Byggesaksbehandling. Forvaltningsrevisjon - Kragerø kommune 2017 ::

Transkript

1 Byggesaksbehandling Forvaltningsrevisjon - Kragerø kommune 2017 ::

2 Forord er et av landets største interkommunale revisjonsselskaper. Alle de 18 kommunene i Telemark, kommunene Larvik og Lardal i Vestfold og Telemark fylkeskommune er eiere av selskapet. Vi utfører revisjon og andre tjenester for våre eiere og andre kommunale/fylkeskommunale aktører. utfører forvaltningsrevisjon innenfor en rekke områder, og med forskjellige innfallsvinkler. Våre ansatte har samfunnsfaglig, økonomisk og juridisk utdanning på mastergradsnivå, og har bred kompetanse innen offentlig forvaltning. Vi gjennomfører oppdragene i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av Hildegunn Rafdal med Kirsti Torbjørnson som oppdragsansvarlig. Vi samarbeider faglig og administrativt med Buskerud kommunerevisjon IKS og Vestfold kommunerevisjon. Kragerø kommune har fått følgende rapporter om forvaltningsrevisjon fra 2012: Kragerø havnevesen KF Økonomistyring Offentlige anskaffelser Økonomistyring etterkontroll Tilsyn med byggesaker Kragerø kommune 2015 Du kan finne alle våre rapporter på vårt nettsted, der du også kan lese mer om forvaltningsrevisjon generelt. ii

3 Innhold Sammendrag... iii 1 Innledning Kontrollutvalgets bestilling Bakgrunn Problemstillinger og revisjonskriterier Avgrensning Metode og kvalitetssikring Høring Forvaltning av planer Fakta Planverk og dispensasjonsvedtak Revisors vurdering Fakta rutiner for å fange opp omfanget av dispensasjonsvedtak Revisors vurdering Forsvarlig saksbehandling i byggesaker Fakta forutsigbar, effektiv og lik byggesaksbehandling Revisors vurdering Redusere risiko for korrupsjon i byggesaker Fakta kontrolltiltak i byggesaksbehandlingen Revisors vurdering Fakta - risikoanalyser Revisors vurdering Fakta opplæring og bevisstgjøring Revisors vurdering Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Litteratur og kildereferanser Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Vedlegg 2: Revisjonskriterier Problemstilling 1 forvaltning av planer Problemstilling 2 forsvarlig saksbehandling av byggesøknader Problemstilling 3 redusere risikoen for korrupsjon Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Foto forside: ii

4 Sammendrag Bestilling og bakgrunn Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Kragerø, jf. sak 32/16. Vi har undersøkt følgende problemstillinger: I hvilken grad forvaltes arealet i Kragerø kommune i samsvar med gjeldende planverk? I hvilken grad sikrer Kragerø kommune forsvarlig saksbehandling av byggesøknader? I hvilken grad bidrar Kragerø kommunes internkontrollsystemer til å redusere risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker? Forvaltning av planer Kragerø kommune har lang kystlinje, store areal avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområder (heretter LNF-områder) og mange fritidseiendommer. Det er derfor rimelig at dispensasjonssøknader utgjør en stor andel av totalt innkomne byggesøknader. Våre funn indikerer at denne andelen ligger mellom 35 og 45 prosent. Vår gjennomgang viser at mange som søker om byggetiltak som krever dispensasjon, får tillatelse: I 2014 og 2015 ble det gitt tillatelse i om lag 90 prosent av dispensasjonssakene og 10 prosent avslag. Fram til september 2016 ble det gitt tillatelse i om lag 80 prosent av dispensasjonssakene og 20 prosent avslag. Videre fant vi at andelen tillatelser til byggetiltak, gitt med dispensasjon, øker i forhold til totalt innkomne byggesøknader: I 2011 utgjorde tillatelser ved dispensasjon om lag 10 prosent av totalt innkomne byggesøknader. I 2012 og 2013 utgjorde slike tillatelser prosent. I 2014 var andelen om lag 40 prosent. I 2015 utgjorde andelen tillatelser ved dispensasjon om lag 30 prosent. iii

5 Vi har sett på antall saker der det er gitt dispensasjon fra det generelle byggeforbudet i strandsonen, jf. plan- og bygningsloven 1-8. Vi fant: I 2014 og 2015 ble det gitt tillatelser i om lag 90 prosent av dispensasjonssakene og 10 prosent avslag. Fram til september 2016 ble det gitt tillatelser i om lag 70 prosent av dispensasjonssakene og 30 prosent avslag. Dispensasjonsregelen er utformet som en unntaksregel, og lovgiver har lagt vekt på at kommunene bør unngå dispensasjon. Etter vår vurdering er omfanget av tillatelser i dispensasjonssaker høyt i Kragerø. Det høye omfanget reiser tvil om arealet kan sies å forvaltes i samsvar med gjeldende planverk. Kommunen bør derfor vurdere om eget planverk er hensiktsmessig, og om kommunes praksis i enkeltsaker ivaretar lovgivers formål på byggesaksområdet. Forsvarlig saksbehandling i byggesaker Å tilby riktig og oppdatert informasjon om byggeprosesser og byggesaksbehandling, er et viktig element for å sikre innbyggerne forutsigbar byggesaksbehandling. Vi fant: Kragerø har tiltak som sikrer tilgang til generell informasjon om gjeldende planer, byggeprosesser og byggesaksbehandling på egne nettsider. Byggesaksbehandlerne er tilgjengelige på telefon og e-post, og kan svare på generelle spørsmål og spørsmål knyttet til egen byggesøknad. Kragerø bruker i liten grad tiltak som forhåndskonferanse og foreløpig svar. Det er et åpent spørsmål om hyppigere bruk av slike tiltak, kunne bidratt til at byggesaksbehandlerne mottok færre henvendelser på telefon og e-post, og dermed bidratt til mer forutsigbarhet for søkerne og mer effektiv byggesaksbehandling i kommunen. Å sikre at en søknad er fullstendig og at en sak er tilstrekkelig utredet, er en viktig forutsetning for å sikre lik behandling av likartede saker. Vi fant: Kragerø bruker sjekklister og brevmaler. Videre drøftes mange byggesøknader i byggesaksmøter eller uformelt med andre i Virksomheten. Dette synes å være nyttige tiltak. Samtidig registreres ikke ferdig utfylte sjekklister i P360, det loggføres ikke hvilke saker som diskuteres i byggesaksmøter eller uformelt med andre. Kommunen kan med andre ord ikke dokumentere at tiltakene for å sikre at byggesøknadene blir tilstrekkelig opplyst, blir benyttet i hver sak. iv

6 Dispensasjonssaker krever en noe annerledes og mer omfattende byggesøknad og saksbehandling. En stikkprøvekontroll viste at enkelte søknader manglet begrunnelse, og enkelte nabovarsler ikke gjorde naboene oppmerksomme på at det omsøkte tiltaket krevde dispensasjon. Dette er saksbehandlingsfeil. Hvor alvorlig feilen er, må vurderes i hver sak. Etter vår vurdering bør kommunen gjennomgå rutiner og praksis på dette området. Å fatte vedtak basert på en saklig vurdering av fakta opp mot riktig hjemmelsgrunnlag, er avgjørende viktig for lik behandling av likeartede saker. Vi fant: Kragerø har egne vedtaksmaler. Det synes å være et godt tiltak. Samtidig var disse malene noe mangelfulle når det gjaldt krav til beskrivelse av de faktiske forhold i saken, og til vurdering/begrunnelse av vedtaket. En stikkprøvekontroll av dispensasjonsvedtak, viste at enkelte vedtak hadde begrenset omtale av de faktiske forhold i saken, og manglet ett eller flere av de elementene som en begrunnelse i et dispensasjonsvedtak skal ha, ifølge Fylkesmannen. Omfanget av slike mangler vil avgjøre om det anses som en saksbehandlingsfeil, og eventuelt hvor alvorlig den er. Etter vår vurdering bør kommunen gjennomgå rutiner og praksis på dette området. Klagesaksbehandling er viktig for å sikre riktig saksbehandling og dermed forutsigbar byggesaksbehandling for innbyggerne. Vi fant: Kragerø har ikke egne sjekklister for klagesaksbehandling. Vi har fått litt ulike opplysninger om kommunen har rutiner/praksis for å vurdere om en klage er berettiget og eventuelt om den skal avvises. Beskrivelsen av kommunens praksis i selve klagesaksbehandlingen synes å ivareta kravene i lovverket. Etter vår vurdering bør kommunen vurdere om det er hensiktsmessig å ta inn klagesaksbehandlingen i sin sjekklister, eller utarbeide egne sjekklister for klagesaksbehandlingen. Etter en samlet vurdering synes det som om Kragerø har tiltak som sikrer at byggesaksbehandlingen er i tråd med saksbehandlingsreglene på flere områder. Samtidig har vi pekt på enkelte forhold som gir risiko for at de tiltakene som er satt i verk, ikke fullt ut sikrer forutsigbar, effektiv og lik saksbehandling. v

7 Redusere risiko for korrupsjon i byggesaker Kontrolltiltak som bidrar til å redusere risikoen for korrupsjon i byggesaker, handler blant annet om å begrense mulighetene for at en person skal kunne behandle og fatte vedtak i en sak uten at den har vært gjennom arbeidsdeling. Vi fant: Kontrolltiltak for fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse i byggesaker, er todelt i Kragerø. Kommunen har automatiske kontrolltiltak i P360 gjennom regulering av tilgang til sentrale funksjoner, og gjennom loggføring av alle bevegelser. Kommunen har også manuelle systemer som bidrar til kontrollen av byggesaksbehandlingen. Det sentrale kontrolltiltaket ved fordeling av byggesaker, synes å være at registeringer av nye søknader og innkomne dokumenter i eksisterende saker blir loggført i P360. I enkelte tilfeller sendes nye søknader og innkomne dokumenter direkte til bygningssjefen eller saksbehandlerne. De kan velge om de vil registrere dem selv eller sende dem til Dokumentsenteret for registering. Dette framstår som et noe sårbart punkt. Generelt regnes det som risikoreduserende at flere har kjennskap til og innsyn i innkomne dokumenter. Det sentrale kontrolltiltak for saksbehandling av byggesaker, synes å være loggføring av inn- og utgående dokumenter i P360, samt bruk av sjekklister og sidemann- og lederkontroll gjennom ulike drøftinger. Lederkontroll av saksbehandlingen gjøres i enkelte saker i forkant av vedtaksfastsettelse. Vi legger til grunn at alle kontrolltiltak bør registreres. I Kragerø lagres ikke ferdig utfylte sjekklister. Ansvarlig saksbehandler bestemmer hvilke saker som skal drøftes på byggesaksmøter. Bygningssjefen deltar ofte men ikke alltid i disse møtene. Det skrives ikke referat eller loggføres på annen måte hvilke saker som har vært drøftet i byggesaksmøtene eller i mer uformelle sammenhenger. Det gir risiko for at saksbehandlingen i saker som burde vært gjenstand for sidemanns- og lederkontroll, ikke blir det. Det sentrale kontrolltiltaket ved vedtaksfastsettelse, synes å være en arbeidsdeling mellom ansvarlig saksbehandler som saksbehandler og utarbeider forslag til vedtak, og bygningssjefen som fatter vedtak. I saker der bygningssjefen er ansvarlig saksbehandler, fatter han også vedtak. Ovenfor så vi at kommunen i liten grad dokumenterer tiltak som sikrer at flere involveres i saksbehandling. Dette gir rom for at bygningssjefen kan tildele, vi

8 saksbehandle og fatte vedtak i byggesaker uten at det kan dokumenteres at saken har vært gjennom sidemanns- eller lederkontroll eller annen arbeidsdeling. Generelt gir manglende dokumentasjon av og arbeidsdeling i saksbehandlingsprosessen risiko for korrupsjon. Vi har sett at gebyrfastsettelse gjøres av ansvarlig saksbehandler, og at fastsettelsen underlegges sidemanns- eller lederkontroll når ansvarlig saksbehandler ser behov for det. Det gir risiko for at ansvarlig saksbehandler kan ilegge feil gebyr. Vi mener derfor at gebyrfastsettelse rutinemessig bør underlegges sidemanns- eller lederkontroll. Det er gjort generell risikovurdering av saksbehandling i P360, men ikke egne risikoanalyser for byggesaksdelen. Det er alminnelig antatt at det er særskilt korrupsjonsrisiko blant annet innenbyggesaksbehandling. Etter vår vurdering der det derfor behov for en systematisk kartlegging og vurdering av risikoområder på dette feltet i Kragerø. Etter en samlet vurdering synes det som om Kragerø har kontrolltiltak ved fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse som i noen grad reduserer risikoen for korrupsjon i byggesaker. Samtidig har vi pekt på enkelte svake punkter. Anbefalinger Vi mener kommunen bør: gjennomgå eget planverk for å vurdere om det er hensiktsmessig, herunder om enkelte reguleringsplaner bør oppheves elle endres, gjennomgå kommunens rutiner og praksis i saker der det gis tillatelse ved dispensasjon og vurdere om denne praksisen ivaretar lovgivers formål på byggesaksområdet, iverksette ytterligere tiltak som sikrer forsvarlig saksbehandling i byggesaker, for eksempel: o sørge for at sjekklistene sikrer at hver byggesøknad er fullstendig og at saken blir tilstrekkelig utredet, o dokumentere saksbehandlingen i alle typer saker, o sørge for at malene sikrer at alle typer vedtak er fullt ut i tråd med lovkravene, vii

9 vurdere risiko og eventuelt iverksette ytterligere tiltak som reduserer risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker, for eksempel: o ha tiltak som sikrer at man rullerer på hvem som behandler byggesøknader fra større aktører som jevnlig sender søknader til kommunen, og o dokumentere sidemanns- eller lederkontroll eller annen arbeidsdeling av saksbehandling, vedtaksfastsettelse og gebyrfastsettelse. Vi vil takke for godt samarbeid med administrasjonen i forbindelse med informasjonsinnhentingen. 24. januar 2017 viii

10 1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 32/16. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel Bakgrunn Plan- og bygningsloven pålegger kommunene å ha planer for bruk og vern av tilnærmet alle kommunale arealer og ressurser. 1 Videre skal kommunene fatte vedtak om nesten all byggeaktivitet, selv om det er gjennomført forenklinger innen byggesaksbehandlingen gjeldende fra 1. juli Et hensiktsmessig og oppdatert planverk bidrar til å sikre effektivitet og likebehandling i byggesaksbehandlingen. Dersom planverket ikke er oppdatert, kan det medføre økt bruk av dispensasjoner. Plan- og bygningsloven legger til grunn at det skal være tungtveiende grunner til å fatte vedtak som gir dispensasjon fra lovverk og vedtatte planer. Rettssikkerhet, likebehandling og åpenhet i behandlingen av byggesaker er grunnleggende viktig for innbyggerne. I følge en undersøkelse om korrupsjon i kommuner som KS fikk gjort i 2013, er areal-, plan- og byggesaksektoren mest utsatt for tilbud om utilbørlige fordeler 2. Det er derfor tillitsbyggende når kommunene viser evne til å forebygge, avdekke og håndtere uønskede hendelser på en betryggende måte. Kommuneloven 23 nr. 2 pålegger rådmannen å sørge for at administrasjonen driver sin virksomhet i samsvar med lovverk og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette kravet innebærer at rådmannen må sørge for adekvate tiltak for å møte ulike risikoer ved virksomheten, inkludert risikoen for korrupsjon. 1 Det stilles ikke krav om arealplan for kommunens sjøareal. 2 Straffeloven 276 a og b handler om korrupsjon, og omfatter den som tilbyr eller mottar en utilbørlig fordel i kraft av stilling, verv eller oppdrag. Den omfatter både økonomiske fordeler og ikke-økonomiske fordeler som f.eks. raskere saksbehandling, en kommunal tillatelse, eller mer indirekte fordeler som løfter om framtidig kontrakt, utsikter til jobb m.m. 1

11 Avgjørelser etter plan- og bygningsloven har stor betydning. Det er derfor viktig at fastboende, hytteeiere og profesjonelle utbyggere har tillit til at kommunen håndhever loven på en forutsigbar, effektiv og like måte. 1.3 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten handler om følgende problemstillinger: I hvilken grad forvaltes arealet i Kragerø kommune i samsvar med gjeldende planverk? I hvilken grad sikrer Kragerø kommune forsvarlig saksbehandling av byggesøknader? I hvilken grad bidrar Kragerø kommunes internkontrollsystemer til å redusere risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker? Revisjonskriteriene 3 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra kommuneloven, forvaltningsloven, arbeidsmiljøloven og plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Videre har vi brukt Beskytt kommunen! Håndbok i antikorrupsjon utgitt av KS og Transparency International Norge, og Rådmannens internkontroll Hvordan få orden i eget hus? utgitt av KS. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.4 Avgrensning For å danne oss et bilde av lojaliteten til kommuneplanens arealdel og reguleringsplanene i Kragerø, har vi sett nærmere på dispensasjonspraksisen i byggesaker. Kommunens arbeid med kommuneplanens arealdel og reguleringsplanene følges opp av Fylkesmannen. Vi avgrenser oss derfor mot dette arbeidet. Vi undersøker saksbehandlingen av byggesaker fram til det er gitt avslag eller tillatelse til et byggetiltak, inkludert klagesaksbehandling. Vi avgrenser mot tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Vi undersøker hvilke rutiner og tiltak kommunen har som bidrar til å redusere risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker. Det omfatter kommunens 3 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 2

12 risikovurderinger og ulike kontrolltiltak som dokumentert er tatt i bruk ved fordeling, saksbehandling og vedtaksfastsettelse. Det omfatter blant annet rutiner for arbeidsdeling, men ikke for arbeidsrullering. Videre omfatter det opplæring i og tilrettelegging for refleksjon rundt kommunens etiske retningslinjer, rutiner for habilitetsvurderinger, samt kjennskap til kommunens rutiner for varsling. Undersøkelsesperioden strekker seg fra 2012 til desember I enkelte figurer begrenses undersøkelsestidsrommet ytterligere. Det har sammenheng med hvor tilgjengelig informasjon er og hvor tidkrevende det er å framskaffe den. 1.5 Metode og kvalitetssikring For å danne oss et oppdatert og helhetlig bilde av byggesaksbehandlingen i Kragerø, har vi brukt ulike metoder for datainnsamling: intervju med bygningssjefen, intervju med de tre byggesaksbehandlerne, intervju med arkivleder, gjennomgang av ulike kommunale dokumenter, gjennomgang av enkelte byggesaker i saksbehandlingssystemet P360, analyse av Kostratall, og gjennomgang av opplysninger om klagesaksbehandling fra Fylkesmannen Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. 1.6 Høring Rapporten ble presentert i et oppsummeringsmøte 3. januar 2017 med rådmannen, kommunalsjefen og bygningssjefen til stede. Vi ble gjort oppmerksomme på enkelte faktafeil som er rettet. Rapporten ble sendt på høring til rådmannen 9. januar Vi mottok høringssvar 23. januar I høringssvaret kommenterer rådmannen våre vurderinger og anbefalinger. Høringssvaret er tatt inn i sin helhet i vedlegg 1. Det har ikke medført endringer i vår rapport. 3

13 2 Forvaltning av planer I hvilken grad forvaltes arealet i Kragerø kommune i samsvar med gjeldende planverk? 2.1 Fakta Planverk og dispensasjonsvedtak Kommunen skal som hovedregel ikke gi dispensasjon fra lover eller areal- og reguleringsplaner. Byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen skal praktiseres strengt og dispensasjoner skal unngås Planverk Plan- og bygningsloven pålegger kommunene å bruke et bestemt plansystem. Systemet skal omfatte en planstrategi, en kommuneplan og reguleringsplaner, og disse planene skal ha en gjennomgående struktur. Det betyr at planstrategien legger føringer for utforming av kommuneplanen, som så legger føringer for utforming av reguleringsplanene. Kommunestyret skal vedta disse planene. Når de er vedtatt er kommuneplanens arealdel og reguleringsplanene bindende for framtidige tiltak 4. Det betyr at tiltak som er i tråd med disse planene, skal få tillatelse, mens tiltak som er i strid skal gis avslag. Plan- og bygningsloven åpner for at det kan gis dispensasjon fra lovverk og planer, men i forarbeider til loven og i egne retningslinjer legges det vekt på at det må foreligge særskilte og tungtveiende grunner for å gi dispensasjon. Planstrategi Kommunestyret skal minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden, jf. plan- og bygningsloven Plan- og bygningsloven definerer tiltak slik: «Med tiltak etter loven menes oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf første ledd bokstav a til m. Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner, jf

14 Ved behandlingen av planstrategien skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Kommunestyret kan videre ta stilling til om det er behov for å igangsette arbeid med nye arealplaner i valgperioden, eller om gjeldende planer bør revideres eller oppheves, jf. plan- og bygningsloven Kommunestyret i Kragerø vedtok en planstrategi for perioden i møte 6. oktober 2016, jf. sak 71/16. Strategien inneholder en vurdering av gjeldende kommuneplan som ble vedtatt høsten Siden planen er så ny, anses det ikke som nødvendig å gjøre en omfattende revidering av arealdelen. Samtidig vises det til at Fylkesmannen hadde innsigelser til enkelte av kommunens forslag, og at disse spørsmålene ble endelig avgjort av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, jf. brev til Fylkesmannen datert For å svare opp departementets avgjørelse, vedtok kommunen blant annet: Kommuneplanens arealdel rulleres for skjærgården og langs vassdrag i samsvar med forutsetningene i planstrategien. Kragerø kommunes planstrategi tar ikke stilling til om det er behov for å igangsette arbeid med nye arealplaner i valgperioden, eller om gjeldende planer bør revideres eller oppheves. Kommuneplan Kommuneplanen med samfunnsdel og arealdel for perioden , ble vedtatt i møte 3.september 2015, jf. sak 51/15. Den erstattet kommuneplanen fra Arealdelen viser at Kragerø kjennetegnes av følgende: Kommunen har 495 øyer og 422 km kystlinje. Det generelle byggeforbudet i 100-metersbelte langs sjøen utgjør dermed et svært stort areal. Store deler av arealet i Kragerø har status som LNF-områder. Å avsette områder til LNF-formål, brukes når kommunen vil angi områder som skal brukes til landbruk eller som skal bevares av hensyn til natur- og friluftsintesser, og som i utgangspunktet ikke skal bebygges. Kommuneplanen åpner samtidig for at enkelte byggetiltak kan tillates på særskilte vilkår i disse områdene. Kommuneplanens arealdel er todelt med en tekstdel og en kartdel. Disse delene hører sammen og er juridisk sett likestilte. 5

15 Den tekstlige delen består av fem kapitler: byggeområder, LNF-områder, Friområder/skjærgårdspark, områder til råstoffutvinning og områder som er eller skal båndlegges. Den forrige kommuneplanens arealdel gjaldt i perioden Siden vi skal se nærmere på dispensasjonspraksisen over flere år, gis det en kort omtale av enkelte sentrale endringer fra forrige til nåværende plan. Endringer i byggeområder I plan- og bygningsloven av 2009 ble det innført byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjø og vassdrag i byggeområder 5. Loven åpner for at kommuneplan eller reguleringsplan likevel kan angi en annen byggegrense, jf. 1-8 tredje ledd. I samsvar med denne bestemmelsen, har gjeldende kommuneplan for Kragerø en annen byggegrense i 100-metersbeltet langs sjø og vassdrag i byggeområdene. Vi har fått opplyst at i forrige kommuneplanens arealdel, var det ikke nødvendig å søke om dispensasjon for tiltak i 100-metersbeltet i byggeområder. Dette var i tråd med tidligere lovverk og med overgangsbestemmelser i gjeldende plan- og bygningslov, jf Endringene fra at det ikke var nødvendig å søke dispensasjon for tiltak i byggeområder til at det må søkes dispensasjon for tiltak nærmere vannet enn byggegrensen, vil kunne føre til en økning i antall byggesøknader som krever dispensasjon. Endringer i LNF-områder Både i forrige og nåværende kommuneplan var og er det et generelt forbud mot bygging i 100-meterbeltet i LNF-områder. Det følger av plan- og bygningsloven 1-8 andre ledd. I tredje ledd står det at dette forbudet gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Med hjemmel i denne bestemmelsen, åpner tidligere og gjeldende kommuneplan for byggetiltak i 100-metersbeltet på særskilte vilkår. Stedbunden næring kan bygge 5 Byggeområder omfatter bebyggelse og anlegg, jf. plan- og bygningsloven 11-7 nr. 1. Underformål kan være: boligbebyggelse, fritidsbebyggelse, sentrumsformål, kjøpesenter, forretninger, bebyggelse for offentlig eller privat tjenesteyting, fritids- og turistformål, råstoffutvinning, næringsbebyggelse, idrettsanlegg, andre typer anlegg, uteoppholdsarealer, grav- og urnelunder. 6

16 enkelte tiltak 6. I tillegg har enkelte reguleringsplaner en byggegrense som er nærmere enn 100 meter fra vannet. Dersom det i disse områdene søkes om tiltak som er i tråd med vilkårene i kommuneplan og reguleringsplaner, skal det gis tillatelse. I slike tilfeller er det heller ikke behov for å søke om dispensasjon fra byggeforbudet i 100- metersbeltet. I nåværende kommuneplan er begrepet spredt boligbebyggelse innført (tegnet inn som SB-områder i kartet). Enkelte av disse SB-områdene har byggegrense nærmere enn 100 meter fra vannet. I forrige kommuneplan lå det føringer om at søknader om tiltak i LNF-områder nærmere enn 50 meter fra vannkanten, skulle behandles strengere enn tiltak som lå lenger fra vannet. Denne 50-metersregelen ble tatt bort i gjeldende kommuneplan. I den nye kommuneplanen er begrepet funksjonell strandlinje innført. Den følger i større grad terrenget og eksisterende bebyggelse, og ligger i all hovedsak mellom vannkanten og 100-metersgrensen. Kommunen understreker at funksjonell strandlinje ikke er et juridisk bindende begrep, men at den skal være veiledende for kommunens skjønnsmessige vurderinger. Bygningssjefen sier: Den (funksjonell strandlinje) skal forstås slik at det arealet som ligger mellom sjøen og den funksjonelle strandsonen er viktig for bruk og visuell opplevelse for allmennheten, mens arealet mellom den funksjonelle strandsonen og 100-metersbeltet i enkelte tilfeller kan brukes til tiltak. ( ) En søknad om tiltak i 100-metersbeltet vil nesten alltid kreve en dispensasjonssøknad, men i vår vurdering vil det telle i positiv retning om tiltaket ligger bak den funksjonelle strandsonen. Endringene i LNF-områder fra forrige til nåværende kommuneplan vil kunne føre til en reduksjon i antall byggesøknader som krever dispensasjon fra byggeforbudet i 100- metersbeltet i SB-områdene. Kommunedelplan Kragerø har en kommunedelplan. 7 Den gjelder for Kragerø sentrum, og ble vedtatt i kommunestyremøte 10.mars 2016, sak 18/16. 6 Byggetiltak for stedbunden næring gjelder nødvendige bygninger, mindre anlegg og opplag i 100- metersbeltet langs sjøen med sikte på landbruk, reindrift, fiske, fangst, akvakultur og ferdsel til sjøs, jf. plan- og bygningsloven I plan- og bygningsloven står det at kommunen kan utarbeide kommunedelplan for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder, jf

17 Reguleringsplaner I følge kommuneplanens arealdel har Kragerø 157 vedtatte reguleringsplaner. Videre står det at åtte av dem ikke lenger er hensiktsmessige styringsverktøy for arealbruk. Kommunen vil derfor sette i gang en prosess for å oppheve disse planene i samsvar med plan- og bygningslovens regelverk. De eldste gjeldende reguleringsplanene er fra 50-tallet, og det finnes planer fra hvert tiår framover. Generelt er det slik at bestemmelser i reguleringsplaner gjelder foran kommuneplanens arealdel. Vi får opplyst at mange av de gamle reguleringsplanene i Kragerø ikke omtaler den tiltakstypen det søkes om. I samråd med Fylkesmannen er det bestemt at i slike tilfeller skal kommuneplanens arealdel legges til grunn for behandling av byggesaker. Bygningssjefen opplyser at alle reguleringsplaner er elektronisk tilgjengelige på kommunes nettsider Omfanget av dispensasjoner Figur 1 Søknader om byggetiltak i kommunen mottatt per år År Antall Kilde: SSB/kostra Vi ser at det har vært en økning i innkomne byggesaker på 140 saker fra 2012 til Det utgjør en økning på over 25 prosent. Figur 2 Dispensasjonssaker antall vedtak År Sept Tillatelse Avslag Ukjent Ukjent Ukjent Totalt Kilde: Kragerø kommune 8 Figuren viser en sterk økning i antall dispensasjonssaker der det er gitt tillatelse fram til Deretter synker det noe i 2015, og flater ut i Videre ser vi at antall avslag øker, særlig fra 2015 til For en nærmere presentasjon av datagrunnlaget i denne figuren, se pkt. p

18 Når alle dispensasjonssaker fordeles på tillatelser og avslag per år, ser vi at: I 2014 ble det gitt 91 prosent tillatelser og 9 prosent avslag. I 2015 ble det gitt 89 prosent tillatelser og 11 prosent avslag. Fram til og med september 2016 ble det gitt 80 prosent tillatelser og 20 prosent avslag. Når vi ser figur 1 og 2 i sammenheng, ser vi andelen dispensasjonsvedtak av totalt innkomne byggesøknader. Det er viktig å understreke at disse figurene ikke kan sammenliknes direkte, fordi søknader som mottas rett før nyttår og behandles etter nyttår, vil bli registrert på to forskjellige år i disse figurene. Samtidig vil dette gjelde så få saker, at en sammenlikning vil gi en god indikasjon på omfanget av dispensasjonssaker. Når vi sammenholder figur 1 og 2, ser vi at andelen tillatelser til byggetiltak gitt med dispensasjon, øker i forhold til totalt innkomne byggesøknader: I 2011 utgjorde tillatelser ved dispensasjon om lag 10 prosent av totalt innkomne byggesøknader. I 2012 og 2013 utgjorde slike tillatelser prosent. I 2014 var andelen om lag 40 prosent. I 2015 utgjorde andelen tillatelser ved dispensasjon om lag 30 prosent. De eneste årene vi har informasjon om totalt antall innkomne dispensasjonssøknader og utfallet av dem, er 2014 og I disse årene utgjør andelen byggetillatelser gitt ved dispensasjon om lag prosent. For å danne oss et bilde av omfanget av dispensasjonssaker i 100-meterbeltet lang sjø og vassdrag, ser vi nærmere på saker hvor det søkes om dispensasjon fra plan- og bygningsloven 1-8. I første, andre og fjerde ledd står det: I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Andre tiltak etter 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf nr. 5 og 12-7 nr. 2. 9

19 Figur 3 Dispensasjonssaker knyttet til plan- og bygningsloven 1-8 antall vedtak År Sept Tillatelse Avslag Ukjent Ukjent Ukjent Totalt Kilde: Kragerø kommune 9 Vi ser at antall saker der det er gitt dispensasjon fra det generelle byggeforbudet i 100- meterbeltet, jf. plan- og bygningsloven 1-8, øker fram til 2014 for deretter å avta fram til og med september Videre ser vi en klar økning i antall avslag fra 2015 til ut september Totalt antall dispensasjonssaker i 100-metersbeltet fordelt på tillatelser og avslag per år viser: I 2014 ble det gitt 89 prosent tillatelser og 11 prosent avslag. I 2015 ble det gitt 90 prosent tillatelser og 10 prosent avslag. Fram til og med september 2016 ble det gitt 71 prosent tillatelser og 29 prosent avslag. Når vi ser figur 2 og 3 i sammenheng, kan vi se andelen av saker det er gitt byggetillatelse ved dispensasjon i 100-metersbeltet opp mot totalt antall byggetillatelser ved dispensasjon i kommunen. I 2011 var andelen tillatelser i 100- meterssonen over 70 prosent, mens i årene etterpå har andelen ligget mellom 55 og 65 prosent av alle dispensasjonene i kommunen. Fram til og med september 2016 ble om lag 50 prosent av dispensasjonene i kommunen gitt i 100-metersbeltet. Når vi ser figur 1 og 3 i sammenheng, ser vi andelen av saker det er gitt dispensasjon i 100-metersbeltet opp totalt antall innkomne byggesøknader i kommunen. Igjen er det viktig å understreke at en sammenlikning mellom innkomne søknader og fattede vedtak ikke blir helt presis, men gir en god indikasjon. Hovedtendensen er at andelen saker hvor det er gitt tillatelse til bygging i strandsonen av totalt innkomne byggesøknader, øker. I 2011 utgjorde slike saker om lag 7 prosent av alle byggesakene i kommunen, mens i 2015 var andelen 16 prosent. Den høyeste andelen var i 2014, da tillatelser til byggetiltak i 100-metersbeltet utgjorde om lag 27 prosent av alle byggesakene i kommunen. 9 For en nærmere presentasjon av datagrunnlaget i denne figuren, se pkt

20 2.2 Revisors vurdering Kommunen skal som hovedregel ikke gi dispensasjon fra lover eller areal- og reguleringsplaner. Byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen skal praktiseres strengt og dispensasjoner skal unngås. Se vedlegg 2 for en nærmere redegjørelse om krav til medvirkning og beslutninger i planprosesser, jf. plandelen i plan- og bygningsloven, og en redegjørelse om dispensasjonsbestemmelsene jf. kap. 19 i samme lov. Vi har sett at Kragerø kommunestyre vedtok ny kommuneplan i september Videre så vi at endringer fra forrige plan dels pekte i retning av flere dispensasjonssøknader og dels i retning av færre. Det var en nedgang i andelen dispensasjonssaker i forhold til totalt antall innkomne søknader fra 2014 til 2015, men det er vanskelig å slå fast om dette skyldes endringene som kom i den nye kommuneplanen eller om nedgangen skyldes årlige variasjoner i søknadsmassen. Kragerø kommune har lang kystlinje, store areal avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområder, og mange fritidseiendommer. Det er derfor rimelig at dispensasjonssaker utgjør en stor andel av totalt innkomne søknader. Våre tall indikerer at denne andelen ligger mellom 35 og 45 prosent. Gjennomgangen av vedtak i dispensasjonssakene viser at svært mange av de som søker dispensasjon får tillatelse både til byggetiltak generelt i kommunen og til byggetiltak i strandsonen. Vår tall indikerer at det ble gitt dispensasjon i rundt 90 prosent av alle dispensasjonssaker i 2014 og 2015 både generelt og i strandsonen. Fram til og september 2016 falt denne andelen til henholdsvis 80 og 70 prosent. Dispensasjonsadgangen er utformet som en unntaksregel hvor byggetiltaket må ha en klar interesseovervekt for søker, og lovgiver har lagt vekt på at kommunen bør unngå å gi dispensasjon. Etter vår vurdering er omfanget av tillatelser i dispensasjonssaker i Kragerø høyt. Kommunen bør derfor vurdere om eget planverk er hensiktsmessig, og om fortolkning av lov- og planverk i enkeltsaker ivaretar lovgivers formål på byggesaksområdet. 11

21 2.3 Fakta rutiner for å fange opp omfanget av dispensasjonsvedtak Kommunen bør ha rutiner som sikrer at de følger med på omfanget av dispensasjonsvedtak. Vi har mottatt to lister fra bygningssjefen med oversikt over dispensasjonssaker. Den ene omhandler tillatelse til byggetiltak, og den andre avslag. Den førstnevnte listen synes å være fullstendig fra 2011, og den andre fra Vi har fått opplyst at rutinen for å holde listene oppdatert er slik: Når det er fattet vedtak i en dispensasjonssak, skal byggesaksbehandler levere vedtaket til Geodataavdelingen som har ansvar for å føre disse listene. Begge listene inneholder opplysninger om gårds- og bruksnummer, dato for vedtak, type byggetiltak, hva er det søkt om dispensasjon fra, og journalnummer. Overskriften i den siste kolonnen er Lagt inn i planregisteret. Denne er ikke fylt ut. Begge listene er skrevet i dataprogrammet Exel som gir gode muligheter til å filtrere etter stikkord, f.eks. type byggetiltak eller 1-8, og sortere etter tall, f.eks. datoer og årstall. I kolonnen: «Hva er det søkt om dispensasjon fra», står det om det søkes om dispensasjon fra lovverk, fra kommuneplanens arealdel og/eller fra en reguleringsplan. I 2011 og i første del av 2012 står det at det gis dispensasjon fra reguleringsplan, mens i resten av 2012 og årene etterpå oppgis navnet på reguleringsplanen. I kommuneplanens arealdel står det at hver reguleringsplan har en ArealplanID 10, men den blir ikke nevnt i disse listene. Kragerø kommune har et elektronisk planregister over kommuneplanens arealdel, kommuneplan og alle reguleringsplanene. Her kan en finne hver reguleringsplan ved å søke enten på navn eller på ArealplanID. Bygningssjefen opplyser at dette planregisteret ikke takler å registrere dispensasjonssaker til hver plan. 2.4 Revisors vurdering Rådmannen skal kunne ha betryggende kontroll med at lovverk og vedtatte kommuneplaner og reguleringsplaner er bindende for byggesaksbehandlingen, jf. krav i kommuneloven og plan- og bygningsloven. 10 ArealplanID er en unik tall- og bokstavkombinasjon tildelt hver reguleringsplan i Kragerø kommune. 12

22 Opplysninger om dispensasjonsvedtak bør være pålitelige og lett tilgjengelige. Etter vår vurdering har Kragerø kommune rutiner som sikrer at det samles inn opplysninger om dispensasjonssaker i to lister en for tillatelser og en for avslag. Slik sett har kommunen mulighet til å følge med på omfanget av dispensasjonsvedtak. Det hadde vært gunstig om det var teknisk mulig å kople sammen ett dispensasjonsvedtak med den planen det er dispensert fra. Da ville kommunen fått bygget opp en dispensasjonshistorikk til hver plan. I følge bygningssjefen er det ikke teknisk mulig i det elektroniske planregisteret som Kragerø bruker per i dag. En annen løsning kunne vært å føre inn opplysninger om ArealplanID i de to listene som føres i Exel. Ved å bruke filter- og sorteringsfunksjonene, ville en enkelt kunne kople sammen dispensasjonssak og reguleringsplan. I oppsummeringsmøte viste Virksomhet for bygg og areal til et pågående arbeid med et nytt planregister. I det nye planregisteret skal det være teknisk mulig å kople sammen plan og dispensasjonsvedtak, jf. Geodataplan vedtatt av kommunestyre i

23 3 Forsvarlig saksbehandling i byggesaker I hvilken grad sikrer Kragerø kommune forsvarlig saksbehandling av byggesøknader? 3.1 Fakta forutsigbar, effektiv og lik byggesaksbehandling Kommunen skal ha tiltak som sikrer en forutsigbar, effektiv og lik byggesaksbehandling Beskrivelse av byggesaksbehandlingen Organisatoriske rammer I Kragerø er Virksomhet for bygg og areal ansvarlig for byggesaksbehandlingen. Virksomheten ledes av en bygningssjef, og består av totalt 9,95 årsverk fordelt på 10 personer. Tre av dem arbeider som byggesaksbehandlere. Det har de gjort i henholdsvis ett, to og fire år. Tidligere var administrasjonen i Kragerø kommune organisert etter en tonivåmodell hvor enhetsledere var direkte underlagt rådmannen. Fra 1. november 2016 er navnet enhet byttet ut med virksomhet. Alle virksomhetene er nå samlet i fire kommunalområder. De ledes av hver sin kommunalsjef. Virksomhet for bygg og areal inngår i kommunalområdet Samfunn sammen med kultur, eiendom, tekniske tjenester og NAV. 11 Saksbehandling Kragerø tok i bruk det elektroniske arkiv- og saksbehandlingssystemet Public 360 (P360) i juni Kragerø har et eget Dokumentsenter. Det ledes av en arkivleder og har ansvar for å journalføre innkomne dokumenter og sende dem til ansvarlig virksomhetsleder. De aller fleste inngående dokumenter kommer direkte til Dokumentsenteret, men i enkelte tilfeller sender søkere byggesøknader eller enkeltdokumenter direkte til bygningssjefen eller til den enkelte byggesaksbehandler. Bygningssjefen og 11 I denne rapporten velger vi å bruke det nye navnet Virksomhet for bygg og areal. 14

24 byggesaksbehandlerne kan enten registrere dokumentene selv, eller sende dem til Dokumentsenteret for registering. Alle byggesaker fordeles av bygningssjefen. De fleste fordeles til de tre byggesaksbehandlerne. Enkelte saker behandles av bygningssjefen. Virksomhet for bygg og areal har sjekklister og brev- og vedtaksmaler til bruk i byggesaksbehandlingen. Brev- og vedtaksmaler er integrert i P360. Sjekklistene er ikke integrert i saksbehandlingssystemet, og må hentes fra egne mapper. De kan lagres i saken. Saksbehandlerne opplyser at dette fungerer tilfredsstillende. Byggesaksbehandlerne møtes ukentlig til et totimers byggesaksmøte. Bygningssjefen deltar nesten alltid i disse møtene enten helt eller delvis. Møtene brukes til å diskutere nesten alle innkomne byggesøknader. Når saksbehandler har utredet en sak og skrevet forslag til vedtak, sendes det til bygningssjefen for godkjenning. Når bygningssjefen har fattet vedtak, går saken tilbake til saksbehandler som videresender vedtaket til søker. Kommunen har en felles mal for å skrive saksframlegg i saker som skal behandles på politisk nivå. For byggesaksbehandlerne vil det i all hovedsak gjelde saker til hovedutvalg for plan, bygg og miljø. Bygningssjefen opplyser at han er delegert myndighet til å fremme innstilling i byggesaker til dette hovedutvalget. Det vil vanligvis gjelde saker av prinsipiell karakter og saker der administrasjonen tilrår at kommunen ikke gir medhold i klage på et vedtak Tiltak for å sikre forutsigbar, effektiv og lik saksbehandling Både forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter stiller krav til kommunens arbeid med byggesaker. Formålet er å sikre forutsigbar, effektiv og lik til saksbehandling og vedtaksfastsettelse. For mer detaljer om lovkravene, se vedlegg 2. 15

25 Ivareta veiledningsplikten 12 På nettsidene til Kragerø kommune ligger som før nevnt lenke til kommunens elektroniske planregister. Videre ligger det lenke til Direktoratet for byggkvalitet som har nyttig informasjon om byggeprosessen og om byggesaksbehandlingen. På samme nettside ligger det skjemaer som kan brukes i byggesøknader. Disse skjemaene bidrar til at søker gjøres kjent med hva slags informasjon som må oversendes kommunen avhengig av type byggesøknad. Innbyggerne kan henvende seg til Virksomhet for bygg og areal på telefon og e-post med spørsmål om byggetiltak og søknadsprosess. Saksbehandlerne har fast telefontid 1,5 time to ganger per uke. For øvrig kan telefonen holdes stengt. Innringere vil da få beskjed om at saksbehandler er i møte. En av saksbehandlerne opplyser at en innringerne får beskjed om å kontakte Servicesenteret. De vil kunne opplyse om byggesaksbehandlernes telefontid. Byggesaksbehandlerne ringer sjelden til søkere. De sender heller e-post ved mindre henvendelser. Innbyggerne tar i all hovedsak kontakt enten før en eventuell byggesøknad sendes, eller mens egen byggesøknad er til behandling. Før søknad sendes gir byggesaksbehandlerne generell informasjon om hvilke tiltak som er søknadspliktige, om tiltakshaver 13 kan søke selv eller om en ansvarlig søker må søke, og hva som bør tas med i en søknad. Ved behov, får folk vite hvilke søknadsskjemaer og generell informasjon som ligger på Direktoratet for byggkvalitets nettsider. Det gis ikke konkrete vurderinger før det foreligger en komplett søknad, men i enkelte tilfeller kan saksbehandler antyde utfallet av en eventuell byggesøknad. Mange henvender seg til byggesaksbehandlerne for å høre hvordan det går med egen søknad. En forhåndskonferanse 14 kan avklare forutsetninger og rammer for videre saksbehandling av et byggetiltak. Byggesaksbehandlerne i Kragerø opplyser at de 12 I forvaltningsloven 11 Veiledningsplikt står det: «Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.» 13 Begrepet tiltakshaver forklares slik i plan- og bygningsloven, 23-2: «Tiltakshaver etter denne lov er den person eller foretak tiltaket utføres på vegne av.» Tiltakshaver kan stå ansvarlig for mindre tiltak og enkelte midlertidige tiltak. 14 I plan- og bygningsloven 21-1 Forhåndskonferanse står det: «For nærmere avklaring av rammer og innhold i tiltaket kan det holdes forhåndskonferanse mellom tiltakshaver, kommunen og andre berørte fagmyndigheter. Andre berørte kan også innkalles. Forhåndskonferanse kan kreves av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene.» 16

26 ganske sjelden innbyr til slike konferanser. Det er vanligvis profesjonelle søkere utenbysfra som ber om slike konferanser. Byggesaksbehandlerne skriver referat og bruker grenlandsstandarden 15 for å sikre at nødvendige opplysninger fra konferansen tas med. I enkelte tilfeller sendes et referatutkast til tiltakshaver for godkjenning. Referater fra forhåndskonferanser lagres på saken i P360. Virksomhet for bygg og areal har en brevmal for foreløpig svar 16, men saksbehandlerne opplyser at de sjelden sender slike brev. Sikre at en søknad er fullstendig og at saken er tilstrekkelig utredet Virksomhet for bygg og areal har flere sjekklister for byggesaksbehandling tilgjengelig. Sjekklistene er utformet for å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst. Vi har sett nærmere på de to sjekklistene som byggesaksbehandlerne opplyser at de bruker. De har ulik utforming, men inneholder i all hovedsak de samme stikkordene som minner saksbehandler om hvilke opplysninger som må foreligge i saken avhengig av hva det søkes om og hvor tiltaket skal utføres. Disse stikkordene er: søkers navn, adresse og gårds- og bruksnummer der tiltaket skal bygges, type byggetiltak, type søknad, nabovarsel, berørte planer, uttalelser fra nasjonale og regionale myndigheter, krav til dokumentasjon, dispensasjon osv. Bygningssjefen opplyser at han bruker sjekklister ved behov i de sakene han er ansvarlig saksbehandler. Saksbehandlerne lagrer ikke sjekklistene i P360, men bruker papirversjoner en for hver byggesøknad. Når sjekklisten inneholder de opplysninger som anses nødvendig i en sak, skrives forslag til vedtak. Når en åpner P360 på en konkret byggesak, får en opp en tredelt skjermbilde: detaljer, oppgaver og dokumenter. Detaljer inneholder de formelle opplysningene. Oppgaver er en type sjekkliste. Her listes det blant annet opp: mottatt søknad, sendt foreløpig svar, funnet mangler i søknad, mottatt komplett søknad, 15 Plan- og byggesaker er ett av områdene i Grenlandssamarbeidet. På samarbeidets nettsider står det: «Grenlandsstandarden er et resultat av samarbeidet mellom kommunene Bamble, Kragerø, Porsgrunn, Siljan, Drangedal, Skien og regionale myndigheter i Telemark om å legge til rette for en enhetlig og forutsigbar saksbehandling av alle typer plan- og byggesaker.» 16 I forvaltningsloven 11 a. Saksbehandlingstid og foreløpig svar, står det: «Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes.» 17

27 innhentet forhåndsuttalelse fra regionale myndigheter, fattet vedtak og sendt gebyr. Ved hver av dem, oppgis en status. Status kan blant annet være: lukket, kansellert eller utført. Hver av disse er påført dato og navn på den som har utført oppgaven. Dokumenter inneholder inn- og utgående dokumenter. Vi har sett nærmere på enkelte byggesaker. 17 Utvalget representerer alle som behandler byggesaker: både bygningssjefen og de tre byggesaksbehandlerne. I følge arkivleder bruker P360 begrepet ansvarlig saksbehandler om den personen som har ansvar for å saksbehandle en konkret byggesak. Gjennomgangen viste at saksbehandlerne i stor grad bruker alle tre feltene, mens bygningssjefen, i rollen som ansvarlig saksbehandler, i hovedsak bruker detaljer og dokumenter. Krav til opplysninger og dokumentasjon i en byggesøknad er ganske omfattende avhengig av type byggetiltak, jf. byggesaksforskriften 5-4 og 5-5. En viktig del av saksbehandlingen er derfor å sjekke om kommunen har mottatt alle nødvendige opplysninger. Dersom ikke, gjøres søker oppmerksom på hva som mangler. To av byggesaksbehandlerne i Kragerø har som fast rutine at de ser raskt gjennom nye saker og sjekker om alle opplysninger er kommet inn. Dersom ikke, sendes det vanligvis mangelbrev. Den tredje saksbehandleren går gjennom nye saker som en forberedelse til byggesaksmøtene. Ellers jobber vedkommende med sakene i prioritert rekkefølge etter svarfrist, og sender mangelbrev ved behov. Virksomheten har egen mal for slike brev. De ukentlige byggesaksmøte blir brukt til å diskutere pågående byggesaker. Innholdet i og betydningen av dette møte beskrives på følgende måte. Bygningssjefen: Her blir nesten alle byggesaker drøftet for å sikre at byggesaksbehandlerne legger seg på samme tolkning. I tillegg tar byggesaksbehandlerne ofte/om lag ukentlig med seg spørsmål av prinsipiell karakter som de har fått fra innbyggere/søkere inn i disse møtene. Så drøfter vi dette i fellesskap før det gis svar. De tre saksbehandlerne: Vi har byggesaksmøte hver onsdag fra Der diskuterer vi saker og kommer fram til en riktig og felles forståelse. Mandag og tirsdag bruker jeg deler av dagene til å 17 For en nærmere beskrivelse av kriterier for valg av saker, se vedlegg 3 Metode og kvalitetssikring. 18

28 forberede jeg meg til dette møte. Da velger jeg ut hvilke saker jeg vil drøfte med de andre, og hva i sakene jeg trenger hjelp til. Antall saker varierer fra to til ti. Tar ikke med standardsaker hvor vedtaket er opplagt, men saker som krever vurdering. Bygningssjefen deltar vanligvis i byggesaksmøter. Vi vil gjerne ha han med, for å komme fram til et felles syn i sakene. Tidligere opplevde vi at byggesaksbehandlerne og bygningssjefen la ulike vurderinger til grunn og kom fram til ulike vedtak. Når han er med i byggesaksmøtene, får vi avklart disse tingene tidlig i en sak. Det blir mindre fram og tilbake og mer effektiv saksbehandling. Jeg tar med stort sett alle nye byggesøknader og alle dispensasjonssaker jeg har fått siden forrige møte. Det er nyttig å diskutere med de andre, både fordi vi har ulike erfaring/bakgrunn, og fordi vi jobber for å få lik forståelse av hvordan vi svarer opp ulike søknader. Særlig i dispensasjonssaker kreves det gode og grundige vurderinger. Mange av byggesøknadene drøftes på byggesakmøtene, men ikke alle. Det skrives ikke referat fra byggesaksmøtene. Det loggføres heller ikke på annen måte hvilke saker som har vært drøftet. Byggesaksbehandlerne opplyser at de har uformelle diskusjoner om enkeltsaker underveis i saksbehandlingen med bygningssjefen ved behov. Initiativet til slike diskusjoner kommer både fra bygningssjefen og fra saksbehandlerne. Det skrives ikke referat eller loggføres på annen måte hvilke saker dette gjelder. Som før nevnt saksbehandler bygningssjefen enkelte byggesøknader. Han opplyser at han ved behov diskuterer slike saker med andre som har byggfaglig kompetanse. Det skrives ikke referat fra slike diskusjoner. Bygningssjefen opplyser at føringer for videre saksgang noteres i saken i nødvendig utstrekning. Mange byggesaker sendes til regionale myndigheter for forhåndsuttalelse, blant annet skal nesten alle 18 dispensasjonssaker som gjelder tiltak i 100-metersbeltet sendes til Fylkesmannen. Virksomheten har egen brevmal for innhenting av forhåndsuttalelse. Behandle dispensasjonssøknader Å avklare om en søknad er i tråd med eller i strid med lovverk og vedtatte planer, er et sentralt punkt i byggesaksbehandlingen. Søknader som er i tråd med lov- og planverk, 18 I Veileder og dispensasjon Plan- og bygningsloven kap. 19, står det at alle søknader der kommunen vurderer å gi dispensasjon for tiltak i strandsonen, skal sendes til Fylkesmannen for forhåndsuttalelse, med enkelte unntak. Unntakene gjelder mindre endringer i takkonstruksjon og enkelte mindre tilbygg. Veilederen er utgitt av Fylkesmannen i Telemark i juni

29 skal gis tillatelse, mens søknader som er i strid med lov- og planverk, skal som hovedregel gis avslag. Plan- og bygningsloven har en unntaksbestemmelse som åpner for at det kan søkes om dispensasjon. Slike saker stiller litt andre krav til saksbehandling og vedtak enn andre byggesaker: Det må stå i søknaden at det søkes om dispensasjon. Søknaden må begrunnes. Naboer må varsles. I varselet må stå at det søkes om dispensasjon, og hva det søkes om dispensasjon fra 19. Regionale og statlige myndigheter skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i plan- og bygningsloven 1-8. Søknaden skal vurderes etter bestemte vurderingskriterier, jf Sjekklistene som brukes av byggesaksbehandlerne i Kragerø, inneholder et eget punkt om dispensasjon. I den ene er det satt opp tre vurderingspunkter: tiltaket synes å være i tråd med overordnet plan, tiltaket synes å være i tråd med lovverket, og tiltaket er avhengig av dispensasjon fra lov, forskrift, kommuneplan, reguleringsplan eller annet lovverk. Den andre sjekklista inneholder ikke dette. En av saksbehandlerne som bruker den, opplyser at alle nødvendige opplysninger sjekkes når vedkommende mottar en ny sak, herunder om det er behov for å søke om dispensasjon. Vedkommende beskriver vurderinger knyttet til avslag/tillatelse i dispensasjonssaker slik: Svært mange av sakene våre handler om dispensasjon fra plan- og bygningsloven 1-8 eller fra kommuneplanens arealdel. Jeg har alltid plan- og bygningsloven og kommuneplanen framme og leser i dem. I tillegg bruker vi et skriv fra Fylkesmannen som heter «Veileder om dispensasjon». Alt dette bruker jeg for å vurdere avslag eller tillatelse. Ingen av sjekklistene inneholder et eget punkt der saksbehandler skal vurdere om det er behov for å søke om dispensasjon for det omsøkte tiltaket. Det er heller ikke et eget 19 I byggesaksforskriften 5-2 Varsel til naboer og gjenboere står det: «Dersom tiltaket er avhengig av dispensasjon, skal det opplyses om hvilken bestemmelse det er behov for å dispensere fra. Hvis dispensasjonen berører interesser til naboer eller gjenboere, skal begrunnelsen for søknaden om dispensasjon vedlegges.» 20 I plan- og bygningsloven 19-2 Dispensasjonsvedtaket står det blant annet: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» 20

30 punkt som sikrer at saksbehandler sjekker om nabovarselet opplyser at det søkes om dispensasjon fra lov- eller planverk. I vår gjennomgang av enkelte byggesaker i P360, undersøkte vi blant annet om det framgår av registrerte dokumenter i saken at dispensasjonssøknader begrunnes, og om naboer varsles om at det søkes om dispensasjon fra lovverk eller plan. Vår gjennomgang viser at enkelte dispensasjonssøknader mangler begrunnelse. Den viste også at enkelte nabovarsler ikke gjør naboer oppmerksom på at det søkes om tiltak som krever dispensasjon. Overholde lovpålagte tidsfrister Plan og bygningsloven inneholder bestemmelser om saksbehandlingsfrister i noe typer byggesaker. Fristen vil enten være 3 eller 12 uker. For mer informasjon, se vedlegg 2 Revisjonskriterier. Det elektroniske saksbehandlingssystemet kan telle antall dager en sak har vært til behandling. Saksbehandlerne må selv starte tellingen, og sette den i aktiv og passiv ettersom dagene skal telles eller ikke. Dette er viktig, fordi dager som går fra en sender f.eks. mangelbrev eller brev til regionale myndigheter og fram til en får svar, ikke skal telles som saksbehandlingsdager. En saksbehandler opplyser at vedkommende bruker dette tellesystemet, mens en annen sier at vedkommende vurderer å ta det i bruk. Alle saksbehandlerne bruker egenutviklede papirbaserte løsninger for å holde orden på antall saksbehandlingsdager og tidsfrister. De har saksmapper til hver sak. Første ark i mappen er vanligvis sjekklisten. Her skrives svarfristen, og så legges saksmappene i prioritert rekkefølge. Kommunene skal årlig rapportere på gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker med henholdsvis 3- og 12-ukers frist til SSB/Kostra. Videre skal det rapporteres på antall saker som har overskredet disse fristene. Figurene nedenfor gjengir disse opplysningene for Kragerø. 21

31 Figur 4 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid og antall saker som har overskredet fristen 3-ukerssaksbehandlingsfrist Gjennomsnittlig saksbehandlingstid dager 2 saker dager 2 saker dager 5 saker dager 4 saker Kilde: SSB/Kostra Antall saker som overskred fristen 3-ukersfrist tilsvarer 21 dager. Vi ser at Kragerø i gjennomsnitt ligger innenfor saksbehandlingsfristen, og har få saker som overskrider fristen. Figur 5 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid og antall saker som har overskredet fristen 12-ukerssaksbehandlingsfrist Gjennomsnittlig Antall saker som overskred fristen saksbehandlingstid dager 2 saker dager 4 saker dager 3 saker dager 3 saker Kilde: SSB/Kostra 12-ukersfrist tilsvarer 80 dager. Vi ser at Kragerø i gjennomsnitt ligger innenfor saksbehandlingsfristen for disse sakene også, og har få saker som overskrider fristen. Fatte vedtak De fleste vedtak i byggesaker er enkeltvedtak. I forvaltningsloven står det at slike vedtak som hovedregel skal begrunnes 21. Begrunnelse er ikke nødvendig dersom det gis tillatelse, og det er grunn til å tro at ingen part vil være misfornøyd, jf En begrunnelse i et enkeltvedtak skal vise til lovgrunnlaget og til de faktiske forhold som saken bygger på. Videre bør de forhold enheten har lagt avgjørende vekt i sin vurdering også nevnes jf. 25. En underrettelse om et vedtak skal inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, jf

32 Vedtak om å tillate eller avslå en dispensasjonssøknad skal alltid grunngis. Det samme gjelder vedtak i klagesaker 22. I «Veileder om dispensasjon Plan- og bygningsloven kap. 19», understreker Fylkesmannen at reglene om begrunnelsens innhold i 25 er minimumsregler, og at vedtak om dispensasjon krever mer utfyllende begrunnelse. Fylkesmannen legger vekt på at 19-2 inneholder to vilkår som begge må være oppfylt: Hensynet bak bestemmelsen det dispenseres fra eller hensynene i lovens bestemmelser, må ikke bli vesentlig tilsidesatt. Fordelene med en dispensasjon må være klart større enn ulempene. Fylkesmannen sier at først må kommunen omtale de faktiske forhold som ligger til grunn for vedtaket. Så må kommunen omtale de hensyn som bestemmelsen/planen skal ivareta. Deretter må relevante fordeler og ulemper drøftes og vektes. Avslutningsvis må det gå klart fram hva som har vært avgjørende for det vedtak kommunen fatter. Vi har mottatt flere versjoner av vedtaksmaler for byggesaker fra Kragerø. Vi tar utgangspunkt i de malene saksbehandlerne sier at de i all hovedsak bruker. Vedtaksmalene omfatter alle typer vedtak som virksomheten har myndighet til å fatte i byggesaker. Det gjelder blant annet tillatelse eller avslag på søknader som krever en ansvarlig søker 23 og søknader der tiltakshaver selv kan stå ansvarlig. Videre gjelder det tillatelser eller avslag på søknader om rammetillatelse, igangsettingstillatelse, endringstillatelse, midlertidig brukstillatelse og ferdigattest. 24 Vi har sett nærmere på vedtaksmalene for tiltak som enten krever en ansvarlig søker eller der tiltakshaver selv kan stå ansvarlig. Malene inneholder opplysninger om 22 Vedtak i klagesaker er enkeltvedtak. I forvaltningsloven 24 står det blant annet: «Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket.» 23 Dette gjelder større og/eller kompliserte byggetiltak der søkeren må være et foretak som skal ta ansvar for tiltaket blir utført i tråd med lovverket. Foretaket må oppfylle særskilte krav til kvalifikasjoner, pålitelighet og dugelighet, jf. plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. 24 Virksomheten er også delegert myndighet til å fatte vedtak ved tilsyn og ulovlighetsoppfølging i byggesaker. De er utelatt her, jf. pkt. 1.4 Avgrensning. 23

33 delegert fullmakt, henvisning til de bestemmelsene som gir myndighet til å fatte vedtak, herunder hvilke bestemmelser som skal brukes i dispensasjonssaker, samt vilkår for vedtaket. Videre opplyses det at vedtaket kan påklages og hvilke frister som gjelder. Saksbehandlerne opplyser at de vedlegger et eget dokument med informasjon om hva en klage bør inneholde. Der står det også at saksbehandlingsgebyr vil bli ettersendt. Vedtaksmalene inneholder ikke et eget punkt om gjengivelse av de faktiske forhold i saken. De inneholder en standardformulering om at det: «gis tillatelse eller avslag i samsvar med søknad». Malene inneholder heller ikke et eget punkt om virksomhetens vurderinger i saken. Vi har undersøkt om enkelte dispensasjonsvedtak 25 viste: til hjemmel, til de faktiske forholdene i saken, til de hensyn som bestemmelsen/planen det dispenseres fra, skal ivareta, til kommunens vurdering av saksforholdene opp mot lov- og planverk, og opplysninger om klageadgang. Vi fant at vedtakene viste til dispensasjonshjemmelen 19-2, og deretter til hva det ble dispensert fra enten det generelle byggeforbudet i strandsonen 1-8, kommuneplanens arealdel eller en navngitt reguleringsplan. Det ble vist til de faktiske forholdene på litt forskjellige måter. I noen vedtak står det at det gis tillatelse/avslag i samsvar med søknad, og så står det hva tiltaket gjelder. Eksempler på det er: ny brygge, erstatningssjøbod, og tilbygg på fritidsbolig. Andre vedtak inneholdt noe mer utfyllende opplysninger om byggetiltaket. De undersøkte vedtakene har et punkt som heter planstatus. Her nevnes det hvilken plan det søkes om dispensasjon fra. I et konkret vedtak står det at eiendommen ligger i et område regulert til boligområde (bevaring) på land og friluftsområde i sjø i reguleringsplan for Kil. Det gis ikke en ytterligere beskrivelse av de hensyn som planen skal ivareta. 25 Dette er de samme sakene nevnt tidligere i kapittelet. For en nærmere beskrivelse av kriterier for valg av saker, se vedlegg 3 Metode og kvalitetssikring. 24

34 De undersøkte vedtakene har et punkt som heter vurdering. Som konkret eksempel viser vi til samme sak som i forrige avsnitt. I saken står det følgende i vurderingen: Tiltaket er en rehabilitering og en utvidelse av et beskjedent bryggeanlegg til boligeiendom. Løsningen med utrigger er i samsvar med nye kommuneplanen og vurderes som en fordel fordi en da slipper akterfortøyning med flyter. I vedtaket i samme sak står det: Dispensasjon gis fordi det tidligere har vært brygge/fortøyningsmuligheter på stedet, og fordi en ny brygge som omsøkt vurderes til ikke negativt å berøre friluftsområde i sjø. Begrunnelsen inneholder ikke noen vurdering av om hensynet bak bestemmelsen i planen ikke er vesentlig tilsidesatt, og at fordelene er klart større enn ulempene. Alle undersøkte vedtak inneholdt opplysninger om klageadgang, tidsfrist og beskrivelse av fremgangsmåte. Gebyrfastsettelse og utsendelse Kommunestyret fastsetter årlig et gebyrregulativ. Størrelsen på gebyret er knyttet til type byggesøknad. Basert på gebyrregulativet, fastsetter saksbehandlerne gebyret i de sakene de har saksbehandlet. Utkast til faktura blir skrevet i Visma et eget økonomistyringssystem og videresendt til Økonomiavdelingen. Økonomiavdelingen har ansvar for å utsendelse og oppfølging av fakturaen. Fakturaen blir ikke registrert på saken i P360, men blir liggende i Visma. Dersom saksbehandlerne er i tvil om gebyrfastsettelsen, diskuteres saken med bygningssjefen eller annen saksbehandler. I figur 5 så vi at behandlingsfristen 26 ikke overholdes i enkelte saker. I slike tilfeller opplyser saksbehandlerne at de følger bestemmelsene i byggesaksforskriften, som sier 26 I plan- og bygningsloven 21-7 Tidsfrister med særskilte virkninger, står det: «Søknad om tillatelse etter 20-2 skal avgjøres av kommunene innen 12 uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre eller tredje ledd. Ved overskridelse av fristen skal kommunen tilbakebetale byggesaksgebyret etter nærmere bestemmelser i forskrift, jf tredje ledd.» 25

35 at kommunen skal redusere gebyret med 25 prosent for hver påbegynt uke etter at tidsfristen har utløpt, jf Behandle klagesaker Saksbehandlingen i klagesaker er noe annerledes enn ved vanlig byggesaksbehandling, jf. forvaltningsloven kap. IV. Blant annet er det bare søkere og andre med rettslig klageinteresse som kan klage på et vedtak, og klagen må sendes innen en viss tidsfrist. Dersom opprinnelig vedtak opprettholdes av kommunen, er Fylkesmannen klageinstans. I Kragerø er det den saksbehandleren som har behandlet byggesøknaden som også har ansvar for saksbehandlingen av en eventuell klage. Virksomheten har ikke egen sjekkliste for arbeidet med klager i byggesaker. Vi har fått litt ulike opplysninger om hvorvidt kommunen har rutiner/praksis for å vurdere om klagen er berettiget, og om kommunen har rutiner/praksis for å avvise klager i de tilfeller der vilkårene for klagerett ikke er oppfylt. I den beskrivelsen vi har fått, begynner selve klagesaksbehandlingen vanligvis med at byggesaksbehandler sender klagen til berørte parter, og gjør dem oppmerksom på at de kan sende sine innspill. Deretter kan saken drøftes i byggesaksmøte eller med bygningssjefen. Det hender byggesaksbehandlerne drar på befaring. Dersom det ikke er innhentet forhåndsuttalelse fra regionale myndigheter tidligere, blir det vurdert nå. Av og til gis det medhold i klagen. Det skjer i hovedsak dersom det gis nye opplysninger i saken eller byggetiltaket har blitt tilstrekkelig endret. Det synes som om de fleste klagesakene ikke får medhold i administrasjonen. Slike saker skal behandles av Hovedutvalg for plan, bygg og miljø. Byggesaksbehandleren skriver saksframlegget, og bruker som før nevnt en mal som er felles for hele administrasjonen. Den inneholder følgende: rådmannens innstilling til vedtak, med ev. begrunnelse og referanse til lovverk, henvisning til og omtale av vedlegg, bakgrunn for at saken tas opp til politisk behandling, 27 I byggesaksforskriften 7-6.Gebyrbortfall ved kommunens fristoverskridelse, står det: «Ved overskridelse av tidsfristene i 7-4 bokstav a og plan- og bygningsloven 21-7 første og fjerde ledd skal kommunen tilbakebetale tiltakshaver 25 % av det totale gebyret for hver påbegynt uke tidsfristen overskrides.» 26

36 beskrivelse av saken med ev. ulike faglige vurderinger og alternative løsninger, og til slutt rådmannens vurdering. Gir hovedutvalget medhold i klagen, er saken ferdig behandlet dersom ingen av partene klager. Klager en av de berørte partene på hovedutvalgets vedtak, sendes saken til Fylkesmannen for avgjørelse. Dersom hovedutvalget opprettholder administrasjonens vedtak, sendes saken til Fylkesmannen for avgjørelse. Vi har laget en samlet oversikt over antall behandlede klagesaker hos Fylkesmannen og utfallet av dem. Figur 6 Antall klagesaker fra Kragerø kommune mottatt og behandlet av Fylkesmannen i perioden desember 2016 Totalt antall saker Andel vedtak som er stadfestet Andel vedtak som er omgjort/ opphevet andel i prosent av totalt antall saker Kilde: Fylkesmannen i Telemark andel i prosent av totalt antall saker Fram til Fram til andel i prosent av totalt antall saker % % % 8 26 % 3 14 % 4 24 % Tabellen viser at de aller fleste klagesakene som Fylkesmannen behandler, ender med at kommunes vedtak blir opprettholdt, henholdsvis 74 prosent i 2014, 86 prosent i 2015 og 76 prosent fram til 9. desember Videre ser vi at det totale antall klager som behandles av Fylkesmannen er nesten halvert fra 2014 til

37 3.2 Revisors vurdering Kommunen skal ha tiltak som sikrer en forutsigbar, effektiv og lik byggesaksbehandling. Byggesøknader varierer mye når det gjelder omfang og vanskelighetsgrad. Samtidig skal saksbehandlingen følge fastlagte saksbehandlingsregler og tidsfrister, og bygge på korrekt lovanvendelse og vedtatt planverk. Å etablere et saksbehandlingssystem som sluser igjennom såpass forskjellige saker på en forutsigbar, effektiv og lik måte kan være utfordrende. I Kragerø er sentrale opplysninger om planer og byggesøknader gjort tilgengelige på kommunes nettsider. Byggesaksbehandlerne har fast telefontid og er ellers tilgjengelige på e-post. Det synes å gi innbyggerne god tilgang til generell informasjon om byggesøknader og søknadsprosessene. Ette vår vurdering er dette tiltak som bidrar til forutsigbarhet for innbyggerne. Plan- og bygningsloven åpner for at både søker og bygningsmyndigheter kan innkalle til forhåndskonferanse for å avklare rammer og innhold før en eventuelt sender en byggesøknad. Kragerø har en mal for å skrive referat fra forhåndskonferanser, og har slik sett tiltak for å sikre at søkere kan få god kjennskap til hvilke opplysninger og hva slags dokumentasjon som må foreligge i en konkret sak, før en starter en søknadsprosess. Våre funn viser at kommunen sjelden tar initiativ til forhåndskonferanser. Det er et åpent spørsmål om hyppigere bruk av slike konferanser kunne bidratt til at byggesaksbehandlerne mottok færre enkelthenvendelser på telefon og e-post, og dermed bidrog til mer effektiv saksbehandling. Kragerø har en mal for å sende foreløpig svar, og har slik sett et tiltak for raskt og enkelt å kunne sende slike brev. Likevel sendes det sjelden foreløpig svar i byggesaker. Forvaltningsloven legger vekt på at slike brev bør sendes når det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares. I figur 4 og 5 så vi at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Kragerø var kortere enn de lovpålagte fristene og at få av disse sakene overskred fristene. Det indikerer at kommunen ikke bruker uforholdsmessig lang tid på saker med lovpålagt saksbehandlingsfrist, men det er et åpnet spørsmål om foreløpige svar kunne bidratt til å byggesaksbehandlerne mottok færre enkelthenvendelser på telefon og e-post, og dermed bidra til mer forutsigbarhet for søkere og mer effektiv saksbehandling i administrasjonen. Tilstrekkelig informasjon er en av flere viktige forutsetninger for å sikre at administrasjonen gir lik behandling av likeartede saker. Kragerø bruker sjekklister i 28

38 saksbehandlingen av byggesaker. Kommunen har maler for å sende mangelbrev, og egne møter der nesten alle byggesøknader diskuteres. Dette synes å være et nyttige tiltak for å sikre at en byggesøknad er fullstendig og at saken er tilstrekkelig utredet. Imidlertid lagres ikke ferdig utfylte sjekklister i saken, og utvalg av saker og drøftinger i byggesaksmøter blir ikke loggført. Enkelte deler av sjekklistene ivaretas av oppgavefeltet i P360, men ikke alle ansvarlige saksbehandlere benytter dette. Kommunen kan med andre ord ikke dokumentere at tiltakene for å sikre at byggesøknadene blir tilstrekkelig opplyst, blir benyttet i hver sak. Dispensasjonssaker krever en noe annerledes saksbehandling. Den konkrete gjennomgangen av enkelte byggesaker viste at noen dispensasjonssøknader manglet begrunnelse, og at noe nabovarsler ikke gjorde oppmerksomme på at det omsøkte tiltaket krevde dispensasjon. Dette er saksbehandlingsfeil. Hvor alvorlig feilen er, må vurderes i den enkelte sak. Det er viktig å understreke at vår gjennomgang er en stikkprøvekontroll, og kan ikke brukes til å si noe om omfanget og alvorligheten av slike mangler ved saksbehandlingen av dispensasjonssøknader i Kragerø. Imidlertid mener vi at våre funn er tilstrekkelige til at kommunen bør gjennomgå rutiner og praksis på dette området. Tiltak for å overholde lovpålagte tidsfrister er viktige for å sikre forutsigbarhet for søkere, bidra til effektiv saksbehandling samt unngå reduksjon i gebyrinntektene. Tall fra SSB indikerer at Kragerø i all hovedsak overholder disse fristene. Å fatte vedtak basert på en saklig vurdering av fakta opp mot riktig hjemmelsgrunnlag, er avgjørende viktig for lik behandling av likeartede saker. Kragerø kommune har egne maler for vedtak i byggesaker. Dette synes å være gode tiltak for å sikre lik vedtaksfastsettelse i likeartede saker. I gjennomgangen av vedtaksmalene, så vi at de viste til byggesøknaden som kilde for beskrivelse av de faktiske forhold i en sak. Videre manglet vedtaksmalene et eget punkt om vurdering/begrunnelse. Fylkesmannen legger vekt på at tillatelser og avslag i dispensasjonssøknader alltid skal grunngis. Det stilles blant annet krav til hvilke faktaopplysninger og vurderinger som skal tas med. Gjennomgangen av konkrete dispensasjonsvedtak i Kragerø, viste at enkelte av vedtakene hadde begrenset omtale av de faktiske forhold i saken, og manglet ett eller flere av de elementene som en begrunnelse i et dispensasjonsvedtak skal ha, ifølge Fylkesmannen. Omfanget av slike mangler vil avgjøre om det anses som en saksbehandlingsfeil, og eventuelt hvor alvorlig den er. Heller ikke her har vi ikke grunnlag for å trekke generelle konklusjoner om omfanget av slike mangler i Kragerø 29

39 kommune. Samtidig gjør mangelfulle beskrivelser av fakta og begrunnelser særlig i dispensasjonsvedtak som bygger på skjønnsmessige vurderinger det vanskelig å dokumentere at kommunen behandler likeartede saker likt. Vi mener derfor at kommunen bør gjennomgå rutiner og praksis på dette området. Tiltak for å sikre at behandling og oppfølging av klagesaker synes i all hovedsak å være i tråd med regelverket. Samtidig vil vi nevne at kommunen mangler sjekklister. Videre har vi fått ulike opplysninger om kommunen har rutiner/praksis for å vurdere om vilkårene for å behandle en klage er til stede, og rutiner/praksis for å avvise en klage som ikke oppfyller vilkårene. Vi legger til grunn at dette er viktig tiltak for å sikre effektiv saksbehandling. Etter vår vurdering bør kommunen vurdere om det er hensiktsmessig å tilpasse eksisterende sjekklister eller utarbeide egne sjekklister for klagesaksbehandlingen. Etter en samlet vurdering synes det som Kragerø har tiltak som sikrer at byggesaksbehandlingen er i tråd med saksbehandlingsreglene på flere områder. Samtidig har vi pekt på enkelte forhold som gir risiko for at de tiltakene som er satt i verk, ikke fullt ut sikrer forutsigbar, effektiv og lik saksbehandling. 30

40 4 Redusere risiko for korrupsjon i byggesaker I hvilken grad bidrar Kragerø kommunes internkontrollsystemer til å redusere risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker? 4.1 Fakta kontrolltiltak i byggesaksbehandlingen Kontrolltiltak ved fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse Rutinene for byggesaksbehandlingen i kommunen bør inneholde kontrolltiltak ved fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse. Kontrolltiltak ved fordeling av byggesaker I punkt så vi at de fleste nye byggesøknader i Kragerø kommer til postmottak i Dokumentsenteret. Dokumentsenteret registrer sakene og sender dem til bygningssjefen i saksbehandlingssystemet P360. I enkelte tilfeller mottar bygningssjefen eller saksbehandlerne nye byggesøknader. De kan enten sende dem til Dokumentsenteret for registrering, eller registrere dem selv i P360. Bygningssjefen opplyser at han fordeler saker til saksbehandlerne etter flere kriterier: Saken krever kompetanse på en bestemt type sak, geografisk område eller en bestemt reguleringsplan. Saken krever gode skriveferdigheter, juridiske ferdigheter, eller gode planfortolkninger. Saksbehandler får sakene raskt fram til vedtak. Arbeidssituasjon hos den enkelte. Bygningssjefen opplyser at saker han behandler selv, også velges etter flere kriterier: avlaste saksbehandlerne i travle perioder, prinsipielle saker, saker som krever mye planvurderinger, og ubehagelige saker. 31

41 Figur 7 Totalt antall innkomne byggesaker registrert i P360 fordelt på ansvarlig saksbehandler per år Totalt antall innkomne byggesaker registrert i P360 Andel saker det bygningssjef er ansvarlig saksbehandler Andel saker fordelt til saksbehandler 1, begynte vår 2014 Andel saker fordelt til saksbehandler 2, begynte høst 2015 Andel saker fordelt til saksbehandler 3, begynte i Permisjon ett år i 2013/2014: Andel saker fordelt til saksbehandlere som har sluttet Kilde: Saksbehandlingssystemet P360, Kragerø kommune Fram til * 80* 9* *Mange av disse byggesakene er registrert på en som er ansatt i Virksomhet for bygg og areal, men som ikke er byggesaksbehandler. Vi har fått opplyst at vedkommende har saksbehandlet noen av sakene. De fleste har han/hun overtatt etter byggesaksbehandlere som har sluttet. Hennes/hans oppgave har vært å skrive ferdigattester. For å kunne gjøre det, må vedkommende være registrert som saksbehandler på disse sakene. P360 loggfører tidspunkt og navn på den som registrerer en byggesak. Arkivleder opplyser at bygningssjefen er den eneste i Virksomhet for bygg og areal som har tilgang til å fordele byggesøknader i P360. Han overfører sakene til byggesaksbehandlerne eller setter seg selv som ansvarlig saksbehandler. Dette blir også loggført. Bygningssjefen opplyser at ved planlagt fravær, delegeres hans myndighet skriftlig til en person. Vedkommende får samtidig tilgang til bygningssjefens funksjoner i P360. Kontrolltiltak ved behandling av byggesaker Når Dokumentsenteret mottar dokumenter i eksisterende byggesaker, registreres de i P360 på saken og på ansvarlig saksbehandler. Dokumentene sendes ikke til bygningssjefen for videre fordeling, men går rett til ansvarlig saksbehandler. Dersom 32

42 bygningssjefen eller ansvarlig byggesaksbehandler mottar dokumenter i eksisterende byggesaker direkte fra avsender til seg, kan de sende dem til Dokumentsenteret eller registrere dem selv i P360. Vanligvis vil dette være informasjon mottatt på e-post. Saksbehandler kan dra e-posten over til P360 og enten registrere den som ny sak eller legge den på en eksisterende sak. Utgående brev som handler om innhenting av mer informasjon fra søker eller en forhåndsuttalelse fra regionale myndigheter, lagres i P360. Slike brev signeres av ansvarlig saksbehandler. Ved henvendelser av mindre omfang, opplyser saksbehandlerne at de heller sender e-post enn å ringe, slik at henvendelsen kan dokumenteres. I P360 har bygningssjefen adgang til å endre hvem som er ansvarlig saksbehandler i en sak. Han kan se i dokumenter, skrive merknader og gjøre endringer i dokumenter i pågående saker i egen virksomhet. Byggesaksbehandlerne har lesetilgang til alle avsluttede saker i kommunen, unntatt saker med taushetsbelagt informasjon. Saksbehandlerne har lesetilgang til alle pågående saker i egen virksomhet, men ikke til dokumenter som andre saksbehandlere arbeider med. De har skriveadgang kun til de sakene der de står som ansvarlig saksbehandler. Arkivleder opplyser at all endring som gjøres i en sak eller et dokument blir loggført. Det loggføres ikke når og hvem som åpner og leser i en byggesak. Bruk av sjekklister, drøftinger i byggesaksmøter, og uformelle drøftinger mellom bygningssjef og ansvarlig saksbehandler og mellom saksbehandlere, kan sies å være kontrolltiltak ved behandling av byggesaker. Som nevnt tidligere registreres ikke utfylte sjekklister i den enkelte sak. Det skrives ikke referat fra byggesaksmøtene. Utvalget av saker eller utfallet av drøftelsene i disse møtene blir heller ikke registrert på annen måte. Kontrolltiltak ved vedtaksfastsettelse Bygningssjefen sier at det er et bevisst valg fra hans side at han som leder for virksomheten skal fatte alle vedtak. Det gir en overordnet kontroll. Byggesaksbehandlerne sier de opplever det betryggende at andre enn dem selv har ansvar for vedtaksfastsettelse. I P360 skal ansvarlig saksbehandler utarbeide forslag til vedtak, lagre det i P360, og sende det til bygningssjefen for godkjenning. Ansvarlig saksbehandler har en funksjon som heter sende til godkjenning. Når saksbehandler trykker på den, får bygningssjefen melding på e-post om at en sak har kommet til godkjenning. Han må fysisk åpne dokumentet med forslag til vedtak, og enten godkjenne eller ikke 33

43 godkjenne det. Han kan også påføre merknader. Så sender han vedtaket tilbake til saksbehandler. Når saksbehandler har ekspedert vedtaket, samles de på en liste som legges fram for hovedutvalg for plan, bygg og miljø til orientering. Hovedutvalget får forelagt en liste over vedtak i delegerte saker i hvert møte. I forrige kapittel så vi at ansvarlig byggesaksbehandler utformer gebyret i sine saker basert på et fastsatt regulativ, og sender det for videre oppfølging til økonomiavdelingen. Saksbehandlerne opplyser at de sjekker med bygningssjefen eller med andre saksbehandlere når de er i tvil om hva som riktig fastsettelse. Utover det, har ikke vi fått opplyst at kommunen har leder- eller sidemannskontroll av gebyrfastsettelsen, eller gjør stikkprøvekontroller. Økonomiavdelingen har ansvar for å ekspedere og følge opp fakturaen. Det omfatter ikke kontroll av selve utregningen av gebyret, og det gjøres ikke noen kontroll av at det faktisk utferdiges gebyr i alle gebyrpliktige saker. Alle vedtak signeres elektronisk i Kragerø. I P360 gjøres dette slik at ansvarlig saksbehandler får navn og stilling automatisk plassert på høyre side i vedtaksdokumentet, mens bygningssjef ved godkjennelse av vedtaket får navn og stilling automatisk plasser på venstre side. Slik sett blir det tydeliggjort at saken er saksbehandlet og vedtaket fastsatt av to personer. I saker der bygningssjefen er ansvarlig saksbehandler, står det kun bygningssjefens navn og stilling på vedtaket. Tidligere så vi at bygningssjefen delegerer sin myndighet til en navngitt person for en fastsatt periode ved planlagt fravær, og at hans funksjoner i P360 overføres til den som er delegert myndighet i den angitte tidsperioden. Bygningssjefen opplyser at det mest sannsynlig er hans navn og stilling som står på vedtak som fattes av en stedfortreder. 4.2 Revisors vurdering Rutinene for byggesaksbehandlingen i kommunen bør inneholde kontrolltiltak ved fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse. Kontrolltiltak som bidrar til å redusere risikoen for korrupsjon i byggesaker, handler i stor grad om forebyggende tiltak, og om tiltak som kan bidra til at illojale handlinger blir oppdaget. Slike tiltak handler blant annet om å begrense mulighetene for at en 34

44 person skal kunne behandle og fatte vedtak i en sak, uten at den har vært gjennom sidemanns- eller lederkontroll eller annen arbeidsdeling. Kontrolltiltak for fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse i byggesaker i Kragerø, er todelt. Kommunen har automatiske kontrolltiltak i P360 gjennom regulering av tilgang til sentrale funksjoner, og gjennom loggføring av alle bevegelser. Kommunen har også manuelle systemer som bidrar i kontrollen av byggesaksbehandlingen. Det sentrale kontrolltiltaket ved fordeling av byggesaker, synes å være at registeringer av nye søknader og innkomne dokumenter i eksisterende saker blir loggført i P360 slik at det er sporbart hvem som har utført registreringen og når den er utført. Vi har sett at søknader og dokumenter i enkelte tilfeller sendes direkte til bygningssjef eller saksbehandler, og at de kan velge om de vil videresende dem til Dokumentsenteret eller registrere dem selv. Dette åpner for at søknader og dokumenter kan bli liggende hos mottaker uten at andre får kjennskap til dem. Rimeligvis vil mange søkere følge opp innsendte søknader/dokumenter, og slik rett synes risikoen for forsinkelse eller forglemmelse å være liten. Samtidig framstår dette som et noe sårbart punkt. Generelt regnes det som risikoreduserende at flere har kjennskap til og innsyn i innkomne dokumenter. Ett sentralt kontrolltiltak ved saksbehandling av byggesaker, er loggføring av inn- og utgående dokumenter i P360. Andre sentrale kontrolltiltak kan sies å være bruk av sjekklister og sidemanns- og lederkontroll eller annen arbeidsdeling gjennom uformelle drøftinger og drøftinger i byggesaksmøter. De elektroniske og manuelle kontrolltiltakene synes hensiktsmessige, men vi legger til grunn at alle kontrolltiltak bør registreres. Det er ansvarlig saksbehandler som fyller ut de papirbaserte sjekklistene, men de lagres ikke. Det er ansvarlig saksbehandler som velger hvilke saker som tas med til byggesaksmøtene. Det skrives ikke referat eller loggføres på annen måte hvilke saker som har vært drøftet og hva utfallet ble. Bygningssjefen deltar på nesten alle byggesaksmøter, men ikke alle. Det loggføres ikke hvilke saker som drøftes uformelt. Samlet sett gir dette risiko for at saksbehandlingen i saker som burde vært gjenstand for sidemann- eller lederkontroll, ikke blir det. Det vil heller ikke være mulig i ettertid å se i hvilke saker det har vært utført sidemann- og lederkontroll av saksbehandlingen, bortsett fra ved vedtaksfastsettelsen (se nedenfor). I enkelte saker vurderer bygningssjefen saksbehandlingen før vedtaksfastsettelse, enten ved å drøfte saken med saksbehandler eller sende saken tilbake til saksbehandler med spørsmål eller kommentar i merknadsfeltet, jf. pkt Dette er 35

45 en sentralt kontrolltiltak fra leders side. I forrige kapittel så vi at P360 har et felt kalt arbeidsoppgaver. Dette framstår som nyttig for bygningssjefen i vurderingen av saksbehandlingen. Imidlertid inneholder de papirbasert sjekklistene flere elementer. En ferdig utfylt sjekkliste som registreres i P360, ville sannsynligvis gitt mer utfyllende informasjon om saksbehandlingen, og slik sett vært et nyttig dokument for bygningssjefen i vurderingen av saksbehandlingen særlig i de tilfellene der saken ikke har vært drøftet i byggesaksmøtene eller der bygningssjefen ikke var til stede da saken ble drøftet. Når en saksbehandler er ansvarlig saksbehandler, skal bygningssjefen fatte vedtak. Vi har sett at denne prosedyren loggføres i P360 og fremkommer i vedtaksdokumentet. Når bygningssjefen er ansvarlig saksbehandler, fatter han også vedtak. Det fremkommer i vedtaksdokumentet med en signatur. Videre har vi sett: at bygningssjefen tildeler saker og setter seg selv som ansvarlig saksbehandler i enkelte saker, at ansvarlig saksbehandler bestemmer hvilke saker som skal drøftes i byggesaksmøtene, at bygningssjefen, i rollen som ansvarlig saksbehandler, drøfter sine saker med andre ved behov, og at kommunen i liten grad registrerer tiltak som sikrer at flere involveres i saksbehandling og vedtaksfastsettelse. Dette gir rom for at bygningssjefen kan tildele, saksbehandle og fatte vedtak i byggesaker uten at det kan dokumenteres at saken har vært gjennom sidemanns- eller lederkontroll eller annen arbeidsdeling. Generelt gir manglende dokumentasjon av og arbeidsdeling i saksbehandlingsprosessen, risiko for korrupsjon. Vi har sett at gebyrfastsettelse gjøres av ansvarlig saksbehandler, og at fastsettelsen underlegges sidemanns- eller lederkontroll når ansvarlig saksbehandler ser behov for det. Det gir risiko for at ansvarlig saksbehandler kan ilegge feil gebyr. Vi mener derfor at gebyrfastsettelse rutinemessig bør underlegges sidemanns- eller lederkontroll. Etter en samlet vurdering synes det som Kragerø har kontrolltiltak ved fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse som i noen grad bidrar til å redusere risikoen for korrupsjon i byggesaker. Samtidig har vi pekt på enkelte svake punkter. 36

46 4.3 Fakta - risikoanalyser Kommunen bør ha gjennomført risikoanalyse av byggesaksbehandlingen i P360. Bygningssjefen opplyser at det er gjort risiko- og sårbarhetsanalyser (heretter ROSanalyser) av hele P360. Først i regi av Grenlandsamarbeidet i november 2013, og deretter av Kragerø kommune i januar Det er ikke gjort særskilte risikoanalyser for byggesaksdelen. Bygningssjefen sier det er et kontinuerlig arbeid å kvalitetssikre maler og standardformuleringer som brukes i saksbehandlingen av byggesaker i P360. Målet er å sikre at alle viktige og relevante temaer i saksbehandlingen blir fanget opp, at riktig lovhjemmel blir brukt, og at vedtak er framstilt på en korrekt måte. Dette arbeidet gjøres delvis i Kragerø og delvis sammen med de andre kommunene i Grenlandssamarbeidet. 4.4 Revisors vurdering Generelt har kommunal saksbehandling mange fellestrekk uavhengig av tema. At Grenlandssamarbeidet og Kragerø kommune har utført ROS-analyser av hele P360, vil sannsynligvis bidra til at nødvendige risikoreduserende tiltak har blitt iverksatt også innen byggesaksbehandling. Samtidig har vi sett enkelte svakheter i kontrolltiltakene for byggesaksbehandlingen, jf. pkt og 4.1.2, og det er alminnelig antatt at det er en særskilt korrupsjonsrisiko blant annet innenfor byggesaksbehandling. Etter vår vurdering er det derfor behov for en systematisk kartlegging og vurdering av risikoområder på dette saksfeltet i Kragerø kommune. 4.5 Fakta opplæring og bevisstgjøring Etiske retningslinjer opplæring og refleksjon Kommunens etiske retningslinjer bør inngå i opplæringen av nyansatte byggesaksbehandlere, og bør diskuteres jevnlig i Virksomhet for bygg og areal. Kragerø kommune har etiske retningslinjer. De ble vedtatt av kommunestyret i møte 19.november 2009, sak 82/09. Retningslinjene ligger på kommunes nettsider, og gjelder for folkevalgte og ansatte. 37

47 Det står at folkevalgte og ansatte har ansvar for at de etiske retningslinjene er godt kjent og følges. Videre står det at arbeidet med å fremme gode etiske holdninger først og fremst er et lederansvar. Det er laget en plan for implementering. I ett av punktene i planen står det at de etiske retningslinjene skal være et fast tema på avdelings- og personalmøter samt i medarbeidersamtaler. De to sist ansatte byggesaksbehandlerne opplyser at de fikk utdelt kommunens etiske retningslinjer da de startet i jobben. Saksbehandlerne kan ikke huske at de etiske retningslinjene har vært diskutert i felles møter i virksomheten. En av saksbehandlerne kan heller ikke huske at retningslinjene har vært diskutert i medarbeidersamtaler. Bygningssjefen sier derimot at disse retningslinjene jevnlig er tema på virksomhetsmøter og saksbehandlermøter Habilitet og varsling Habilitet Kommunen bør har rutiner for habilitetsvurdering i behandlingen av byggesaker. I Kragerøs etiske retningslinjer er det et eget avsnitt om habilitet. Her vises det til bestemmelsene i kommuneloven og forvaltningsloven. Videre står det at alle ansatte som behandler saker har ansvar for å gjøre seg kjent med disse bestemmelsene. Det står: Folkevalgte og ansatte skal unngå situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og egne interesser, og situasjoner som kan svekke tilliten til deres upartiskhet. Bygningssjefen og saksbehandlerne opplyser at de har praksis for å vurdere egen habilitet i hver byggesak. Virksomhet for bygg og areal har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for slike vurderinger. Bygningssjefen oppfatter at habilitetsvurderinger bør tolkes strengere for den som fatter vedtak enn for den som saksbehandler. Han sier: Saksbehandlerne vurderer egen habilitet i hver sak. Samtidig er det jeg som bygningssjef som treffer vedtak, så det vil være sjelden at de vil være inhabile til å behandle/forberede saken. Det er selve vedtaket de vil være inhabile til å treffe. 38

48 Bygningssjefen og saksbehandlerne har ulik privat tilknytning til kommunen, og har gitt oss eksempler på hvordan dette har påvirket fordeling, behandling og vedtaksfastsettelse. Bygningssjefen opplyser at han bor i en annen kommune og har hytte i Kragerø. Han har vurdert seg inhabil to ganger knyttet til egen hytte: i en sak om egenerklæring om konsesjonsfrihet og i en byggesak. Bygningssjefen sier at rådmannen fattet vedtak i disse sakene. Han sier at det har vært andre byggesaker i nærheten av egen hytte, men han har ikke vurdert seg inhabil i disse tilfellene. Kragerø har mottatt byggesøknader fra folk som to av saksbehandlerne kjenner privat. Begge opplyser at de gjorde bygningssjefen oppmerksom på dette. I begge tilfeller ga han saken til en annen saksbehandler. En av byggesaksbehandlerne sa at da saken han/hun opplevde seg inhabil i, ble behandlet i byggesaksmøte, var hun til stede men deltok ikke i drøftingene. Den tredje saksbehandleren opplyser at han/hun bor i en annen kommune, har liten tilknytning til Kragerø på privat basis. Retningslinjene sier at det ikke er tillatt å utnytte sin stilling til egen vinning, eller ta imot gaver som er egnet til å så tvil om deres habilitet. Arbeidstakere kan heller ikke ha annet lønnet arbeid eller etablere ervervsvirksomhet uten at dette klargjøres med rådmannen. Bygningssjefen og byggesaksbehandlerne er kjent med at gaver med større verdi enn 300 kr, skal registreres i gaveoversikten som ligger på kommunens nettside. Bygningssjefen opplyser at i ett tilfelle har han tatt imot en slik gave, og at den ble registrert i denne gaveoversikten. I KS sitt Styreervervsregister 28 står bygningssjefen oppført som medlem i Mesterbrevnemnda. Utover det, er verken bygningssjefen eller byggesaksbehandlerne registrert med annen ervervsvirksomhet. Den ene saksbehandleren opplyser at han/hun tidligere drev en egen butikk, men avsluttet denne virksomheten før han/hun begynte som byggesaksbehandler i Kragerø. 28 På nettstedet til Styreervervsregisteret beskrives det slik: «For å styrke kommunesektorens omdømme, er det viktig å skape åpenhet om hvilke roller enkeltpersoner i kommunen, fylkeskommunene eller kommunale selskaper har. KS' styrevervregister er et webbasert register som skal gi oversikt over folkevalgtes, ansattes og styremedlemmers verv og økonomiske interesser. Registeret er gratis og åpent for allmennheten.» 39

49 Varsling Kommunen bør ha rutiner for varsling. Kragerø kommune har retningslinjer for varsling. Varsling handler om å si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Retningslinjene er godkjent at Administrasjonsutvalget i møte 27. november 2007, og ligger på kommunens nettsider. Det står at de skal sikre et godt klima for ytringsfrihet og åpenhet, og sikre at varsleren er vernet mot gjengjeldelse. Retningslinjene inneholder en prosedyre for varslingen, og gir eksempler på hva som menes med kritikkverdige forhold. Varslingen gjøres på eget skjema, og det kan varsles anonymt. Verken bygningssjefen eller saksbehandlerne er kjent med at det er sendt varsel om forhold ved byggesaksbehandlingen i Kragerø. Vi har spurt om bygningssjefen og byggesaksbehandlerne har hatt ekstra krevende arbeidsperioder eller opplevelser. To av saksbehandlerne nevner en periode da virksomheten hadde store utfordringer med å overholde lovpålagte tidsfrister. I denne perioden stod en stilling som byggesaksbehandler ledig i flere måneder. Samtidig brukte bygningssjefen lang tid på å fordele innkomne byggesøknader. De to saksbehandlerne tok kontakt med HMS-ansvarlig i kommunen, og han hjalp dem med å rapportere dette via kommunens kvalitetssikringssystem QM+. Begge opplyser at bygningssjefen responderte med en raskere fordeling av søknader. Etter noen måneder kom det også en ny byggesaksbehandler. Bygningssjefen og en saksbehandler nevner en særlig vanskelig sak. Begge fremstiller tiltakshaveren som svært krevende. Bygningssjefen overtok etter hvert som ansvarlig saksbehandler, og han besluttet at minst to fra kommunen skulle være tilstede i møter med tiltakshaveren. 4.6 Revisors vurdering Etiske retningslinjer bør tas opp og gjøres relevante i den praktiske hverdagen på den enkelte arbeidsplass. Det vil bidra til en kultur for økt bevissthet om og etterlevelse av retningslinjene. Kragerø kommune har etiske retningslinjer, og det synes som om nyansatte gjøres kjent med dem. 40

50 Informasjonen som vi har fått i intervju reiser tvil om de etiske retningslinjene drøftes jevnlig i Virksomhet for bygg og areal. De etiske retningslinjene inneholder et eget avsnitt om habilitet. Virksomhet for bygg og areal opplyser at de vurderer habiliteten i alle byggesaker, men dokumenterer det ikke skriftlig. Vi vil nevne at forvaltningsloven stiller de samme habilitetskravene til den som saksbehandler en sak og til den som fatter vedtak i en sak, jf. 6 første ledd, men at virkningene av avledet inhabilitet er forskjellige for saksforberedelse og vedtak, jf. 6 tredje ledd 29. Kragerø har rutiner for varsling. De inneholder blant annet tiltak for å begrense mulige interessekonflikter for ansatte, og tiltak for å synliggjøre eventuelle interessekonflikter. Etter vår vurdering bør kommunen vurdere å dokumentere sine habilitetsvurderinger særlig i saker der bygningssjef eller byggesaksbehandlerne vurderer seg inhabil. 29 I forvaltningsloven 6 tredje ledd, står det: «Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.» 41

51 5 Konklusjoner og anbefalinger 5.1 Konklusjoner Forvaltning av planer I hvilken grad forvaltes arealet i Kragerø kommune i samsvar med gjeldende planverk? Svært mange som søker om dispensasjon fra lovverk eller plan får tillatelse til byggetiltak i Kragerø: De senere årene har om lag prosent av alle som søkte om byggetiltak som krever dispensasjon, fått tillatelse. I 2014 og 2015 fikk om lag 90 prosent av de som søkte om byggetiltak i strandsonen ved dispensasjon, fikk tillatelse. Andelen falt til om lag 70 prosent fram til september Dispensasjonsregelen er utformet som et unntaksregel, og lovgiver har lagt vekt på at kommunene bør unngå å gå dispensasjon. Etter vår vurdering er omfanget av tillatelser i dispensasjonssaker høyt i Kragerø. Det reiser tvil om arealet kan sies å forvaltes i samsvar med gjeldende planverk. Kommunen bør derfor vurdere om eget planverk er hensiktsmessig, og om kommunens praksis i enkeltsaker ivaretar lovgivers formål på byggesaksområdet Forsvarlig saksbehandling i byggesaker I hvilken grad sikrer Kragerø kommune forsvarlig saksbehandling av byggesøknader? Kragerø har tiltak som skal sikre at byggesaksbehandlingen utføres i tråd med saksbehandlingsreglene. Det omfatter blant annet dokumentasjon av saksgangen i P360, samt sjekklister og brev- og vedtaksmaler. Samtidig viser våre funn at det er risiko for at saksbehandlingen ikke fullt ut er forutsigbar, lik og effektiv slik saksbehandlingsreglene krever. Eksempelvis dokumenterer kommunen i begrenset grad at byggesøknader er fullstendig og at sakene er tilstrekkelig utredet. Videre synes det som om enkelte vedtak ikke i tilstrekkelig grad inneholder opplysninger om sakens fakta og kommunens begrunnelse. 42

52 5.1.3 Redusere risikoen for korrupsjon i byggesaker I hvilken grad bidrar Kragerø kommunes internkontrollsystemer til å redusere risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker? Kragerø har elektroniske og manuelle kontrolltiltak for arbeidet med byggesaker. Imidlertid sikrer ikke disse tiltakene en fullt ut dekkende sidemanns- og lederkontroll av saksbehandlingen og vedtaksfastsettelsen. Det er utført flere risiko- og sårbarhetsanalyser av hele P360. Det er ikke utført slike analyser for Virksomhet for bygg og areal eller for byggesaksbehandlingen. Kommunen har etiske retningslinjer. Basert på opplysninger mottatt i intervju, reises det tvil om de gjøres aktuelle i den praktiske hverdagen i Virksomhet for bygg og areal gjennom jevnlig refleksjon. Kommunen har rutiner for varsling. Verken bygningssjefen eller saksbehandlerne er kjent med at det er gitt varsler om byggesaksbehandling. Etter samlet vurdering synes det som om de delene av Kragerø kommunes internkontrollsystemer vi har undersøkt, bidrar til å redusere risiko for korrupsjon. Samtidig har vi pekt på enkelte svake punkter. 5.2 Anbefalinger Vi mener kommunen bør: gjennomgå eget planverk for å vurdere om det er hensiktsmessig, herunder om enkelte reguleringsplaner bør oppheves elle endres, gjennomgå kommunens rutiner og praksis i saker der det gis tillatelse ved dispensasjon og vurdere om denne praksisen ivaretar lovgivers formål på byggesaksområdet, iverksette ytterligere tiltak som sikrer forsvarlig saksbehandling i byggesaker, for eksempel: o sørge for at sjekklistene sikrer at hver byggesøknad er fullstendig og at saken blir tilstrekkelig utredet, o dokumentere saksbehandlingen i alle typer saker, o sørge for at malene sikrer at alle typer vedtak er fullt ut i tråd med lovkravene, 43

53 vurdere risiko og eventuelt iverksette ytterligere tiltak som reduserer risikoen for korrupsjon i behandlingen av byggesaker, for eksempel: o ha tiltak som sikrer at man rullerer på hvem som behandler byggesøknader fra større aktører som jevnlig sender søknader til kommunen, og o dokumentere sidemanns- eller lederkontroll eller annen arbeidsdeling av saksbehandling, vedtaksfastsettelse og gebyrfastsettelse. 44

54 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv (arbeidsmiljøloven). Lov 10. august 2008 nr. 61 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Lov 17. desember 2010 nr. 85 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Forskrift 26. mars 2010 nr. 488 om byggesak (byggesaksforskriften). Bøker Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (2006, 8. utgave): «Forvaltningsrett», Utgiversted: Universitetsforlaget Grimstad, Kyrre og Halvorsen, Siri (2011): «Forvaltningsloven i kommunene veiledning og kommentarer», Utgiversted: Kommuneforlaget Inngjord, Frode A. (red) (2010) «Plan- og bygningsloven med kommentarer» (Plandelen og Byggesaksdelen) Offentlige dokument Ot.prp.nr. 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) Ot.prp. nr. 45 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen 30, Fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011, jfr. plan- og bygningsloven av 27. juni Veileder og dispensasjon Plan- og bygningsloven kap. 19, Fylkesmannen i Telemark, juni 2015 Andre dokumenter Beskytt kommunen! Håndbok i antikorrupsjon, utgitt av KS og Transparency International Norge, Rådmannens internkontroll Hvordan få orden i eget hus?, utgitt av KS 30 45

55 Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring 46

56 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse 47

57 48

58 49