diskusjoner inngår som en del av den samlede analysen fra trendworkshopen. Resultatene fra disse diskusjonene ble benyttet som en viktig input til diskusjonen i siste del av prosjektet. Del 3, politikkanbefalinger (policyworkshop), består av eksperter på politikkutforming fra departementer og Forskningsrådet. På samme måte som trendworkshopen, handler policyworkshopen om å utnytte deltakernes samlede erfaring og kompetanse, her på utforming av forsknings- og innovasjonspolitikk. Policyworkshopen benytter seg av resultatene fra diskusjonene og prioriteringene i trendworkshopene, og diskuterer fremtidig forsknings- og innovasjonspolicy Strategisk blindsone I denne foresightprosessen har man valgt å benytte en såkalt strategisk blindsonemetodikk («blind spot») for å gjøre det mulig å sortere og evaluere et bredt sett med utviklingstrekk. Denne metoden er vurdert som velegnet når man vurderer at fremtiden er spesielt usikker, slik tilfellet kan sies å være innenfor feltet forskning og innovasjon (hvor aktiviteten i seg selv av natur skal innebære usikkerhet). Ved å bruke modellen tar vi sikte på å identifisere hva man må gjøre annerledes allerede i dag for å møte fremtiden på best mulig måte. Metoden sorterer identifiserte trender etter viktighet og beredskap. Med beredskap menes evne til å (i) utnytte mulighetene som ligger i trendene og/eller (ii) forsvare seg mot utfordringene som trendene medfører. Den 6 Anchoring is a cognitive bias that describes the common human tendency to rely too heavily on the first piece of information offered (the "anchor") when making decisions. During decision making, anchoring occurs when individuals use an initial piece of information to make subsequent judgments. M E N O N E C O N O M I C S 8

10 Viktighet Lav Høy strategiske blindsonen består av trendene som er viktige for den aktuelle foresightprosessen, men hvor beredskapen til å håndtere disse trendene er lav. Figur 2:2 under består av fire kvadranter. Kvadrant I (øvre til høyre) representerer trender som vurderes som viktige, men hvor beredskapen også er høy. Denne defineres derfor som det strategiske synsfeltet. Trendene som ligger her er dermed allerede kjente og ivaretatt i dagens beredskap. Kvadrant II (øvre til venstre) representerer trender som vurderes som viktige og hvor beredskapen vurderes som lav. Denne defineres derfor som den strategiske blindsonen. Trendene som ligger her er i mindre grad ivaretatt i dagens beredskap. Kvadrant III (nedre til venstre) representerer trender som vurderes som mindre viktige og hvor beredskapen er lav. Denne defineres derfor som strategisk uinteressant. Trendene som ligger her vurderes i mindre grad som viktige å ta høyde for. Kvadrant IV (nedre til høyre) representerer et strategisk overfokus med trender som vurderes som mindre viktige, men hvor beredskapen allikevel er høy. Trendene som ligger her er dermed allerede kjente og ivaretatt i dagens beredskap. Figur 2:2 Den strategiske blindsonen (kvadrant II) består av de trendene som er viktige for foresightprosessen/organisasjonen, men hvor beredskapen overfor trendene er lav 7 6 5,5 5 II Strategisk blindsone I Strategisk synsfelt 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 III Strategisk uinteressant IV Strategisk overfokus 1 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Beredskap Lav Høy 7 Kilde: infuture M E N O N E C O N O M I C S 9

11 3. Innovasjon i offentlig sektor 3.1. Innledning Offentlig sektor er en betydelig bruker av forskning, særlig innen områdene helse, infrastruktur og sikkerhet og miljø. Innovasjon i offentlig sektor blir dessuten pekt ut som løsningen på de fleste utfordringer sektoren står overfor de neste tiårene. Denne foresightprosessen har som mål å identifisere langsiktige muligheter og blindsoner knyttet til innovasjon i offentlig sektor og vurdere hvordan dagens forsknings- og innovasjonspolitikk bør innrettes. Analysen 8 identifiserer flere temaområder knyttet til innovasjon i offentlig sektor. Disse er identifisert i samarbeid med temagruppen bestående av fagpersoner i Forskningsrådet, ved bruk av eksterne fageksperter 9 og gjennom analyse av utvalgte rapporter Kunnskapssyntese Innledning Hva er egentlig innovasjon i offentlig sektor? I målinger av innovasjon i privat sektor opererer man gjerne med fire innovasjonstyper: Produktinnovasjon, prosessinnovasjon, organisatorisk innovasjon og markedsinnovasjon. Men kan man studere innovasjon på samme måte som i privat sektor, eller bør man utvikle tilnærminger som tar høyde for særtrekkene ved offentlig sektor? Man kan si at forskning på innovasjon i offentlig sektor så langt har vært todelt: Enten har man fremhevet likhetstrekkene mellom innovasjon i privat og offentlig sektor, eller så har man understreket ulikhetene mellom de to sektorene (Arundel and Hollanders 2011). Studier av innovasjon knyttet til styresett og samspillet mellom offentlig sektor og samfunnet er et relativt nytt og raskt voksende felt. Men denne typen innovasjon i seg selv er ikke noe nytt: offentlige organisasjoner har alltid sett etter nye måter å oppfylle sine offentlige oppdrag. New Deal i USA, gjenoppbyggingen av Europa etter den andre verdenskrig, utviklingen av velferdsstaten, eksperimenter med ulike typer ny forvaltningspraksis, fremveksten av e-government og digitalisering av offentlig sektor representerer alle faser med stor endring i offentlig sektor. Regjeringer har gjennom alle disse fasene eksperimentert med nye ideer, policyer, prosesser, institusjonelle ordninger, verktøy og teknologier. Innovasjonsbegrepet er likevel relativt nytt innenfor offentlig sektor, og det eksisterer ulike oppfatninger av hva som ligger i begrepet. I denne kunnskapssyntesen er det foretatt en omfattende litteraturgjennomgang for å undersøke den nyeste og mest oppdaterte forskningen på feltet. Tre former for innovasjon i offentlig sektor Det kan være hensiktsmessig å se på en tilnærming som tar utgangspunkt i organisasjonsstruktur. Ved å bruke en slik tilnærming kan det i forskningslitteraturen identifiseres tre ulike inngangsvinkler til innovasjonsprosesser i offentlig sektor: (i) Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation), (ii) Innovasjon i et systemperspektiv (Systems of innovation), og (iii) Innovasjon i form av systemskift (Transformative change). 8 Menon Publikasjon Nr. 11/2017. Se Kunnskapssyntese Innovasjon i offentlig sektor (vedlegg 2). 9 Markus Bugge fra NIFU har vært viktigste eksterne faglige rådgiver. M E N O N E C O N O M I C S 10

12 Figur 3:1: Tre tilnærminger til innovasjonsprosesser i offentlig sektor Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation) Én utbredt måte å forstå innovasjon på tar utgangspunkt i organiseringen av arbeidsoppgaver og tjenesteproduksjon innad i organisasjonen. Her studeres innovasjonsprosessene gjennom organisasjonens ledelse, de ansatte og deres omgivelser. En sentral avveining i et management-perspektiv er å balansere behovet for nye løsninger eller tjenester mot utnyttelse og effektivisering av eksisterende tjenester (March 1991). Innovasjon i et systemperspektiv (Systems of innovation) Dette perspektivet legger vekt på at organisasjoner og innovasjonsprosesser ikke opererer i isolasjon: innovasjonen skjer i samspill mellom ulike aktører. Dermed blir det viktig å studere de institusjonelle konfigurasjonene og rammebetingelsene. Dette perspektivet understreker at organisasjonsstrukturer og samspill mellom offentlige og omkringliggende aktører legger føringer for innovasjonsarbeidet. Innovasjon i form av systemskift (Transformative change) Den tredje tilnærmingen ser på innovasjonsprosesser som gjennomgripende endring av eksisterende systemer. Fremveksten av større samfunnsutfordringer («grand challenges») som klimakrise, eldrebølge, ikke-bærekraftige offentlige velferdssystem og flyktningkrise er eksempler på utfordringer som fordrer re-konfigurasjon av eksisterende systemer (Schot and Steinmueller 2016; Kuhlmann and Rip 2014). I dette perspektivet vektlegges viktigheten av organisering og struktur som rammebetingelser for innovasjonsarbeidet i offentlig sektor. Her studeres altså spørsmål knyttet om koordinering, ansvarsdeling og sentralisert vs. desentraliserte beslutninger. I et slikt perspektiv er det imidlertid lett å behandle offentlig sektor som en adskilt del av økonomien og samfunnet ved at man kun ser på organisasjonsstruktur og ikke på hvordan tjenestene faktisk produseres. Dermed blir det offentliges samspill som privat sektor og sivilsamfunnet som kilde til innovasjon utelukket. Innovasjon gjennom interaksjon med privat sektor Mye av litteraturen om innovasjon i offentlig sektor handler om produksjon av offentlige tjenester og hvordan det offentlige kan utvikle nye produkter og tjenester i samspill med samfunnet. For å løse store samfunnsutfordringer («grand challenges») er nye former for offentlig privat samarbeid (OPS) nødvendig. Det blir mindre viktig hvem som løser oppgavene og skillene mellom bransjer, offentlig-privat og offentligsivilsamfunn-innbyggere vil bli visket ut over tid. I denne sammenheng spiller offentlige anskaffelser en hovedrolle. M E N O N E C O N O M I C S 11

13 Offentlig sektor i Norge kjøper årlig inn tjenester og produkter for ca. 500 mrd. kroner. 10 I dag benyttes trolig mindre enn én promille av dette budsjettet til anskaffelser av innovasjon. Studier viser at denne type etterspørselsstimulerende innovasjonspolitikk (market pull) er mer effektiv enn tradisjonell tilbudsside-politikk (science push). Innovative offentlige anskaffelser gir betydelige innovasjonseffekter for offentlig sektor, ikke minst i kommunesektoren hvor innkjøp utgjør nesten 40 prosent av det totale budsjettet. 11 En annen interaksjonsform er offentlig privat samarbeid (OPS), og i nyere tid også offentlig privat innovasjon (OPI). Sistnevnte får stadig større oppmerksomhet av EU og OECD. Studier av innovasjon i offentlig sektor Ettersom innovasjon i offentlig sektor fortsatt er et relativt nytt forskningsfelt er empirien noe begrenset. Det finnes likevel noe litteratur som forsøker å dokumentere effektene av innovasjonsprosessene. I 2011 publiserte EU sitt Innobarometer 2010 (European Commission, 2011) der hovedfokuset ble rettet mot innovasjon i offentlig sektor. Innovasjonsaktivitet i 4000 organisasjoner og institusjoner i offentlig sektor ble kartlagt. Det omfattende datamaterialet kan fortelle om omfang av og egenskaper ved innovasjonsarbeidet i 29 europeiske land. Det ble lagt fokus på identifisering av metoder og strukturer, ikke like mye på effekter. Studien er likevel svært viktig for å etablere et felles rammeverk for å forstå innovasjonsprosesser. OECD-rapporten «Fostering innovation in the public sector» 12 peker på at innovasjonsarbeid i offentlig sektor må adressere fire hovedområder: (i) økt fokus på menneskene som skal utvikle og implementere innovative løsninger, (ii) bruk og behandling av data som kilde til å svare på samfunnets utfordringer, (iii) utforske nye organisasjonsstrukturer som kan stimulere til samarbeid og idémangfold, (iv) regler og rutiner som understøtter (ikke undergraver) ønsket og viljen til å fornye offentlig sektor Trendworkshop Basert på identifiserte temaområder ble det i samarbeid med temagruppen og eksterne fageksperter utarbeidet ti trender. Samme kriterier som ble brukt for å avgrense temaområdene er også gjeldende for trendene. Trendene har som hensikt å ta høyde for betraktninger og vurderinger av fremtiden som kan ha innvirkning på hvordan norsk forskning og innovasjon bør prioriteres, organiseres og gjennomføres. Tabell 3:1 under gir en oversikt over de ti trendene som ble lagt frem under trendworkshopen. 13 Tabell 3:1: 10 trender for temaområdet innovasjon i offentlig sektor Trend Digitalisering stanser sysselsettingsveksten i offentlig sektor Kort beskrivelse av trenden I 2030 kan offentlig sektor være like digital som innbyggerne. Robotisering, kunstig intelligens og stordata bremser opp og stanser etter hvert sysselsettingsveksten i offentlig sektor. Dette bidrar til en mer økonomisk bærekraftig utvikling for offentlig sektor. 10 Menon Publikasjon Nr. 12/2016 «Utredning om insentiver/ordninger for risikoavlastning for innovative offentlige anskaffelser» 11 Menon Publikasjon Nr. 11/2014. Menon Publikasjon Nr. 12/2016 «Utredning om insentiver/ordninger for risikoavlastning for innovative offentlige anskaffelser». 12 (OECD, 2017) 13 Se Trendworkshop Innovasjon i offentlig sektor (vedlegg 1) for en fullstendig gjennomgang. M E N O N E C O N O M I C S 12

14 Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer Sosialt entreprenørskap - helt ned på innbyggernivå - blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til Innbyggernes tillit til myndighetene reduseres offentlig sektors legitimitet under press Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar «Tillitsreform» erstatter detaljert målstyring byråkraten blir «intraprenør» Eldrebølgen blir selvfinansierende «incentivinnovasjon» øker arbeidsdeltagelsen «Informasjonsdepartementet» tar over kampen om den forskningsbaserte sannheten tiltar Brukerbetaling og nye finansieringsformer gjør velferdsstaten økonomisk bærekraftig Byregioner overtar nasjonalstatens rolle som innovasjonsmotor (for både næringsliv og offentlig sektor) Stivbent innkjøpsregelverk og «privatiseringsdebatt» viker plass for nye ordninger som stimulerer innovasjon i offentlige anskaffelser. Innovative offentlige anskaffelser blir et sentralt virkemiddel i forsknings- og innovasjonspolitikken. Sosialt entreprenørskap, en videreutvikling av frivillighet og vår dugnadsånd, får stor betydning mot Flere eldre men, flere yngre uten tradisjonell jobb (pga. robotisering og økte kompetansekrav) og flere «idealister» i de siste generasjoner av voksne (Y og Z) blir en stor ressurs og «det sivile samfunn» får igjen en mer fremtredende rolle. For første gang på mange tiår er det målt en svekkelse i nordmenns tillit til myndighetene (2016). Denne trenden forsterkes og får konsekvenser. Tilliten til folkevalgte utfordres og offentlig sektor tvinges til økt transparens i alle prosesser for å sikre legitimitet og unngå boikott fra deler av befolkningen. Innbyggerne vil i stadig større grad forvente at offentlige tjenester holder verdensledende kvalitet. Dette fører til at offentlig sektor i større grad må sette ut oppgaver til globale leverandører eller etablere spesialiserte sentre for offentlig innovasjon i form av overnasjonale samarbeid mellom ulike lands offentlige sektorer Offentlig sektor frigjør seg fra «New public management»-regimet og offentlig ansatte blir vurdert som de ultimate kunnskapsarbeiderne med forutsetninger for å se utfordringene «på gulvet» og innovere bottom-up. Intraprenørskap blir det nye byråkratiet, godt støttet av teknologi som tar seg av rutinearbeidet. Utviklingen med eldre som marsjerer ut av arbeidslivet stanser opp. En gjennomgripende «incentivinnovasjon» i hele pensjons- og trygdesystemet gjør det vesentlig mindre attraktivt å slutte og mer lønnsomt å fortsette i arbeid. Slik blir eldrebølgen selvfinansierende og «det grå gullet» bidrar til økonomisk vekst gjennom produktivt arbeid og økt konsum. Det utvikles en generell mistillit til eliten i samfunnet, og da ikke minst til forskere. Forskningen kommer i en kryssild mellom myndighetene og befolkningen. Innbyggere utvikler løsninger på samfunnsutfordringer og oppgaver og utfordrer «virkelighetsfjern og utdatert forskning». Kampen om sannheten hardner til og faktasjekk-siden faktisk.no blir inkorporert i et nytt Informasjonsdepartement. Man går fra en «one size fits all»-modell for velferdsytelser til mer skreddersøm og menyalternativer for den enkelte. Stordata- analyser blir en ny form for digitalstøttet behovsprøving. Samlet gir utviklingen mulighet for helt nødvendige reduksjoner i trygdeutbetalinger og økte egenandeler, men på en minst mulig smertefull måte. Sentraliseringen av Norge vil øke kraftig mot 2030 og områdene rundt de største byene får veksten. Urbanisering bidrar til økt innovasjonstakt ved at mennesker og virksomheter lettere kobles sammen for å dele ut utvikle kunnskap. Det vil gi behov for å satse mer på byregional innovasjonspolitikk fremfor nasjonale strategier. På trendworkshopen deltok 48 fageksperter fra flere ulike sektorer, fagområder og arbeidsområder. Hovedvekten av deltagerne var på direktorat-/etatsnivå eller fra universitets- og høyskolesektoren, mens en mindre andel var fra departementene, kommunesektoren og privat sektor. Det kan også observeres at det var en overvekt av personer med samfunnsvitenskapelig kompetanse. Tallene fremhever et poeng som er viktig for validiteten til workshop-øvelsen: deltagerne representerte et relativt bredt spekter av fagdisipliner og hadde ulike innfallsvinkler til temaet som ble diskutert. M E N O N E C O N O M I C S 13

15 Figur 3:2: Deltakerne på workshopen fordelt per sektor, fagområde, arbeidsområde og aldersgruppe (n=48). 14 Trendavstemning De ti trendene ble presentert og vurdert av deltagerne etter viktighet og grad av beredskap. Trendene som vurderes til å ha et stort gap mellom viktighet og beredskap befinner seg i den strategiske blindsonen. Tabell 3:2 viser avstemningsresultatene fra trendworkshopen. Gjennomgående er trender som er vurdert som svært viktige også de med det største gapet. Tabell 3:2: Avstemningsresultater som viser trendenes beredskap, viktighet og gap. Gap er definert som viktighet minus beredskap. Avstemningsresultatene er et snitt av de 48 deltakerne på workshopen. Trend Viktighet Beredskap Gap 5.Digitalisering stanser sysselsettingsveksten i offentlig sektor Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer Sosialt entreprenørskap - helt ned på innbyggernivå - blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til Innbyggernes tillit til myndighetene offentlig sektors legitimitet under press Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar «Tillitsreform» erstatter detaljert målstyring (NPM) byråkraten blir «intraprenør» Eldrebølgen blir selvfinansierende incentiv-innovasjon øker arbeidsdeltagelsen «Informasjonsdepartementet» tar over kampen om sannheten setter innovasjonsagendaen Brukerbetaling og nye finansieringsformer gjør velferdsstaten økonomisk bærekraftig Byregioner overtar nasjonalstatens rolle som innovasjonsmotor (for både næringsliv og offentlig sektor) Kilde: InFuture M E N O N E C O N O M I C S 14

16 Viktighet Lav Høy I figuren under ser vi avstemningsresultatene plassert i et diagram. Den horisontale aksen representerer beredskap, der et lavt tall betyr lav beredskap (langt til venstre) og et høyt tall betyr høy beredskap (langt til høyre). Den vertikale aksen representerer viktighet. Alle trendene ble vurdert til å ligge i den strategiske blindsonen. Seks trender utmerker seg som særlig interessante fra et policyperspektiv da de vurderes som viktige samtidig som beredskapen vurderes som lav. Disse er: 5. Digitalisering stanser sysselsettingsvekst; 9. Offentlig-privat innovasjon; 10. Sosialt entreprenørskap; 1. Innbyggernes tillit; 8. Globale spesialister og 7. Tillitsreform. Metodikken og resultatene fra avstemmingen er ment å bidra til økt oppmerksomhet mot trender der beredskapen er lav. Figur 3:3 Avstemningsresultater som viser trendenes plassering langs aksene beredskap og viktighet. Den strategiske blindsonen er definert som trender med større viktighet enn beredskap, altså plassert over den diagonale linjen skravert i grått. Avstemningsresultatene er et snitt av de 48 deltakerne på workshopen Strategisk blindsone 5. Digitalisering vekst 9. Offentlig-privat innovasjon Sosialt entreprenørskap 8. Globale spesialister 4 7. «Tillitsreform» 4 1. Innbyggernes tillit Beredskap Lav Høy Deltakerne på trendworkshopen benyttet større deler av workshopen til å diskutere trendene og deres implikasjoner for forsknings- og innovasjonspolitikken. Diskusjonene førte til mer nyanserte og sammensatte vurderinger av trendene. Etterfølgende delkapitler gjennomgår resultatene av disse diskusjonene. Gruppediskusjon Gruppediskusjonene foregikk i hovedsak innenfor de tre områdene som trendene var delt inn i: Hvordan forsknings- og innovasjonspolitikken kan bidra i (i) organisering, (ii) finansiering, og (iii) produksjon av offentlige tjenester. Gruppediskusjonen kastet lys over viktige problemstillinger, nyanseringer og uklarheter. 15 Kilde: InFuture M E N O N E C O N O M I C S 15

17 Organisering av offentlig sektor I trendavstemningen utmerket trenden «1. Innbyggernes tillit til myndighetene offentlig sektors legitimitet under press» seg, med høy viktighet og lav beredskap. Gjennom gruppediskusjonene ble flere problemstillinger knyttet til redusert tillit adressert. Temaet som ble viet aller mest oppmerksomhet var tillit til forskningsbasert kunnskap og forskningsinstitusjoner. Gruppediskusjonene la særlig vekt på i hvilken grad man kan unngå at forskningsspørsmål blir forbeholdt en begrenset elite. Hvordan kan større deler av befolkningen inkluderes og ta eierskap til forskning? Dette er viktig for å øke tillitten til forskningsresultatene, men også legitimiteten til institusjonene som bygger på denne kunnskapen. Finansieringen av offentlig sektor Innenfor kategorien «finansiere» fremstår trend nummer fem «Digitalisering stanser sysselsettingsvekst» særlig interessant. Dette var den trenden som ble ansett som viktigst av alle trendene. 16 Digitalisering vil effektivisere driften av tjenestene som produseres og dermed bidra til å redusere kostnadene. Samtidig kan digitalisering bidra til å endre finansieringsmodeller for offentlige tjenester og utløse nye inntekter til det offentlige gjennom næringsutvikling, for eksempel ved at offentlige data blir «råvare» i ny digital industri, for eksempel innen helse. Særlig viktig blir måten vi utnytter de stadig økende strømmene av data som det offentlige har tilgang til, og hvordan vi kan utnytte maskinlæring og kunstig intelligens. Dette er høyt på forsknings- og innovasjonsagendaen allerede, særlig innen helse (HelseOmsorg21-strategien) men også i andre deler av offentlig sektor (bl.a. KMDs utredning om bruk av stordata i offentlig sektor). Det er likevel behov for en mer helhetlig og systematisk forskningsinnsats på hvordan digitalisering kan underbygge de større, transformative innovasjonsprosessene i offentlig sektor. Der har vi trolig kun sett begynnelsen. Den siste problemstillingen som ble diskutert var digitaliseringskompetanse, og hvorvidt dagens forsknings- og innovasjonspolitikk legger til rette for utvikling av den kompetansen som vil kreves i Det ble fremhevet at det er et prekært behov for å øke den generelle digitalkunnskapen i alle deler av offentlig sektor, og ikke minst i skolen. Produsere offentlige tjenester Særlig tre trender som ble plassert høyt opp i den strategiske blindsonen ble diskutert: «9. Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer», «10. Sosialt entreprenørskap helt ned på innbyggernivå blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til» og «8. Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar». I gruppediskusjonene ble det drøftet hvordan ulike virkemidler kan benyttes for å øke graden av interaksjon mellom offentlig sektor og andre aktører. Innovative offentlige anskaffelser ble her nevnt som en interessant «motor» for innovasjon. Et forslag som ble fremmet er å utvikle neste generasjons anskaffelsessystem som klarer å adressere noen av svakhetene i dagens system. Asymmetrisk informasjon mellom innkjøper og tilbyder kan reduseres betydelig. Det ble også diskutert hvordan forsknings- og innovasjonspolitikken kan underbygge mer eksperimentelle måter å organisere utviklingsarbeidet på. To helt konkrete forslag ble diskutert: (i) Sandboxing innføring av et amnesti 16 Trend nummer 5 ble rangert til 5,3 av maksimalt 6 i gjennomsnitt av workshopdeltakerne på viktighet frem mot 2030, i likhet med trend nummer 9 «Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer». M E N O N E C O N O M I C S 16

18 fra lover og regler innen et område for å kunne teste nye løsninger frigjort fra eksisterende viten og gjøremåte for å skape nye eller forbedrede tjenester, og (ii) Intraprenørskap Gi alle offentlige ansatte større mulighet til å jobbe frem innovative løsninger gjennom dedikert tid og ressurser til dette. Trenden «Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar» løftet også frem diskusjonen omkring hvor utviklingen av tjenester skal skje. I diskusjonene ble det hevdet at det kan være naivt å tro at vi skal ha ressurser til å utvikle verdensledende løsninger på alle områder på egenhånd. Spørsmålet er da om vi skal overlate utviklingen til aktører i andre land, eller ta initiativ til internasjonale miljøer som kan dele utviklingskostnadene Policyworkshop I etterkant av trendworkshopen ble samtlige diskusjoner behandlet og kategorisert, og de viktigste problemstillingene ble tatt med videre i den andre workshopen. I policyworkshopen deltok fagpersoner fra noen av de mest relevante departementene: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet var alle representert. Temaene som ble diskutert var: Innovasjonsarbeid i offentlig sektor Læring på tvers av organisasjoner og sektorer Involvering av befolkningen i offentlige innovasjonsprosjekter Koordinering og pådriverrolle Synliggjøring av forskning Digitalisering Skalering Innovative offentlige anskaffelser Samspill mellom offentlig og privat sektor Mål- og resultatstyring vs. tillitsbaserte ledelsessystemer Innovasjonsarbeid i offentlig sektor Innovasjon i offentlig sektor handler i stor grad om selve implementeringen av teknologi og løsninger da dette både utgjør den mest krevende delen av innovasjonsprosessen og samtidig er avgjørende for gevinstrealisering. Teknologi- og kunnskapsoverføring, ikke nødvendigvis utvikling av ny teknologi, er dermed svært sentralt for innovasjonsarbeidet i offentlig sektor. KS definisjon av innovasjon i offentlig sektor «nytt, nyttig og nyttiggjort» treffer godt. Et viktig spørsmål blir dermed hvordan man kan legge til rette for at eksisterende teknologi og kunnskap kan overføres til ulike deler av offentlig sektor på best mulig måte. Det finnes videre for lite forskning på innovasjonsarbeid i offentlig sektor. Mangel på kunnskap om innovasjonsarbeid ble tydeliggjort i diskusjonen av «piloteringssyken» i offentlig sektor: det er ofte evne og vilje til å gjennomføre piloter, men dessverre stoppes prosjektene der. Det blir i for liten grad ført videre til fullskala og resultatene blir sjelden overført til andre etater eller sektorer. Det etterspørres altså økt kunnskap om hvordan innovasjonsarbeid i offentlig sektor fungerer. Hvilke mekanismer må man tenke på? Hva er suksesskriteriene? Hvor er fallgruvene? Forskere innenfor flere fagområder må i større grad være opptatt av offentlig sektor som forskningsfelt. Forskning om og for innovasjon i offentlig sektor er et svakt metodisk område (i noen tilfeller er forskningen også svak på kompetanse om tjenester og tjenestenes innhold). Det er viktig å unngå kvalitet vs. M E N O N E C O N O M I C S 17

19 relevans-dikotomien. Forskning for og om innovasjon i offentlig sektor må jakte på høyest mulig kvalitet og relevans. Læring på tvers av organisasjoner og sektorer Kan ulike offentlige virksomheter lære av hverandre? Kan for eksempel saksbehandlingen i politiet lære av saksbehandlingen på sykehus? Alle offentlige organer har for vane å regne sitt eget domene for «spesielt», og så spesielt at man blir blind for å se kontaktflater mot andre områder. Den etablerte «silostrukturen» må ta sin del av æren for dette. Men kompetanseoverføring er viktig for innovasjon. HELSEVEL, et forskningsprogram i Forskningsrådet som involverer alt fra helse- og omsorgstjenester, arbeidslivs- og velferdstjenester og barnevern, er et eksempel på et virkemiddel der denne type læring på tvers står sentralt. Her har man oppnådd gode resultater, men metoder og kunnskap tas ikke videre fordi ingen har incentiv til å gjøre det. Selv om det finnes både større vilje til tverrsektorielt samarbeid og større forståelse for at gode innovasjonsprosjekter skjer på tvers av sektoren på toppen av byråkratiet, oppstår det et «gap» når «fotfolket» ikke har ressursene eller incentivene til å gjøre det. Videre mangler det etablerte arenaer for samarbeid. Involvering av befolkningen i offentlige innovasjonsprosjekter Det er observert utviklingstrekk i både privat og offentlig sektor de senere årene hvor kunden, pasienten eller innbyggeren i større grad blir en del av innovasjonsprosesser. Hvordan involvere borgerne i offentlig sektorinnovasjon? Dette er et område som det er forsket lite på og som svært få jobber systematisk med ut over helsesektoren der det på ett område er institusjonalisert: Kliniske studier, dvs. testing av nye legemidler og andre behandlingsmetoder. 17 Difis satsing på tjenestedesign med brukeren av offentlige tjenester i sentrum er også et positivt unntak. 18 Borgerdrevet innovasjon er et mer utbredt fenomen i for eksempel Danmark. 19 Koordinering og pådriverrolle Innovasjonsarbeidet i offentlig sektor er fragmentert, og det finnes i dag ingen nasjonal organisasjon som har en klar rolle som koordinator og pådriver. Et moment som kommer stadig oftere frem er hvorvidt offentlige organisasjoner faktisk får den risikoavlastningen i innovasjonsprosesser som det næringsrettede innovasjonsvirkemiddelapparatet tilbyr bedrifter som skal forske og utvikle nye løsninger. Det kan finnes et udekket behov for dette i offentlig sektor, og ikke minst i kommunene. I en tid med økende press på kommuneøkonomien og økning i rettighetsbasert tjenestetilbud så er det trolig krevende å igangsette innovasjonsprosesser uten noen form for risikoavlastning. Det finnes enkelte virkemidler, eksempelvis Nasjonalt program for leverandørutvikling, der innovative offentlig anskaffelser kan gjennomføres i fellesskap. Men det vil i årene fremover være behov for flere og bedre ordninger for å hjelpe ansatte i offentlig sektor med innovasjonsprosesser. Her er det viktig at utvikling av slike virkemidler og aktører ikke ender i en «revirkamp» mellom eksisterende organer som Difi, Innovasjon Norge og Forskningsrådet. Synliggjøring av forskning I hvilken grad benyttes forskningsbaserte metoder for å bringe politikk fremover? Der ble det hevdet i diskusjonen at dette kun skjer i begrenset grad. 17 Se for eksempel M E N O N E C O N O M I C S 18

20 Er det slik at forvaltningen er for lite mottagelig for forskningsbasert evaluering av ulike tiltak og satsinger? Hvordan kan evalueringer gjøres mer relevante mht. å skape en god læringskultur og stimulere til kunnskapsbasert eksperimentering? I diskusjonen kom det frem at evalueringer ikke blir brukt i politikk- og tjenesteutvikling i tilstrekkelig grad. Digitalisering Digitalisering kan ikke bare bli redusert til å være en tilleggstjeneste på toppen: det må bygges inn i selve infrastrukturen. En person som hadde jobbet med store og vellykkede IT-relaterte prosjekter ble spurt om hva som skal til for å lykkes med digitalisering i offentlig sektor: «Slutt å kalle det for IT-prosjekter!». Det er i dag en hel del spennende prosjekter på gang hvor Forskningsrådet er involvert. Helse- og omsorgsdepartementet (Direktoratet for e-helse) har inngått et samarbeid med Forskningsrådet om å etablere en nasjonal arena for å nyttiggjøre helsedata til forskning. Dette vil gjøre informasjonsinnhenting mer effektiv og bryte ned noen av barrierene; bl.a. at man må håndtere mange ulike dataeiere og et komplisert regelverk. Det ble også etterspurt en større satsing på mot å heve digital kompetanse i offentlig sektor. Norge mangler den virkelige spisskompetansen for å være i toppen. Mange prosjekteiere har ikke tilstrekkelig kompetanse til å kunne gjennomføre gode prosjekter med IKT som viktig komponent. Skalering Hvordan kan pilotprosjekter i større grad blir oppskalert og spredt på tvers av offentlig sektor? Trolig er problemet at det ikke finnes nok incentiver til å skalere og spre. Innovative offentlige anskaffelser Nasjonalt program for leverandørutvikling har vært et vellykket virkemiddel for å hjelpe offentlig sektor med å benytte offentlige anskaffelser som verktøy for innovasjon i offentlig sektor. Kan programmet også bidra til at forskningsbasert innovasjon i større grad blir anskaffet av det offentlige? Det foregår nå uttesting (med programmet som pådriver) av den nye anskaffelsesprosedyren «innovasjonspartnerskap» som gir større muligheter for dette. Forskningsrådet bør kunne ta en tydelig rolle på dette området. Offentlig sektor kan ellers lære mye av petroleumssektoren når det gjelder å benytte anskaffelsesprosesser som verktøy for innovasjon. Norsk sokkel har vært en lang innovasjonsreise med offentlig-privat samarbeid knyttet til nye konsepter som flytende plattformer, undervannsinstallasjoner og horisontal boring. Her har man lykkes med både bottom-up og top-down fokus på innovasjon i anskaffelsesprosessene: (i) bottom-up: Forskere har blitt mer bevisste på hvordan deres kunnskap og kompetanse kan benyttes i anskaffelsesbaserte innovasjonsprosesser og (ii) top-down: Ledelsen i operatørselskaper som Statoil har hatt betydelig fokus på å anvende anskaffelser i samspill med store forsknings- og utviklingsprosjekter. Mål- og resultatstyring vs. tillitsbasert ledelse som styringsformer for økt innovasjonstakt Uavhengig av hvilken ledelsesfilosofi organisasjonen har, så er det å ha forankring for et innovasjonsprosjekt i ledelsen helt avgjørende for prosjektets gjennomslagskraft. Erkjennelsen om at all innovasjon representerer risiko men at alternativet også representerer risiko på sikt, er vesentlig. Mål- og resultatstyring kan bidra til å gjøre «handlingsrommet» for innovasjon mindre. Dersom avdelingen måles kun på å nå konvensjonelle mål, så vil trolig risikofylte prosjekter måtte vike. M E N O N E C O N O M I C S 19

21 Men finnes det egentlig et reelt alternativ? Uten mer konkret innsikt i hva et tillitsbasert system vil innebære, er det vanskelig å forkaste mål- og resultatstyring. Forskning på styrings- og ledelsesmodeller i offentlig sektor blir viktigere i årene som kommer. Samspill mellom offentlig og privat sektor Det etablerte synet på offentlig-privat samarbeid når det gjelder innovasjon er at det private utvikler og produserer, og at det offentlige deretter importerer nærmest ferdige løsninger. Denne tankemåten må endres. Såkalt «public-private innovation» (PPI, også omtalt som public private partnerships) er et virkemiddel som bidrar til å endre dette Analyse og policyanbefalinger Ved å analysere innsikt fra kunnskapssyntesen og funn fra trendworkshopen, intervjuer og policyworkshopen som er gjennomført har dette kapitlet til formål å peke på politikkonsekvenser og -diskusjoner som har kommet frem. Dette kapittelet er ikke å forstå som en uttømmende diskusjon om fremtidens forsknings- og innovasjonspolitikk rettet mot innovasjon i offentlig sektor. Involvering av innbyggerne, som brukere eller som sosiale entreprenører, må være regelen og ikke unntaket i innovasjonsprosesser. Det må etableres bedre virkemidler for risikoavlastning og insentivering knyttet til innovasjon i offentlig sektor. Koordinering, kunnskapsspredning og læring på tvers må håndteres av dedikerte pådriverorganisasjoner som får et klart ansvar og mandat knyttet til forskning og innovasjon i offentlig sektor. Forskningsbasert kunnskap må ligge til grunn for politikkutvikling, og ikke minst evaluering. Forskningsbaserte evalueringer er viktig når det gjøres endringer både for å måle effekter, men også for å dokumentere prosess og resultater. Det må satses vesentlig mer på innovative offentlige anskaffelser og samspillet mellom offentlig og privat. Økt involvering av innbyggere/brukere En problemstilling som forsknings- og innovasjonspolitikken i større grad må adressere i årene fremover er hvordan vi kan inkludere større deler av befolkningen i forskningsspørsmål. Dette er en problemsstilling som har blitt løftet opp i samtlige av de tre stegene i foresightprosessen (kunnskapssyntese, trendanalyse/workshop, policyworkshop). Det er dessuten ulike argumenter for hvorfor dette er fornuftig. Som vi så i trendworkshopen, kan problemstillingen om befolkningens involvering i forskning knyttes til tillit. Gapet mellom de institusjonene som genererer forskning og innovasjon og samfunnet for øvrig, bør reduseres. Dersom legitimitet til forskningen utfordres så risikerer man at verdifull forskning ikke tas i bruk fordi den ikke blir «akseptert». En annen grunn til at økt brukerinvolvering er fordelaktig er at det bidrar til å utvikle bedre offentlige tjenester, bl.a. gjennom såkalte tjenestedesign-prosesser. 20 Mer om dette virkemiddelet: M E N O N E C O N O M I C S 20

22 En praktisk løsning er å inkludere tydelige krav til interaksjon og mangfold i forskningsdesign som del av tildelingskriteriene for forskningsmidler. Flere av Forskningsrådets programmer, eksempelvis innenfor helse 21, har vektlagt brukerinvolvering. I Forskningsrådets program DEMOS 22, er en av målsetningene å bidra til «innovasjon i offentlig sektor, først og fremst gjennom prosjekter som omhandler utfordringer offentlig sektor står overfor, brukerkontakt og formidling». Dette er et av få programmer som understreker viktigheten av dialogen med befolkningen. Studier fra Marit Borg med flere innenfor psykisk helse peker på at Forskningsrådets programmer i liten grad utløser brukerkontakt sammenlignet med tilsvarende programmer i Storbritannia, og at det kreves en langt mer «tydelig satsing, [økte] økonomiske rammer og endring i fastlåste forskningskulturer» for å endre dette. 23 Det må etableres bedre virkemidler for risikoavlastning og insentivering knyttet til innovasjon i offentlig sektor De danske forskerne Bysted og Jespersen har testet sammenhengen mellom risikovillig adferd og innovasjon og fant at en manglende sammenheng mellom prestasjon og resultat påvirket de ansatte i offentlig sektor sin vilje til å delta i innovasjonsfremmende aktivitet. Tidligere undersøkelser viser at ansatte i norsk offentlig sektor ikke oppfatter at gode prestasjoner belønnes i særlig grad, mens dårlige prestasjoner derimot får negative konsekvenser. Denne risikoaverse adferden typisk for offentlige organisasjoner er trukket frem som en av grunnene til lav innovasjonsgrad i offentlig sektor (Edler og Uyarra, 2013). Dette kan også uttrykkes som insentiver for innovasjon, eller mangel på sådan: I MEPIN-undersøkelsen (Bugge, Mortesen og Bloch, 2011) oppgir 87 prosent av respondentene fra kommunesektoren av manglende insentiver for ansatte i noen eller stor grad er en barriere for innovasjon i kommunesektoren. Videre har vi sett i kunnskapssyntesen at: Menons undersøkelser samt flere ulike nasjonale og internasjonale rapporter 24 peker i retning av tre hovedkategorier risikoer for offentlige organisasjoner og ansatte i innovasjonsprosesser: 1. Funksjonell: Risiko for at ny løsning ikke tilfredsstiller krav til funksjon. 2. Organisasjonell: Risiko knyttet til manglende ledelsesforankring, manglende kunnskap om innovasjonsprosesser og fagkunnskap knyttet til teknologi osv., kulturelle og andre organisasjonelle barrierer for å satse på og implementere nye løsninger. 3. Finansiell: Økonomisk risiko knyttet til merkostnad ved å utvikle noe helt nytt. Dette er vurderinger som også ble nevnt av mange i den første workshopen i denne foresightprosessen. Forsknings- og innovasjonspolitikken må derfor inneholde virkemidler for å risikoavlaste offentlige organisasjoner og ansatte i forbindelse med innovasjonsprosesser. Det må tilbys bistand, kompetanse og finansiell risikoavlastning i forbindelse med innovasjonsprosesser i offentlig sektor på linje med det som næringsrettet innovasjonsvirkemiddelapparat tilbyr private bedrifter i dag. Ikke minst må det være mulig for 21 Se for eksempel HELSEOMSORG-programmet og PSYKISKHELSE-programmet 22 Program for Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning 23 (Borg, 2015) 24 Edler, J., Uyarra, E., Public Procurement of Innovation, in Brown, L., Osborne, S. (Ed.), The Handbook of Innovation and Change in Public Sector Services, Edward Elgar: Cheltenham. M E N O N E C O N O M I C S 21

23 ansatte og team/organisasjoner i offentlig sektor å høste noe av gevinstene ved innovasjon, i det minste ved at man får tilført ressurser til mer utviklingsarbeid i etterkant og ved at det gjøres litt stas på de som tar sjansen! Koordinering, kunnskapsspredning og læring på tvers må håndteres av dedikerte pådriverorganisasjoner som får et klart ansvar og mandat knyttet til forskning og innovasjon i offentlig sektor Det finnes ulike aktører i offentlig sektor som har som hovedoppgave å dele beste praksis innenfor gitte aktivitets- og kompetanseområder. Som for eksempel Direktoratet for økonomistyring, DFØ, som skal sørge for at alle deler av statlig sektor benytter de best tilgjengelige metoder for økonomistyring. DIFI har per i dag et begrenset mandat og ansvar for en tilsvarende spredning av beste praksis knyttet til innovasjon og innovasjonsprosesser i offentlig sektor. Men dette er ikke den koordinerende pådriverrollen, med et sett av kraftfulle virkemidler, som behøves. Videre er det slik at verken Forskningsrådet eller Innovasjon Norge har et klart mandat knyttet til forskning og innovasjon i offentlig sektor. Forskningsrådets nye strategi for innovasjon i offentlig sektor bør inneholde grep som endrer på dette, da en slik type koordinerende pådriver som samler offentlige organisasjoner rundt det å løse samfunnsutfordringer med innovasjon, vil bli kunne få en svært viktig rolle i Norge de neste årene mot Forskningsbasert kunnskap må ligge til grunn for politikkutvikling, og ikke minst evaluering Flere av deltagerne i begge de to workshopene som ble arrangert i denne foresightprosessen ser for seg en fremtid hvor politikkutvikling kan tenkes å bli mer preget av populisme enn forskningsbasert kunnskap. Det kan observeres ulike utviklingstrekk som nører opp under denne frykten, men uansett hvor reell denne trusselen er: Forskningsbasert evaluering er viktig når det gjøres endringer både for å måle effekter, men også for å dokumentere prosess og resultater. Politikk og implementering av denne gjennom offentlige tiltak vil kunne bli mer effektiv ved mer og bedre bruk av forskningsbasert kunnskap, for eksempel gjennom bruk av såkalte randomiserte kontrollerte forsøk. Det hevdes at denne type testing av politikktiltak benyttes for lite i Norge i dag. Det bør være et mål for forsknings- og innovasjonspolitikken at dette endres. Det må satses vesentlig mer på innovative offentlige anskaffelser og samspillet mellom offentlig og privat sektor Vi har i både kunnskapssyntesen og i de to workshopene fått klare indikasjoner på at samspillet mellom offentlig og privat sektor blir viktigere i årene mot 2030, og kanskje særlig når det gjelder forskning og innovasjon. Skillet mellom offentlig og privat blir mindre, etter hvert som offentlig sektor benytter stadig flere metoder og kunnskap fra privat sektor, mens offentlig sektor som premissgiver for utvikling av et konkurransedyktig næringsliv blir stadig tydeligere etter hvert som internasjonal konkurranse tiltar og alle land må jobbe hardere for å legge til rette for innovasjon og næringsutvikling. Innovative offentlige anskaffelser har vist seg å være et kraftfullt virkemiddel for økt innovasjonstakt i både privat og offentlig sektor, og særlig når dette virkemidlet kombineres med mer «tradisjonelle» forsknings- og innovasjonspolitiske virkemidler. M E N O N E C O N O M I C S 22

24 N O R G E S F O R S K N I N G S R Å D F O R E S I G H T I N N O VA S J O N I O F F E N T L I G S E K TO R G J E N N O M G A N G AV T R E N D E R

25 INNLEDNING Tre teoretiske perspektiver på innovasjon i offentlig sektor 1. Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation) 2. Innovasjon i et systemperspektiv (Systems of innovation) 3. Innovasjon i form av systemskift (Transformative change)

26 INNLEDNING Tre underliggende drivkrefter i vår søken etter «signaler» som kan settes sammen til større trender Innbyggernes rolle Digitalisering Globalisering

27 INNLEDNING Trendene vi har identifisert er kategorisert i tre nivåer av offentlig sektor-innovasjon

28 INNLEDNING Organisere Institusjonell og «politisk» innovasjon Finansiere Produsere Forretningsmodellinnovasjon Tjenesteinnovasjon

29 INNLEDNING Organisere offentlig sektor som institusjon 1. Innbyggernes tillit til myndighetene offentlig sektors legitimitet under press 2. Byregioner overtar nasjonalstatens rolle som innovasjonsmotor (for både næringsliv og offentlig sektor) 3. «Informasjonsdepartementet» tar over kampen om sannheten setter innovasjonsagendaen Finansiere offentlig sektor som «forretningsmodell» 4. Eldrebølgen blir selvfinansierende incentiv-innovasjon øker arbeidsdeltagelsen 5. Digitalisering stanser sysselsettingsveksten i offentlig sektor 6. Brukerbetaling og nye finansieringsformer gjør velferdsstaten økonomisk bærekraftig Produsere offentlig sektor som tjenesteleverandør 7. «Tillitsreform» erstatter detaljert målstyring (NPM) byråkraten blir intraprenør 8. Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar 9. Offentlig-privat innovasjon blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer 10. Sosialt entreprenørskap helt ned på innbyggernivå blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til

30 INNLEDNING Stikkordsmessig oppsummert: Organisere Tillit Urbanisering Informasjon og sannhet Finansiere Eldrebølgen Digitalisering Finansieringsmodeller Produsere Ledelse og styring Globalisering og kunnskap Offentlig-privat Sosialt entreprenørskap

31 Innovasjon knyttet til forholdet mellom staten og innbyggerne Organisere Finansiere Produsere

32 ORGANISERE TILLIT TREND 1 1. Folkets tillit til myndighetene reduseres utfordrer legitimiteten til offentlig sektor Beskrivelse Folks tillit til myndigheter og offentlig sektor svekkes. Eksempler og drivere Økende misnøye i befolkningen med myndighetene, mest i USA og store land i Europa, men også i noen grad i Norge. Årsakene til dette (internasjonalt) er mange: Vedvarende og økende arbeidsledighet Økte ulikheter og forskjeller mellom eliten og resten Innvandring Fallende tillitt til det offentlige også i Norge, selv om vi fortsatt ligger på topp i verden: Mindre tro på demokratiet: Andelen tilfredse har gått ned 14 prosentpoeng og andelen misfornøyde steg med 6 prosentpoeng Dette er den største endringen som er målt med norsk medborgerpanel. Mindre tillit i næringslivet: Fra sank andelen som svarte at de har stor tillitt til kunder og andre med nærmere 5 % (fra 91 til 87 %). Mindre tillit til politiet: Færre personer har tillit til at politiet er i stand til å stanse terrorangrep på norsk jord. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Forskning på tillit og offentlig sektor/myndigheters legitimitet blir viktigere. Figur 1: Andel nordmenn som uttaler at de er tilfreds med demokratiet. Kilde: Norsk medborgerpanel 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 75% 61% 0%

33 ORGANISERE URBANISERING TREND 2 Byregioner overtar nasjonalstatens rolle som innovasjonsmotor også for offentlig sektor Beskrivelse Byregionene har fått økt betydning som økonomiske sentre globalt, en utvikling som forsterkes av økt innovasjonstakt i samfunnet. Denne utviklingen vil også bli sterkere for Norge i årene mot Eksempler og drivere Eksempel fra Enrico Morettis bok The new geography of jobs: Før Microsoft flyttet til Seattle var dette en by med null utsikter og høy arbeidsledighet. I dag er det en global innovasjonshub som sammen med San Francisco og «the Bay area» samt noen andre byregioner er viktigste innovasjonssenter i USA. City governments are simply closer to citizens and their needs than central governments. This creates possibilities to gather data from sensors, co-create policies and build living labs to test new services, Michael Batty in The new science of cities. I Finland utvikles nå Helsinki Living Lab med nye former for interaksjon mellom innbyggere og lokale myndigheter som gir helt nye former for innovasjon i offentlig sektor. Klimautfordringene og kunnskapssamfunnet sies å bidra til at urban innovasjon blir viktigere («How cities will save the world»). Norge har høy urbaniseringstakt og storbyregionene vokser raskt basert på utvikling av kunnskapsintensive arbeidsplasser i privat sektor. Skandinavias byregioner vil bli tettere integrert som markeder og innovasjonsarenaer, for eksempel innen helse. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Norsk innovasjonspolitikk og distriktspolitikk må målrettes på hvert sitt område. Figur 2: Andel av den norske befolkningen som bor i tettbygde strøk 82% 80% 78% 76% 74% 72% 70% 68% 66% 64% Andel i tettbygd strøk

34 ORGANISERE INFORMASJON OG SANNHET TREND 3 3. «Informasjonsdepartementet» tar over kampen om sannheten setter innovasjonsagendaen Beskrivelse «Fake news» og sosiale medier bidrar til at «kampen om sannheten» bli viktigere i årene fremover - og dette vil også prege offentlig sektor. Eksempler og drivere Myndighetene opplever økte problemer med tillit til informasjon. Politikere/myndigheter/forvaltning er i økende grad avhengig av toveis kommunikasjon for hhv. å formidle politikk og få tilbakemelding fra innbyggerne. Media har tradisjonelt hatt rollen som «mellommann» mellom innbyggere og politikere, men SM, (video)blogger og andre kommunikasjonsplattformer har gjort det mulig å kommunisere mer direkte, samtidig som det har blitt lettere for aktører som ønsker å påvirke både velgere og politikere å sette dagsorden. Det stilles nye krav til informasjon fra offentlige tjenesteytere: befolkningen blir mer «forbrukerorientert» overfor offentlig sektor og forventer samme informasjon og hurtighet som fra private tjenesteytere. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Forskning og forskningsbasert kunnskap i offentlig sektor som sådan vil kunne oppleve en tillitskrise forskningspolitikk må i større grad fokusere på legitimitet, ref. for eksempel diskusjonen om SSBs forskningsavdeling. Figur 3: Antall omtaler av «falske nyheter» i norsk presse. Kilde: Retriever (forventet)

35 Finansiering av offentlig sektor Organisere Finansiere Produsere

36 INNLEDNING FINANSIERING Figur 4: Strategier for å opprettholde bærekraftige statsfinanser. Behov for inndekning (blå søyler) og inntjeningsalternativer, regnet hvert tiår fra 2030 til Kilde: Perspektivmeldingen

37 FINANSIERE DEMOGRAFI TREND 4 4. Eldrebølgen blir selvfinansierende insentiv-innovasjon øker arbeidsdeltagelsen Beskrivelse Endrede insentiver i ordningen med offentlig alderspensjon gjør at de stadig flere eldre står stadig lenger i arbeidslivet og konverterer offentlige utgifter til offentlige inntekter. Eksempler og drivere Pensjonssystemet er basert på en generasjonskontrakt: Det representerer en overføring av midler fra dagens skatteytere til de som har jobbet gjennom et langt liv. Dagens generasjonskontrakt er ikke bærekraftig: - Andel eldre i befolkningen øker og de eldre blir stadig eldre - Andelen yngre går ned, færre arbeidende skatteytere per pensjonist Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Forskning og kunnskap om arbeidsliv og velferd blir viktigere etter hvert som dette seiler opp som en økonomisk hovedutfordring for landet. Transformativ innovasjon knyttet til folketrygden/nav.

38 FINANSIERE DIGITALISERING TREND 5 5. Digitalisering stanser sysselsettingsveksten i offentlig sektor Beskrivelse Robotisering, kunstig intelligens, bruk av stordata og effektivisering av arbeidsprosesser vil redusere behovet for stadig økt sysselsetting i offentlig sektor. Figur 7: Framskriving av antall årsverk i spesialisthelsetjenesten. Kilde: SSB Eksempler og drivere Digitaliseringstakten i offentlig sektor har så langt vært lav sett i forhold til innbyggerne i Norge som er blant verdens mest digitale forbrukere. Mot 2030 vil offentlig sektor bli like digitalt avansert som innbyggerne. Dette vil bidra til at standarden i for eksempel sykehussektoren kan fortsette å øke (slik innbyggerne forventer) uten at det krever en massiv sysselsettingsvekst: Sykepleiere og leger bruker mer av tiden sin på pasientene og mindre på administrasjon (over 50 % av tiden i dag). Difi: IT-prosjekter som har blitt støttet av Difi i 2017 er forventet å gi en avkastning på 5756 prosent. Figur 6: Antall årsverk i offentlig forvaltning. Kilde: SSB Standardheving i form av 1% økning i årsverk per bruker Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Digitalisering av offentlig sektor må bli en hovedsatsing for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk

39 Prosent FINANSIERE FINANSIERINGSMODELLER TREND 6 6. Brukerbetaling og nye former for finansiering gjør velferdsstaten økonomisk bærekraftig Beskrivelse Økt brukerbetaling (egenandel etc.) av velferdstjenester som for eksempel helse og omsorg, enten tjenestene er offentlig eller privat produsert, bidrar til å tette gapet mellom det offentliges inntekter og utgifter uten å øke skattesatsene radikalt. Eksempler og drivere I tråd med at omfanget av tjenester fra det offentlige øker, ser vi stadig oftere nye finansieringsløsninger med innslag av privat produksjon og/eller privat finansiering. Norge vil gå fra et lavt nivå av brukerbetaling (figur 10) til et nivå mer som snittet i OECD. Offentlig-privat samarbeid får økt betydning, også for finansiering av offentlige tjenester og infrastruktur som for eksempel veier. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Forskning på brukerbetaling/medfinansiering blir viktig. «Forretningsmodell-innovasjon i offentlig sektor. Figur 10: Brukerbetaling som andel av offentlige inntekter, målt i prosent. Kilde: SSB Figur 8: Utvikling i skattesats for å unngå inndekningsbehov. Kilde: SSB Offentlig finansiering Offentlig produksjon Offentlig finansiering Privat produksjon Figur 9: Faktisk og alternative forløp for utvikling i privat brukerbetaling i prosent av fastlands-bnp. Kilde: Perspektivmeldingen 2017 Privat finansiering Offentlig produksjon Privat finansiering Privat produksjon

40 Innovasjon i arbeidsdelingen mellom offentlig sektor, privat sektor og sivilsamfunnet Organisere Finansiere Produsere

41 PRODUSERE LEDELSESSTRUKTURER TREND 7 7. «Tillitsreform» erstatter detaljert målstyring (NPM) byråkraten blir intraprenør Beskrivelse Økt brukerbetaling (egenandel etc.) av velferdstjenester som for eksempel helse og omsorg, enten tjenestene er offentlig eller privat produsert, bidrar til å tette gapet mellom det offentliges inntekter og utgifter uten å øke skattesatsene radikalt. Eksempler og drivere 30 år etter New Public Managements gullalder ser vi fortsatt elementer av NPM innen ledelse i offentlig sektor. Problemene med NPM har kommet frem gjennom ny forskning, bl.a. på BI i Norge: Fokus på måling sies å ha gitt uheldige insentiver. Manglende tillit til ansatte påvirker kvaliteten på arbeidet som leveres. I privat sektor på sin side ser man stadig mer tillitsbasert ledelse, der målet er å fremme kreativitet og innovasjon. Selskap som Google gir eksempelvis sine ansatte én arbeidsdag i uken til å jobbe med et personlig prosjekt. Tillitsbaserte systemer vil skape et miljø som kan tilrettelegge for innovasjon og kreativitet, som er avgjørende for å fremme innovasjon. Kilde: Aftenposten Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Forskning på styring og ledelse i offentlig sektor for å fremskaffe ny kunnskap om hva som virker. Innovasjon i offentlig sektor må bl.a. skje ved at det i større grad legges til rette for at ansatte i offentlig sektor kan ta initiativ: Intraprenørskap og ansatt-drevet innovasjon. Kilde: Dagens Næringsliv

42 PRODUSERE GLOBAL PRODUKSJON TREND 8 8. Norsk offentlig sektor klarer ikke å være best på alt globale spesialister overtar Beskrivelse Akkurat som i privat sektor vil det etter hvert spre seg en global arbeidsdeling innen offentlig forvaltning med spesialiserte tjenesteleverandører som er verdens beste på sitt område. Eksempler og drivere Norge er et lite land med befolkning på størrelse med en stor by. På sikt er det urealistisk at vi skal ha verdensledende kompetanse på alle felt innen offentlig sektor. Eksempel offentlig utdanning: MOOC (massive open online courses) som for eksempel Harvard X vil etter hvert bli et viktig supplement til offentlige utdanningstilbud i Norge. Kompetanse innen spesialisert kreftbehandling etc. vil etter hvert bare kunne utvikles og vedlikeholdes på et færre antall sykehus i Skandinavia. Sentre for utvikling og deling av beste praksis innen offentlig sektor vil bli viktigere, som for eksempel FN-initiativet Global Centre for Public Service Excellence og danske Center for offentlig innovation. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Det aller meste av forskningsbasert kunnskap som anvendes i Norge er utviklet utenfor Norge. Innovasjonspolitikk for offentlig sektor må i større grad ta hensyn til dette ved å legge til rette for henting/deling og anvendelse av beste praksis fra andre land. Utdanning Forvaltning Digitalisering/innovasjon Helse

43 PRODUSERE OPI TREND 9 9. Offentlig-privat innovasjon (OPI) blir den mest effektive løsningen på store samfunnsutfordringer Beskrivelse Skillet mellom offentlig og privat sektor vil bli mindre viktig mot 2030 idet store samfunnsutfordringer som klima, terror og eldrebølge skal løses med innovasjon. Eksempler og drivere Kraftig vekst i antall åpne offentlige datasett gir nye muligheter for offentligprivat innovasjon. Offentlig sektor blir dessuten viktigere også for innovasjon i privat sektor, som partner, krevende kunde og finansiør. Eks. i boken The Entrepreneurial State: 40 av patentene som benyttes i en iphone er utviklet med statlige (amerikanske) midler. Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Nye virkemidler som stimulerer offentlig-privat samarbeid, for eksempel gjennom offentlige anskaffelser.

44 PRODUSERE SOSIALT ENTREPRENØRSKAP TREND Sosialt entreprenørskap helt ned på innbyggernivå blir løsningen der offentlig tjenestetilbud ikke strekker til Beskrivelse Offentlige tjenester kan ikke dekke alle velferdsbehov i samfunnet sosialt entreprenørskap blir en løsning som er økonomisk bærekraftig. Eksempler og drivere Mange ressurspersoner, ikke minst eldre, vil i årene fremover ønske å bidra uten å være ansatt i offentlig sektor. Behov for utvikling av større mangfold i den offentlige tjenesteproduksjonen. Kvalitetsheving og individuell tilpasning. Stimulering av brukermedvirkning og et mer aktivt medborgerskap lokalt. Figur 8: Utvikling i antall nystartede sosiale entreprenørskapsvirksomheter i perioden Kilde: Regjeringen Hva så for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk Kunnskap om sosialt entreprenørskap basert på forskning. Modeller for innovasjon i offentlig sektor der sosiale entreprenører utfordres på å bidra Før

45 NORGES FORSKNINGSRÅD FORESIGHT INNENFOR TRE TEMAOMRÅDER KUNNSKAPSSYNTESE: INNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR MENON-PUBLIKASJON NR. 11/2017 Av Erland Skogli

46 Innhold 1. FORESIGHTARBEID I NORGES FORSKNINGSRÅD 2 Foresightarbeid om innovasjon i offentlig sektor 4 2. KUNNSKAPSSYNTESE 5 Innledning Temaet innovasjon i offentlig sektor slik det er beskrevet i oppdragsbeskrivelsen for foresightprosjektet Temaet slik det er beskrevet i Forskningsrådets gjeldende strategi og kunnskapsoversikt for temaet 5 Innovasjon i offentlig sektor som fenomen hva sier litteraturen? Innledning Hvordan beskrives innovasjon i offentlig sektor i internasjonal forskningslitteratur? Tre ulike teoretiske innganger til innovasjon i offentlig sektor Særtrekk ved offentlig sektor (relativt til privat sektor) som påvirker innovasjonsevnen Effektstudier av innovasjon i offentlig sektor 13 Innovasjon gjennom interaksjon med privat sektor Innovative offentlige anskaffelser (IOA) Offentlig-privat samarbeid offentlig-privat innovasjon 26 Kort gjennomgang av internasjonale barometre og studier EU Innobarometer APSC: Innovasjon i offentlig sektor i Australia EPSIS og vurderinger av innovasjonseffekter Ny analyse av sammenhenger mellom innovasjon i offentlig sektor og effektive tjenester i EU/EØS-området 29 Studier av innovasjon på (offentlig)sektornivå DEA-analyser Potensialitet for imitasjon av innovasjon i kommunal sektor Offentlig sektor og innovasjon gjennom IT og digitalisering Måling av effekter av innovasjon i norsk helsesektor 33 LITTERATURLISTE 34 M E N O N E C O N O M I C S 1

47 Sammendrag Forskningsrådet gjennomfører i 2017 tre foresightprosesser (med et 2030-perspektiv) innenfor temaene digitalisering, innovasjon i offentlig sektor og markedsmulighetene knyttet til klimautfordringer. Denne rapporten er en kunnskapssyntese av forskningsbasert kunnskap om ett av disse tre temaene: innovasjon i offentlig sektor. Rapporten skal tjene som kunnskapsunderlag for selve foresightprosessen og utvikling av forsknings- og innovasjonspolitikk innenfor området innovasjon i offentlig sektor. Foresightprosessen har som mål å identifisere kunnskap om langsiktige muligheter knyttet til innovasjon i offentlig sektor og vurdere hvordan dagens forsknings- og innovasjonspolitikk bør innrettes for at vi som nasjon skal kunne utnytte mulighetene bedre. Innovasjonsbegrepet er relativt nytt innenfor offentlig sektor, og det eksisterer ulike oppfatninger av hva som ligger i begrepet. Én definisjon som ligger tett opp mot den som er brukt i privat sektor, vil være «implementering av et nytt eller vesentlig forbedret produkt eller måten den offentlige organisasjonen opererer». Ofte defineres introduksjon av innovasjoner som allerede eksisterer men er nye for organisasjonen også som innovasjoner i offentlig sektor: Selve implementeringen er oftest en vesentlig del av innovasjonen. En annen type definisjon er «en prosess for utvikling av kreative ideer som så blir implementert i nye løsninger som gir verdi til samfunnet». Disse to definisjonene illustrerer to hovedretninger i studier av innovasjon i offentlig sektor: Den mer instrumentelle inngangen med fokus på tjenesteproduksjon og effektivitet, og den mer «politiske» inngangen med fokus på hvordan offentlig sektor og samfunnet endres gjennom innovasjon. Vi kan også si at de reflekterer to ulike «grener» innenfor forskning på innovasjon i offentlig sektor: Enten har man fremhevet likhetstrekkene mellom innovasjon i privat og offentlig sektor, eller så har man understreket ulikhetene mellom de to sektorene (Arundel and Hollanders 2011). I denne kunnskapssyntesen har vi igjen delt disse hovedretningen opp i tre teoretiske hovedtilnærminger: 1) Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation); 2) Innovasjon i et systemperspektiv, (Systems of innovation) og 3) Innovasjon i form av systemskift (Transformative change). Vi har foretatt en omfattende litteraturgjennomgang i arbeidet med denne kunnskapssyntesen og blant annet benyttet meta-studier (som igjen er omfattende litteratur-surveys). En gjennomgang av nesten to hundre forskningsartikler om innovasjon i offentlig sektor viser at den desidert største kategorien innovasjoner funnet omtalt i litteraturen er administrative prosessinnovasjoner. Disse er ifølge litteraturen ofte drevet frem av new public management (NPM)-lignende reformer, og oftest på kommune-nivå. Den neste største kategorien er produkt- eller tjenesteinnovasjoner. My mindre oppmerksomhet blitt viet til teknologiske prosessinnovasjoner (ofte knyttet til digitaliseringsprosjekter), innovasjon i styresett og konseptuelle innovasjoner. Imidlertid kan man se at innovasjoner knyttet til offentlig styring og styresett («governance») har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Studier av innovasjon knyttet til styresett og samspillet mellom offentlig sektor og samfunnet er et relativt nytt og raskt voksende felt. Men denne typen innovasjon er likevel ikke noe nytt: Offentlige organisasjoner har alltid sett etter nye måter å oppfylle sine offentlige oppdrag. New Deal i USA, gjenoppbyggingen av Europa etter den andre verdenskrig, utviklingen av velferdsstaten, eksperimenter med ulike typer ny forvaltningspraksis, fremveksten av e-goverment/digitalisering av offentlig sektor representerer alle faser med stor endring i offentlig forvaltning. Regjeringer har gjennom alle disse fasene eksperimentert med nye ideer, policyer, prosesser, institusjonelle ordninger, verktøy og teknologier. Disse innovasjonene har sin tur spredd seg internasjonalt. I denne kunnskapssyntesen vier vi også mer «instrumentell» innovasjon oppmerksomhet. Det er områder som «effektivisering av offentlig sektor» samspillet med privat sektor som tross alt oftest nevnes i både offentlige dokumenter, utredninger og forskning om innovasjon i offentlig sektor. Kunnskapssyntesen inneholder en gjennomgang av effektstudier av innovasjon i offentlig sektor og ser disse i sammenheng med den pågående diskusjonen om produktivitet i offentlig sektor. Vi konkluderer med at det er behov for bedre metoder og M E N O N E C O N O M I C S 2

48 rammeverk for både å beslutte å investere i innovasjon i offentlig sektor og å evaluere effektene, ikke minst samfunnsøkonomisk. Det kan for eksempel se ut til at man underinvesterer i innovasjon i helsesektoren fordi man benytter evalueringsverktøy som bare fokuserer på kostnadene og ikke på nytteeffektene for samfunnet. Når det gjelder innovasjon offentlig sektor og samspillet med privat sektor finner vi en omfattende forskningslitteratur innenfor tre hovedområder: 1. Offentlig sektor som «innovasjons-motor» i økonomien: Bestselgende forskningsbaserte bøker som Government s invisible hand og «The Entreprenurial State» (Mazzucato) er eksempler på en trend innenfor forskningen på innovasjon i regi av offentlig som peker på staten som en ledende innovatør, mer enn de store private selskapene, opp igjennom historien og også i dag. Det argumenteres her for at en større del av innovasjonspolitikken må rettes mot offentlig sektor for å sikre økonomisk og samfunnsmessig utvikling og utløse vekst i privat sektor. 2. For å løse store samfunnsutfordringer («grand challenges») er nye former for offentlig privat samarbeid nødvendig. Det blir mindre viktig hvem som løser oppgavene og skillene mellom bransjer, offentlig-privat og offentlig-sivilsamfunn-innbyggere vil bli visket ut over tid. Offentlig sektor må dermed arbeide mer med brukerdrevet og åpen innovasjon i alle ledd. Innovasjon blir ikke unntaket, men regelen. Alle må kunne slippe til med sine ideer og innovere på åpne plattformer for eksempel basert på offentlig informasjon (big data). 3. Offentlige anskaffelser representerer en viktig tyngdekraft i hele økonomien som kan benyttes til å forsterke både punkt 1 og 2 over. Offentlig sektor i Norge kjøper årlig inn for ca. 500 mrd. kroner. Mer av dette volumet kan dedikeres til anskaffelser av innovasjon. I dag benyttes trolig mindre enn én promille av dette budsjettet til anskaffelser av innovasjon. Studier viser at denne type etterspørselsstimulerende innovasjonspolitikk er mer effektiv enn tradisjonell tilbudsside stimuli i form av offentlig innovasjonsstøtte (subsidier) og at den dessuten gir betydelige innovasjonseffekter for offentlig sektor, ikke minst i kommunesektoren hvor innkjøp utgjør nesten 40% av det totale driftsbudsjettet. Norges Forskningsråd kan ta en mer tydelig rolle innenfor alle de tre nevnte områder i tiden fremover på linje med andre «innovation agencies» rundt om i Europa. Innovasjon i offentlig sektor er i utgangspunktet Difis ansvar, men i praksis ikke prioritert. Innovasjon Norge har på sin side i utgangspunktet ikke et mandat for å operere mot offentlig sektor. M E N O N E C O N O M I C S 3

49 1. Foresightarbeid i Norges Forskningsråd Forskningsrådet gjennomfører i 2017 tre foresight-prosesser i samarbeid med Menon Economics og infuture innenfor temaene digitalisering, innovasjon i offentlig sektor og markedsmulighetene knyttet til klimautfordringer. Foresight-prosesser er her fremtidsstudier med et 2030-perspektiv. Hver prosess har som hensikt å lede frem til vurderinger av hvordan norsk forskning og innovasjon bør prioriteres, organiseres og gjennomføres på det aktuelle feltet. Det arrangeres en workshop for hvert tema hvor deltakerne vil være med på å legge premissene for norsk forskning på viktige samfunnsområder. Sluttresultatet skal inngå som grunnlag for innspill fra Forskningsrådet til revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning og for videreutvikling av Forskningsrådets programmer på disse feltene. For hvert av de tre temaene er det dannet en temagruppe bestående av fagpersoner hos Forskningsrådet for å bidra til intern kompetansebygging og utnytte intern fagkompetanse innen de tre temaene. Foresightarbeid om innovasjon i offentlig sektor Forskningsinnsatsen for innovasjon i offentlig sektor er forholdsvis begrenset i Norge og det er utfordringer knyttet til hva som skal prioriteres og hvordan forskningen skal styrkes på dette området. Offentlig sektor er imidlertid en betydelig bruker av forskning på nær sagt alle kunnskapsområder gjennom sitt ansvar for offentlige tjenester som helse, infrastruktur og sikkerhet og miljø. Det er ikke gitt at dette foregår på den mest hensiktsmessige måten i dag. Denne foresight-prosessen har som mål å identifisere kunnskap om langsiktige muligheter knyttet til innovasjon i offentlig sektor og vurdere hvordan dagens forsknings- og innovasjonspolitikk bør innrettes for at vi som nasjon skal kunne utnytte mulighetene bedre. Analysen identifiserer flere temaområder knyttet til innovasjon i offentlig sektor. Disse er identifisert i samarbeid med temagruppen bestående av fagpersoner i Forskningsrådet, ved bruk av eksterne fageksperter og gjennom analyse av utvalgte rapporter. M E N O N E C O N O M I C S 4

50 2. Kunnskapssyntese Innledning I det følgende gjengis kort Forskningsrådets egne definisjoner og beskrivelser av temaet «innovasjon i offentlig sektor» Temaet innovasjon i offentlig sektor slik det er beskrevet i oppdragsbeskrivelsen for foresightprosjektet «Forskningsinnsatsen for innovasjon i offentlig sektor er forholdsvis begrenset i Norge og det er utfordringer knyttet til hva som skal prioriteres og hvordan forskningen skal styrkes på dette området. Offentlig sektor er imidlertid en betydelig bruker av forskning på nær sagt alle kunnskapsområder gjennom sitt ansvar for offentlige tjenester som helse, infrastruktur og sikkerhet og miljø. Det er ikke gitt at dette foregår på den mest hensiktsmessige måten i dag. Digitalisering av produksjon, tjenester og kommunikasjon er eksempel på teknologi med bredt nedslagsfelt i offentlig sektor. De internasjonale hovedtrendene for arbeidet med innovasjon i offentlig sektor er knyttet til å forbedre de offentlige tjenester for borgerne, sikre en tilpasningsdyktig og bærekraftig offentlig sektor, bedre samspill mellom offentlige, private og ideelle organisasjoner for tjenesteytelser (PPP), større integrasjon og bedre utnyttelse av ny teknologi og å redusere kostnadene i sektoren. I så godt som alle land er kostnadssiden en dominerende utfordring, drevet blant annet av demografiske endringer med aldrende befolkninger, nye helseutfordringer, migrasjon, klimaeffekter og klimatilpasning, ulikhet og utenforskap, samfunnssikkerhet, utsikter til reduserte offentlige inntekter mv.» Temaet slik det er beskrevet i Forskningsrådets gjeldende strategi og kunnskapsoversikt for temaet Forskningsrådets egen definisjon og beskrivelse på hjemmesider og i strategidokumenter er (i kortversjon): «Ut fra den bredere sammenhengen som løsningene av de offentlige oppgavene inngår i, skiller vi ikke skarpt mellom innovasjon i offentlig sektor, dvs. innovasjon som offentlige aktører selv har tatt initiativ til, og innovasjon for offentlig sektor, som også omfatter innovasjonsarbeid i næringslivet og sivilsektoren som fremmer innovasjon i offentlig oppgaveløsning og offentlige virksomheter. Innovasjon både i og for offentlig sektor er avhengig av den grunnleggende kunnskapsutviklingen. I tillegg er forskning om innovasjon i offentlig sektor en viktig del av det vi legger i innovasjon i offentlig sektor. Dette er eksempelvis forskning om hva som hemmer og fremmer innovasjon, modeller for innovasjon og innovasjonsprosesser, og hva slags innovasjonsaktiviteter som foregår i offentlig sektor og i hvilket omfang. I det nordiske samarbeidsprosjektet «Measuring Public Service Innovation» (MEPIN) er innovasjon i offentlig sektor definert som: «implementering av betydelige endringer i den måten som organisasjonen arbeider på, eller i de produkter/tjenester den leverer, og omfatter både helt nye eller betydelig endrede tjenester/varer, arbeidsprosesser, organisatoriske metoder og den måten som organisasjonen kommuniserer med sine brukere på. Innovasjonen skal være ny for organisasjonen, men kan være utviklet av andre.» Forskningsrådets fokus på området i dag («Policy for Forskningsrådets arbeid): «Kunnskapssystemet for innovasjon i offentlig sektor: Det er viktig å utvikle kunnskap for innovasjon, metode og implementeringskunnskap, medarbeidernes kompetanse og systemer for spredning av kunnskap. Kommunesektorens innovasjonsutfordringer: I kommunesektoren er det behov for å mobilisere til innovasjon og utvikle drivere for innovasjon, avveie forholdet mellom lokale løsninger, regionale og M E N O N E C O N O M I C S 5

51 nasjonale standarder innenfor hele det kommunale og fylkeskommunale ansvarsområdet, og utvikle arbeidsdelingen mellom det offentlige, nærings-visjon og mål livet, sivilsamfunnet og den enkelte. Offentlig planlegging og infrastruktur: Store samfunnsutfordringer innenfor klima og miljø, samfunnssikkerhet, transportsystemer og annen infrastruktur gjør det viktig å utvikle kunnskapsgrunnlaget for politikk og offentlig forvaltning, fremme innovasjon gjennom nye digitale, systemiske og fysiske rammebetingelser for borgere og næringsliv, og utvikle ny praksis for offentlige innkjøp som gir økt innovasjon. Innovasjon i helse, omsorg og velferd: Det er viktig å gjøre alle mennesker i stand til å leve selvstendige liv lenger, blant annet ved hjelp av nye teknologiske løsninger, universell utforming og bedre folkehelse, og ved å utvikle bedre og mer effektive tjenester og bedre samhandling mellom de ulike delene av tjenestesystemet. Innovasjon i utdanning og oppvekstvilkår: Det trengs innovative grep for å styrke kvaliteten i barnehager, bedre resultatene i norsk skole, redusere frafall i videregående skole, ivareta integrering, utvikle nye arenaer og metoder for læring, bedre oppvekstvilkårene, og sikre læring og læringsmuligheter gjennom hele livsløpet.» Forskningsrådets tidligere kunnskapssyntese Innovasjon i offentlig sektor: Kunnskapsoversikt og muligheter, Forskningsrådet og Damvad Rapporten beskriver tre perspektiver på innovasjon i offentlig sektor: 1. En sterk økonomisk vekst er positiv, men utfordrer det norske samfunnet på flere måter og krever innovasjon. Veksten stiller krav til store offentlige investeringer på områder som infrastruktur, bygninger, skoler, energisystemer, kultur etc. Og store offentlige investeringer bør stille store krav til gjennomtenkt, intelligent og innovativ adferd og løsninger. Det vil være feil av den offentlige sektor i Norge ikke å utnytte behovet for investeringer til å stille høye krav til faktorer som kvalitet, miljø, effektivitet o.a. Men slike krav må selvfølgelig være basert på den beste kunnskapen og forskningen. 2. Økende utfordringer og etterspørsel merkes særlig innenfor omsorg-velferd-helse, arbeidsmarked og utdanning. Det norske samfunnet opplever en rekke økende utfordringer som har å gjøre med velferdssamfunnet, arbeidsmarkedet og utdanningssystemet. Løsningen på tunge utfordringer er bedre kunnskap og bedre forankring av den produserte kunnskapen hos profesjonene som arbeider med å løse utfordringene. Det krever mer fokusert forskning og det må samarbeides mer mellom forskningen og det praktiske nivået. 3. Det er et enormt mulighetsrom for å forske seg frem til tidsriktige løsninger for offentlig sektor i årene fremover. Norge har med andre ord tid til å forske seg frem til gode løsninger. Vi har tid til å la offentlige innkjøp basere seg på den beste og nyeste kunnskap. Vi trenger ikke å ta forhastede konklusjoner eller gjennomføre drastiske løsninger. Det gir et godt grunnlag for å iverksette en forskningsinnsats for innovasjon i offentlig sektor. M E N O N E C O N O M I C S 6

52 Innovasjon i offentlig sektor som fenomen hva sier litteraturen? Innledning Innovasjonsbegrepet er relativt nytt innenfor offentlig sektor, og det eksisterer ulike oppfatninger av hva som ligger i begrepet. Én definisjon som ligger tett opp mot den som er brukt i privat sektor, vil være «implementering av et nytt eller vesentlig forbedret produkt eller måten den offentlige organisasjonen opererer på» (Bloch 2011). I tråd med en slik definisjon definerer Albury (2005) vellykket innovasjon i offentlig sektor som «utforming og implementering av nye prosesser, produkter, tjenester og leveringsformer som fører til vesentlige forbedringer av effekter, effektivitet, prestasjoner eller kvalitet.» Bason (2010) definerer innovasjon i offentlig sektor som «en prosess for utvikling av kreative ideer som så blir implementert i nye løsninger som gir verdi til samfunnet». Vi ser at disse definisjonene har et noe ulikt abstraksjonsnivå. Mens Bloch og Albury opererer med en definisjon som i større grad fokuserer på effektiviteten i de offentlige tjenestene som tilbys, fokuserer Bason på utvikling av nye løsninger til beste for samfunnet Hvordan beskrives innovasjon i offentlig sektor i internasjonal forskningslitteratur? I 2015 gjennomførte forskere ved Erasmus University i Rotterdam en omfattende meta-studie av forskningsartikler om innovasjon i offentlig sektor de siste årene. Denne systematiske meta-studien gikk igjennom mer enn artikler som inneholdt stikkordene innovasjon og offentlig sektor, benyttet et sett av relativt strenge kriterier og metode (PRISMA) og gjennomlesning av noen hundre artikler før man stod igjen med 181 artikler som var publisert i 90 ulike tidskrifter og bøker. Tidsskriftene med flest relevante artikler var Public Management Review, Public Administration, Public Administration Review og Journal of Public Administration Research and Theory. 25% av studiene gjennomført i USA, mens 19% var gjennomført i Storbritannia. 56% av studiene var kvalitative med hovedfokus på case. 31% var kvantitative studier. 13% var en blanding av kvantitative og kvalitative. Studiene var fordelt på følgende måte mellom ulike deler av offentlig sektor: 27% på kommunenivå 18% på statlig nivå (forvaltning) 14% innenfor helsesektoren 8% innenfor sosialsektoren 6% innenfor utdanningssektoren De fleste definisjoner av innovasjon som ble benyttet i de 181 artiklene som ble identifisert baserte seg på Rogers (2003, s. 12) som definerer innovasjon som "idé, praksis eller objekt som oppfattes som ny av en enkeltperson eller annen enhet (organisasjon) som tar den i bruk". Også basert på Rogers: «anvendelse av en eksisterende idé for første gang av en gitt organisasjon». Innovasjonstype Fokus Eksempler Referanser Administrative prosessinnovasjoner Teknologiske prosessinnovasjoner Nye organisasjonsformer, innføring av nye ledelsesmetoder og teknikker og nye arbeidsmetoder Utvikling eller bruk av ny teknologi introdusert i en offentlig organisasjon for å forbedre tjenester og prosesser Etableringen av en "one-stop shop» i en kommune der innbyggerne får tilgang til ulike tjenester på ett sted Digitialisering av skatteinnkreving Meeus og Edquist (2006) Edquist et al. (2001) M E N O N E C O N O M I C S 7

53 Produkt- og tjenesteinnovasjon Utvikling av nye offentlige tjenester og produkter Utvikling av program økt inkludering unge mennesker med funksjonshemming i arbeidslivet Damanpour and Schneider (2009) Innovasjoner i styresett Konseptuell innovasjon Utvikling av nye styresett og prosesser som adresserer spesifikke samfunnsbehov Nye konsepter, referanserammer eller paradigmer som bidrar til å sette problemer og mulige løsninger i en ny ramme Ny styringspraksis som bidrar til at ulike policy-nettverk blir mer selvregulerende og selvorganiserende Introduksjon av et nytt paradigme der NAV ikke lenger vurderer handikappedes manglende evner til å jobbe (hva/hvor mye de ikke kan gjøre), men snarere fokus på hva de kan gjøre Moore og Hartley (2008) Bekkers et al. (2011) Figur 1 Ulike typer innovasjon i offentlig sektor oppgitt i vitenskapelig litteratur om temaet Den desidert største kategorien funnet i litteraturen om innovasjon i offentlig sektor er administrative prosessinnovasjoner (en kategori under prosessinnovasjoner). Disse er ifølge litteraturen ofte drevet frem av new public management (NPM)-lignende reformer. Et typisk eksempel er Hansens (2011) studier av forholdet mellom ledelse og innovasjon forbundet med NPM (for eksempel outsourcing av kommunal tjenesteproduksjon til private) blant 262 danske ledere i kommunal sektor. Den neste største kategorien man finner omtalt i vitenskapelig litteratur om innovasjon i offentlig sektor er produkt- eller tjenesteinnovasjoner (Pärna og Von Tunzelmann 2007). I litteraturen har mye mindre oppmerksomhet blitt viet til teknologiske prosessinnovasjoner (ofte knyttet til digitaliseringsprosjekter), innovasjon i styresett og konseptuelle innovasjoner. Imidlertid kan man se at innovasjoner knyttet til offentlig styring og styresett («governance») har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Oppsummert kan man si at litteraturen oftest beskriver intra-organisatoriske prosessinnovasjoner, som gjerne er nært knyttet til NPM eller digitalisering. Andre typer offentlige innovasjoner har ikke blitt like grundig undersøkt. De to viktigste målene for innovasjon i offentlig sektor slik det fremkommer gjennom litteraturen er effekt og effektivitet, det å få mer for mindre, samt deltagelse/involvering (gjerne innbyggere/brukere av offentlige tjenester) og samarbeid. Øke effekt 18% Øke effektivitet 15% Håndtere store samfunnsutfordringer 10% Øke brukertilfredshet 7% Involvere innbyggerne 6% Involvere private partnere 2% Andre mål 7% Ingen spesifikke mål nevnt 35% Figur 2 Mål for innovasjon i offentlig sektor oppgitt i vitenskapelig litteratur om temaet M E N O N E C O N O M I C S 8

54 Videre fant man at forskningslitteraturen fokuserte på fire ulike drivere og barrierer for innovasjon i offentlig sektor: 1. Omgivelsene, for eksempel politisk mandat 2. Organisasjonen, for eksempel strukturelle forhold (behov/mulighet for endringer) 3. Selve innovasjonsprosessen (for eksempel grad av kompleksitet) 4. Individ/ansatt, for eksempel grad av delegering og initiativ (intraprenørskap) Resultater av innovasjon i offentlig sektor slik de fremkommer i de identifiserte vitenskapelige publikasjonene var: Økt effekt 28% Økt effektivitet 10% Håndtere store samfunnsutfordringer 10% Øke brukertilfredshet 5% Involverte innbyggerne 5% Involverte private partnere 6% Andre effekter (for eksempel sikkerhet) 6% Ingen spesifikke resultater nevnt 40% Figur 3 Resultater av innovasjon i offentlig sektor oppgitt i vitenskapelig litteratur om temaet De Vries et. al. konkluderer etter sin omfattende gjennomgang av litteraturen med at innovasjon i offentlig sektor er et fenomen som stadig oftere blir koblet til reformer i offentlig sektor, gjerne i sammenheng med NPM (Pollitt og Bouckaert 2011), digitalisering i offentlig sektor, endringer i politiske styringssystemer samt endringer i forholdet mellom offentlig sektor, privat sektor og sivilsamfunnet (Lowndes og Pratchett 2012) Tre ulike teoretiske innganger til innovasjon i offentlig sektor I målinger av innovasjon i privat sektor opererer man gjerne med fire innovasjonstyper: Produktinnovasjon, prosessinnovasjon, organisatorisk innovasjon og markedsinnovasjon. Men kan man studere innovasjon på samme måte som i privat sektor, eller bør man utvikle tilnærminger som tar høyde for særtrekkene ved offentlig sektor? 1 Man kan si at forskning på innovasjon i offentlig sektor så langt har vært todelt: Enten har man fremhevet likhetstrekkene mellom innovasjon i privat og offentlig sektor, eller så har man understreket ulikhetene mellom de to sektorene (Arundel and Hollanders 2011). Til tross for at innovasjonsbegrepet er relativt nytt innenfor offentlig sektor betyr ikke det at fenomenet er nytt. Innovasjon er tett knyttet opp mot offentlig tjenesteproduksjon og praksis og har dermed berøringspunkter til andre utviklingsbegreper som læring, kunnskapsutvikling og endring. En sentral del av innovasjonsøkologien er nettopp de mange inkrementelle forbedringene som gjøres på kontinuerlig basis, ofte utført av ansatte i offentlig tjenesteproduksjon i nær kontakt med brukerne av offentlige tjenester (Fuglsang 2010; Fuglsang and Sørensen 2011). For å forstå innovasjonsdynamikk over tid er det ofte viktig å se disse skrittvise endringene som sentrale forutsetninger og byggesteiner for mer gjennomgripende og radikale innovasjoner (Fagerberg 2005). 1 Se Bugge, Mortensen og Bloch (2011) og Halvorsen et al. (2005) for en diskusjon rundt dette. M E N O N E C O N O M I C S 9

55 Innovasjon i offentlig sektor kan forstås fra ulike ståsteder. I det følgende vil vi gjøre rede for tre ulike måter å tilnærme seg temaet på, og som i sum illustrerer noe av kompleksiteten innenfor feltet; 1) Innovasjon innad i organisasjoner (Management of innovation); 2) Innovasjon i et systemperspektiv, (Systems of innovation) og 3) Innovasjon i form av systemskift (Transformative change). Innovasjon i offentlige organisasjoner Én utbredt måte å forstå innovasjon på er med utgangspunkt i en gitt privat eller offentlig organisasjon. Her vil naturlige innganger være å studere hvordan organisasjonen gjennom ledelse, de ansattes kompetanse og gjennom sine samarbeidspartnere jobber for å legge til rette for en innovativ og dynamisk organisasjon. Eksempler på slike organisasjonsspesifikke innovasjoner vil kunne være innføring av lean arbeidsmetodikk eller utvikling av nye digitale tjenester. Innenfor velferdsteknologi kan det være snakk om innkjøp av ny software for samhandling og pasientflyt eller anskaffelse av ny lokaliseringsteknologi. En sentral avveining i et managementperspektiv er å finne en hensiktsmessig balansegang mellom utforskning av nye løsninger eller tjenester på den ene siden, og utnyttelse av eksisterende kompetanse og effektivisering av eksisterende tjenester på den andre (March 1991). For å kunne nyttiggjøre seg eksterne impulser og ny kunnskap innenfor en eksplorativ modus må man imidlertid besitte en nødvendig grad av absorbsjonsevne internt (Cohen and Levinthal 1990). I praksis betyr dette blant annet at man for å kunne utnytte ny forskningsbasert kunnskap bør besitte en viss forskningsbasert kunnskap selv. Det er imidlertid en utbredt oppfatning at en slik organisasjonsspesifikk måte å forstå innovasjon på ikke alltid evner å fange opp den faktiske kompleksiteten og det samspillet som ofte ligger til grunn for en ny løsning, prosess eller tjeneste. Sett i et slikt perspektiv kan denne formen for organisasjonsspesifikk innovasjonsledelse utgjøre en noe atomistisk eller reduksjonistisk forståelsesramme for innovasjon. Ofte vil andre typer aktører og sektorer som omkranser en gitt organisasjon utgjøre sentrale forutsetninger, impulser eller barrierer for innovasjon. Siden 1990-tallet har det derfor vokst frem en fagretning som forsøker å forstå innovasjon i et mer helhetlig og systemisk perspektiv. Offentlig innovasjon i et systemperspektiv En systemisk forståelse av innovasjon legger vekt på at innovasjon ikke skjer i en lukket kontekst innenfor rammene av en enkeltorganisasjon, men i stedet ofte oppstår i samspill mellom en rekke ulike aktører, og bestemmes i stor grad også av institusjonelle rammebetingelser rundt disse (Edquist 1997; Edquist 2005). Et systemperspektiv på innovasjon innebærer dermed at man søker å forstå hvordan omkringliggende aktører og institusjoner påvirker og representerer viktige forutsetninger for innovasjon. En innovasjonssystemtilnærming har tradisjonelt vært brukt med utgangspunkt i privat sektor, og offentlige aktører som forskningsinstitusjoner og universiteter har bygget opp under en tilnærming for å stimulere til innovasjon i privat sektor. I løpet av de senere årene har det imidlertid blitt stadig mer utbredt å fokusere på hvordan innovasjon også finner sted innad i offentlig sektor (Borins 2001; Albury 2005; Bommert 2010; Osborne and Brown 2011; Bloch and Bugge 2013; Bason 2010; European Commission 2013). Innovative offentlige anskaffelser har blant annet blitt identifisert som et potensielt kraftfullt innovasjonsvirkemiddel som på mange måter utgjør et slags bindeledd mellom innovasjon i privat sektor og i offentlig sektor (Edler and Georghiou 2007). Eksempler på slikt samspill mellom de ulike aktørene er såkalte bruker-produsent-relasjoner (user-producer relations) hvor etterspørsel fra kunder og brukere ofte utgjør like viktige impulser for innovasjon hos produsenten som forskningsbasert innovasjon (Lundvall 1992). Et systemperspektiv på innovasjon i offentlig sektor handler dermed bl.a. om samspillet mellom for eksempel innleide konsulenter, samarbeidende etater og brukere av offentlige tjenester. Innovasjonssystemer består analytisk av to subsystemer; et subsystem for kunnskapsutvikling, og ett subsystem for anvendelse av kunnskap (Asheim and Gertler 2005). Kunnskapsutvikling kan både omfatte forskningsbasert (vitenskapelig) og erfaringsbasert (praksisnær) kunnskap (Jensen et al. 2007). Forskningsbasert kunnskap anses for å være kodifisert og skriftlig, mens erfaringsbasert kunnskap gjerne M E N O N E C O N O M I C S 10

56 forstås som en form for iboende og personifisert kunnskap man har tilegnet seg gjennom å være en del av et arbeidsfellesskap. Relatert til disse kunnskapsformene er den interaksjonen og læringen som finner sted mellom aktører lokalt eller regionalt på den ene siden, og den læringen som finner sted gjennom internasjonale kontaktflater på den andre siden 2 (Bathelt, Malmberg, and Maskell 2004). For å skape et velfungerende innovasjonssystem er det avgjørende å sørge for en balanse mellom forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap, samt god interaksjon og toveis dynamikk mellom kunnskapsutvikling og anvendelse (Jensen et al. 2007). Hvordan evner det offentlige å balansere disse kompetanseformene på en hensiktsmessig måte? Hvordan sikres kunnskapsflyt og absorbsjonsevne på en måte som styrker innovasjonsevne og spredning av innovative løsninger på tvers av norske kommuner? Utvikling av innovative velferdsteknologiske løsninger innebærer eksempelvis samarbeid og dialog mellom leverandører, kommuner/sykehus, brukerne av løsningene samt deres pårørende. Ofte vil det være en vel så stor utfordring å implementere en ny løsning inn i det eksisterende apparatet for offentlig tjenesteproduksjon som utviklingen av teknologien i seg selv. De sosiale og organisatoriske utfordringene knyttet til innovasjon, som eksempelvis innøvd kunnskap, arbeidsrutiner, reguleringer, skepsis, risikovegring og frykt for ny teknologi er eksempler på faktorer som kan utgjøre utfordringer og barrierer i arbeidet med innovasjon. Flere av disse faktorene inngår i det institusjonelle rammeverket rundt ulike aktører, hvilket gjerne anses som en del av et gitt innovasjonssystem og som angir spilleregler for hvordan innovasjon og nyskapning kan foregå. Institusjoner kan bestå av både formelle reguleringer og politiske virkemidler på den ene siden, og uformelle rutiner, normer og verdier på den andre. Andre typer strukturer knyttet til styringsregimer, budsjetterings- og rapporteringsrutiner, finansieringssystemer og organisasjonsformer utgjør også sentrale rammebetingelser for innovasjon i kommunene (Hartley 2005). Begrunnelser for å legitimere politiske inngrep og virkemidler overfor et innovasjonssystem knyttes gjerne til mangel på a) ressurser og evner, (capabilities failures), b) infrastruktur (infrastructural failures), c) nettverk (network failures) og d) institusjoner (institutional failures) (Klein Woolthuis, Lankhuizen, and Gilsing 2005). Offentlig innovasjon i form av systemskift I løpet av de siste 15 årene har det vokst frem en tydeligere evolusjonær tilnærming til innovasjon i form av et fokus på mer gjennomgripende endring av eksisterende produksjonssystemer. Mens innovasjonssystemer tradisjonelt og primært har vært opptatt av å forstå innovasjonens systemiske karakter og betingelser har denne evolusjonære tilnærmingen dermed lagt en sterkere historisk dimensjon til det systemiske: Hvordan endrer innovasjonssystemer seg over tid? Fremveksten av (bevisstheten om) større samfunnsutfordringer som klimakrise, eldrebølge, økonomisk krise og flyktningkrise er eksempler på større samfunnsutfordringer som fordrer mer radikale grep og re-konfigurasjon av eksisterende produksjons- og innovasjonssystemer (Schot and Steinmueller 2016; Kuhlmann and Rip 2014). Slike større samfunnsutfordringer («grand challenges») er ofte vanskelig å definere, og løsninger må gjerne utvikles over tid og i samarbeid mellom mange ulike aktører, og på tvers av offentlig og privat sektor (Miettinen 2013; Mazzucato 2013; Kuhlmann and Rip 2014). Overgangen fra sentraliserte og sykehjemsbaserte omsorgstjenester til distribuerte og hjemmebaserte omsorgstjenester muliggjort av velferdsteknologi kan ses som et eksempel på et slikt systemskift. Her er det ikke nødvendigvis teknologien i seg selv som er det banebrytende elementet, men snarere hvordan teknologien fordrer reorganisering av eksisterende apparat for produksjon og levering av omsorgstjenester. Den demografiske utviklingen utgjør her det omkringliggende landskapet for helsetjenester, og som vil utøve et stadig sterkere press på velferdssamfunnet. Dette fordrer i sin tur nytenkning innenfor organiseringen av offentlige systemet for omsorgstjenester. 2 Såkalt local buzz and global pipelines. M E N O N E C O N O M I C S 11

57 Dette eksempelet peker dermed på forskjellen mellom innovasjonssystem og systemendring. Mens et innovasjonssystem vil tilrettelegge for en mest mulig effektiv allokering av ressurser innenfor gitte rammer (best practice), vil utviklingen av og overgangen til et helt nytt system (next practice) i utgangspunktet kunne være mer komplekst, tidkrevende og ressurskrevende, men samtidig langt smartere Særtrekk ved offentlig sektor (relativt til privat sektor) som påvirker innovasjonsevnen Flere studier har pekt på særtrekk ved offentlig sektor som bidrar til økt risikoaversjon. Bozeman og Kingsley (1989) 3 fant at det er en positiv sammenheng mellom risikoaversjon i offentlig sektor og grad av politisk styre. Dette er en av flere problemstillinger som skiller offentlig sektor fra privat. Dette blir også bekreftet i en undersøkelse 4 blant 800 leverandører til offentlig sektor i Storbritannia. Undersøkelsen finner at 37 prosent vektlegger problemet med risikoaversjon hos de offentlige innkjøpere som en barriere for innovasjon. Videre fant Bysted og Jespersen (2013) 5 en sterk empirisk sammenheng mellom en desentralisert beslutningsstruktur og innovativ adferd. Som følge av å være preget av en mer hierarkisk struktur sammenlignet med privat sektor, kan dette være med på å forklare hvorfor offentlig sektor har lavere innovativ aktivitet. I sammenheng med dette fant de også at ledere i offentlig sektor har mindre mulighet til å handle selvstendig sammenlignet med privat sektor. Manglende autonomi blant ledelsen i offentlig sektor sammenlignet med privat sektor trekkes derfor frem som en viktig forklaringsfaktor på lavere innovasjonsgrad. En kritisk faktor i forhold til viljen til å påta seg risiko er tilknyttet forventet positive virkninger ved suksess og tilsvarende negative virkninger ved feiling. Bysted og Jespersen (2013) testet derfor sammenhengen mellom risikovillig adferd og innovasjon og fant at en manglende sammenheng mellom prestasjon og resultat påvirket de ansatte i offentlig sektor sin vilje til å delta i innovasjonsfremmende aktivitet. Tidligere undersøkelser viser at ansatte i norsk offentlig sektor ikke oppfatter at gode prestasjoner belønnes innad i organisasjoner. Dårlige prestasjoner assosieres derimot med karrieremessige konsekvenser. Denne risikoaverse adferden typisk for offentlige organisasjoner er derfor trukket frem som en av grunnene til lav innovasjonsgrad i offentlig sektor (Edler og Uyarra, 2013) 6. Dette kan også uttrykkes som insentiver for innovasjon, eller mangel på sådan: I MEPIN-undersøkelsen (Bugge, Mortesen og Bloch, 2011) oppgir 87% av respondentene fra kommunesektoren at manglende insentiver for ansatte i noen eller stor grad er en barriere for innovasjon i kommunesektoren. Et annet skille mellom offentlig sektor og private aktører er at offentlige organisasjoner gjerne jobber mot flere mål. Bysted og Jespersen (2013) finner i sin studie at antall mål reduserer viljen til innovasjon og forklarer dette med at multiple mål reduserer følelsen av «Sense of urgency» som assosieres med behovet for innovasjon for å opprettholde bedriftens konkurranseevne. En studie gjort av Bozeman og Kingsley (1998) finner samtidig en sammenheng mellom risikoaversjon og omfang av mål og målkonflikt. 3 Bozeman og Kingsley (1989): Risk culture in public and private organizations. Public Administration Review 4 Underpin undersøkelsen (Edler, Georghiou, Uyarra, Yeow ). Tilgjengelig på: 5 Bysted og Jespersen (2013): Exploring Managerial Mechanisms that influence innovative work behaviour. Comparing public and private employees. Public Management Review June Edler og Uyarra (2013): Chapter 15: Public procurement of innovation in Handbook of Innovation in Public Services edited by Stephan P. Osbourne & Louise Brown M E N O N E C O N O M I C S 12

58 Paradoksalt nok kan også det faktum at offentlig sektor forvalter fellesskapets ressurser være med på å høyne terskelen for innovativ adferd, til tross for at mer innovasjon i realiteten ofte vil kunne innebære en bedre utnyttelse av de samme ressursene Effektstudier av innovasjon i offentlig sektor De siste ti årene har de fleste land i Europa begynt å utvikle egne strategier for innovasjon i offentlig sektor. I Norge har man foreløpig ikke etablert noen enhetlig og samlet satsing, men i realiteten står Norge ikke tilbake for resten av Europa når det kommer til arbeidet med innovasjon i denne sektoren. Ettersom disse strategiene er relativt nye, er det naturlig at litteraturen knyttet til effektmåling av innovasjon i offentlig sektor fortsatt er begrenset. En interessant studie, fra britiske NESTA, er blant de mest «håndfaste» vi har funnet: Studien anslår en potensiell kostnadsbesparelsene (som én type effekt) i offentlig sektor gjennom mer radikal innovasjon på mellom 20 og 60 prosent. 7 Studien peker på potensialer men inneholder ingen systematisk metodisk analyse av gevinster etter innovasjon. Selv om antallet effektanalyser av innovasjon i offentlig sektor er lite, er antallet langt større når det kommer til studier av effektivisering gjennom allerede eksisterende metoder, teknikker og verktøy. Da snakker vi med andre ord om gevinster gjennom imitasjon. Den danske produktivitetskommisjonen har gjennom en studie av offentlig sektor i Danmark vist at hvis innovasjoner utvikles og spres mer effektivt slik at alle deler av offentlig sektor løftes opp til et beste praksis-nivå på sine respektive områder, kan minst 10 prosent besparelser påregnes. 8 Tar vi utgangspunkt i kommunesektoren i Norge og Statsbudsjettet for 2016 (463 mrd. kroner til kommunesektoren) vil altså en 10% besparelse utgjøre 46 milliarder kroner for kommunesektoren alene. Norman-utvalget 9 fra 1991 beregnet at man kunne spare opp mot 30 prosent i offentlige utgifter gjennom mer effektiv ressursutnyttelse. EU-kommisjonens årlige vekstundersøkelse påpeker at økt bruk av IKT i offentlig sektor forventes å øke effektiviteten og redusere kostnader mellom 15 til 20 prosent. 10 Estimater for EUs helse-sektor har vist at investeringer i nye prosesser for å håndtere kroniske sykdommer kan føre til mulige besparelser på 60 milliarder Euro. Det er uklart hvor store prosentvise besparelser dette vi gi. For det offentlige, og spesielt kommunene, vektlegger Produktivitetskommisjonen (2015) kostnadsreduserende innovasjon. Produktivitetskommisjonen bruker ikke ordet innovasjon i denne sammenhengen. De snakker i stedet om effektivisering av offentlig og kommunal sektor. Det er allikevel ingen tvil om at effektivisering av offentlig sektor innebærer å gjøre ting på andre måter enn i dag med andre ord, innovasjon. Når produktivitetskommisjonen fokuserer nesten utelukkende på effektivisering i offentlig sektor, utelates diskusjonen om hvordan kvalitetsforbedringer skal oppdages og realiseres, spesielt dersom en kvalitetsforbedring også innebærer økte kostnader. Dette fremstår som en sentral mangel og svakhet ved 7 Gillison, S., M. Horne and P. Baeck (2010), Radical efficiency Different, better, lower cost public services, Nesta Research paper 8 The Danish Governments Productivity Commission (2013), Governance, management and motivation in the public sector, Analysis report 3, 9 NOU 28/1991: Mot bedre vitende? : effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor. 10 COM(2013) 700 final, Annual Growth Survey M E N O N E C O N O M I C S 13

59 rapportene fra kommisjonen. Skillet mellom effekt («effectiveness») og effektivitet («efficiency») er viktig når man skal studere og forstå innovasjon i offentlig sektor. Innovasjon gjennom interaksjon med privat sektor I det følgende går vi nærmere inn på innovasjon i offentlig sektor som foregår i interaksjon med privat sektor, nærmere bestemt innovasjon gjennom offentlige anskaffelser og (en kort gjennomgang av) såkalt offentlig-privat innovasjon Innovative offentlige anskaffelser (IOA) Innledning Boken State of Innovation referer til begrepet government s invisible hand : For many technologies, it has not been Adam Smith s invisible hand, but the hand of government that has proven decisive in their development. 11 Her fortelles historien om store offentlig finansierte og/eller anskaffede innovasjoner som for eksempel internett i USA. Det hevdes at det offentlige er den viktigste innovatøren innen flere sektorer og at dette må ligge til grunn for videre satsing og politikkutvikling rettet mot innovative offentlige anskaffelser. Dette støttes av den britiske forskeren og forfatteren av boken «The Entrepreneurial State», Marian Mazzucato: The public sector s active role in shaping and creating markets is even more relevant in today s knowledge economy. Traditional economic theory, which guides policymaking worldwide, justifies state intervention only to solve market failures. But what the state has done in the few countries that have succeeded in producing innovation-led growth has been to create new markets. Sectors such as the internet, biotechnology, nanotechnology and the emerging green economy have depended on direct, mission-oriented public investments, creating a new technological landscape not only facilitating existing ones 12 Offentlig sektor blir desto viktigere for innovasjon i årene fremover. Offentlige anskaffelser er et svært sentralt område i den sammenheng. Kort fortalt ønsker man å nå tre mål med såkalte innovative offentlige anskaffelser (IOA): 1. Bedre offentlige tjenester og mer effektiv tjenesteproduksjon. 2. Løse store samfunnsutfordringer, for eksempel overgangen til et lavutslippssamfunn, gjennom innovasjon. 3. Påvirke utviklingen i næringslivet (leverandørene): Skape arbeidsplasser, eksport og verdiskaping. Kort sagt kan vi si at innovative offentlige anskaffelser er et relativt nytt politikkområde som kombinerer politikkområdene innovasjon og offentlige anskaffelser. I tillegg kan også andre sekundærmålsetninger så som klimapolitikk inkluderes. Alle disse områdene er tverrsektorielle. M E N O N E C O N O M I C S 14

60 Anskaffelsespolitikk har tradisjonelt sett som hovedmål å sikre mest mulig effektiv bruk av offentlige ressurser. Innovasjonspolitikk har som mål å skape nye og bedre løsninger som ikke nødvendigvis er rimeligere spesielt på kort sikt. Dette leder til spørsmålet om hvordan vi kan sikre innovasjon samtidig som vi sikrer effektiv og transparent bruk av offentlige midler. Offentlige anskaffelsers rolle som et politisk verktøy for andre mål enn å anskaffe produkter og tjenester til best kvalitet og pris, er fortsatt omdiskutert. En rapport fra konkluderer med at de myndigheter i alle land synes omforent om at hovedmålet med offentlige anskaffelser bør være å sikre kvaliteten på offentlige tjenester og produkter, mens innovasjon kan være et sekundærmål. Samtidig er det ingen tvil om at innovative offentlige anskaffelser har befestet seg som et mål for de aller fleste OECD-land i dag. IOA som innovasjonspolitikk Fra tilbudsside- til mer etterspørselsside-innovasjonspolitikk Innovasjonspolitikk har tradisjonelt sett vært såkalt tilbudssidepolitikk. I de senere årene har fokus skiftet til hvordan det offentlige kan være en dra-kraft på etterspørselssiden. Dette har ført til at innovative offentlige anskaffelser (IOA) har blitt et viktig verktøy i innovasjonspolitikken. Figur 4 Tilbudsside- og etterspørselsside-innovassjonspolitikk 13 Uyarra, E., & Flanagan, K. (2010). Understanding the innovation impacts of public procurement. European Planning Studies, 18(1), M E N O N E C O N O M I C S 15

61 Figur 5 Mål for og eksempler på tilbudsside- og etterspørselssidepolitikk Innovasjonspolitikk også for offentlig sektor Innovasjonspolitikk har tradisjonelt fokusert på næringslivet. Så også innovative offentlige anskaffelser som politikkområde internasjonalt. Innovative offentlige anskaffelser vært et næringspolitisk virkemiddel: Utvikling av konkurransedyktige nasjonale arbeidsplasser gjennom leveranser til offentlige sektor har stått sentralt. IOApolitikk har typisk hatt fokus på å utløse innovasjon i næringslivet snarere enn i offentlig sektor. Denne politikken har røtter helt tilbake til andre verdenskrig. De siste årene har IOA blitt et stadig bredere virkemiddel rettet mot alle sektorer og mot et bredere sett av politiske målsettinger. Offentlig sektor har blitt benyttet som et næringspolitisk virkemiddel, noe denne gjennomgangen av IOA-målsettinger fra OECD og Verdensbanken viser: Public procurement can stimulate innovation in the following ways: (1) create a demand for innovative products or services, (2) help innovators bridge the pre-commercialization gap for their innovative products and services by awarding contracts for pre-commercial innovations (i.e. first sales of technology), (3) help achieve the critical mass needed to bring prices down and be competitive, and (4) contribute to making the access to private third-party funding easier. 14 To hovedkategorier innovative offentlige anskaffelser (IOA) Innovative offentlige anskaffelser (IOA) omfatter kan deles i to ulike typer: 1. Innovasjon i offentlige anskaffelser (IIA) også kalt procurement for Innovation, innovation friendly procurement, eller general innovation procurement 14 The Innovation Policy Platform. Innovation procurement schemes. Tilgjengelig på: M E N O N E C O N O M I C S 16

62 2. Offentlige anskaffelser av innovasjon (AAI) også kalt procurement of Innovation eller strategic procurement of innovation Den subtile distinksjonen er viktig: innovasjon i offentlige anskaffelser («breddeidrett») gjelder i prinsippet for alle offentlige innkjøp. Det eksisterer et potensial for innovasjon og økt verdi gjennom å fokusere mer på funksjonskrav og utfordre leverandørene på å finne nye løsninger i alle typer innkjøp. Samtidig er det ingen garanti for at innovasjon utløses i offentlige anskaffelser generelt. Offentlige anskaffelser av innovasjon («toppidrett») er på den andre siden en metode som eksplisitt skal utløse innovasjon gjennom en spesiell innkjøpsprosedyre med direkte krav til innkjøper og leverandør om innovasjon. Samtidig er det viktig å påpeke at de hyppigst brukte eksemplene på anskaffelser som har ført til innovasjon mest sannsynlig ikke er et resultat av bevisst planlegging, men hellere et biprodukt av normale anskaffelser 15. Innovasjon i anskaffelser (IIA) I grove trekk handler dette om å øke offentlige innkjøperes fokus på funksjonelle krav (fremfor detaljert teknisk spesifikasjon som gir lite rom for leverandøren) samt dialog med markedet/leverandørene i tidlig fase av anskaffelsesprosessen. På engelsk betegnes dette som «innovation friendly procurement». Vi kan kalle dette innovative offentlige anskaffelsers svar på «breddeidrett». Målet er å sikre at innovative løsninger ikke utelukkes i anskaffelsesprosessen pga. manglende informasjon, kunnskap eller for snevre rammer. Hovedutfordringen er at både innkjøper og leverandør ikke tørr eller ikke har ressurser til å benytte handlingsrommet som allerede ligger i anskaffelsesregelverket. Virkemidler er nettsider med informasjon, kurs, nettverk, metodeutvikling, spredningsaktiviteter m.m. I enkelte land tilbys også begrenset finansiell støtte til kjøp av konsulentbistand og bruk av egne timer hos både offentlig innkjøper og leverandør for å kunne løfte fokuset på innovasjon i anskaffelsen. I Sverige er det for eksempel den nyopprettede «Upphandlingsmyndigheten» som har dette ansvaret. I Danmark er det «Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen». I UK er det «Crown Commercial Service» og i Nederland er det «PIANOo». I tillegg til at det drives veiledning på området har de fleste land også en sentral innkjøpsenhet (Central Purchasing Body - CPB), som tilbyr innkjøpstjenester til statlige etater og til kommuner. 16 Noen ganger er denne knyttet direkte til den veiledende myndigheten og noen ganger ikke. I Difi blir Statens innkjøpssenter en enhet i Avdeling for offentlige anskaffelser. I Norge er det altså Difi som har ansvaret for denne aktiviteten fra statens side. Difi tilbyr for eksempel en «Veileder for ytelses- og funksjonsspesifikasjoner» og annen informasjon om innovasjon i anskaffelser på egen hjemmeside om dette (anskaffelser.no). Nasjonalt program for leverandørutvikling (LUP) som er deleid av Difi sammen med KS og NHO, har en annen og mer operativ rolle. LUP har lykkes godt og utgjør et svært viktig virkemiddel på dette området (og med egen post på statsbudsjettet på 10 millioner kroner fra 2016). Det finnes også slike offentlig-private aktører i enkelte andre land. I Nederland finnes tilsvarende miljøer som LUP; delvis finansiert over offentlige budsjetter, men ikke organisert som en formell offentlig virksomhet. Hovedoppgaven for myndighetene på dette området er ikke å redusere risiko, men å veilede offentlige oppdragsgivere i hvordan de skal organisere anskaffelsesvirksomheten sin for å gjøre gode anskaffelser. Dette kan likevel resultere i redusert risiko for innkjøpere all den tid for eksempel mangel på kunnskap oppgis som en av de viktigste risikofaktorene knyttet til kjøp av innovative løsninger. Før vi går over på den andre varianten av innovative offentlige anskaffelser, nemlig anskaffelser av innovasjon (AAI), er det verdt å nevne at det i noen tilfeller er en glidende overgang mellom aktører og virkemidler rettet mot innovasjon i anskaffelser (IIA) og anskaffelser av innovasjon (AAI). I UK ser vi for eksempel at CPBen Crown 15 Edler og Uraya (2013). Handbook of Innovation in Public Services. Tilgjengelig på: website=uk_warehouse 16 Med unntak av statlige og kommunale foretak som konkurrerer i private markeder, som i henhold til EØS-reglene ikke kan gis fortrinn (i dette tilfellet offentlig forhandlede innkjøpspriser) som private aktører i de samme markedene ikke har. M E N O N E C O N O M I C S 17

63 Commercial Service gjennomfører store teknologianskaffelser. Disse gjøres på vegne av mange departementer og er så avanserte både teknologisk og i anskaffelsesform at det grenser opp mot en anskaffelse av innovasjon. Dermed er det i praksis en form for arbeidsdeling mellom CBPen og aktøren som har ansvaret for anskaffelser av innovasjon i Storbritannia: Innovate UK og SBRI 17 -ordningen. Tilsvarende ser vi i Norge at Nasjonalt program for leverandørutvikling det siste året har beveget seg mer over på denne type anskaffelser (for eksempel førkommersielle anskaffelser som NoDig/Oslo kommune og ubemannede snømåkekjøretøyer/avinor). Difi tilbyr dessuten også informasjon og veiledere om anskaffelse av innovasjon (bl.a. førkommersielle anskaffelser) på anskaffelser.no. Sammen med Innovasjon Norge og Difi har Nasjonalt program for leverandørutvikling også nylig introdusert den første anvendelsen av den nye anskaffelsesprosedyren «innovasjonspartnerskap» i Norge. Anskaffelser av innovasjon (AAI) Den nye anskaffelsesprosedyren innovasjonspartnerskap 18 og eksisterende prosedyrer for før-kommersielle offentlige anskaffelser er eksempler på offentlige anskaffelser av innovasjon. Her er det snakk om anskaffelser av løsninger som i utgangspunktet ikke finnes på markedet, oftest med betydelige innslag av forskning og utvikling (FoU). Vi kan si at dette er offentlige anskaffelsers «toppidrett» for de få. Typiske virkemidler er nasjonale innovasjonskonkurranser der de beste tilbud/forslag gis støtte til en forprosjektfase og en utviklingsfase. Det er gjerne et fokus på å løse store samfunnsutfordringer innen ulike sektorer i disse konkurransene. Typiske virkemiddelaktører er SBRI i Storbritannia, VINNOVA i Sverige, Tekes i Finland og SBIR i USA og Nederland. Disse aktørene er oftest knyttet til eller del av en nasjonal innovasjonspolitisk virkemiddelaktør («innovation agency», som Innovasjon Norge) og slik sett like mye et innovasjonspolitisk virkemiddel som et offentlig anskaffelsesrelatert virkemiddel. En annen måte å si det på er at innovasjon i anskaffelser (IIA) benytter innovasjon for å gjøre anskaffelser bedre, mens anskaffelser av innovasjon (AAI) benytter anskaffelser for å gjøre innovasjon bedre. Dette illustrerer denne todelingen av mål og fag innenfor innovative offentlige anskaffelser: Fra den ene siden kommer de anskaffelsesfaglige miljøene i offentlig sektor, med ønske om å utvide sin verktøykasse til også å inkludere innovasjon som følge av politisk påtrykk («pisk») og behov for å finne nye løsninger for offentlig sektor («gulrot»). Fra den andre siden kommer innovasjonsvirkemiddelapparatet. Disse ønsker å utvide sin verktøykasse til også å inkludere offentlige anskaffelser, da dagens verktøykasse med nesten utelukkende «tilbudsside»-støtteordninger for forskning og innovasjon må suppleres med etterspørselssidevirkemidler iht. ny innovasjonspolitikk. 17 SBIR; Small Business Innovation Research. Ordningen er eksportert til flere land fra USA, blant annet Storbritannia og Nederland. Navnet på ordningen og fokuset på små bedrifter vil ikke nødvendigvis være relevant for tilpasning og innføring av en slik ordning i Norge. Men Dette bør avklares nærmere. Blant annet fremkommer det av Forsvarets helt nye strategi at denne delen av offentlig sektor skal fokusere eksplisitt på SMB gjennom sine anskaffelser i årene som kommer. Tilgjengelig på: 18 Dette er en anskaffelsesprosedyre hvis formål er å ta frem helt nye varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeider for å løse et spesifikt behov i offentlig sektor. I forhold til andre prosedyrer i anskaffelsesregelverket har innovasjonspartnerskap følgende særtrekk: Prosedyren skal kun benyttes for anskaffelser av varer og tjenester som per i dag ikke finnes på markedet. Innovasjonspartnerskap inngås med forhandling. Det kan inngås partnerskap med en eller flere leverandører. Selve utviklingsarbeidet skal struktureres i faser med delmål. Etter hver fase kan oppdragsgiver, basert på delmålene, avslutte innovasjonspartnerskapet. (Kilde: Difi.) M E N O N E C O N O M I C S 18

64 Figur 6 Innovative offentlige anskaffelser består av de to politikkområdene/virkemiddelområdene innovasjon og anskaffelser I Norge har vi Innovasjon Norges OFU-ordning som det nærmeste man kommer en formalisert ordning for anskaffelser av innovasjon (AAI-ordning) for alle sektorer. Men svært få offentlige innkjøpere benytter seg av denne ordningen. Innenfor helse- og omsorgsektoren har man i flere år hatt en betydelig satsing på anskaffelser av innovasjon (AAI). Sektorene med lengst og mest erfaring er imidlertid forsvaret og energi-/petroleumssektoren. Den største anskaffelsen av innovasjon (AAI) i Norge så langt er den førkommersielle anskaffelsen knyttet til utviklingen av CO2-rensing og lagring på Mongstad («månelandingen»). Anskaffelser av innovasjon (AAI) er altså en meget aktuell løsning for utvikling av klimateknologi/lavutslippsløsninger gjennom offentlige anskaffelser i Norge som i resten av EU og OECD. Omfanget av innovative offentlige anskaffelser i Norge EUs innovasjonsmåling Innovation Union (tidligere European Innovation Scoreboard) gir informasjon om andelen innovasjon i offentlige anskaffelser i Norge målt opp mot andre land Det norske forsknings- og innovasjonssystemet Statistikk og indikatorer, 2015: M E N O N E C O N O M I C S 19