Årsregnskap og årsberetning for Meldal kommune 2012 Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møteda

Transkript

1 Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Meldal kommune Arkivsak: 13/61 Møtedato/tid: , kl. 08:30 Møtested: Sentrumsbygget, møterom 1 Møtedeltakere: Atle-Ingar Kjelstad, leder Odd Aa, nestleder Stig Erik Olsen Tove Krokdal Kjellrunn Orre Forfall: Andre møtende: Rådmannen, Inge Storås Revisjon Midt-Norge, Jan-Åge Sneve Gundersen Kontrollutvalgsekretariatet Kopi: Ordfører, rådmann, Revisjon Midt-Norge og varamedlemmer Sakliste 013/13 014/13 015/13 016/13 017/13 018/13 019/13 Årsregnskap og årsberetning for Meldal kommune 2012 Sak 013/13 ettersendes Brev fra Kontrollutvalget i Orkdal kommune vedrørende oppdatert status for interkommunal barnevernstjeneste for Orkdal, Skaun, Meldal og Agdenes Aktuelt fra utvalgene Oppfølging av politiske vedtak 2013 per 10.april Årsmelding for Kontrollutvalget i Meldal kommune 2012 Referatsaker Eventuelt MERK: Møtested Sentrumsbygget Møtet avvikles for åpne dører, i tråd med kontrollutvalgets vedtak og kommuneloven 77 nr.8, med mindre utvalget vedtar annet for den enkelte sak. Eventuelle forfall meldes til Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS v/jan-åge Sneve Gundersen på telefon , eller e-post: jan.age.gundersen@konsek.no Varamedlemmer møter etter nærmere innkalling. Trondheim, Atle-Ingar Kjelstad (sign.) Leder av kontrollutvalget Jan-Åge Sneve Gundersen Rådgiver, Konsek

2 Årsregnskap og årsberetning for Meldal kommune 2012 Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 013/13 Jan-Åge Sneve Gundersen /70-6 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalgets uttalelse vedrørende Meldal kommunes årsregnskap for 2012 oversendes kommunestyret. Kopi av uttalelsen oversendes formannskapet før de gir sin innstilling til kommunestyret i regnskapssaken. Vedlegg KONTROLLUTVALGETS UTTALELSE OM MELDAL KOMMUNES ÅRSREGNSKAP FOR 2012 Regnskap 2012 Årsberetning 2012 Årsmelding brev revisjonsberetning meldal Saksutredning Det er formannskapet som innstiller til kommunestyret i regnskapssaken. Kontrollutvalget skal i henhold til kommuneloven og forskrift om kontrollutvalg avgi en uttalelse om årsregnskapet til kommunestyret. Kontrollutvalgets uttalelse skal være formannskapet i hende tidsnok til at formannskapet kan ta hensyn til den før de avgir innstilling til kommunestyret. Administrasjonen er invitert til møtet i kontrollutvalget for å orientere om regnskap og årsberetning, samt svare på spørsmål i møtet. Revisjon Midt-Norge IKS har gjennomført årsrevisjonen for Meldal kommune i samsvar med kommuneloven, tilhørende forskrifter og i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Revisjonsberetning er datert , og mottatt av sekretariatet Revisjonsberetningen er en såkalt normalberetning, dvs. at revisjonen ikke har funnet særlige forhold å påpeke i sin gjennomgang. Revisor har også avlagt et nummerert brev til Kontrollutvalget i forbindelse med at avleggelsen av årsregnskapet og årsberetningen er kommet for sent. Sekretariatet har etter oppfordring til kommunen mottatt regnskap og årsberetning og årsmelding 22. april Kommuneøkonomien Regnskapet viser et regnskapsmessing resultat på kr 0. Kommunen har også et positivt netto driftsresultat på kr

3 Kommunens likviditet (evnen til å dekke sine betalingsforpliktelser) har blitt noe styrket de siste årene og er tilfredsstillende men påpekes at den er stam og må følges opp videre de neste årene. Kommunen har for siste regnskapsår økt kommunens samlede lånegjeld med 91 mill. kr til totalt kr. 268 millioner. Dette gjør at gjelden per tusen innbygger har steget fra kr. 45 tusen i 2011 til kr kr i Dette skyldes i stor grad prosjekter med ny skole og barnehage. Den samlede gjeldsbyrden for kommunen er imidlertid lav sett i sammenheng med tilsvarende kommuner, fylket og landet for øvrig. Gjeldsbyrden kan ikke sies å være faretruende så lenge det vies tilstrekkelig oppmerksomhet og det gjøres fortsatt tiltak for å styrke likviditeten. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Årsberetningen og regnskapet gir etter det sekretariatet kan se den informasjonen som er lovpålagt. Revisor har heller ikke kommet med påpekninger i forhold til dette. Sekretariatet mener det ikke er vesentlige forhold å påpeke. Dersom gjennomgangen i møtet ikke frembringer nye opplysninger kan det gis en kort uttalelse på bakgrunn av utkastet, med eventuelle endringer foretatt i møtet.

4 Meldal kommune KONTROLLUTVALGET (Administrativt utkast) Til kommunestyret i Meldal kommune KONTROLLUTVALGETS UTTALELSE OM MELDAL KOMMUNES ÅRSREGNSKAP FOR 2012 Kontrollutvalget har i møte i sak 013/2012, behandlet Meldal kommunes årsregnskap for Grunnlaget for behandlingen har vært det avlagte årsregnskapet, årsberetning og årsmeldingen i tillegg til revisjonsberetningen mottatt 23. april. I tillegg har ansvarlig revisor og administrasjonen supplert kontrollutvalget med muntlig informasjon om aktuelle problemstillinger under behandlingen i kontrollutvalget. Meldal kommunes driftsregnskap for 2012 er gjort opp i balanse med et resultat på 0 kr, og et positivt netto driftsresultat på like over 19 millioner kr. Kontrollutvalget mener at regnskapet, og årsberetningen gir politikere og kommunens innbyggere korrekt informasjon om virksomheten i 2012 og den økonomiske stillingen pr Ut over ovennevnte har kontrollutvalget ikke merknader til Meldal kommunes årsregnskap for 2012 og anbefaler kommunestyret å godkjenne regnskapet. Meldal den Atle-Ingar Kjelstad Leder av kontrollutvalget Kopi: Formannskapet.

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101 Brev fra Kontrollutvalget i Orkdal kommune vedrørende oppdatert status for interkommunal barnevernstjeneste for Orkdal, Skaun, Meldal og Agdenes Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 014/13 Jan-Åge Sneve Gundersen /16-4 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar brev fra Kontrollutvalget i Orkdal kommune vedrørende interkommunal barnevernstjeneste til orientering. Vedlegg Sak Barnevern - oppdatert status for interkommunal barnevernstjeneste for Orkdal, Skaun, Meldal og Agdenes Oppdatert status felles barnevernstjeneste Saksutredning Vedlagt saken ligger brev fra Kontrollutvalget i Orkdal kommune vedrørende status fra deres side i oppfølging av de interkommunale barnevernstjenestene.

102

103 Barnevern - oppdatert status for interkommunal barnevernstjeneste for Orkdal, Skaun, Meldal og Agdenes kommune. Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Orkdal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 003/13 Arvid Hanssen 12/154-8 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Saken tas til orientering. Protokoll Rådmannen orienterte og svarte på spørsmål fra kontrollutvalget knyttet til selve saken og håndteringen av saken. Noen punkter fra gjennomgangen gjengis: - Todelt å håndtere, selve saken og det å ta vare på ledere og ansatte. - Kontrollutvalget skal få en fyldig rapport når saken er avsluttet. - Påstand om ukultur var dramatisk. Rådmannen mener at statiskikk viste at frister ble overholdt og at brukerundersøkelser var positive. - Er engasjert ekstern bistand som nå innhenter informasjon fra alle ansatte. Rapport vil foreligge om ca 2 mnd. - Varsel om tilsyn og tilsynsrapporter skal legges frem politisk. - 4 tilsynssaker er fortsatt ikke avsluttet. 3 av 6 saker i rapport av fra advokat Marcus Amdal, samt en ny sak fra høsten Avklaringer kommer i rapporten. - Har vært krevende å håndtere lederspørsmålet. Avklaringer forventes raskt. Kontrollutvalget vil få rapporter og eventuell annen informasjon som er ønskelig. Innstillingen ble enstemmig vedtatt. Vedtak: Saken tas til orientering.

104 Vedlegg Infobrev Orkdal KUs oppfølgning av felles BVtjeneste.pdf Saksutredning Kontrollutvalget fikk en orientering fra rådmannen i møtet , sak 33/12, om oppfølging av tilsynssak vedrørende barnevern, opprettet av fylkesmannen. Kontrollutvalget vedtok følgende: 1. Kontrollutvalget har mottatt en god og dekkende redegjørelse fra Rådmannen som dekker kontrollutvalgets foreløpige spørsmål og bekymringer. 2. Kontrollutvalget ønsker å avvente Fylkesmannens videre behandling og sluttrapport (4.kvartal 2012) 3. Kontrollutvalget ønsker deretter en ny tilbakemelding fra kommuneadministrasjonen angående sakens utvikling så snart som mulig og senest i løpet av 1.kvartal Kontrollutvalgene i samarbeidende kommuner, Agdenes, Skaun og Meldal, har bedt om å bli orientert om status når kontrollutvalget i vertskommunen Orkdal behandler oppfølging av saken. Kontrollutvalgets leder har i brev av orientert om at dette vil bli gjort, jf vedlegg. Sekretariatet har i e-post til rådmannen forespurt om fylkesmannens tilsynssak er avsluttet. Rådmannen opplyste samme dag at hun undersøker og gir tilbakemelding. Sekretariatet ba på nytt om tilbakemelding i e-post av Tilbakemelding er ikke mottatt og det har ikke lyktes å komme i kontakt med rådmannen per Kontrollutvalgets leder har bedt om at saken settes opp til møte og at rådmannen innkalles ifm behandlingen. l Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Kontrollutvalget må på bakgrunn av behandlingen av saken i møte vurdere eventuell videre oppfølging. Da sekretariatet ikke ikke kjenner til status på barnevernsområdet ved utsending av saksdokumentene er innstillingen kun ført opp med at saken tas til orientering.

105 Aktuelt fra utvalgene Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 015/13 Jan-Åge Sneve Gundersen /61-3 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar saken til orientering. Saksutredning Kontrollutvalgets medlemmer kan komme med saker og tema som opptar de fra sine ansvarsområder eller som er ønskelig å ta opp til vidre diskusjon i utvalget.

106 Oppfølging av politiske vedtak 2013 per 10.april Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 016/13 Jan-Åge Sneve Gundersen /3-2 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar framlagt informasjon til etterretning. På bakgrunn av saksframstilling og kontrollutvalgets innspill i møtet vedtas plan for videre oppfølging. Saksutredning I henhold til bestemmelsene om kontroll og tilsyn i kommuneloven skal kontrollutvalget føre tilsyn med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Ansvaret for iverksettelse av vedtak fattet av folkevalgte organer ligger til rådmannen. Dette fremgår av kommuneloven ledd. Selv om ansvaret for oppfølgingen tilligger rådmannen, vil kontrollutvalget i tillegg ha til oppgave å påse at vedtak blir iverksatt, dette ligger i kontrollutvalgets generelle tilsynsansvar. Som et ledd i vedtaksoppfølgingen fremlegges oppdatert oversikt over saker til overvåkning av kontrollutvalget og forslag til nye saker fra de siste møter i kommunestyre og formannskap som kan være aktuelle. Oversikten danner et grunnlag for drøftinger i kontrollutvalgets møte, med sikte på å vurdere om det er saker utvalget ønsker fulgt opp

107 Kontrollutvalgets oppfølging av politiske vedtak per Kommunestyrets møte 7. oktober 2010 Sak KS073/2010 Tittel Vedtak / komm Til oppfølging Utredning av samfunnsutviklingen ved endret skolestruktur Med bakgrunn i kommunestyrevedtak 055/09 iverksetter Meldal kommune en utredning av samfunnsutviklingen ved ny skolestruktur Dialogprosjekt Nye tider, nye tanker. igangsatt. Fortsatt oppfølging(nov11) Følgende prosess gjennomføres: Oktober 2010: Utarbeidelse av mandat for samfunnsutredningen. Formannskapet får i oppdrag å vedta mandatet. November/desember 2010: Anbudsforespørsel ekstern ressurs bistand til rådmannen for å gjennomføre samfunnsutredningen. Vedtatte mandat danner grunnlag for forespørselen. Januar/juni 2011: Utredningsperiode. Det legges vekt på sterk involvering av ulike aktører i lokalsamfunnet. August 2011: Rådmannen legger fram forslag til handlingsplan for politisk behandling. Dette på bakgrunn av utredningen som er gjennomført. Rådmannen får ansvar for gjennomføringen. Det fastsettes en økonomisk ramme på kr til ekstern bistand i prosessen. Midlene dekkes ved bruk av disposisjonsfond. Kommunestyrets møte 23. juni 2011 Sak KS019/2011 Tittel Forvaltningsrevisjonsrapport omdømme og omdømmebygging Vedtak / komm 3. Til oppfølging Kommunestyret ber rådmannen om på komme tilbake med en vurdering av behovet for en Følg med at dette blir strategi og konkrete målsettinger i forbindelse med rullering av Kommuneplanens behandlet. samfunnsdel

108 Kommunestyrets møte 25. august 2011 Sak Tittel KS-31/2011 Samhandlingsreformen i Orkdalsregionen (SiO) forslag til framtidig samarbeid Vedtak / komm Til oppfølging 5. SiO videreføres inntil 1 mnd etter at permanent driftsorganisasjon er på plass (tentativ 1. juli 2012). KU holdes orientert. Fram til finansieres dette innenfor dagens finansielle ramme. Erstatter oppfølging av KS18/2010 Fra setter kommunene samlet av kr av tildelte samhandlingsmidler til prosjekt ut Rådmannskollegiet i SiO gis mandat til å foreslå egnet finansiell fordelingsnøkkel og presentere dette for styringsgruppen KU har blitt informert på status og framdrift i møte i Beholdes på oppfølgingsliste. 7. Som styringsstruktur for SiO etableres vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd etter kommunelovens 28 c. Valg av vertskommune(r) avgjøres i den videre prosessen. 8. En videre deltakelse i en etableringsfase i SiO forutsetter at kommunene deltar i hele samarbeidet. Dette forhindrer allikevel ikke lokale tilpassninger i et etablert samarbeid, for eksempel gjeldende praksis i LiO. KS-30/2011 Meldal kommune ønsker å delta i et forpliktende samarbeid om nye fellestjenester i Tjenestesamarbeid og folkevalgt styring i Orkdalsregionen, i samsvar med det innstillinga fra arbeidsutvalget datert 17 juni 2011 beskriver. Orkdalsregionen Det skal utarbeides forslag til konkrete samarbeidsavtaler, som trenger godkjenning av departementet og skal vedtas i kommunene før 1. januar Forslag til delegering av myndighet fra kommunene til interkommunale folkevalgte organer legges fram til behandling samtidig med samarbeidsavtale KU holdes orientert

109 Kommunestyrets møte 16.desember 2010 Sak Tittel KS-084/10 Handlingsprogram med økonomiplan for bed budsjett for 2011 (utdrag pkt 6 og 7 i vedtaket) Vedtak / komm 6. Til oppfølging Følgende investeringstiltak iverksettes i økonomiplanperioden: Inn til oppfølging etter KUmøte 8.februar i sak 007/12. (KUN UTDRAG FRA TABELLEN) Tiltak Ø Ny adkomst og utvielse nærinsarr. Meldal Næringssenter Ø 2012 Ø 2013 Ø (Tabellen viser netto kostnad ekskl. m.v.a. ) 7. Finansiering av investeringstiltak i 2011 gjøres som følger: Tiltak Finansieringsfor m Ø 2011 Ø 2012 Ø 2013 Ø Ny adk.og utv.nærinsarr. Meldal Næringsse. Bruk av lån Rådmannen orienterer rundt saken i KU-møte 25.april (Tabellen viser netto finansiering ekskl. m.v.a. kompensasjon) 13. Rådmannen gis fullmakt til mindre, tekniske justeringer av budsjettet Kontrollutvalgets møte Orientering fra rådmannen vedr. Jordhusmoen. Saken beholdes på oppfølging til gjennomført, og tilbakerapportert.

110 MELDAL KOMMUNE Kommunestyret Møteinnkalling Møtested: Møtetid: Kommunestyresalen , kl. 18:00 Sakliste Saksnr. Saktittel 011/13 09/490 Vedtekter for næringsfond og kraftfond 012/13 12/182 Medlemsskap i IKA Trøndelag 013/13 11/1565 Nye adressenavn 014/13 13/121 Anmodning om bosetting av flyktninger for 2013 og /13 13/51 Praksis omkring støtte til kunst-/kulturprosjekter og investering i anleggsmidler til idrettslagene i Meldall 016/13 12/1242 Kommuneplanens samfunnsdel Oppstartsamling 017/13 12/1220 Representant til styret i Meldal Miljøanlegg AS 018/13 12/1207 Selskapskontroll - Meldal Næringssenter AS og Meldal Miljøanlegg AS 019/13 12/637 Forvaltningsrevisjon fravær/nærvær 020/13 12/337 Kommunikasjonsstrategi for Meldal kommune 021/13 13/92 Boligtomter i Meldal kommune 022/13 13/258 Framtidige, bygningsmessige løsninger ved Grefstad, Storås og Å barnehage 023/13 12/445 Etterbruk av skole- og barnehagelokaler og arealer - videre prosess 024/13 12/933 Unntatt offentlighet Side 1 av2

111 Søknad om fritak fra politiske forpliktelser 025/13 Orientering: 13/64 Unntatt offentlighet Konstituering av rådmann fra 1. april 2013 Ungdomsrådet orienterer om Frilsjø-prosjektet Drøftingssak: Framtidig kapitalstruktur og forslag til vedtektsendringer i TrønderEnergi AS. Vedlegg. Notat fra rådmannen legges fram i møtet. Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Meldal, Are Hilstad Ordfører Ingjerd Astad-Steen Rådmann Side 2 av2

112

113

114 Årsmelding for Kontrollutvalget i Meldal kommune 2012 Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr Jan-Åge Sneve Gundersen 033, &14 11/42-12 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Årsmeldingen legges fram for kommunestyret med følgende innstilling: Kommunestyret tar kontrollutvalgets årsmelding for 2012 til orientering. Vedlegg Årsmelding for kontrollutvalget Meldal 2012 (M) Saksutredning I henhold til kommuneloven 77-6 skal kontrollutvalget rapportere til kommunestyret på resultatene av sitt arbeid. Kontrollutvalget rapporterer løpende gjennom året saker til kommunestyret ved orvaltningsrevisjonsrapporter og andre forhold kommunestyret bør ta stilling til. I tillegg er det vanlig praksis at kontrollutvalget oppsummerer sitt arbeid i en årsmelding. Sekretariatet har utarbeidet utkast til årsmelding for Denne behandles av kontrollutvalget og legges deretter frem for kommunestyret. Årsmeldingen gir Kontrollutvalget anledning til å synligjøre ovenfor kommunestyret i tilleg til den pålagte rapporteringen om sin virksomhet, samt hva som har opptatt arbeidet i utvalget. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon På bakgrunn av foreliggende utkast utarbeider kontrollutvalget sin endelige årsmelding for virksomheten i 2012 i møtet. Sekretariatet foreslår at årsmeldingen legges frem for kommunestyret med innstilling om at den tas til orientering.

115 UTKAST TIL ÅRSMELDING FOR KONTROLLUTVALGET 2012 Meldal kommune

116 1 Årsmelding for kontrollutvalget i Meldal Innledning Kontrollutvalget velges av kommunestyret og skal på vegne av dette føre det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen. Kontrollutvalget inngår som en del av kommunens system for egenkontroll, et område som sentrale myndigheter blant annet gjennom Kommunal- og regionaldepartementets rapport 85 tilrådingar om styrkt eigenkontroll i kommunane har sterkt fokus på. En troverdig egenkontroll er et viktig virkemiddel for å verne om kommunenes råderett og lokaldemokratiets stilling. Kontrollutvalget har i 2012 hatt følgende sammensetning etter valget: Medlemmer Varamedlemmer Atle-Ingar Kjelstad (leder) Ola Edvart Staveli (Ap) Odd Aa (nestleder) Heidi Surruås (Ap) Tove Krokdal Svein Inge Størseth (Ap) Stig-Erik Olsen Jan Erik Resell (Ap) Kjellrun Orre Randi Fossmo (Ap) Arve Slørdahl (Sp/PP) Per Joar Sandvik (Sp/PP) Torkjell Orre Rye (Sp/PP) Mona Austvik (Sp/PP) Etter valget har Stig-Erik Olsen vært fast representant fra kontrollutvalget til kommunestyret. 1.2 Likestilling Kontrollutvalget består av 3 menn og 2 kvinner.

117 2 Kontrollutvalgets virksomhet Kontrollutvalgets oppgaver er definert av kommuneloven 77 med tilhørende forskrift. Disse ble vesentlig utvidet etter lovendringer i Kommunestyret kan i tillegg be kontrollutvalget ivareta andre oppgaver og fastsette egne retningslinjer for kontrollutvalgets arbeid. Kommunestyret i Meldal vedtok i sak 039/12 retningslinjer kontrollutvalget i juni Kontrollutvalget er opptatt av å fokusere på samarbeid og å opptre partipolitisk nøytralt. Ordfører har rett til å møte i kontrollutvalget. Rådmannen inviteres eller innkalles i enkeltsaker for å redegjøre for forhold kontrollutvalget etterspør. Rådmannen har vært til stede på flere av møtene i Kontrollutvalget ser en jevnlig dialog med ordfører og rådmann som en sentral del av å holde seg orientert, og som en naturlig del av sitt arbeid med å føre tilsyn med kommunens virksomhet. I tillegg til årsrapporten rapporterer kontrollutvalget løpende til kommunestyret gjennom presentasjon av revisjonsrapporter og uttalelse til årsregnskapet. Kontrollutvalget imøtekommer gjerne spørsmål og henvendelser fra kommunestyret. I tråd med kommuneloven 77-9 har kontrollutvalgets møter vært holdt for lukkede møter fram til utvalget vedtok i sak 027/12 i møte den 13.juni 2012 etter kommuneloven 77-9 å holde åpne møter som hovedregel. Kontrollutvalgets sekretariat har siden 2005 vært organisert i det interkommunale selskapet Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS der Meldal kommune deltar sammen med 14 andre kommuner i tillegg til fylkeskommunen. Kontrollutvalget samarbeider også nasjonalt med andre kontrollutvalg gjennom organisasjonen Forum for kontroll og tilsyn. 2.1 Saksbehandlingen i kontrollutvalget Kontrollutvalget har i 2012 avholdt 5 møter og behandlet 49 saker. Alle kontrollutvalgets sakspapirer, møteprotokoller og revisjonsrapporter er tilgjengelige på sekretariatets nettsider: Regnskapsrevisjon Kontrollutvalget følger opp den økonomiske egenkontrollen gjennom orientering fra revisjonen. Kontrollutvalget avgir årlig uttalelse om kommuneregnskapet, i tråd med kontrollutvalgsforskriften 7. For regnskapsåret hadde kontrollutvalget ingen merknader til regnskapet. Kontrollutvalget mener årsregnskapet ga et riktig bilde av kommunens virksomhet Forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget har i 2012 ikke lagt fram noen forvaltningsrevisjonsrapport for kommunestyret. Det har derimot vært et arbeid med plan for forvaltningsrevisjon, plan for selskapskontroll og bestillinger av en forvaltningsrevisjon innen fravær/nærvær/arbeidsmiljø. Rapporten fra forvaltningsrevisjonen er forventet ferdigstilt i februar 2013 for behandling i kontrollutvalget før oversendelse til kommunestyret Selskapskontroll Selskapskontroll er en relativ ny oppgave for kontrollutvalget. Kommuneloven 77-5 pålegger kontrollutvalget å føre kontroll med forvaltningen av kommunens eierinteresser. Formålet er både å kontrollere at kommunen forvalter sine eierinteresser på en god måte og at det enkelte selskap driver i tråd med kommunens vedtak og intensjoner. Kommunestyret vedtok eierstrategi i 2009, som blir fulgt opp med spesifikke eierstrategier for de mest sentrale selskapene i kommunen. Kontrollutvalget legger disse til grunn for

118 selskapskontrollarbeidet, og er i samarbeid med de andre kommunene i sekretariatssamarbeidet godt i gang med analysearbeidet som vil ligge til grunn for en vesentlig mer aktiv og systematisk kontroll med forvaltningen av kommunenes eierinteresser de neste årene. Med bakgrunn i plan for selskapskontroll for som ble ferdigstilt i starten av 2012, er det satt en selskapskontroll i bestilling i Meldal næringssenter AS og Meldal Miljøanlegg AS, som ble ferdigstilt i desember 2012 og som skal behandles i kontrollutvalget i starten av Andre saker I tillegg til de lovpålagte oppgavene knyttet til revisjon og selskapskontroll har kontrollutvalget ført løpende tilsyn med kommunens virksomhet gjennom orienteringer fra rådmannen om aktuelle saker eller områder og oppfølging av kommunestyrets vedtak. Dette ansees som å være en konstruktiv måte å sørge for dialog med kommunens administrasjon.

119 3 Kontrollutvalgets økonomi Regnskapet for kontrollutvalget føres som en del av kommunens regnskap. De største kostnadene knyttet til kontrollutvalget, går til kjøp av revisjons- og sekretariatstjenester, og de er i tråd med budsjettet for Kostnadene til kontrollutvalgets egen virksomhet, (godtgjørelse, tapt arbeidsfortjeneste, kurs, mv.) er vanligvis noe lavere enn budsjettert, men for 2012 ble det vedtatt nytt godtgjøringsreglement som det ikke var tatt høyde for under budsjettarbeidet, og dette slår tydelig ut på regnskapet for lønn og sosiale kostnader. Budsjett 2012 Regnskap per Regnskap 2011 Lønn og sosiale kostnader Driftsutgifter Revisjon Sekretariat Sum

120 4 Avslutning I tillegg til en oppsummering av årets virksomhet anser kontrollutvalget årsmeldingen som et dokument for å informere om eget arbeid. Som det fremgår av årsmeldingen har året 2012 vært preget av mange saker og problemstillinger som spenner over et vidt område av kommunens virksomhet. Kontrollutvalgets arbeid krever at medlemmene er aktive og setter seg inn i til dels kompliserte saker som kan favne hele virksomhetsområdet til Meldal kommune. Utvalget nyter godt av en sammensetning med både lang erfaring og noen med nye impulser, som kan gi ulike perspektiver på kommunens virksomhet. Kontrollutvalgets arbeid krever også et nært og godt samarbeid med kommunestyret og administrasjonen. Utvalget ønsker å takke for samarbeidet i året som har gått, og ser frem til et nært og godt samarbeid i året som kommer. På denne måten kan kontrollutvalget bidra til en velfungerende forvaltning, til beste for kommunen og den enkelte innbygger i Meldal. Meldal, den Atle-Ingar Kjelstad Kontrollutvalgets leder

121 Referatsaker Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Meldal kommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato Saksnr 018/13 Jan-Åge Sneve Gundersen /61-2 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Referatsakene tas til orientering. Vedlegg Pressemelding fra Riksrevisjonen Riksrevisjonens undersøkelse av kommunene Vil undersøke statlig styring og kommunenes handlefrihet Saksutredning Referatsakene vedlagt til utvalgets orientering og behandles dersom det er ønskelig å løfte noen av sakene i møtet.

122 Pressemelding fra Riksrevisjonen Mange kommunar har svak styring og kontroll med tenester som er viktige for brukarane Publisert: :30 Over halvparten av kommunestyra får ikkje rapportering om tenestekvalitet på viktige område. - Det er behov for større bevisstheit om det ansvaret kommunestyra har for styring og kontroll med tenestekvalitet, seier riksrevisor Jørgen Kosmo. Kommunestorleik og statleg sektorstyring påverkar i kva grad kommunestyra får rapportering om tenestekvalitet. Kommunestyra får mindre rapportering om tenestekvalitet i heimetenesta og avløpstenesta enn dei får om grunnskolen, kor staten har satt krav om rapportering til kommunestyret. - Når kommunane har fått ansvaret for viktige tenester, er det vesentleg at kommunestyret får tilstrekkeleg informasjon om kvaliteten på desse tenestene. Kommunane må sjølv, ut frå lokale behov, velje kor detaljert det skal rapporterast frå tenestene, seier riksrevisor Jørgen Kosmo. Manglande styringsinformasjon kan føre til at kommunestyret ikkje har eit godt nok grunnlag til å gjere nødvendige endringar og prioriteringar. Dette aukar risikoen for eit dårleg tenestetilbod for innbyggarane og at tenestene ikkje får den kvaliteten Stortinget har lagt til grunn på viktige område. Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad innhenta informasjon eller rettleidd om bruken av lovpålagde styringsdokument - blant anna årsbudsjett og årsrapport - i kommunane. Desse dokumenta skal sikre relevant informasjon om målsetjingane for og resultata av verksemda til kommunen. Departementet bør setje i verk tiltak som kan medverke til at kommunestyra får nødvendig styringsinformasjon på viktige område. Departementet bør særleg tilpasse tiltaka til behova og utfordringane i små og mellomstore kommunar. Statsråden er einig med Riksrevisjonen at mange administrasjonssjefar har svak internkontroll med kvaliteten i tenestene og at kommunane i liten grad utnyttar moglegheitene til kontroll med tenestekvalitet som ligg i forvaltningsrevisjon. Statsråden hevdar at manglande rapportering til kommunestyret ikkje utan vidare gir grunnlag for ein konklusjon om manglande styring og kontroll eller eit dårleg tenestetilbod. Riksrevisjonen meiner at det er nødvendig at kommunestyret, uavhengig av korleis det vel å styre, får tilstrekkeleg informasjon om tilstanden i tenestene lokalt for å kunne vareta sitt ansvar. Tilstrekkeleg informasjon til kommunestyret er nødvendig av omsyn til lokaldemokratiet, overordna nasjonale interesser og for å utnytte ressursar optimalt.

123 Dokument 3-serien Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål Dokument 3:7 ( )

124 Denne publikasjonen er tilgjengeleg på Internett: Offentlege etatar kan tinge publikasjonen frå Departementenes servicesenter Telefon: E-post: Andre kan tinge frå Bestillinger offentlige publikasjoner Telefon: Telefaks: E-post: Fagbokforlaget AS Postboks 6050 Postterminalen 5892 Bergen ISBN Forsideillustrasjon: 07 Oslo

125 Dokument 3-serien Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål Dokument 3:7 ( )

126

127 Til Stortinget Riksrevisjonen legg med dette fram Dokument 3:7 ( ) Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål. Riksrevisjonen, 19. februar 2013 For riksrevisorkollegiet Jørgen Kosmo riksrevisor

128

129 Innhald 1 Hovudfunn 7 2 Riksrevisjonens merknader 7 3 Tilrådingar frå Riksrevisjonen 10 4 Oppfølging frå departementet 10 5 Riksrevisjonens sluttmerknad 11 Vedlegg 1: Riksrevisjonens brev til statsråden 13 Vedlegg 2: Statsrådens svar 17 Vedlegg 3: Rapport 1 Innleiing 29 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 30 3 Revisjonskriterium 33 4 Kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål 38 5 Kommunal- og regionaldepartementets ansvar når det gjeld styring og kontroll i kommunane 59 6 Vurderingar 62 7 Referanseliste 66 Utbrett: Bakgrunn og funn for undersøkinga. Funn og tilrådingar.

130

131 Kommunal- og regionaldepartementet Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål Formålet med undersøkinga har vore å vurdere Kommunane utnyttar i liten grad dei moglegstyringa og kontrollen kommunane har med heitene til kontroll med tenestekvalitet som tenester med nasjonale mål. Det har også vore eit ligg i forvaltningsrevisjon mål å undersøkje i kva grad Kommunal- og regio- Ulike statlege sektorkrav og storleiken på naldepartementet varetek det overordna ansvaret kommunane påverkar styringa og kontrollen til sitt for styring og kontroll i kommunane. kommunane Kommunal- og regionaldepartementet har i Kommunane har ei sentral rolle i den offentlege liten grad innhenta informasjon om bruken av tenesteproduksjonen. Konsekvensane av svak lovpålagde styringsdokument i kommunane og i styring og kontroll med tenestene kan vere alvor- liten grad medverka til å samordne krava til lege. Det kan bety at brukarane ikkje får dei internkontroll tenestene dei skal ha, at ein utnyttar ressursane lite effektivt, og at ein ikkje når nasjonale mål. 2 Riksrevisjonens merknader For å vurdere styringa og kontrollen til kommu2.1 Mange kommunar har svak styring og nane er det valt ut nasjonale mål innan tre teneste område, som alle er viktige for innbyggja- kontroll med tenester som er viktige for rane grunnskolen, heimetenesta og avløpste- brukarane nesta. Undersøkinga omfattar i hovudsak periomange kommunestyre får ikkje systematisk den rapportering om tilstanden på viktige Rapporten vart lagd fram for Kommunal- og regi- tenesteområde onaldepartementet, Kunnskapsdepartementet, Mange kommunestyre får ikkje rapportering om Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøvernde-tilstanden eller kvaliteten på viktige tenesteompartementet ved brev av 25. oktober Kom- råde med nasjonale mål. Halvparten av kommumunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsde- nestyra får ikkje rapportering om tilbodet til partementet, Helse- og omsorgsdepartementet ogdemente og kompetansen i heimetenesta, og endå Miljøverndepartementet har i brev av høvesvis færre får rapportering om ernæring og legemid19. november 2012, 6. desember 2012, delhandtering. Over halvparten av kommunestyra 22. november 2012 og 22. november 2012 kom- får ikkje rapportering om leidningsfornying eller mentert rapporten. Kommentarane er i hovudsak overløp og lekkasjar i avløpsnettet. innarbeidde i rapporten og i dette dokumentet. Kommunestyra set også i liten grad mål om kvarapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkol- litet på viktige tenesteområde med nasjonale mål. legiet til Kommunal- og regionaldepartementet Over halvparten av kommunestyra set ikkje mål 18. desember 2012 og svaret frå statsråden om tilbodet til demente, kompetanse i heimete8. januar 2013 følgjer som trykte vedlegg. nesta eller fornying av avløpsnettet, og få kommunestyre set mål om ernæring og legemiddelhandtering. 1 Hovudfunn Kommunestyra set i større grad mål og får også i større grad rapportering innan grunnskolen. Mange kommunar har svak styring og kontroll I denne sektoren er det lovpålagt å rapportere til med tenester som er viktige for brukarane kommunestyret med utgangspunkt i obligatoriske Mange kommunestyre får ikkje systematisk indikatorar. Kommunestyra i store kommunar set rapportering om tilstanden på viktige teneste- i større grad mål og får i større grad rapportering område om tilstanden enn i små kommunar. Administrasjonssjefane i mange kommunar har svak kontroll med tilstanden i tenestene Mange kommunar nyttar i liten grad dei lovpålagde styringsdokumenta årsbudsjett og 7

132 årsrapport til å setje mål og rapportere om opp tenestene, men i noko større grad til å følgje resultat på viktige område. Desse dokumenta skalopp grunnskolen enn dei andre tenesteområda. gje kommunestyret tilstrekkeleg styringsinformasjon for å kunne gjere nødvendige prioriteringar Det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA og vurdere resultata av verksemda i kommunen. blir i varierande grad nytta til å følgje opp dei tenesteutøvande einingane. Over halvparten av Det er ikkje sett krav om detaljeringsgrad når det kommunane nyttar i stor grad KOSTRA til å gjeld styringsinformasjonen i kommunane. Den følgje opp skolen og heimetenesta, medan systeenkelte kommune må sjølv vurdere detaljerings- met i mindre grad blir nytta til å følgje opp graden og omfanget av rapporteringa ut frå lokaleavløpstenesta. KOSTRA inneheld likevel få indibehov. Informasjonen må likevel vere tilstrekke- katorar om resultat for brukarane. leg til å vurdere om tenestene er gode nok, slik at kommunen kan setje i verk nødvendige tiltak. Administrasjonssjefane nyttar i liten grad informasjon om avvik til systematisk arbeid med forslik Riksrevisjonen vurderer det, er målretta og betring av tenestene. I mange kommunar innhentilstrekkeleg styringsinformasjon på sentrale tar ikkje den administrative leiinga oversikter område viktig for at kommunestyra skal kunne over ulike typar avvik i tenestene, og ein av fem vareta ansvaret sitt for at brukarane får tilfreds- kommunar har ikkje noko avvikssystem som stillande tenester. Styringsinformasjonen er ein dekkjer tenestekvalitet. nødvendig føresetnad for å kunne vareta omsynet til lokaldemokrati, optimal utnytting av ressuradministrasjonssjefane ser i varierande grad til at sane og overordna nasjonale interesser som ligg det er etablert internkontroll med utvalde sektortil grunn for formålsparagrafen i kommunelova. krav i tenestene. Eit fåtal av administrasjonssjeutan tilstrekkeleg informasjon kan ikkje kommu- fane ser til at det er etablert internkontroll med nestyra gripe inn, prioritere og foreta nødvendige ernæring i heimetenesta og med avløpstenesta. endringar. Konsekvensen av svak folkevald Administrasjonssjefane ser i større grad til at det styring kan vere at brukarane ikkje får tilfredsstil- er etablert internkontroll med legemiddelhandtelande tenester, og at ein ikkje når nasjonale mål. ring og med det psykososiale miljøet til elevane. Få administrasjonssjefar har gjennomført skriftlege risikovurderingar av kvaliteten i tenestene. Administrasjonssjefane delegerer i stor grad Administrasjonssjefane etterspør også i liten grad myndigheit til dei tenesteutøvande einingane i risikovurderingar frå dei tenesteutøvande eininkommunen. Dette føreset at administrasjonssje- gane. Riksrevisjonen vil peike på at risikovurdefen har etablert rutinar og system som sikrar til- ringar er viktige for å identifisere kor i tenestene strekkeleg styringsinformasjon til å ha forsvarleg det er størst fare for uønskte hendingar eller («betryggende») kontroll. Slik informasjon er mang lande måloppnåing. også ein føresetnad for å kunne rapportere vidare til kommunestyret om tilstanden i tenestene. Dei fleste administrasjonssjefane legg mest vekt på effektiv økonomisk drift i styringa og oppfølmange administrasjonssjefar får i liten grad rap- ginga av tenestene. Dette er ein viktig del av portering om tilstanden og kvaliteten på sentrale internkontrollen til administrasjonssjefen, og det tenesteområde. Nær halvparten av leiarane for kan medverke til at dei kommunale oppgåvene heimetenesta rapporterer ikkje om ernæring, og blir løyste på ein kostnadseffektiv måte. om lag ein av tre rapporterer ikkje om tilbodet til demente eller legemiddelhandtering. Tilsvarande Riksrevisjonen meiner at på bakgrunn av funna er rapporterer få avløpsleiarar om overløp eller lek- det risiko for at mange administrasjonssjefar kasjar. Dei fleste ungdomsskoleleiarane rapporteikkje har tilstrekkeleg grunnlag for kontroll med rer om læringsresultat og mobbing. tilstanden i tenestene. Svakheiter ved kontrollen til administrasjonssjefane kan føre til at ein ikkje Brukarundersøkingar blir i avgrensa grad nytta til avdekkjer lovbrot, at ein ikkje får oversikt over å følgje opp kvalitet i heimetenesta og avløpste- problemområde, at ein ikkje set i verk nødvennesta. Brukarundersøkingar blir i større grad dige forbetringsprosessar, at ein ikkje når nasjonytta i grunnskolen, der kommunane er pålagde ånale og lokale mål, og at brukarane ikkje får tildelta årleg i ei nasjonal elevundersøking. Evalue- fredsstillande tenester. ringar blir også i avgrensa grad nytta til å følgje Administrasjonssjefane i mange kommunar har svak kontroll med tilstanden i tenestene 8

133 Føresegnene i kommunelova om internkontrollen Kommunestyra i små kommunar får mindre raptil administrasjonssjefane er overordna utforma, portering om tenestekvalitet enn kommunestyra i og det er ikkje sett krav til særskilde system eller store kommunar. Administrasjonssjefane i små aktivitetar. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er kommunar innhentar også mindre styringsinforsystem som sikrar relevant informasjon om tilmasjon enn i store kommunar, og dei nyttar i standen og utfordringane i tenestene, uansett mindre grad slik informasjon til oppfølging av viktige element i ein tilfredsstillande internkonkvaliteten i tenestene. troll. Store og små kommunar kan ha ulike behov når Kommunane utnyttar i liten grad dei det gjeld omfanget av system og rutinar for moglegheitene som ligg i forvaltningsrevisjon, styring og kontroll. Riksrevisjonen vil peike på at til kontroll med tenestekvalitet alle kommunar er underlagde dei same lovkrava, Kontrollutvala skal blant anna sjå til at det årleg og at kommunestyret har den same plikta til å blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommuføre tilsyn med verksemda i kommunen. Riksrenane. Undersøkinga viser at 16 prosent av kom- visjonen meiner at dette føreset tilstrekkeleg rapmunestyra ikkje behandla nokon forvaltningsportering om tenestekvaliteten på viktige område, revisjonar i uavhengig av storleiken på kommunen. På same måten har administrasjonssjefane, uavhengig av Kontrollutvala set i avgrensa grad i verk forvalt- storleiken på kommunane, eit ansvar for å etaningsrevisjonar der kvalitet i tenestene står i blere system og rutinar som kan sikre at ein når fokus. Forvaltningsrevisjonar omhandlar i hovud- måla, og at ein overheld lover og reglar. sak økonomistyring og regelverksetterleving. Når få forvaltningsrevisjonar omhandlar tenestekvali- 2.3 Kommunal- og regionaldepartementet har i tet, kan det kome av avgrensa kapasitet og kom- liten grad innhenta informasjon om bruken av petanse i revisjonseiningane. Det kan også kome lovpålagde styringsdokument i kommunane og i av at kommunane er lite bevisste på dei mogleg- liten grad medverka til å samordne krava til heitene som ligg i å bruke forvaltningsrevisjon, internkontroll til å kontrollere kvaliteten i tenestene. Ansvaret til kommunestyret og administrasjonssjefen er forankra i kommunelova. KommunalKommunelova gjev kontrollutvalet eit vidt og regionaldepartementet har, som forvaltar av mandat i val av tema for forvaltningsrevisjon, og lova, eit ansvar for å innhente informasjon om det kan vere gode grunnar til å leggje vekt på effektane av kommunelova, vurdere om ho er forøkonomistyring og regelverksetterleving. Slik målstenleg, og sørgje for at det blir gjennomført Riksrevisjonen vurderer det, har mange kommu- nødvendige tiltak. nar likevel eit forbetringspotensial når det gjeld å utnytte dei moglegheitene som ligg i forvaltnings- Kommunal- og regionaldepartementet har i liten revisjon, til å kontrollere resultata av tenestene. grad innhenta informasjon om korleis kommunane bruker dei sentrale lovpålagde styringsdoku2.2 Ulike statlege sektorkrav og menta årsbudsjett og årsrapport. Departementet kommunestorleik påverkar styringa og har heller ikkje rettleidd om bruken av styringskontrollen til kommunane dokumenta. Desse dokumenta skal blant anna Kommunestyra set i større grad mål og får i sikre relevant informasjon for kommunestyret og større grad rapportering om tenestekvaliteten i andre brukarar. grunnskolen enn i heimetenesta og avløpstenesta. Den administrative leiinga i kommunen innhentar Mange administrasjonssjefar har utfordringar også meir styringsinformasjon om tenestekvalitet med oppfølging og kontroll av kvaliteten i tenesi grunnskolen enn i heimetenesta og avløpste- tene. Kommunal- og regionaldepartementet har nesta. fremma forslag om å innføre eit krav i kommunelova om rapportering om internkontrollen i årsulike statlege sektorkrav og tilrettelegging av meldinga til kommunane. Dette tiltaket vil kunne måleindikatorar påverkar i kva grad kommunane medverke til å utvikle internkontrollen i kommustyrer etter mål og resultat i dei ulike sektorane. nane. Innan pleie- og omsorgssektoren og avløpstenesta har staten i mindre grad medverka til å utvikle Kommunal- og regionaldepartementet har eit indikatorar for kvalitet i tenestene eller stilt krav ansvar for at verkemiddelbruken til departementa om bruk av slike, enn innan grunnskolesektoren. på dei ulike ansvarsområda skal vere samordna, 9

134 heilskapleg og konsistent, slik at kommunane toren, som også er tilpassa behovet til små ikkje får motstridande styringssignal. Mange kommunar. kommunar opplever ulike sektorkrav om intern- 4 Kommunal- og regionaldepartementet bør kontroll som ei utfordring. Staten har utarbeidd medverke til at KOSTRA får fleire indikatorar mange krav til internkontrollen i kommunane, som gjev informasjon om resultatkvaliteten på utan at desse er samordna ut frå eit kommuneper- dei kommunale tenestene. spektiv. Det er positivt at Kommunal- og regionaldepartementet har varsla at ein skal innhente 4 Oppfølging frå departementet kunnskap om statlege krav til internkontroll i kommunane. Riksrevisjonen vurderer det slik at det er behov for tiltak som kan medverke til eit Når det gjeld tilrådinga frå Riksrevisjonen om meir samordna regelverk for internkontroll. tiltak som kan medverke til større bevisstheit om det ansvaret kommunestyra har for styring og Riksrevisjonen har merka seg at Kommunal- og kontroll, svarer statsråden at det ikkje er stilt krav regionaldepartementet vil vurdere om KOSTRA om at kommunane skal leggje mål- og resultatstydekkjer behovet for styringsinformasjon i komring til grunn for verksemda. Departementet vurmunesektoren og staten, og om informasjonsinn- derer mål- og resultatstyring som eitt av fleire hentinga er effektiv. Riksrevisjonen vurderer det aktuelle styringsprinsipp. Kommunane står fritt slik at det er behov for å vidareutvikle KOSTRA, til å velje korleis dei ønskjer å styre innanfor gjelslik at systemet får fleire indikatorar som gjev dande lover og reglar. Departementet har ikkje meir informasjon om resultatkvaliteten på dei planar om å endre regelverket på dette området. kommunale tenestene. Dette vil gje både staten og kommunane betre styringsinformasjon om Rapportering kan vere eit av fleire verkemiddel korleis ein når nasjonale mål på sentrale område, for å oppnå god styring og kontroll. Samtidig må og det vil redusere behovet til kommunane for å ein finne det rette nivået for rapportering. Statsutvikle eigne kvalitetsindikatorar. råden kan ikkje sjå at det er kritikkverdig at kommunestyra ikkje får rapportar som dei etter lova ikkje er pålagde å få. Statsråden peiker vidare på 3 Tilrådingar frå Riksrevisjonen at manglande rapportering til kommunestyret ikkje utan vidare gjev grunnlag for ein konklu1 Riksrevisjonen meiner det er behov for tiltak sjon om manglande styring og kontroll eller eit som kan medverke til større bevisstheit om det dårleg tenestetilbod. ansvaret kommunestyra har for styring og kontroll. Det er spesielt behov for tiltak som Kommunelova regulerer relativt nøye kva dei kan medverke til at kommunestyret får nød- kommunale styringsdokumenta som årsbudsjett vendig styringsinformasjon på viktige område. og årsrapport skal innehalde. Statsråden meiner Ein bør særleg tilpasse tiltak til dei behova og det ikkje er grunn til å tru at desse dokumenta utfordringane som små kommunar har. Aktu- gjennomgåande ikkje har det innhaldet som lova elle tiltak som Riksrevisjonen meiner Komkrev. munal- og regionaldepartementet bør vurdere, er: Når det gjeld tilrådinga om å bidra med rettleiing hente inn meir kunnskap om korleis kommu- overfor kommunane, viser statsråden til at deparnane bruker dei lovpålagde styringsdokutementet i perioden har publisert tre menta årsbudsjett og årsrapport til rettleiarar om korleis kommunane kan styre verkstyring etter mål og resultat semda si. I tillegg er departementet i gang med å gje rettleiing om styring, spesielt med tanke utarbeide ein rettleiar om økonomiplanlegging i på behovet for målretta og tilstrekkeleg kommunane. styrings informasjon til kommunestyret 2 Kommunal- og regionaldepartementet bør Statsråden stiller seg positiv til tilrådinga frå setje i verk ytterlegare tiltak som kan støtte Riksrevisjonen om at Kommunal- og regionalinternkontrollen til administrasjonssjefane. departementet bør vurdere ytterlegare tiltak som Ein bør særleg tilpasse tiltaka til behova og kan støtte internkontrollen til administrasjonssjeutfordringane i små kommunar. fane. Statsråden er einig i at internkontrollen til 3 Kommunal- og regionaldepartementet bør administrasjonssjefen er viktig, og viser til tiltak medverke til eit meir samordna og forenkla som alt er sette i verk, og som er omtalte i Riksreregelverk for internkontroll for kommunesek- visjonens undersøking. 10

135 Statsråden opplyser at departementet kontinuer- kva for nokre styringsprinsipp kommunen nyttar, leg arbeider med samordning av statleg politikk får tilstrekkeleg informasjon om tilstanden i overfor kommunane, også når det gjeld regelverk tenestene lokalt. Styringsinformasjon er ein nødfor internkontroll. Departementet vil halde fram vendig føresetnad for å vareta omsynet i formålet med dette arbeidet. i kommunelova om lokaldemokrati, optimal utnytting av ressursar og overordna nasjonale Elles er statsråden einig med Riksrevisjonen i at interesser. det er potensial for forbetring når det gjeld forvaltningsrevisjonar som kontrollerer resultata i Konsekvensen av mangelfull styringsinformasjon tenestene. kan vere at kommunestyret ikkje har eit godt nok grunnlag til å gjere nødvendige endringar og pristatsråden er einig i at Kommunal- og regional- oriteringar, noko som gjev risiko for eit dårleg departementet bør medverke til at KOSTRA får tenestetilbod og for at ein ikkje når nasjonale fleire indikatorar som gjev informasjon om resul- mål. tatkvaliteten på dei kommunale tenestene. Det vil også framover bli arbeidd med å utvikle resulstyringsdokumenta til kommunane blant anna tatindikatorar, noko departementet meiner er årsbudsjett og årsrapport skal sikre relevant krevjande på grunn av eigenskapane til dei data informasjon om målsetjingane og resultata av som blir samla inn. verksemda til kommunen. Riksrevisjonen legg til grunn at dette også omfattar informasjon om tilstanden i tenestene. På bakgrunn av funna i 5 Riksrevisjonens sluttmerknad undersøkinga meiner Riksrevisjonen at Kommunal- og regionaldepartementet bør få betre kunnriksrevisjonen har undersøkt styringa og oppføl- skap om kommunane bruker styringsdokumenta ginga til kommunane av viktige tenesteområde slik ein har lagt til grunn i kommunelova. Riksremed utgangspunkt i nasjonale mål som i stor visjonen meiner også at Kommunal- og regionalutstrekning er lovpålagde krav. Mange kommune-departementet bør gje kommunane meir rettleiing styre får ikkje informasjon om tilstanden i desse om styring og bruk av styringsinformasjon. Ein tenestene. bør særleg tilpasse rettleiinga til behova og utfordringane til små kommunar. Riksrevisjonen registrerer at statsråden meiner at manglande rapportering til kommunestyret ikkje Riksrevisjonen registrerer at departementet arbeiutan vidare gjev grunnlag for ein konklusjon om der kontinuerleg med samordning av det statlege manglande styring og kontroll eller eit dårleg regelverket overfor kommunesektoren. Riksrevitenestetilbod. Riksrevisjonen vil peike på at kom- sjonen meiner det er behov for eit meir samordna munane gjennom lov og forskrift har fått i og forenkla regelverk for internkontroll, og vil oppgåve å produsere vesentlege nasjonale tenes-peike på at dette arbeidet bør få auka prioritet. Eit ter. Kommunestyret er øvste ansvarlege for tenes-meir samordna og forenkla regelverk vil spesielt tene i kommunane. Riksrevisjonen meiner derfor vere viktig for dei mindre kommunane. det er nødvendig at kommunestyret, uavhengig av Saka blir send Stortinget. Vedteke i Riksrevisjonens møte 31. januar Jørgen Kosmo Martin Engset Arve Lønnum Per Jordal Synnøve Brenden Berit Mørk 11

136

137 Vedlegg 1 Riksrevisjonens brev til statsråden

138

139 Dokument 3:7 ( ) Riksrevisjonens brev til statsråden 15

140

141 Vedlegg 2 Statsrådens svar

142

143 Dokument 3:7 ( ) Statsrådens svar 19

144 20 Dokument 3:7 ( ) Statsrådens svar

145 Dokument 3:7 ( ) Statsrådens svar 21

146 22 Dokument 3:7 ( ) Statsrådens svar

147 Vedlegg 3 Rapport: Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål

148 Revisjonen er gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens lov og instruks, og med retnings linjer for forvaltningsrevisjon som er konsistente med og bygger på ISSAI 300, INTOSAIs internasjonale standardar for forvaltningsrevisjon.

149 Innhald 1 Innleiing Bakgrunn Mål og problemstillingar 29 Metodisk tilnærming og gjennomføring Om bruken av nasjonale mål i undersøkinga Datainnsamling Spørjeundersøkingar Djupundersøkingar Statistikk og sekundærdata Intervju med aktuelle departement og KS 32 3 Revisjonskriterium Krav til styring i kommunane Krav til eigenkontroll i kommunane Generelle krav til internkontroll i kommunane Sektorvise krav til internkontroll i kommunane Det overordna ansvaret til Kommunal- og regionaldepartementet 37 4 Kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål Styring etter mål og resultat Kommunestyras mål for kvalitet i tenestene Rapportering til kommunestyra om tilstand eller kvalitet på tenestene Statleg sektorstyring Administrasjonssjefanes kontroll med kvaliteten på tenestene Delegering av fullmakter Formidling av mål eller krav til kvalitet i tenestene Eininganes rapportering om tilstand eller kvalitet i tenestene Brukarundersøkingar som grunnlag for oppfølging av tenestekvalitet Evalueringar som grunnlag for oppfølging av tenestekvalitet KOSTRA og andre statlege rapporterings system som grunnlag for oppfølging av tenestekvalitet 48 Dokument 3:7 ( ) Rapport Avvikssystem som grunnlag for oppfølging av kvalitet i tenestene Risikovurderingar av kvalitet i tenesta Krav til kontrollutval i kommunane Administrasjonssjefanes oppfølging av internkontroll i einingane Administrasjonssjefanes utfordringar når det gjeld å følgje opp tenesteutøvande einingar Kva administrasjonssjefane legg vekt på i oppfølging av tenesteutøvande einingar Kontrollutvalas medverking til kontroll med kvaliteten på tenestene 57 5 Kommunal- og regionaldepartementets ansvar når det gjeld styring og kontroll i kommunane Kommunal- og regionaldepartementets oppfølging av styring og kontroll i kommunane Samordning av statlege krav til styring og kontroll i kommunane 60 6 Vurderingar Mange kommunar har svak styring og kontroll med tenester som er viktige for brukarane Ulike statlege sektorkrav og kommunestorleik påverkar styring og kontroll i kommunane Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad innhenta informasjon om bruken av lovpålagde styringsdokument i kommunane og i liten grad medverka til å samordne krava til internkontroll 64 7 Referanseliste 66 25

150 Tabelloversikt Figur 10 Tabell 1 Svarprosent for spørjeundersøkingane Tabell 2 Del av kommunane der måla kjem fram i årsbudsjettet (inkludert økonomiplan/handlingsprogram) for Tabell 3 Del av kommunane som rapporterer i årsrapporten for Rapportering til kommunestyra i 2011 på tre utvalde område 42 Tabell 4 Figur 2 Figur 3 Figur 4 Figur 5 Figur 6 Figur 7 Figur 8 Figur 9 26 Har kommunestyret sett konkrete mål som gjeld for 2012 på utvalde område? Tal i prosent Rapporterte den administrative leiinga i kommunen i 2011 til kommunestyret om tilstand eller kvalitet på utvalde område? I kva grad har den administrative leiinga i kommunen for 2012 formidla mål eller krav til kvalitet i tenestene gjennom skriftlege planar, leiaravalar, brev eller liknande? Kor ofte har eininga di rapportert skriftleg til den administrative leiinga i kommunen om tilstand eller kvalitet på utvalde område etter januar 2011? I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen brukarundersøkingar i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen evalueringar i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen KOSTRA i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? I kva grad har den administrative leiinga i kommunen i 2011 sett til at ei tenesteutøvande eining har etablert internkontroll på utvalde område? I kva grad bruker den administrative leiinga i kommunen informasjon om avvik om kvalitet til systematisk forbetringsarbeid overfor tenesteutøvande einingar? 54 I kva grad meiner du at følgjande moment er ei utfordring for god oppfølging av tenesteutøvande einingar i kommunen din? 55 Figur 12 I kva grad legg den administrative leiinga i kommunen vekt på følgjande tilhøve i oppfølging av tenesteutøvande einingar? 56 Figur 13 Har kommunestyret i 2011 fått ein eller fleire forvaltningsrevisjonsrapportar på følgjande område? Figur 11 Figuroversikt Figur 1 Har den administrative leiinga i kommunen i 2011 gjennomført skriftlege risikovurderingar av kvalitet i tenestene? Faktaboksoversikt Faktaboks 1 Eksempel på mål om kompetanse i pleie og omsorg 38 Faktaboks 2 Etterslep i vedlikehald av avløpsnettet 39 Faktaboks 3 Tilbodet frå kommunane til demente i heimetenesta 40 Faktaboks 4 Utfordringar når det gjeld kompetanse i kommunane 41 Faktaboks 5 Eksempel på bruk av årsbudsjett og årsrapport i ein kommune 42 Faktaboks 6 Eksempel på bruk av den årlege tilstandsrapporten for grunnskolen 43 Faktaboks 7 Om kvalitetsomgrepet og kvalitetsforbetring i pleie og omsorg Faktaboks 8 Eksempel frå kommune med styringsutfordringar 44 Faktaboks 9 Eksempel frå ein stor kommune som stiller skriftlege krav til kvalitet i tenestene Faktaboks 10 Eksempel på styringsutfordringar frå ein kommune utan lokale mål for grunnskolen 45 Faktaboks 11 Mangelfull rapportering om avløp 49 Faktaboks 12 Manglande internkontroll med retten til eit godt psykososialt miljø 50 Faktaboks 13 Manglande internkontroll med ernæring 50 Faktaboks 14 Kommune med manglande rutinar for førebygging og behandling av underernæring Dokument 3:7 ( ) Rapport

151 Faktaboks 15 Manglande prosedyrar for legemiddelhandtering 51 Faktaboks 16 Om avvikssystem og læring av eigne feil i heimetenestene 52 Faktaboks 17 Risikovurderingar i heimetenesta 54 Faktaboks 18 Eksempel frå kommune med liten kapasitet til å følgje opp dei tenesteutøvande einingane 55 Faktaboks 19 Eksempel frå kommune som har god økonomistyring som overordna mål 57 Faktaboks 20 Uttale frå Kommunal- og regionaldepartementet om årleg forvaltningsrevisjon 57 Faktaboks 21 Manglande kapasitet i revisjonsselskapa 58 Dokument 3:7 ( ) Rapport 27

152

153 1 Innleiing den kommunale forvaltninga på vegner av kommunestyret, og ved at administrasjonssjefen har Kommunane har ei sentral rolle i den offentlege fått eit sjølvstendig ansvar for å ha "betryggende tenesteproduksjonen. Dei 429 kommunane i kontroll" med administrasjonen. Den administranoreg har i 2012 samla inntekter på 408 mrd. tive internkontrollen er viktig for moglegheitene kroner (Prop. 110 S ( ), s. 58). Omtrent for folkevald styring og påverkar i kva grad ein halvparten av utgiftene til kommunane går til når nasjonale mål på sektorområda (Meld. St. 12 pleie og omsorg og grunnskole (SSB 2012b). I ( ), s. 9). tillegg har kommunane ansvar for andre viktige oppgåver som barnehagar, helsetenester, sosial- Kommunal- og regionaldepartementet har eit tenester, barnevern og tekniske tenester. overordna ansvar for kommunal sektor. Departementet har forvaltningsansvaret for kommunelova Svak styring og kontroll med tenestene i kommu- som gjev dei overordna juridiske rammene for nane kan få alvorlege konsekvensar. Det kan kommunane. Departementet har også ansvaret for medføre at brukarane ikkje får dei tenestene dei å samordne den statlege styringa av kommunane. skal ha, at det er lite effektiv utnytting av ressursane, at feil og manglar ikkje blir oppdaga, og at ein ikkje når nasjonale mål. 1.2 Mål og problemstillingar 1.1 Bakgrunn Gjennomføringa av dei kommunale tenestene Formålet med undersøkinga er å vurdere den styskjer i eit spenningsfelt mellom det lokale sjølv- ringa og kontrollen kommunane har med tenester styret og statleg styring. Stortinget har slått fast atmed nasjonale mål. Det er også eit mål å underrammestyring skal vere hovudprinsippet for den søkje i kva grad Kommunal- og regionaldepartestatlege styringa av kommunesektoren. Formålet mentet varetek det overordna ansvaret sitt når det med rammestyring er blant anna at kommunane gjeld styring og kontroll i kommunane. skal ha eit handlingsrom til å fastsetje eigne mål og gjere lokale prioriteringar og tilpasse tenesteneproblemstillingar i undersøkinga er: etter lokale forhold (Meld. St. 12 ( ), s. 5 7). Kommunelova legg til rette for at kommu- 1 I kva grad har kommunane styring og kontroll nane kan styre etter mål og resultat. med tenester med nasjonale mål? a) I kva grad styrer kommunestyra etter mål Det kommunale sjølvstyret står for eit sett av og resultat? viktige verdiar, men må fungere innanfor b) I kva grad har administrasjonssjefane rammene av nasjonale mål (Meld. St. 12 (2011 "betryggende kontroll" med kvaliteten på 2012) s. 12; Innst. 270 S ( ), s. 42). tenestene? Statlege mål om likeverdige tenester, rettstryggc) I kva grad medverkar kontrollutvala til leik for den enkelte innbyggjaren, ei berekraftig kontroll av kvaliteten på tenestene? utvikling og effektivitet gjev behov for statleg styring som avgrensar fridomen til kommunane 2 I kva grad varetek Kommunal- og regional(ot.prp. nr. 42 ( )). Staten har sett nasjodepartementet ansvaret sitt når det gjeld nale mål og minstekrav til kvalitet på mange av styring og kontroll i kommunane? dei kommunale tenesteområda. a) I kva grad varetek Kommunal- og regionaldepartementet ansvaret sitt som forvaltar av Kommunane har eit sjølvstendig ansvar for å føresegnene om styring og kontroll i komkontrollere eiga verksemd. Kommunestyret har, munelova? som det øvste organet i kommunen, eit særskilt b) I kva grad varetek Kommunal- og regionalansvar for å føre tilsyn med om kommunen når departementet samordningsansvaret sitt når dei måla som er fastsette. Tilsynsansvaret til det gjeld styring og kontroll i kommunane? kommunestyret blir vareteke ved hjelp av eit kontrollutval som skal føre kontinuerleg tilsyn med Dokument 3:7 ( ) Rapport 29

154 2 Metodisk tilnærming og gjennomføring 2.1 Om bruken av nasjonale mål i undersøkinga Tilbodet til demente i heimetenesta Læringsresultat i grunnskolen Legemiddelhandtering i heimetenesta I Omsorgsplan 2015 kjem det fram at ein bør Staten har sett nasjonale mål og krav til kvalitet setje demens øvst på prioriteringslista til og innhald i mange kommunale tenester. For å omsorgstenestene, og at det blant anna er viktig å vurdere om kommunane har styring og kontroll styrkje heimetenesta. Det er viktig at heimebumed tenester med nasjonale mål, har vi teke ande med demens får eit tilrettelagt butilbod og utgangspunkt i ti nasjonale sektormål for teneste- dagtilbod (St.meld. nr. 25 ( ), s. 13, 46, kvalitet innan grunnskole, heimeteneste og avløp.57). I undersøkinga kartlegg vi om kommunane har styring og kontroll med tenestekvaliteten på desseernæring i heimetenesta områda. I Omsorgsplan 2015 (St.meld. nr. 25 ( )) blir det lagt vekt på at mat og måltid er ein Omgrepet "nasjonale mål" omfattar i denne viktig del av verksemda til omsorgstenestene, undersøkinga både lov- og forskriftsfesta krav blant anna i heimetenesta. Forskrift om kvalitet i som er bindande for kommunane, og sentrale målpleie- og omsorgstenestene skal sikre at personar som kjem til uttrykk gjennom statlege styrings- som får pleie- og omsorgstenester, får dekt dei signal, prioriteringar og satsingar. Nedanfor grunnleggjande behova sine, som blant anna tilfølgjer ein omtale av dei utvalde nasjonale strekkeleg med næring, variert og helsefremområda: mande kosthald og tilpassa hjelp ved måltid. Eit sentralt mål for kvalitet i grunnskolen er at Forskrift om legemiddelhandtering inneheld blant alle elevar som går ut av grunnskolen, skal anna krav til kompetanse, prosedyrar og rutinar meistre grunnleggjande ferdigheiter som gjer dei ved legemiddelhandtering. Formålet med fori stand til å ta vidareutdanning og delta i arbeids- skrifta er å medverke til å sikre riktig og god livet (St.meld. nr. 31 ( ), s. 11). Staten legemiddelhandtering. har utarbeidd indikatorar for å måle dei grunnleggjande ferdigheitene til elevane (læringsresultat). Kompetanse i heimetenesta Ifølgje St.meld. nr. 25 ( ) er det eit mål Mobbing i grunnskolen å heve det formelle utdanningsnivået i omsorgsdet er eit sentralt mål at alle elevar skal inklude- tenestene og å skape ei større fagleg breidd. Det rast og oppleve meistring (St.meld. nr. 31 (2007 kjem fram i meldinga at den delen med høgskole2008), s. 11). Ifølgje opplæringslova ( 9a 1) har utdanning bør aukast, og den delen med tilsette alle elevar rett til eit godt fysisk og psykososialt utan fagutdanning bør reduserast (s. 12, 16). miljø som fremmar helse, trivsel og læring. Fornying av avløpsnettet Regjeringa har som partmanifest i mot mobbing På avløpsområdet er målet til styresmaktene å forplikta seg til å arbeide for at alle barn og unge skal ha eit godt og inkluderande verne miljøet mot uheldige verknader av utslepp oppvekst- og læringsmiljø med nulltoleranse for av sanitært og kommunalt avløpsvatn (forureimobbing (Kunnskapsdepartementet 2011). ningsforskrifta 11-1). Det er eit hovudmål å sikre at avløpsnettet er funksjonelt heile tida, slik Kompetanse i grunnskolen at det ikkje er årsak til forureiningar, og slik at Etter opplæringslova 10 1 skal dei som blir til- komande generasjonar ikkje får store kostnader sette i undervisningsstillingar i grunnskolen, ha til vedlikehald og oppgraderingar, jf. kommentarelevant fagleg og pedagogisk kompetanse. Stor- rar til forureiningsforskrifta. Som ansvarleg eigar tinget har i 2012 vedteke endringar i opplærings- av avløpsnettet skal kommunane dimensjonere, lova som inneber at ein skjerpar kravet til kompe- byggje og halde ved like avløpsnettet, særleg med tanse. tanke på blant anna å førebyggje lekkasjar og avgrense forureining (forureiningsforskrifta 12-7, 13-6, 14-5). 30 Dokument 3:7 ( ) Rapport

155 Overløp eller lekkasjar frå avløpsnettet Målet om eit funksjonelt avløpsnett inneber minst mogleg utslepp frå overløp og lekkasjar, jf. kommentarar til forureiningsforskrifta. Kompetanse i avløpstenesta Tabell 1 Svarprosent for spørjeundersøkingane. Absolutte tal, prosent i parentes Gjennomført (N) Spørjeundersøking: Distribuert Administrasjonssjefar (76 %) Ungdomsskoleleiarar (65 %) Det er ikkje sett eksplisitte mål eller krav om (79 %) kompetanse for avløpstenesta, men eit tilstrekke- Leiarar for heimetenesta Leiarar for avløpstenesta (76 %) leg kompetent personell er ein føresetnad for at ein kan lukkast med å halde avløpsnettet funksjonelt, jf. kommentarar til forureiningsforskrifta Fråfallsanalysen viser at svarprosenten er noko (NOU 2010:10, s. 107). lågare for dei minste kommunane i spørjeunder1 søkinga til administrasjonssjefane,leiarane for 2 3 heimetenesta og leiarane for avløpstenesta.i 2.2 Datainnsamling spørjeundersøkinga til ungdomsskoleleiarane er det ingen forskjell i svarprosent mellom små og 4 Problemstillingane i undersøkinga blir belyste store kommunar. gjennom: fire spørjeundersøkingar til leiarar i alle kom- Det er gjennomført statistiske analysar for å munane vurdere eventuelle samanhengar mellom storlei djupundersøkingar i fire kommunar ken på kommunen og svara på utvalde spørsmål intervju med aktuelle departement og KS frå spørjeundersøkinga. Samanlikning av ulike statistikk og sekundærdata grupper av kommunar er basert på definisjonen til Statistisk sentralbyrå (SSB). Små kommunar Data som er innhenta, dekkjer i hovudsak perio- har færre enn innbyggjarar, mellomstore den har frå til innbyggjarar, og store kommunar har eller fleire innbyggjarar Spørjeundersøkingar Våren 2012 vart det gjennomført fire elektroniske2.2.2 Djupundersøkingar spørjeundersøkingar til leiarar i alle kommunane. Det er gjennomført djupundersøkingar i fire komden eine spørjeundersøkinga vart send til admi- munar med ulike storleik. Dei valde kommunane nistrasjonssjefane i alle kommunane. Dei tre er Kristiansand, Horten, Åsnes og Naustdal. andre vart sende til alle ungdomsskoleleiarane, Desse kommunane varierer også når det gjeld alle leiarane for heimetenesta og alle leiarane for økonomi og organisatoriske løysingar. Formålet avløpstenesta. med djupundersøkingane har vore å forstå korleis styrings- og internkontrollmekanismane i komformålet med spørjeundersøkinga er å kartleggje munane fungerer, og korleis dei utvalde områda om kommunane nyttar styrings- og kontrollblir følgde opp. systema til å følgje opp tenestekvalitet og nasjonale mål. Spørjeundersøkinga til administrasjons- I djupundersøkingane er det gjennomført intervju sjefane legg vekt på rolla til kommunestyret, med ordføraren, administrasjonssjefen, kommumedan spørje undersøkinga til tenesteleiarane i nalsjefar og éin tenesteleiar innanfor kvar av dei større grad belyser oppfølging av tenestene frå tre utvalde sektorane. Vi har gjort analysar av lovden administrative leiinga i kommunen. pålagde styringsdokument, som kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett og årsrapport for 2010 Omgrepet "administrativ leiing i kommunen" blir og Andre kommunale styringsdokument, nytta som samlenemning for alle administrative som for eksempel handlingsplanar, leiaravtalar, leiarnivå over dei tenesteutøvande einingane i risikovurderingar, planar og rapportar for verkkommunen. Det vil seie at omgrepet omfattar semder, er også gått gjennom. administrasjonssjef (ev. byrådsleiar), kommunalsjefar, direktørar, sektorleiarar og liknande. Administrasjonssjefane: Svarfordelinga til store, mellomstore og små Mange av spørsmåla i dei fire spørjeundersøkin-1) kommunar er 79 %, 82 % og 71 %. gane er identiske og gjev grunnlag for samanlik- 2) Heimetenesteleiarane: Svarfordelinga til store, mellomstore og små er 80 %, 82 % og 75 %. ningar på tvers av dei undersøkte tenesteområda,3) kommunar Avløpsleiarane: Svarfordelinga til store, mellomstore og små kommunar mellom ulike nivå og mellom ulike typar komer høvesvis 85 %, 76 % og 73%. 4) Ungdomsskoleleiarane: Svarfordelinga til store, mellomstore og små munar. kommunar er 65 %, 66 % og 65%. Dokument 3:7 ( ) Rapport 31

156 Det er gjennomført intervju med leiaren i kontrollutvalet, kommunerevisoren og sekretæren i kontrollutvalet. I tillegg har vi analysert sentrale dokument frå kontrollutvalet Statistikk og sekundærdata Vi har gått gjennom sentrale stortingsdokument, nasjonale tilsynsrapportar, utgreiingar og evalueringar som belyser styring og kontroll i kommunane. Vi har også nytta KOSTRA og andre nasjonale statistikkjelder Intervju med aktuelle departement og KS Til slutt i undersøkinga er det gjennomført intervju med Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Miljøverndepartementet og KS. Formålet har vore å innhente synspunkt på resultata av undersøkinga. Kommunal- og regionaldepartementet og KS har i tillegg vorte intervjua om korleis departementet varetek det overordna ansvaret sitt når det gjeld styring og kontroll i kommunane. 32 Dokument 3:7 ( ) Rapport

157 3 Revisjonskriterium 3.1 Krav til styring i kommunane I formålsparagrafen i kommunelova er det lagt vekt på omsynet til det lokale folkestyret, optimal utnytting av tilgjengelege ressursar og overordna nasjonale interesser (kommunelova 1; Ot.prp. nr. 42 ( ), s. 446; Innst. O. nr. 95 ( )). Resultatmåla bør vere objektivt målbare, tids bestemte, realistiske og utviklande. Planlegging: Ein må utarbeide konkrete handlingsplanar for å realisere dei definerte resultatmåla. Verksemda må skissere kva for nokre tiltak som kan gje dei resultata ein ønskjer. Ein må planleggje med utgangspunkt i resultatmåla. Gjennomføring: Iverksetjing av dei planlagde aktivitetane. Registrering og samanlikning av resultat: Verksemda må etter gjennomføringa registrere resultat og samanlikne desse med resultatmåla. Ei slik evaluering er nødvendig for læring og vidare planlegging. Evalueringa kan medføre at gjennomføringa held fram som før, målet blir omformulert, eller at ein set i verk tiltak for å sikre betre måloppnåing. Ifølgje Ot.prp. nr. 43 ( ) er mål- og resultatstyring viktig for å vareta prinsippet i formålsparagrafen i kommunelova om optimal utnytting av tilgjengelege ressursar for å kunne gje eit best mogleg tenestetilbod, også internt i kommunesektoren. Som det overordna organet i eit system med mål- og resultatstyring vil kommunestyret ha som ei viktig oppgåve å trekkje opp hovudlinjene for verksemda gjennom å fastsetje resultatmål og dei økonomiske rammene Det kan vere vanskeleg å finne gode objektive som desse skal realiserast innanfor (s. 5). I propo-resultatmål i kommunale verksemder, og i slike sisjonen peiker ein vidare på at mål- og resultat- tilfelle bør ein akseptere andre resultatindikatorar styring føreset god rapportering til kommunesty- og meir kvalitative vurderingar (Ot.prp. nr. 43 ret, blant anna for å sikre reell demokratisk inn- ( ), s. 26; Innst. O. nr. 82 (1999 verknad (s. 28). 2000)). Føresegnene i kommunelova er utforma slik at Kommunane er pålagde å utarbeide fire overein kan bruke mål- og resultatstyring i kommu- ordna styringsdokument. Dette er kommuneplan, nane. Dette gjeld særleg føresegnene i kommune-økonomiplan, årsbudsjett og årsmelding/-reknelova om styringsreiskapar, det vil seie årsbudsjett,skap. Styringsdokumenta kan inngå i eit mål- og årsrekneskap, årsmelding og økonomiplan og resultatstyringssystem i kommunen. KOSTRA (Ot.prp. nr. 43 ( ), s. 5 og 23), jf. også Innst. O. nr. 82 ( )). I Kommuneplanen skal vareta kommunale, regiomerknader til forskrifta om årsbudsjett går det nale og nasjonale mål, interesser og oppgåver og fram at forskrifta legg til rette for at kommunane bør omfatte alle viktige mål og oppgåver i komkan drive utstrakt målstyring, men at det ikkje er munen. Kommuneplanen skal ha ein handlingsdel noko krav. Etter allment aksepterte prinsipp for som viser korleis planen skal følgjast opp dei fire styring bør ein setje mål for verksemda og eta- følgjande åra eller meir og reviderast årleg. I blere system for resultatoppfølging. samfunnsdelen i kommuneplanen skal kommunen ta stilling til langsiktige utfordringar, mål og Mål- og resultatstyring er ei styringsform som strategiar for kommunen som heilskap og kominneber at ein har søkjelys på samanhengen munen som organisasjon (plan- og bygningslova mellom målsetjingar og dei resultata ein oppnår. 11-2, 11-1). I Ot.prp. nr. 43 ( ) går det fram kva for nokre element som bør inngå i mål- og resultat- Etter 44 i kommunelova skal kommunestyret styring (s. 24): ein gong i året vedta ein rullerande økonomiplan Mål: Ein grunnleggjande føresetnad for å styre for dei fire neste budsjettåra. Planen skal leggjast er å vite kva ein vil. Måla bør beskrive det til grunn ved budsjettarbeidet og anna planlegresultatet som ein skal oppnå, og ikkje dei gingsarbeid i kommunen (Ot.prp. nr. 43 (1999 aktivitetane som er nødvendige for å nå eit mål. 2000), s. 27). Dokument 3:7 ( ) Rapport 33

158 3.2 Krav til eigenkontroll i kommunane Kommunestyret har, som det øvste organet i kommunen, eit tilsynsansvar for den kommunale forvaltninga (kommunelova 76). I dette ansvaret ligg det at kommunestyret skal sjå til at verksemda er organisert slik at kommunen når dei måla som er sette, og at ein førebyggjer og unngår materielle og prosessuelle feil. Dette inneber at kommunestyret har ansvar for at kontroll- og tilsynsverksemda er innretta slik at ein tek omsyn til særlege risikofaktorar i den organiseringa ein vel. Kommunestyret har, som det øvste organet i kommunen, eit tilsynsansvar for den kommunale forvaltninga. Kjelde: NTB Scanpix Tilsynsansvaret medfører plikt til å skaffe informasjon om verksemda når dei måla som er fastsette innanfor dei prosedyrekrava som gjeld. Kommunestyret har plikt til å gripe inn og gjere nødvendige endringar dersom verksemda ikkje når måla sine på ein tilfredsstillande måte (Ot. prp. nr. 17 ( ), s. 17). Vidare skal kommunestyret innan utgangen av Tilsynsansvaret til kommunestyret blir vareteke året vedta budsjett for det komande kalenderåret. gjennom to linjer kontrollutvalet, som blir Årsbudsjettet er ein bindande plan for bruken av utnemnd av kommunestyret, og administrasjonsmidlar i kommunane i budsjettåret. Årsbudsjettet sjefen, som blir tilsett av kommunestyret (Ot.prp. skal vere sett opp på ein oversiktleg måte. Priori- nr. 17 ( ), s. 20). teringane til kommunestyret, og dei målsetjin3.2.1 Generelle krav til internkontroll i gane og premissane som årsbudsjettet byggjer på, skal kome tydeleg fram (kommunelova 45.1, kommunane 46.1, 46.4). Ifølgje forarbeida skal føresegnene Det går fram av kommunelova 23.2 at administrasjonssjefen skal sjå til at dei sakene som blir medverke til å sikre at brukarane (blant andre lagde fram for folkevalde organ, er forsvarleg innbyggjarane i kommunen) får tilgang til releutgreidde, og at vedtak blir sette i verk. Adminisvant informasjon. I årsbudsjettet vil kommunestyret kunne fastsetje mål og resultatkrav (Ot.prp. trasjonssjefen skal syte for at administrasjonen blir driven i samsvar med lover, forskrifter og nr. 43 ( ), s. 27, 190). overordna instruksar, og ha "betryggende konkommunen skal for kvart kalenderår utarbeide troll" med verksemda. årsrekneskap og årsmelding, som kommunestyret Det følgjer av forarbeida at kravet om "betrygskal vedta. I årsmeldinga skal ein opplyse om tilhøve som er viktige for å kunne bedømme den gende" kontroll i praksis betyr at administrasjonsøkonomiske stillinga til kommunen og resultatet sjefen har eit overordna ansvar for at kommunen har forsvarleg internkontroll. Føresegna er i tråd av verksemda, og om andre tilhøve som har med allment aksepterte leiingsprinsipp om at mykje å seie for kommunen (kommunelova 48.1, 48.2 og 48.5). I årsrekneskapen og års- leiaren av ei verksemd har plikt til å etablere meldinga vil kommunestyret få informasjon om rutinar og system som blant anna skal medverke resultatoppnåinga (Ot.prp. nr. 43 ( ), til å sikre at organisasjonen når dei måla som er sette. Føresegna er generell og inneheld ikkje s. 27). krav om særskilde system eller aktivitetar ((Ot. Bruken av KOSTRA vil kunne gje kommunane prp. nr. 70 ( ), s. 14; Innst. O. nr. 19 eit betre grunnlag for intern styring, planlegging ( ), Meld. St. 12 ( ), s. 108)). og budsjettering ved at nøkkeltala gjer det mogleg å vurdere måloppnåing i forhold til politiske prio- I Ot.prp. nr. 70 ( ) (s. 13) blir internriteringar, og dei gjev grunnlag for å samanlikne kontroll definert som ein prosess, sett i verk av leiinga i verksemda og dei tilsette, med det formed andre kommunar (Ot.prp. nr. 43 ( ), s. 27). 34 Dokument 3:7 ( ) Rapport

159 målet å sikre at ein når måla på følgjande område: målretta og kostnadseffektiv drift påliteleg ekstern rapportering at ein overheld gjeldande lover og regelverk har meir detaljerte krav til internkontroll i kommunane. Kommunane må ta omsyn til særskilde sektorkrav til internkontroll i arbeidet med den overordna internkontrollen (Meld. St. 12 ( ), s. 109). Grunnskolen Denne definisjonen tilsvarer definisjonen som blir nytta i COSO-rammeverket, som er eit internasjo-som skoleeigar skal kommunen ha eit forsvarleg nalt anerkjent rammeverk for internkontroll (Ot. system for å vurdere om krava i opplæringslova prp. nr. 17 ( ), s. 19). Ifølgje COSO og forskriftene til lova blir oppfylte (opplæringsbestår intern kontroll av fem innbyrdes relaterte lova 13-10). Kommunen skal også ha eit forkomponentar som reflekterer den måten leiinga svarleg system for å følgje opp resultata frå desse styrer verksemda på. Komponentane heng samanvurderingane og frå nasjonale kvalitetsvurderinog er eit kriterium på om systemet er effektivt gar. Skoleeigar står i utgangspunktet fritt til å (COSO 1996, s. 4 13). Leiinga i verksemda har utforme eit forsvarleg system som er tilpassa ansvar for at lokale tilhøve, men systemet skal vere eigna til å det er etablert eit tilfredsstillande avdekkje eventuelle tilhøve som er i strid med kontrollmiljø. Kontrollmiljøet set standarden for ein organisa- lovverket, og sikre at det blir sett i verk adekvate sjon når det gjeld å påverke haldninga dei tiltak der det er nødvendig (Ot.prp. nr. 55 (2003 tilsette har til kontroll og styring, og dannar 2004), s. 21; Innst. O. nr. 92 ( )). Komgrunnlaget for dei andre kontrollkomponentane. munen skal utarbeide ein årleg rapport om tilstan det blir gjennomførtrisikovurderingar. Risikoden i grunnskoleopplæringa når det gjeld læringsvurdering består av identifisering og analyse avresultat, fråfall og læringsmiljø. Skoleeigar (komrisikoar som er relevante for målsetjingane til munestyret) skal drøfte den årlege rapporten verksemda. Identifiseringa og analysen dannar(opplæringslova 13-10). så eit grunnlag for korleis ein skal handtere risiko. Etter 9a-4 i opplæringslova skal skolane drive det blir gjennomførtkontrollaktivitetar. Koneit systematisk arbeid (internkontroll) for å trollaktivitetar er handlingsplanar og rutinar fremme helse, miljø og sikkerheit for elevane. som sikrar at direktiva til leiinga blir gjennom- Skoleleiinga har ansvaret for den daglege gjenførte. Dei syter for at ein utfører nødvendige nomføringa av dette. Arbeidet skal gjelde både handlingar for å handtere risikoar som kan det fysiske og det psykososiale miljøet i skolen. hindre at ein når målsetjingane for verksemda. Kommunen har som skoleeigar ansvar for å sjå til det er etablertinformasjons- og kommunikaat den enkelte skolen jamleg gjennomfører ei vur. Viktig informasjon må identifise- dering (skolebasert vurdering) av om i kva grad sjonssystem rast og formidlast til riktig tid og gjere dei organisering, tilrettelegging og gjennomføring av tilsette i stand til å utføre ansvarsoppgåvene opplæringa medverkar til at ein når dei måla som sine. Effektiv kommunikasjon må gjennomsyre er fastsette i læreplanverket (forskrift til opporganisasjonen både vertikalt og horisontalt. læringslova 2-1). internkontrollen blir overvaka. Interne kontrollsystem treng overvaking for å vurdere kor Kommunen skal medverke til å etablere adminiseffektive dei er over tid. Dette oppnår ein trative system for å innhente statistiske og andre gjennom kontinuerleg overvaking, frittståande opplysningar som ein treng for å vurdere tilstanevalueringar eller ved ein kombinasjon av dei den og utviklinga innanfor opplæringa. Kommuto. Overvaking av den interne kontrollen er nen skal vidare syte for at nasjonale undersøkinogså ei oppgåve for leiinga. gar om motivasjon, trivsel, mobbing, elevmedverknad, elevdemokrati og det fysiske miljøet blir Ein bør tilpasse internkontrolltiltak etter eigengjennomførte og følgde opp lokalt (forskrift til arten til verksemda, og dei bør forankrast på opplæringslova 2-2 og 2-3). overordna nivå for å sikre relevans og eit fullstenheimetenesta dig risikobilde. Kommunane skal ha internkontroll i heimetenesta Sektorvise krav til internkontroll i etter krava i forskrift om internkontroll i sosialkommunane og helsetenesta. I forskrifta blir internkontroll Kommunelova har eit overordna krav om heildefinert som systematiske tiltak som skal sikre at skapleg internkontroll, medan sektorregelverket aktivitetane i verksemda blir planlagde, organidokument 3:7 ( ) Rapport 35

160 serte, utførte og haldne ved like i samsvar med dei krava som er fastsette i eller i medhald av sosial- og helselovgjevinga ( 3). Kommunane er forureinings- og tilsynsmyndigheit for utslepp av avløpsvatn frå bustadhus, hytter og mindre tettbygde strøk (forureiningsforskrifta kap. 12 og 13), og skal blant anna føre Ifølgje forskrift om internkontroll i sosial- og tilsyn med at føresegnene i forureiningslova om helse tenesta ( 4) skal den eller dei som er ansvarutslepp av avløpsvatn blir følgde. Som tilsynslege for verksemda, blant anna bruke erfaringar myndigheit etter forureiningslova er kommunen frå pasientar, tenestemottakarar og pårørande til åogså tilsynsmyndigheit etter internkontrollforforbetre verksemda og beskrive hovudoppgåvene skrifta, jf. kommentarar til forureinings forskrifta. og måla for verksemda. Den eller dei som er ansvarlege for verksemda, skal også skaffe over- Kommunen skal som ein del av internkontrollen sikt over område i verksemda der det er fare for ha ei samla oversikt over alle overløp og lekkasjar svikt, eller der myndigheitskrava ikkje er oppfylte. som har noko å seie for avløpsnettet Vidare skal dei som er ansvarlege for verksemda, (forureinings forskrifta 13-6, 14-5). utvikle, setje i verk, kontrollere, evaluere og forbetre nødvendige prosedyrar, instruksar, rutinar og3.2.3 Krav til kontrollutval i kommunane andre tiltak for å avdekkje, rette opp og førebyg- Kommunestyret skal velje eit kontrollutval som gje brot på sosial- og helselovgjevinga og syste- på vegner av kommunestyret skal føre jamleg matisk overvake og gjennomgå internkontrollen. tilsyn med den kommunale forvaltninga. Kontroll utvalet skal blant anna sjå til at det årleg I tillegg fastset forskrift om kvalitet i pleie- og blir gjennomført forvaltningsrevisjon av verkomsorgstenestene at kommunane skal etablere eitsemda i kommunen (kommunelova 77, forskrift system av prosedyrar som blant anna skal sikre atom kontrollutval i kommunar og fylkeskommuden enkelte brukaren får dei tenestene som ved- nar 9). Forvaltningsrevisjon inneber å gjennomkomande har behov for, til rett tid, og at teneste- føre systematiske vurderingar av produktivitet, tilbodet er heilskapleg, samordna og fleksibelt. måloppnåing og verknader ut frå vedtak og førekommunen skal vidare utarbeide skriftlege setnader i kommunestyret, blant anna om ressursprose dyrar som skal sikre at brukarane får tilbruken og verkemidla er effektive i høve til fastfredsstilt grunnleggjande behov som er nemnde i sette mål, om regelverket blir etterlevd, om forskrifta. styrings verktøy og verkemiddel er formålstenlege, og om resultata i tenesteproduksjonen er i Avløpstenesta tråd med føresetnadene til kommunestyret Kommunen skal syte for at internkontroll med (forskrift om revisjon i kommunar og fylkeseigne avløpsanlegg er i tråd med føresegnene i kommunar 7). forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerheitsarbeid i verksemder (internkontrollforskrifta). Kontrollutvalet skal minst ein gong i valperioden Forskrifta har heimel blant anna i lov om vern utarbeide ein plan for gjennomføring av forvaltmot forurensninger og om avfall (forureiningsningsrevisjon. Ein skal basere planen på ein overlova). ordna analyse av verksemda i kommunen ut frå vurderingar av risiko og vesentlegheit, med sikte I internkontrollforskrifta blir internkontroll defi- på å finne ut om det er behov forvaltningsrevisjon nert som systematiske tiltak som skal sikre at i dei ulike sektorane og verksemdene. Kommuneaktivitetane i verksemda blir planlagde, organi- styret skal vedta planen. Kontrollutvalet skal rapserte, utførte og haldne ved like i samsvar med portere til kommunestyret om kva for nokre fordei krava som er fastsette i eller i medhald av valtningsrevisjonar som er gjennomførte, og om helse-, miljø- og sikkerheitslovgjevinga ( 3). resultata av dei. Vidare skal kontrollutvalet sjå til Den som er ansvarleg for verksemda, skal syte at vedtak i kommunestyret om behandling av rapfor at det blir innført og gjennomført internkonportar om forvaltningsrevisjon blir følgde opp, og troll i verksemda, at internkontrollen blir overrapportere til kommunestyret om korleis adminisvaka og gjennomgått for å sikre at han fungerer trasjonen har følgd opp merknadene til kommuslik det var meint, og at han blir dokumentert. Det nestyret (forskrift om kontrollutval i kommunar går fram av forskrifta at vurderingar av risiko og og fylkeskommunar 10, 11 og 12). planar og tiltak for å redusere risikotilhøve er område som skal dokumenterast ( 4 og 5). 36 Dokument 3:7 ( ) Rapport

161 3.3 Det overordna ansvaret til Kommunal- og regionaldepartementet ordna internkontrollen på tvers av sektorane (Meld. St. 12 ( ), s. 108). Kommunal- og regionaldepartementet har eit Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaoverordna ansvar for kommunal sektor (Prop. 1 S ret for å samordne rapporteringa frå kommune( ), s. 13). Departementet har eit ansvarsektoren. Departementet forvaltar føresegnene i som forvaltar av kommunelova og som samord- kommunelova om rapportering som heimlar ningsdepartement for statleg styring av kommu- KOSTRA og Kommunalt rapporteringsregister nesektoren. I tråd med prinsippet om ramme(kor) (kommunelova 49 og 49a). Formålet styring er kommunane sjølve ansvarlege for å med KOSTRA er å gje staten informasjon om utvikle styringa og kontrollen i administrasjonen kommunale tenester og bruken av ressursar på dei (Meld. St. 12 ( ), s. 108). ulike tenesteområda. Slik informasjon utgjer eit nødvendig grunnlag for å kunne vurdere om ein Kommunal- og regionaldepartementet skal som når nasjonale mål (Ot.prp. nr. 43 ( ) s. forvaltar av kommunelova innhente informasjon 102, 103). Kommunalt rapporteringsregister skal om effektane av regelverket og sjå om det er for- gje ei samla oversikt over statleg pålagde rappormålstenleg. Departementet skal leggje fram teringsplikter overfor kommunesektoren og skal forslag til endringar dersom det er nødvendig, og vere eit verktøy for samordning (Ot.prp. nr. 85 har også ansvar for å gjennomføre informasjons- ( )). tiltak for eksempel i form av rundskriv. Departementet har vidare ansvar for å rettleie i saker som gjeld tolking av kommunelova. Departementet har som samordningsdepartement eit ansvar for å syte for at styringa til dei ulike departementa av kommunesektoren skal vere samordna, heilskapleg og konsistent. Vidare skal verkemiddelbruken på ulike sektorområde vere harmonisert, slik at kommunesektoren ikkje får motstridande styringssignal. For å vareta samordningsansvaret er det nødvendig med eit breitt samarbeid med andre departement og statlege verksemder for å sikre ei heilskapleg tilnærming og best mogleg måloppnåing (Prop. 1 S ( ), s. 29, 30). Eit sentralt verkemiddel i samordningsarbeidet til departementet er å gje innspel til korleis ulike tiltak og reformer i sektoren kan innrettast for å medverke til at prinsippa for statleg styring av kommunesektoren blir følgde. Departementet kan også setje i verk evalueringar av statlege styringsverkemiddel (Prop. 1 S ( ), s ). Etter utgreiingsinstruksen skal Kommunal- og regionaldepartementet vere høyringsinstans i saker som har økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunane. Utkast til stortingsmeldingar eller -proposisjonar som omhandlar økonomi eller administrative tilhøve i kommunane, skal leggjast fram for departementet (St. meld. nr. 33 ( ), s. 40). Med utgangspunkt i rolla som samordnar og forvaltar av kommunelova har departementet eit ansvar for å følgje med på rammene for den overdokument 3:7 ( ) Rapport 37

162 4 Kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål Omtrent eit av fem (21 prosent) kommunestyre (69 kommunar) har ikkje sett konkrete mål på nokon av dei utvalde områda. I gjennomsnitt har kommunestyra sett konkrete mål på tre av ti utvalde område. 4.1 Kommunestyra si styring etter mål og resultat Kommunestyra sine mål for kvalitet i tenestene I undersøkinga er mål avgrensa til mål som konkret viser kva ein skal oppnå, og omfattar ikkje visjonar og beskriv ikkje aktivitetar og tiltak. Store kommunar har i større grad sett mål enn 5 mindre kommunar. Kommunestyra i små kommunar har i gjennomsnitt sett mål på 2,5 av dei Figur 1 viser at kommunestyra i større grad har 10 områda, medan mellomstore og store kommusett mål for 2012 på dei utvalde områda innan nar i gjennomsnitt har sett mål på høvesvis 3,7 og grunnskolen enn innan heimetenesta og avløps- 5,2 område. tenesta. Rundt tre av fem kommunestyre har sett konkrete mål om læringsresultat og mobbing i Faktaboks 1 Eksempel på mål om kompetanse i pleie og omsorg grunnskolen. Den største kommunen i djupundersøkinga har eit resul- Til samanlikning har rundt ein av tre kommunestyre sett mål om tilbodet til demente, og færre har sett mål om legemiddelhandtering og ernæring. Mindre enn to av fem kommunestyre har sett mål om leidningsfornying og overløp eller lekkasjar i avløpstenesta. tatmål om kompetanseutvikling i helse- og sosialsektoren i handlingsplanen. Måleindikatoren er talet på tenesteeiningar som har ein kompetanseplan. Den nest største kommunen har eit overordna mål i årsbudsjettet om rekruttering av fagkompetanse og tilrettelegging for at dei tilsette tek formell utdanning. Kommunen har også ein handlingsplan for kompetanse innan pleie og omsorg, Rundt ein av tre kommunestyre har sett mål om kompetanse i grunnskolen og i heimetenesta, medan færre har gjort det for avløpstenesta. med konkrete resultatmål for talet på tilsette med fagutdanning. Dei to minste kommunane i djupundersøkinga har ikkje sett mål om kompetanse i pleie og omsorg. Avløpstenesta Heimetenesta Grunnskolen Figur 1 Har kommunestyret sett konkrete mål som gjeld for 2012 på utvalde område? Tal i prosent Læringsresultat 60 Mobbing Kompetanse del med fagutdanning 33 Tilbodet til demente Ernæring Legemiddelhandtering Kompetanse del med fagutdanning 30 Leidningsfornying Overløp eller lekkasjar Kompetanse del med fagutdanning 7 0% % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Ja Nei Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til administrasjonssjefar ) 38 Pearsons r = 0,25 (sig.= 0,0). Dokument 3:7 ( ) Rapport

163 Tabell 2 Del av kommunane der måla kjem fram i årsbudsjettet (inkludert økonomiplan/handlingsprogram) for 2012 (N=326). Tal i prosent Utvalde mål Grunnskolen Heimetenesta Læringsresultat 45 (60) Mobbing 40 (63) Kompetanse den med fagutdanning 19 (33) Tilbodet til demente 28 (35) Ernæring Avløpstenesta Del av kommunar der måla kjem fram i års budsjettet6 9 (14) Legemiddelhandtering 13 (22) Kompetanse del med fagutdanning 21 (30) Leidningsfornying 33 (38) Overløp eller lekkasjar 22 (29) Kompetanse del med fagutdanning 5 (7) Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til administrasjonssjefar 2012 Tabell 2 viser at under halvparten av kommunane2011. I ein rapport, som blant anna belyser tilhar sett mål på dei utvalde områda i årsbudsjettet standen innan avløpssektoren, kjem det fram at for Nær halvparten av kommunane har mål fleire kommunar ikkje har oppdatert hovudplanen om læringsresultat og mobbing, medan rundt ein for vatn og avløp. I rapporten peiker ein på at ein av tre kommunar har mål om tilbod til demente politisk forankra hovudplan er eit viktig verktøy og leidningsfornying. På dei andre områda har for planlegging av nødvendige tiltak innan sektoein av fem, eller færre, av kommunane sett mål ren både på kort og lang sikt (Rådgivende ingei årsbudsjettet. niørers forening 2010, s. 59). Avviket mellom den delen som set mål generelt, og den delen der måla kjem fram i årsbudsjettet, kan kome av at kommunestyra har sett mål i andre dokument, som sektorvise handlingsplanar, strategiar eller liknande. Spørjeundersøkinga viser at ein av tre kommunestyre i perioden ikkje har vedteke handlingsplanar eller strategiar som omfattar tenestekvalitet innan grunnskolen og pleie og omsorg. Faktaboks 2 Etterslep i vedlikehald av avløpsnettet Kommunesektoren har eit betydeleg etterslep i vedlikehaldet av avløpsnettet. I ei vurdering av avløpsanlegga går det fram at mange anlegg er i så dårleg forfatning at funksjonaliteten er trua. Det er behov både for å erstatte dårleg eksisterande nett og for å auke kapasiteten for klimaendringar (Rådgivende ingeniørers forening 2010, s. 3, 11). I 2011 vart 0,44 prosent av avløpsnettet fornya, noko som medfører at med dagens takt vil det ta 200 år å Ifølgje Prop. 1 S ( ) for Helse- og fornye heile avløpsnettet (SSB 2012b). omsorgsdepartementet (s. 221) har ikkje kommunane lagt tilstrekkeleg vekt på området omsorgsplanlegging, og det går fram at kommunane må I Omsorgsplan 2015 (St.meld. nr. 25 ( ), s. 15) opplyser Helse- og omsorgsdeparteutvikle omsorgsplanar som ein del av det heilskaplege planverket sitt. I proposisjonen viser ein mentet at kommunestyret bør fastsetje kvalitetskrav til pleie- og omsorgstenestene. Dette vil til at fleire kommunar ikkje har ein pleie- og gjere ansvaret for tenestene tydeleg og sikre at omsorgsplan, og at mange av dei vedtekne planane er vage og dårleg integrerte i det andre kvalitetskrava blir politisk behandla og diskuterte. planarbeidet i kommunen. Ifølgje Helsetilsynet Slike krav kan eksempelvis fastsetjast gjennom må leiinga i kommunane planleggje, organisere serviceerklæringar, tenestebeskrivingar eller liknande. Spørjeundersøkinga viser at to av tre og styre tenestene meir aktivt (Helsetilsynet kommunestyre (63 prosent) ikkje har vedteke 2011). kvalitetskrav til heimetenesta i serviceerklæringar Over halvparten av kommunestyra (58 prosent) eller liknande i perioden har ikkje vedteke handlingsplanar eller strategiar som omfattar avløpstenesta i perioden ) Den delen av kommunane som har sett mål på området i parentes, jf. figur 1. Dokument 3:7 ( ) Rapport 39

164 Heimetenesta Grunnskolen Figur 2 Rapporterte den administrative leiinga i kommunen i 2011 til kommunestyret om tilstand eller kvalitet på utvalde område? (N=326). Tal i prosent Læringsresultater Mobbing Kompetanse del med fagutdanning Tilbodet til demente Ernæring Legemiddelhandtering Kompetanse del med fagutdanning Avløpstenesta Leidningsfornying Overløp eller lekkasjar Kompetanse del med fagutdanning % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Ja Nei Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til administrasjonssjefar Rapportering til kommunestyra om tilstand eller kvalitet på tenestene Faktaboks 3 Tilbodet frå kommunane til demente i heimetenesta Figur 2 viser at kommunestyra i større grad får rap- Det går fram av St.meld. nr. 25 ( ) at mange portering på dei utvalde områda innan grunnskolen heime buande med demens ikkje har eit tilrettelagd butilenn innan heimetenesta og avløpstenesta. Meir ennbod, og at personar med symptom på demens ofte ikkje fire av fem kommunestyre har fått rapportering om er tilstrekkeleg utgreidde og manglar diagnose (s. 46, 47). tilstanden eller kvaliteten når det gjeld læringsi underkant av ein av ti heimebuande personar med resultat og mobbing i grunnskolen i demens hadde eit dagaktivitetstilbod i 2010 (Helse- og Til samanlikning har halvparten av kommunestyra ikkje fått rapportering om tilstanden og kvaliteten når det gjeld tilbodet til demente eller kompetanse i heimetenesta, medan rundt fire av fem ikkje har fått rapportering om ernæring og legemiddelhandtering. Om lag tre av fem kommunestyre har ikkje fått rapportering om leidningsfornying og overløp eller lekkasjar i omsorgsdepartementet 2011, s. 7). Tilsyn viser at demensomsorg i heimetenestene i kommunane er eit område med svikt både i 2010 og i 2011 (Helsetilsynet 2011; Helsetilsynet 2012). Nær tre av fire kommunestyre har fått rapportering om kompetanse i grunnskolen, medan halvparten har fått rapportering om kompetanse i heimetenesta og vel ein av ti om kompetanse i avløpstenesta. Kommunane har fått pålegg om å rapportere i KOSTRA om kompetanse innan pleie og omsorg og grunnskole. Halvparten av kommunestyra har ikkje fått rapportering om tilstanden og kvaliteten når det gjeld tilbodet til demente i heimetenesta. Kjelde: NTB Scanpix 40 Dokument 3:7 ( ) Rapport

165 Faktaboks 4 Utfordringar når det gjeld kompetanse i kommunane Kommunane har utfordringar når det gjeld kompetanse innanfor fleire sektorar. Lærarar og skoleleiarar har behov for vesentleg større kompetanse (Prop. 1 S ( ), Kunnskapsdepartementet, s. 61). Kartleggingar viser at mange lærarar på ungdomstrinnet manglar fordjuping i fag dei underviser i (Meld. St. 22 ( ), s. 89). Pleieog omsorgstenestene i kommunane manglar tilgang på helsefagarbeidarar (hjelpepleiarar og omsorgsarbeidarar), og framskrivingar viser at det på sikt også kan oppstå stor mangel på sjukepleiarar (Prop. 1 S ( ), Helse- og omsorgsdepartementet, s. 149, 157, 235). Avløpssektoren har utfordringar med å rekruttere og halde på personell med avløpsfagleg kompetanse. I løpet av fem til ti år kan talet på ingeniørar med avløpsfagleg kompetanse bli halvert (NOU 2010:10, s. 107). Det er ein samanheng mellom om kommunestyra set mål, og om dei får rapportering om tilstanden 8 eller kvaliteten på dei utvalde områda. Tabell 3 viser at årsrapportane til kommunane for 2011 i større grad inneheld informasjon om tilstanden og kvaliteten innan grunnskolen enn innan heimetenesta og avløpstenesta. I tre av fire kommunar er det rapportert om læringsresultat i årsrapporten, og i over halvparten er det rapportert om mobbing og kompetanse i grunnskolen. Til samanlikning inneheld årsrapportane i under halvparten av kommunane informasjon om tilbodet til demente og kompetanse i heimetenesta, og færre inneheld informasjon om legemiddelhandtering og ernæring. Årsrapportane inneheld i liten grad informasjon om leidningsfornying eller overløp og lekkasjar i avløpstenesta. I gjennomsnitt har kommunestyra fått rapporte- Årsrapportane for 2010 for dei fire kommunane ring om tilstanden eller kvaliteten på i underkant i djupundersøkinga viser at rapportering om av fem av ti utvalde område. Halvparten av kom- heime tenesta i stor grad omhandlar økonomi, munestyra har fått rapportering om kvalitet på medan kvalitet i tenesta blir omtala i liten grad. fire eller færre av dei utvalde områda. 13 prosenti intervju vart det gjeve uttrykk for at politisk (43 kommunar) har fått rapportering om tilstan- nivå generelt får mykje og god informasjon om den eller kvaliteten på åtte eller fleire av områda.innsatsfaktorar og fordeling av ressursar, men lite informasjon om kvaliteten på tenestene. Kommunestyra i store kommunar får i gjennomsnitt rapportering på fleire av dei utvalde områda 7 enn kommunestyra i små kommunar. I små kommunar får kommunestyra i gjennomsnitt rapportering om tilstanden eller kvaliteten på 4,2 område, medan kommunestyre i store og mellomstore kommunar i gjennomsnitt får rapportering på 5 og 6,2 av dei 10 utvalde områda. Tabell 3 Del av kommunane som rapporterer i årsrapporten for 2011 (N=326). Tal i prosent Del av kommunane som rapporterer i årsrapport9 Utvalde mål Grunnskolen Heimetenesta Læringsresultat 75 (91) Mobbing 61 (82) Kompetanse den med fagutdanning 51 (70) Tilbodet til demente 39 (51) Ernæring Avløpstenesta 8 (17) Legemiddelhandtering 13 (23) Kompetanse del med fagutdanning 40 (50) Leidningsfornying 28 (42) Overløp eller lekkasjar 23 (36) Kompetanse del med fagutdanning 8 (13) Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til administrasjonssjefar ) 9) 7) Pearsons r = 0,177 (sig.= 0,001). Dokument 3:7 ( ) Rapport Pearsons r = 0,459 (sig.= 0,0). Del kommunane som rapporterer til kommunestyret på området i parentes, jf. figur 2. 41

166 Faktaboks 5 Eksempel på bruk av årsbudsjett og årsrapport i ein kommune I ein av dei mindre kommunane i djupundersøkinga hadde ikkje administrasjonen utarbeidd eigne budsjettdokument for 2010 og Eit saksframlegg var lagt fram for kommunestyret, med ei svært kort og overordna vurdering av den økonomiske situasjonen i kommunen, saman med eit budsjettskjema og eit styringskort. Dokumentet inneheldt ikkje mål for tenestekvalitet og beskreiv ikkje kva for nokre premissar budsjettet byggjer på. Årsrapporten til kommunestyret for 2010 er sett saman av separate rapportar frå dei ulike tenesteutøvande einingane. Desse delrapportane har ein felles struktur, med blant anna overskrifta "Resultatvurdering og måloppnåing", men det varierer mellom einingane frå den same sektoren kva for ein type resultatinformasjon som blir formidla under denne overskrifta. Med unntak av ei kort vurdering av tilstanden innan grunnskolen får ikkje kommunestyret ei samla vurdering av resultata for sektorane. Tabell 4 viser at sjølv om kommunestyra har sett mål for tenestene, får dei ikkje nødvendigvis informasjon om tilstanden i form av samanlikningar med eigne mål. Av kommunestyra som har sett mål for kompetanse i heimetenesta (30 prosent) og leidningsfornying i avløpstenesta (38 prosent), har halvparten eller færre fått informasjon om tilstanden i form av samanlikningar med dei fastsette måla. Den delen av kommunestyra som har fått informasjon i form av samanlikning med eigne mål, er høgare for læringsresultat i grunnskolen Korleis statleg sektorstyring forklarar variasjoner i styringa og kontrollen til kommunane Kommunestyra set i større grad mål og får rapportering om læringsresultat og mobbing i grunnskolen enn på dei utvalde områda innan heimetenesta og avløpstenesta. I intervju i djupundersøkinga kjem det fram at statleg tilrettelegging av måleindikatorar på grunnskoleområdet gjer det enklare å setje målbare mål innan grunnskolen enn innan andre sektorar. Utdanningsdirektoratet har gjort måleindikatorar om læringsresultat og mobbing lett tilgjengelege for kommunane på nettstaden skoleporten.no. Kunnskapsdepartementet opplyser i intervju at det har vore viktig med statlege initiativ på området for å få kommunestyra og administrasjonssjefane til å følgje opp tenestekvalitet. Innan grunnskolen er det eit krav i lova at kommunestyret årleg skal drøfte ein rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa, som blant anna skal innehalde obligatoriske indikatorar om læringsresultat og læringsmiljø. Det kjem fram av djupundersøkinga at dette lovkravet er ein viktig årsak til at kommunestyra i større grad set mål og får rapportering om resultat innan grunnskolen enn på andre område. Det kjem også fram at kommunestyret ideelt sett burde ha den same rolla i alle sektorar. Det er også sett andre lovkrav til skoleeigarrolla, blant anna at skoleeigaren skal ha skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. I 2011 fekk kommunestyra i liten grad informasjon om kompetansesituasjonen i heimetenesta og Eit sentralt funn i ei evaluering utført på oppdrag leidningsfornying ved at det vart gjort samanlik- frå Utdanningsdirektoratet (Rambøll 2012) var at ningar med tidlegare år, samanlikningar med tilstandsrapportane gjennomgåande vart vurderte andre kommunar eller evalueringar. Dette vart i som eit viktig bidrag for å gjere skoleeigarar større grad gjort når det gjeld læringsresultat. bevisste og ansvarlege når det gjeld kvalitet og resultat i skolen. Evalueringa peiker likevel på fleire faktorar som hemmar bruken av rapporten i kvalitetsutviklingsarbeidet i kommunane. Rap- Tabell 4 Rapportering til kommunestyra i 2011 på tre utvalde område (N=326). Tal i prosent Fekk kommunestyret i 2011 informasjon om tilstand i form av Læringsresultat Kompetanse i heimetenesta del med fagutdanning Leidningsfornying samanlikningar med målet til kommunestyret (60) 15 (30) 13 (38) samanlikningar med tidlegare år samanlikningar med andre kommunar evaluering av tiltaka på området Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til administrasjonssjefar ) Den delen av kommunestyra som har sett mål, i parentes, jf. figur Dokument 3:7 ( ) Rapport

167 portane ber preg av å vere deskriptive statusbeskrivingar og ser i liten grad framover. Vidare manglar rapportane ofte informasjon om lokale tilhøve og føresetnader som påverkar resultata, og rapportane blir ikkje sett i samanheng med det andre kvalitetsutviklingsarbeidet i kommunane. Faktaboks 6 Eksempel på bruk av den årlege tilstandsrapporten for grunnskolen Alle kommunane i djupundersøkinga har utarbeidd den lovpålagde tilstandsrapporten om grunnskoleopplæringa til kommunestyret. Rapportane inneheld informasjon om læringsresultat og mobbing. I ein av dei store kommunane blir det langsiktige utviklingsmålet for grunnskolane referert i tilstandsrapporten for grunnskolen for Rapporten viser lokale resultatmål baserte på prosentfordeling på ulike meistringsnivå på nasjonale prøver og mål om å ha same gjennomsnitt som samanliknbare kommunar når det gjeld grunnskole- Den lovpålagde tilstandsrapporten om grunnskoleopplæringa er ein viktig årsak til at kommunestyra set mål og får rapportering om resultat innan grunnskolen. Kjelde: NTB Scanpix poeng og eksamensresultat. Resultata for 2011 blir samanlikna med tidlegare år og med andre kommunar etter systemet i skoleporten.no. I rapporten går det tydeleg fram om ein har nådd resultatmåla for skoleåret, og ein vurderer kort dei ulike resultatområda med beskrivingar av tendensar. Under kvart resultatområde er det lista opp felles tiltak for komande år. Rapporten har også eit samandrag med overordna vurderingar, med blant anna resultat og tiltak for elevar på ulike meistringsnivå. I saksframlegget for kommunestyret skisserer ein hovudutfordringane for grunnskolen for å imøtekome intensjonane i Kunnskapsløftet og dei visjonane kommunen har for grunnskolane. Innan pleie- og omsorgssektoren (Econ 2008) og avløpstenesta har staten i mindre grad medverka til å utvikle indikatorar for kvalitet i tenestene eller stilt krav om bruk av slike. Helse- og omsorgsdepartementet peiker i eit intervju på at det kan vere utfordrande å lage gode kvalitetsindikatorar innan pleie og omsorg. I ein rapport som er utarbeidd for KS, gjev ein fleire konkrete eksempel på kvalitetsindikatorar som kan nyttast til å måle kvalitet i heimetenesta, blant anna avvik i samband med legemiddelhandtering og ernæring og dagsentertilbod i heimetenesta (Senter for økonomisk forsking 2012). Dokument 3:7 ( ) Rapport Faktaboks 7 Om kvalitetsomgrepet og kvalitetsforbetring i pleie og omsorg Helse- og omsorgsdepartementet definerer ikkje omgrepet "kvalitet" i ny lov om helse- og omsorgstenester. Grunngjevinga er at det er vanskeleg å beskrive innhaldet i kvalitetsomgrepet med få ord, og at det heller ikkje er rettsleg nødvendig å definere omgrepet "kvalitet" i sjølve lova. Forståinga av kva som ligg i kvalitetsomgrepet, endrar seg over tid. Det er likevel slått fast at alle som yter helse- og omsorgstenester, har plikt til systematisk arbeid for å forbetre kvaliteten. Dette er likevel eit prosesskrav og ikkje eit krav til eit bestemt nivå av kvalitet. Prosesskravet stiller først og fremst eit krav om systematisk styring og leiing av den aktuelle tenesta og gjer det tydeleg at arbeid for systematisk forbetring av kvaliteten er ei viktig oppgåve for verksemda. Det går fram av lovforarbeida at det systematiske arbeidet med å forbetre kvaliteten blir sett på som ein naturleg del av internkontrollsystemet til verksemda (Prop. 91 L ( ), s ). I Meld. St. 16 ( Nasjonal helse- og omsorgsplan ( ) (s. 95) gjer Helse- og omsorgsdepartementet greie for sentrale dimensjonar som inngår i kvalitetsomgrepet. Ifølgje meldinga betyr god kvalitet på tenestene at dei har verknad, er trygge og sikre, samordna og prega av kontinuitet, at dei involverer brukarane og utnyttar ressursar på ein god måte. 43

168 4.2 Administrasjonssjefanes kontroll med kvaliteten på tenestene Delegering av fullmakter Mange kommunar har gått over frå tre eller fleire leiarnivå til to nivå (flat struktur) utan mellomliggjande etatsjefsnivå. Dette inneber blant anna meir delegering av ansvar til dei tenesteutøvande einingane og at talet på einingar som rapporterer direkte til administrasjonssjefsnivået, aukar (St. prp. nr. 64 ( ), s. 58; NIBR 2008, s. 31, 109; Hillestad 2003). Over halvparten av administrasjonssjefane (53 prosent) i spørjeundersøkinga beskriv kommunen som ein tonivåkommune, medan omtrent kvar tredje (33 prosent) svarer at kommunen har tre eller fleire nivå. Resten av administrasjonssjefane (14 prosent) svarer at talet på nivå varierer mellom sektorane. Faktaboks 8 Eksempel frå kommune med styringsutfordringar Ein av dei mindre kommunane i djupundersøkinga har negative erfaringar med ei rein tonivåorganisering. Tonivå modellen vart innført i 2001 og medførte at alle tenesteutøvande einingar i kommunen vart lagde direkte under administrasjonssjefen utan mellomliggjande leiarar. Administrasjonssjefane delegerer i stor grad myndighet til dei tenesteutøvande einigane i kommunen. Kjelde: NTB scanpix Administrasjonssjefen opplyser at kontrollspennet har vorte for stort. Oppfølging av dei tenesteutøvande einingane har i hovudsak skjedd gjennom fellesmøte kvar månad med alle leiarane for einingane. På desse møta har ein lagt vekt på økonomi og felles saker på tvers av einingane. Kvaliteten på tenestene har i liten grad vore tema. Tenesteleiarar i kommunen peiker på at ansvaret for styringa av tenestene i realiteten har vore lagt til dei tenesteutøvande einingane med lite oppfølging frå sentralt hald i kommunen. styret i perioden har delegert myndigheit til dei gjennom eit delegeringsreglement. Nesten like mange administrasjonssjefar (89 prosent) har i den same perioden formelt vidaredelegert myndigheit til leiarane for dei tenesteutøvande einingane, for eksempel gjennom eit administrativt delegeringsreglement Formidling av mål eller krav til kvalitet i tenestene Nær ni av ti administrasjonssjefar (85 prosent) er heilt eller delvis einige i at dei tenesteutøvande Administrasjonssjefen har ansvar for at fastsette einingane i kommunen er svært sjølvstendige når mål og krav blir formidla til dei tenesteutøvande einingane i kommunen. Dette kan gjerast blant det gjeld den faglege styringa av tenestene. anna gjennom skriftlege planar, leiaravtalar, brev Tilsvarande er dei fleste tenesteleiarane eller liknande. (90 prosent eller meir) einige i at dei er svært sjølvstendige i den faglege styringa av tenestene. Figur 3 viser at den administrative leiinga i komdei fleste kommunane har formelt delegert myn- munen i varierande grad har formidla mål eller krav om kvalitet i tenestene for 2012 til tenestedigheit frå kommunestyret til administrasjonssjefen, og frå administrasjonssjefen til leiarar for leiarane gjennom skriftlege planar, leiar avtalar, 11 dei tenesteutøvande einingane. Ni av ti adminis- brev eller liknande. Halvparten av ungdomsskoletrasjonssjefar (91 prosent) opplyser at kommune- leiarane svarer at den administrative leiinga i kommunen i stor eller svært stor grad har formidla mål og krav til kvalitet, medan under halv11) Stortinget vedtok våren 2012 ei endring i kommunelova, som medfø rer at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegerings parten av leiarane for heime tenestene og ein av reglement (Innst. 266 L ( )). 44 Dokument 3:7 ( ) Rapport

169 Figur 3 I kva grad har den administrative leiinga i kommunen for 2012 formidla mål eller krav til kvalitet i tenestene gjennom skriftlege planar, leiaravalar, brev eller liknande? Tal i prosent Grunnskolen (N=709) 18 Heimetenesta (N=495) Avløpstenesta (N=321) % 10 % I svært stor grad % 30 % % 50 % I middels grad I stor grad % I liten grad % 80 % I svært liten grad 90 % % Veit ikkje Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til ungdomsskoleleiarar, leiarar for heimetenesta og leiarar for avløpstenesta 2012 fem leiarar for avløps tenesta opplyser det same. Administra sjons sjefane stadfestar at det i størst grad er formidla mål og krav til ungdomsskoleleiarar og i minst grad til leiarar for avløpstenesta. Tenesteleiarar i store kommunar svarer i større grad at den administrative leiinga formidlar mål 12 eller krav til kvalitet overfor ungdomsskolar, heimetenester og avløpstenesterenn tenesteleiarar i mindre kommunar. I store kommunar 15 svarer over halvparten av tenesteleiarane at den administrative leiinga i stor eller svært stor grad formidlar mål eller krav til kvalitet. I mellomstore kommunar svarer under halvparten av teneste16 leiarane det same, og i små kommunar mindre 17 enn kvar tredje. Faktaboks 10 Eksempel på styringsutfordringar frå ein kommune utan lokale mål for grunnskolen I ein av kommunane i djupundersøkinga hadde ikkje kommunestyret vedteke felles mål eller resultatkrav for grunnskolane for 2010 og Det var heller ikkje uttrykt konkrete mål eller forventningar frå den administrative leiinga i kommunen. Det har vore opp til den enkelte skole å setje seg mål og avgjere kva for nokre tiltak dei skal setje i verk innanfor budsjettramma. Skolane i kommunen er i stor grad sjølvstendige og har over tid utvikla seg svært forskjellig. Enkelte skolar har laga gode styrings system, medan andre i liten grad arbeider systematisk. Styringsdialogen mellom kommunalsjefen og rektorane er i hovudsak uformell og munnleg, men kvar tredje veke blir det gjennomført eit møte med alle rektorane der enkelte felles utfordringar blir diskuterte. Det kjem fram i intervju at ein opplever det som utfordrande Faktaboks 9 Eksempel frå ein stor kommune som stiller skriftlege krav til kvalitet i tenestene å setje i verk felles tiltak for skolane utan at ein har klare mål frå kommunestyret å halde seg til. I den største kommunen i djupundersøkinga blir det inngått årlege styringskontraktar mellom administrasjonssjefen og direktørar med sektoransvar. Direktørane inngår liknande kontraktar med einingsleiarane innan sin sektor. Styringskontraktane inneheld mål frå handlingsprogrammet i kommunen og eigne satsingsområde og resultatkrav for einingane. Kontraktane blir følgde opp gjennom faste samtalar. Innanfor dei rammene og måla som kommunestyret har sett, og det som følgjer av årskontrakten, har direktørane stor grad av fridom til å utvikle eigen sektor. 12) 13) 14) 15) Pearsons r= 0,385 (sig.= 0,0) (N= 708). Pearsons r= 0,205 (sig.= 0,0) (N= 495). Pearsons r= 0,165 (sig.= 0,0 (N= 321). Svarfordeling store kommunar: ungdomsskolar =71 prosent, heime tenester= 59 prosent og avløpstenester= 46 prosent. 16) Svarfordeling mellomstore kommunar: ungdomsskolar =47 prosent, heimetenester= 34 prosent og avløpstenester= 28 prosent. 17) Svarfordeling små kommunar: ungdomsskolar = 29 prosent, heime tenester= 29 prosent og avløpstenester= 9 prosent. Dokument 3:7 ( ) Rapport Eininganes rapportering om tilstand eller kvalitet i tenestene God informasjon om tilstanden og kvaliteten til kommunestyret føreset at administrasjonssjefen har etablert gode rapporteringsrutinar frå dei tenesteutøvande einingane. Figur 4 viser at dei tenesteutøvande einingane i hovudsak rapporterer ein gong i året eller hyppigare til den administrative leiinga i kommunen. Djupundersøkinga tyder på at den årlege rapporteringa skjer i samband med arbeidet med årsrapporten til kommunen eller kan tilskrivast den lovpålagde årlege tilstandsrapporten om grunnskolen. 45

170 Grunnskolen Figur 4 Kor ofte har eininga di rapportert skriftleg til den administrative leiinga i kommunen om tilstand eller kvalitet på utvalde område etter januar 2011? Tal i prosent Læringsresultat (N= 716) 2 8 Mobbing (N= 716) 1 5 Kompetanse del med fagutdanning (N= 716) Heimetenesta Legemiddelhandtering (N= 498) 15 Leidningsfornying (N= 324) 1 11 Overløp eller lekkasjar (N= 324) 8 2 Kompetanse del med fagutdanning (N= 324) Månadleg % Kompetanse del med fagutdanning (N= 498) Ernæring (N= 498) Tilbodet til demente (N= 498) Avløpstenesta % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Kvartalsvis Halvårleg Årleg Aldri Veit ikkje Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til ungdomsskoleleiarar, leiarar for heimetenesta og leiarar for avløpstenesta 2012 Figur 4 viser at tenesteleiarane rapporterer i større grad innan grunnskolen enn innan heimetenesta og avløpstenesta. Om lag ni av ti ungdomsskoleleiarar har rapportert årleg eller oftare om læringsresultat og mobbing til den administrative leiinga i kommunen i heimetenesta har ikkje rapportert om ernæring. Nær ein av tre tenesteleiarar har heller ikkje rapportert om tilbodet til demente, legemiddelhandtering eller overløp og lekkasjar. Svara frå administrasjonssjefane viser i stor grad den same tendensen. Administrasjonssjefane i For fleire av dei utvalde områda, særleg innan store kommunar svarer i gjennomsnitt at dei får heimetenesta og avløpstenesta, kjem det samtidigrapportar på dei utvalde områda noko oftare enn 18 fram at mange tenesteleiarar ikkje har rapportert i administrasjonssjefar i mindre kommunar I underkant av halvparten av leiarane for Medan einingane i små og mellomstore kommufigur 5 I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen brukarundersøkingar i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? Tal i prosent Grunnskolen (N= 716) Heimetenesta (N= 499) Avløpstenesta (N=324) % I svært stor grad % % I stor grad 30 % % 50 % 60 % I liten grad I middels grad Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til ungdomsskoleleiarar, leiarar for heimetenesta og leiarar for avløpstenesta % 80 % I svært liten grad 90 % 100 % Veit ikkje 18) Pearsons r = 0,122 (sig.= 0,029). Dokument 3:7 ( ) Rapport

171 Figur 6 I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen evalueringar i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? Tal i prosent Grunnskolen (N=716) Heimetenesta (N=499) Avløpstenesta (N=324) % I svært stor grad % % I stor grad 30 % % I middels grad 50 % % I liten grad 70 % 8 80 % I svært liten grad % 100 % Veit ikkje Kjelde: Riksrevisjonens undersøking til ungdomsskoleleiarar, leiarar for heimetenesta og leiarar for avløpstenesta 2012 nar rapporterer i gjennomsnitt høvesvis 1,5 og brukarerfaringar er eit viktig verktøy i arbeidet 1,7 gonger per år på dei utvalde områda, rappor- med å forbetre kvaliteten. terer einingane i store kommunar i gjennomsnitt 2,2 gonger per år. Den administrative leiinga i store kommunar nyttar i større grad brukarundersøkingar til å Brukarundersøkingar som grunnlag for følgje opp kvalitet i tenestene i grunnskolen, oppfølging av tenestekvalitet heimetenesta og avløpstenestaenn i mindre 22 Figur 5 viser at brukarundersøkingar i varierande kommunar. Medan dei fleste (rundt 70 prosent) grad er nytta av den administrative leiinga i kom- av administrasjonssjefane i store kommunar munen til å følgje opp kvaliteten i tenestene i svarer at brukarundersøkingar i stor eller svært Over halvparten av ungdomsskoleleiarane stor grad blir brukte til å følgje opp kvalitet i og meir enn ein av tre leiarar for heimetenesta grunnskolen og heimetenesta, svarer rundt kvar svarer at brukarundersøkingar i stor eller svært tredje administrasjonssjef dette i små kommustor grad er nytta til å følgje opp kvaliteten på nar23. I mellomstore kommunar svarer omtrent tenestene. Til samanlikning svarer færre enn ein halvparten at brukarundersøkingar i stor eller av ti leiarar for avløpstenesta det same. Svar frå svært stor grad blir nytta til å følgje opp kvalitet i 24 administrasjonssjefane på tilsvarande spørsmål grunnskolen og heimetenesta. stadfestar tendensen Evalueringar som grunnlag for oppfølging På grunnskoleområdet er kommunane pålagde å av tenestekvalitet gjennomføre brukarundersøkingar (elevunder- Figur 6 viser at evalueringar blir nytta i større grad søkinga) som kartlegg tilhøve som er viktige for i grunnskolen og i heimetenesta enn i avløpstelæring og trivsel på skolen. Dei fleste administra-nesta. Nær to av fem ungdomsskoleleiarar og vel sjonssjefane (70 prosent) svarer at elevunderein av fire leiarar for heimetenesta svarer at den søkinga i stor eller svært stor grad blir nytta i administrative leiinga i kommunen i stor eller oppfølginga av kvalitet i grunnskolen. svært stor grad brukte evalueringar til å følgje opp kvaliteten i tenestene i Til samanlikning Mangel på andre informasjonskjelder om teneste-19) Pearsons r = 0,25 (sig.= 0), N= 319 (administrasjonssjefar som svarer kvalitet gjer at brukarundersøkingar er viktige "veit ikkje" er haldne utanfor analysen). i oppfølginga av kvalitet i heimetenesta. Om lag 20) Pearsons r = 0,27 (sig.= 0), N= 312 (administrasjonssjefar som svarer "veit ikkje" er haldne utanfor analysen). 40 prosent av kommunane har ikkje rapportert 21) Pearsons r = 0,27 (sig.= 0), N= 302(administrasjonssjefar som svarer "veit ikkje" er haldne utanfor analysen). i KOSTRA at dei har system for brukarunder22) Svarfordeling store kommunar: grunnskole = 73 prosent, heime søkingar i heimetenesta i Helse- og tenester= 68 prosent og avløpstenester= 27 prosent. omsorgsdepartementet opplyser i Meld. St ) Svarfordeling små kommunar: grunnskole = 35 prosent, heime tenester= 26 prosent og avløpstenester= 9 prosent. ( )Nasjonal helse- og omsorgsplan 24) Svarfordeling mellomstore kommunar: grunnskole = 55 prosent, ( ) (s. 95) at systematisk innhenting av heime tenester= 45 prosent og avløpstenester= 15 prosent Dokument 3:7 ( ) Rapport 47

172 Figur 7 I kva grad nytta den administrative leiinga i kommunen KOSTRA i oppfølging av kvalitet i tenestene i 2011? Tal i prosent Grunnskolen (N=716) 18 Heimetenesta (N=499) Avløpstenesta (N=324) 10 0% I svært stor grad % 7 20 % I stor grad % 40 % I middels grad 50 % % I liten grad 70 % % I svært liten grad % 100 % Veit ikkje Kjelde: Riksrevisjonens spørjeundersøking til ungdomsskoleleiarar, leiarar for heimetenesta og leiarar for avløpstenesta 2012 svarer i overkant av ein av ti leiarar for avløpste- følgje opp kvalitet i tenesta. Til samanlikning svarer ein av tre leiarar for avløpstenesta det nesta det same. Svar frå administrasjonssjefane på same. Svar på tilsvarande spørsmål til administratilsvarande spørsmål stadfestar tendensen. sjonssjefane stadfestar tendensen. Den administrative leiinga i store kommunar nyttar i større grad evalueringar enn mindre kom- Dei fire kommunane i djupundersøkinga nyttar i munar.25over halvparten av administrasjonssje- hovudsak KOSTRA til å følgje opp dei tenestefane (54 prosent) i store kommunar svarer at dei i utøvande einingane når det gjeld innsatsfaktorar og økonomi (kostnadsnivå). Kommunane samanstor eller svært stor grad nyttar evalueringar i liknar seg blant anna med andre kommunar i oppfølging av kvaliteten i grunnskolen, medan under halvparten svarer dette i mellomstore (43 same KOSTRA-gruppe for å sjå på om det finst prosent) og små kommunar (32 prosent). Når det moglegheiter for innsparing. KOSTRA blir i liten gjeld heimetenesta, svarer rundt 40 prosent av grad nytta til å følgje opp kvaliteten på tenestene. administrasjonssjefane i store og mellomstore kommunar at dei i stor eller svært stor grad nyttar KOSTRA skil mellom strukturkvalitet (økonoevalueringar, medan 29 prosent svarer dette i småmiske rammevilkår, kompetanse og utdanning til kommunar. Tendensen er den same når det gjeld personalet), prosesskvalitet (organisering), probruk av evalueringar i avløpstenesta. duktkvalitet (innhald i tenesta og service) og resultatkvalitet (behovsdekning). Dei fleste kvali4.2.6 KOSTRA og andre statlege rapporteringstetsindikatorane i KOSTRA gjeld strukturkvalitet system som grunnlag for oppfølging av og prosesskvalitet. tenestekvalitet Figur 7 viser at KOSTRA i større grad blir brukt Innan grunnskole er det fire kvalitetsindikatorar, av den administrative leiinga i kommunen til å og tre av dei beskriv resultatkvalitet. Innan pleie følgje opp kvalitet i grunnskolen og heimetenesta og omsorg er det fire kvalitetsindikatorar, og ein enn i avløpstenesta. Over halvparten av ungdoms-gjeld særskilt for heimetenesta. På avløpsområdet skoleleiarane og to av tre heimetenesteleiarar er det to kvalitetsindikatorar. Ingen av indikatosvarer at den administrative leiinga i kommunen i rane innan pleie og omsorg og avløpstenesta stor eller svært stor grad bruker KOSTRA til å måler resultatkvalitet. 25) Grunnskole: Pearsons r = 0,225 (sig. = 0,0), N= 319. Heimeteneste Pearsons r = 0,166 (sig. = 0,003), N= 316. Avløp: Pearsons r = 0,163 (sig. = 0,004), N= 307. Dei som svarer "veit ikkje", er haldne utanfor analysen. 48 Dokument 3:7 ( ) Rapport

173 I intervju hevdar KS at KOSTRA i større grad bør innehalde indikatorar som måler resultatkvaliteten i dei kommunale tenestene. Dette vil kunne redusere behovet til kommunen for å utvikle eigne kvalitetsindikatorar. I ein rapport som er bestilt av KS, går det fram at dei fleste eksisterande indikatorane beskriv eigenskapar ved tenestene (utdanningsnivå, bemanningstettleik og ressursbruk), medan svært få indikatorar beskriv resultatkvalitet for brukarane (Senter for økonomisk forsking 2012). Faktaboks 11 Mangelfull rapportering om avløp Kommunane pliktar å rapportere til KOSTRA om tilstanden på avløpsnettet. Kommunane skal blant anna rapportere om lengde, alder og utskiftingstakt på avløpsnettet, talet på regnvassoverløp og kloakkstoppar. Fleire kommunar har mangelfull rapportering i KOSTRA på kritiske område i avløpsstatistikken (SSB 2011, s. 18, 19). I perioden har om lag halvparten av kommunane ikkje rapportert om fornying av avløpsnettet, og i overkant av ein tredjedel har ikkje rapportert om talet på overløp (SSB 2012a). Fleire kommunar har mangelfull rapportering i KOSTRA på kritiske område i avløpsstatistikken. Kjelde: NTB Scanpix IPLOS (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) er eit nasjonalt register med data som beskriv ressursar og bistandsbehov til dei som søkjer om og Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) innefår kommunale helse- og sosialtenester. IPLOS erheld mange opplysningar om kvar grunnskole og er ei viktig kjelde til grunnskoledata. Utdanningsutvikla for at helsestyresmaktene nasjonalt og lokalt skal kunne utvikle tenestene på grunnlag direktoratet er ansvarleg for innsamlinga og syter, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, for at av kunnskap om bistandsbehovet til søkjaren/ tenestemottakaren, og for at ein skal kunne følgje utvalde data blir overførte til KOSTRA (Skolemed på utviklinga innanfor helse- og omsorgs- porten 2012). sektoren (Helsedirektoratet 2012). To av tre (67 prosent) av ungdomsskoleleiarane opplyser at den administrative leiinga i kommuunder halvparten (46 prosent) av leiarane for nen i stor eller svært stor grad har nytta GSI til å heime tenesta opplyser at den administrative følgje opp kvalitet i grunnskolen i leiinga i kommunen i stor eller svært stor grad har nytta IPLOS i oppfølginga av kvalitet i Administrasjonssjefanes oppfølging av heimetenesta i internkontroll i einingane Djupundersøkinga i dei fire kommunane viser at I spørjeundersøkinga svarer 38 prosent av administrasjonssjefane at den administrative leiinga i den administrative leiinga i kommunen i liten kommunane ikkje har utarbeidd skriftlege rettgrad nytta IPLOS-data i styringa av pleie- og omsorgstenestene. Dette heng blant anna saman leiarar eller retningslinjer om internkontroll for med at ein vurderer det slik at kvaliteten på data i heile kommunen. IPLOS er låg. Dokument 3:7 ( ) Rapport 49