OPPFØRING AV DRIFTSHALL

Transkript

1 REVISJONSUNDERSØKELSE OPPFØRING AV DRIFTSHALL ENDELIG RAPPORT HITRA KOMMUNE MARS TITTEL - 1

2

3 Forord Denne undersøkelsen er gjennomført på oppdrag fra Hitra kommunes kontrollutvalg i perioden januar - mars Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Gard S. G. Lyng Forvaltningsrevisor Frode Singstad Ansvarlig forvaltningsrevisor

4 Sammendrag Hitra kommune, ved driftsavdelingen, har i lengre tid ønsket å oppføre en hall for å bedre og rasjonalisere arbeidet med drift og vedlikehold av bygninger og eiendeler i Hitra kommune. Prosjektet kom i gang i Hallen er pr i dag operabel, men ikke ferdig som driftshall. Kontrollutvalget i Hitra kommune har bedt Revisjon Midt-Norge om å gjennomgå enkelte sider ved prosessen ved bygging av driftshallen. Revisjonens hovedinntrykk etter gjennomgang av kommunens arbeid med prosjektet er at kommunen i hovedsak har arbeidet godt med prosjektet, men at det har vært svakheter og utfordringer i noen deler av gjennomføringen. Svakhetene viser seg særlig knyttet til forarbeid og planlegging av byggeprosjektet, mangler ved rutinene for arkivering og journalføring, og dokumentasjon av konkurranse ved anskaffelser til prosjektet. Kommunen har også møtt utfordringer ved at planlagt egeninnsats ikke har latt seg gjennomføre, med den følge at kostnadene har øket og medført behov for tilleggsbevilgninger. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunens byggesaksavdeling burde stilt krav til at driftsavdelingen bestilte oppmålingsforretning av det aktuelle området. Videre stiller revisjonen spørsmål ved forholdet til byggegrense til veg, jf vegloven. Revisjonens vurdering er at reglene om offentlig anskaffelser i all hovedsak er fulgt, med unntak for dokumentasjon knyttet til beslutning om å unnlate å gjennomføre konkurranse/ innhente tilbud fra flere leverandører.

5 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Undersøkelsens dokumentasjons- og vurderingsgrunnlag Avgrensninger Problemstillinger Administrativ og politisk saksbehandling Kriterier Data Vurdering Plan- og bygningsloven og kommunale planer Kriterier Reguleringsplan Byggesak Data Vurdering Reglene om offentlige anskaffelser Kriterier Data Vurderinger Revisors konklusjoner...24 Vedlegg 1: rådmannens kommentarer...25 Tabell Tabell 1. Potensielle besparelser ved bygging av hall...10 Tabell 2. Kostnadskalkyle inntatt i notat av Tabell 3. Kostnadskalkyle inntatt i saksfremlegg for kommunestyret Tabell 4. Tilleggsbevilling kapitalbehov...14 Tabell 5. Oversikt investeringsvedtak...14 Tabell 6. Leverandører stikkprøver, med kommunens merknader...22 Tabell 7. Kommunens forklaring på anskaffelser...22

6 1 Innledning 1.1 Bestilling Kontrollutvalget vedtok i sak 3/16 den å bestille en gjennomgang av prosessen i forbindelse med oppføring av driftshall for teknisk avdeling ved Hitra kommune. I saksutredningen fra kontrollutvalgets sekretariat (Konsek) ble det vist til saksfremlegg fra administrasjonen og de politiske vedtak som har blitt fattet i anledning saken. Det ble særlig vist til at kostnadene ved driftshallen har økt fra et opprinnelig estimat på kr 4 mill, til kr 6 mill i desember 2015: o Sak 126/13 - investeringsbudsjett 2014 kr 4.mill o Sak 142/14 - Investeringsbudsjett 2015 kr 1 mill (merket: innredning) o Sak 158/15 ( ) tilleggsbevilgning kr 1 mill (omspurt kr ). Videre i saksutredningen ble det reist spørsmål ved om kommunen har fulgt reglene i planog bygningsloven, om reguleringsplan er fulgt ved oppføringen av driftshallen og om innkjøp av varer og tjenester er gjort i tråd med reglene om offentlige anskaffelser. Videre stilles spørsmål ved om rådmannens saksbehandling har vært mangelfull. Etter drøftelser i kontrollutvalgets møte ble undersøkelsens innretning presisert. Vedtaket i KU sak 3/16 lyder: 1. Kontrollutvalget ber revisjonen undersøke kommunens arbeid med lagerhallen og vurdere om det er i tråd med kommunestyrets vedtak samt gjeldende reguleringsplan. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen legge fram en rapport med resultatene fra undersøkelsen innen 1. mars. ( ) 1.2 Undersøkelsens dokumentasjons- og vurderingsgrunnlag Ved denne undersøkelsen har det sentrale datagrunnlaget vært gjennomgang av dokumenter fra kommunens saksbehandling, sammenholdt med politiske vedtak fra kommunestyret i Hitra. For å få klarhet i noen faktiske forhold, herunder kommunens håndtering og vurderinger, har det vært gjennomført telefonsamtaler og mailutvekslinger med følgende administrativt ansatte: saksbehandler på regulering/ byggesaksavdeling

7 kommunalsjef Drift og Eiendom økonomisjef Undersøkelsen er gjennomført med begrensede rammer, og det er for eksempel ikke gjennomført intervju. Revisjonen må ta forbehold om at det kan være forhold som ikke har kommet frem. Rådmannen har fått en foreløpig utgave av rapporten til gjennomlesing før ferdigstillelse. Rådmannens tilsvar av ligger som vedlegg til rapporten. De opplysningene i tilsvaret som har faktisk relevans, er tatt inn i rapporten. Oversendte anskaffelsesprotokoller er behandlet og vurdert under kap 4. Revisor har i denne anledning endret konklusjonen på ett punkt. De kriteriene revisjonen vurderer kommunens praksis opp mot er utledet ved hjelp av alminnelig juridisk metode. 1.3 Avgrensninger Kommunens etterlevelse av reglene for offentlig anskaffelser er kun vurdert ut fra stikkprøver, basert på et skjønnsmessig utvalg. Revisor har ikke grunnlag for å vurdere riktigheten av de økonomiske beregningene, herunder kostnadskalkylene, som har ligget til grunn for kommunens budsjettering/kostnadsanslag i prosjektet. 1.4 Problemstillinger Basert på vedtaket og diskusjonen i KU har revisor undersøkt følgende: administrativ saksbehandling, saksfremlegg for politiske organ, og om kommunens arbeid i saken er i tråd med kommunestyrets vedtak, om oppføringen av driftshallen er i tråd med gjeldende reguleringsplan og plan- og bygningsloven, om reglene om offentlige anskaffelser er fulgt, basert på stikkprøver.

8 2 Administrativ og politisk saksbehandling Her følger en redegjørelse for de kriterier vi har brukt som grunnlag til å vurdere kommunens saksbehandling, pkt 2.1., de data vi har innhentet og lagt til grunn for undersøkelsen, pkt 2.2., og vår vurdering av kommunens saksbehandling, pkt Kriterier Arkiv og journalføring Etter arkivloven 6 skal alle offentlige organ ha arkiv. Arkivet skal innrettes slik at de arkiverte dokumentene kan benyttes til informasjon for samtid og ettertid. Etter arkivforskriften 2-6 skal kommunen ha en journal, der alle «arkivverdige» dokumenter journalføres på den enkelte sak. Administrasjonens forhold til kommunestyrets vedtak A. Budsjettrammer Etter kommuneloven 46, jf. 47, er kommunens vedtatte årsbudsjett bindende for hvordan administrasjonen kan anvende kommunens midler i løpet av budsjettåret. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret eller fylkestinget, ev. i form av en anmodning om tilleggsbevilgning. Årsbudsjettet inndeles i en driftsdel og en investeringsdel. Driftsdelen skal omfatte den løpende drift som gjentas år for år, mens investering omfatter anskaffelser av varig verdi. Det er ikke faste regler for i hvilket budsjett eksempelvis løpende lønnsutgifter som anvendes i en anskaffelse, som ved gjennomføring av et byggeprosjekt i egenregi, skal føres. I lovens forarbeider heter det at valget må bero på «god kommunal regnskapsskikk». Etter forskrift av om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner er hovedregelen at lønnsutgifter til eget personell anses som en løpende driftsutgift og skal budsjetteres og utgiftsføres i driftsregnskapet. Samtidig er det anledning til å henføre lønnsutgifter til det investeringsprosjektet arbeidskraften blir benyttet. Det er ikke tillatt å lånefinansiere utgifter i driftsregnskapet, mens investeringsutgifter kan lånefinansieres.

9 B. Retningslinjer for bygge- og anleggsprosjekter Hitra kommune vedtok i 2011 Retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. I retningslinjenes pkt 1 fremgår at retningslinjene er vedtatt i den «hensikt å regulere ansvarsog myndighetsforhold i bygge- og anleggsprosjekter, samt beskrive prosedyreregler som er minimum ved gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter.» Av retningslinjene pkt 7 fremgår at de trådte i kraft Det heter videre at: «Eventuelle tidligere retningslinjer og/eller etablert praksis settes samtidig ut av kraft. Prosjekter som allerede er oppstartet skal tilpasses disse retningslinjer der dette er mulig.» I retningslinjene pkt 2.4, om Omfanget av planleggingen, heter «Planleggingen skal føres frem til og med forprosjekt: Uttegnet planskisse, Anbefalte valg av løsninger, Kostnadskalkyle / overslag for totalprosjektet, Lokaliserings-/ plasseringsforslag Risiko og sårbarhet knyttet til prosjektet, Konsekvenser på driftssiden ved en realisering av prosjektet Forslag til finansiering.» Etter retningslinjenes pkt 4.1. skal gjennomføringen av prosjektet ledes av en byggekomité, og dens oppgaver fremgår av pkt 4.2. Blant oppgavene er å: utpeke en byggeleder, foreta detaljprosjektering, utarbeide fullstendig konkurransegrunnlag, utarbeide prosjektbudsjett og avgi prosjektrapportering.

10 2.2 Data Arkiv og journalføring Revisor etterspurte en oversikt over samtlige dokumenter i saken. Dette er ikke mottatt. Kommunen har bekreftet at revisor har fått tilgang til de dokumenter som det er behov for revisor å kjenne til. Kommunestyrets vedtak - budsjett Bakgrunnen for prosjektet med driftshallen var at det over lengre tid har vært et ønske fra kommunens driftsavdeling å få en egen hall for oppbevaring og reparasjon av teknisk utstyr. Man har ansett det som hensiktsmessig for bedre oversikt over utstyr, bedre logistikk ved innkjøp og enklere vedlikehold av kommunens driftsmidler. I et senere notat til revisjonen, datert , har kommunalsjef Drift og Eiendom summert de forventede effektene av etablering av driftshall slik: Tabell 1. Potensielle besparelser ved bygging av hall Kilde: Hitra kommune Ved notat fra kommunalsjefen til daværende rådmann datert ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter for vaktmestrene, renhold og vann-og-avløp. Kommunalsjefen bekrefter at arbeidsgruppen opptrådte som byggekomité og at det ble oppnevnt en byggeleder/ prosjektleder for prosjektet.

11 En kostnadskalkyle er inntatt i notatet, se nedenfor. Dette er av kommunalsjefen ansett som prosjektbudsjett, jf. mail av

12 Tabell 2. Kostnadskalkyle inntatt i notat av Kilde: Hitra kommune Av oppsettet ovenfor fremkommer at lønnsutgiftene for den egeninnsats vaktmestrene skulle utøve, ikke ble henført til investeringen, men forutsatt dekket over vanlig drift. Denne forståelsen er bekreftet av økonomisjefen. Den fremla administrasjonen saksfremlegg for kommunestyret om etablering av hall/lagre for Driftsavdelingen. Kommunestyret fattet enstemmig vedtak på grunnlag av saksfremlegget den Lagerhallen ble da lagt inn i årsbudsjettet for 2014 med kr 4 mill, ref. budsjettskjema 2 B.

13 Tabell 3. Kostnadskalkyle inntatt i saksfremlegg for kommunestyret Kilde: Hitra kommune Figur 2 inneholder samme totalsummer som figur 1, men på et lavere detaljeringsnivå. I driftsbudsjettet for 2015 ble det i tillegg til ovenstående ramme lagt inn kr 1 mill til prosjektet, angitt til innredning av hallen. Budsjettforslaget ble vedtatt i kommunestyret. I investeringsbudsjettet for 2016 var det i opprinnelig forslag lagt inn kr for etablering av gulv og installasjon av lys. Dette ble tatt ut av budsjettforslaget før vedtak, uten at revisor har sett grunnlaget for denne endringen. Den fremmet rådmannen forslag om tilleggsbevilgning for lagerhallen med kr Her er figur 1 ovenfor inntatt i saksfremlegget. Det kapitalbehovet som var grunnlag for tilleggsbevilgningen ble presentert slik:

14 Tabell 4. Tilleggsbevilling kapitalbehov Kilde: Hitra kommune Etter behandling fattet kommunestyret vedtak om innvilgelse av tilleggsbevilgning på kr 1 mill. Det fremkommer ikke i protokollen hvilke poster man ev. har justert/redusert. Bakgrunnen for kapitalbehovet som lå til grunn for den omspurte tilleggsbevilgningen, ble anført å være at sykmeldinger blant driftspersonalet, samt et øvrig høyt aktivitetsnivå, hadde medført at den planlagte egeninnsatsen ikke lot seg gjennomføre. Dette gir følgende oversikt over investeringsvedtakene i kommunestyret: Tabell 5. Oversikt investeringsvedtak Investeringsvedtak Sum Totalsum Kommunalsjefen opplyser at hallen pr i dag står ferdig som lagerhall og er tatt i bruk som det. For å få hallen til å bli en driftshall slik forutsatt er det angitt å være gjenstående arbeid knyttet til «isolering, legge gulv, elektriske installasjoner og legging av rør/vvs.» Kommunalsjefen anslår at man vil holde seg innen en ramme på kr 1. mill.

15 Økonomisjefen opplyser i mail av at det pr i dag er forbrukt kr av en total ramme på kr 6 mill. Videre opplyser økonomisjefen at prosjektregnskap er ført og rapportert tertielt, pr 1 og 2. tertial Disse tertialrapportene er behandlet i kommunestyret i 2015, hhv. K-sak 54/15 og K-sak 134/15. I tertialrapport for 2. tertial 2015 heter det bl.a.: «Signaler på at det er nødvendig med noe tilleggsbevilgninger for å få ferdigstilt hallen.» Byggeprosjekt og prosjektledelse: Kommunalsjef Drift og Eiendom opplyser i brev til revisor at: «Vi har tolket det dithen at de formelle reglene i Hitra kommunes Retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter ikke skulle gjelde i dette prosjektet. De er dermed ikke fulgt i detalj og etter sin ordlyd i dette prosjektet. Dette gjelder både nåværende retningslinjer (endret 9. mai 2015) og de tidligere retningslinjene (med ikrafttredelse 1. mai 2011).» Videre i samme brev heter det: «Hovedårsaken til at vi ikke mente at retningslinjene skulle gjelde i prosjektet, var at det ikke på noe tidspunkt har vært praksis i kommunen i denne type prosjekt (i egenregi) å følge retningslinjene. Formålene som skal ivaretas gjennom bruk av retningslinjene; nemlig å sikre politisk medvirkning og eierforhold, sikre fremdrift og at avgjørelser skjer basert på et velfundert grunnlag, er likevel alltid viktige fokusområder, også i slike prosjekt. Eksempelvis kan den vurdering og fremstilling som er gjort i saken av 21. mars 2014 karakteriseres som et «forprosjekt» i realiteten selv om det ikke er benevnt som det.» I notat av oppgir kommunalsjefen at det er nedsatt en tverrfaglig arbeidsgruppe. Det er opplyst at denne gruppen er ment å skulle fungere som en byggekomite. Det er opplyst at det ble oppnevnt en byggeleder/ prosjektleder, som er fast tilsatt i kommunen. Kommunalsjefen har overfor revisor bekreftet at det ikke er gjennomført en detaljprosjektering utover nevnte notater og saksfremlegg. Videre bekrefter kommunalsjefen at det vil bli fremlagt en prosjektevaluering/ sluttrapport når prosjektet er gjennomført.

16 2.3 Vurdering Arkiv og journalføring Revisor har etterspurt en samlet oversikt over samtlige dokumenter i saken, uten at dette er mottatt. Revisor stiller derfor spørsmål ved kommunens praksis for journalføring og arkivering i byggeprosjekter. Rådmannen har i høringssvar av bekreftet at arkiv- og journalføringsrutinene ikke har vært fulgt, men at dette ivaretas nå i tråd med lovens regler. Budsjett og budsjettvedtak Revisor ser at lønnsutgifter som ble påført i forbindelse med den egeninnsatsen prosjektet forutsatte, ikke var ført på investeringsbudsjettet. Dette er fullt i tråd med gjeldende regelverk, og dermed ikke feil fra administrasjonens side. Begge valg mht. lønnsføring kan by på utfordringer. Der man får sykmeldinger knyttet til den arbeidskraft man så for seg å yte egeninnsatsen med, vil det naturlig medføre kostnader for investeringsprosjektet som det ikke har vært tatt høyde for. Egeninnsatsen må erstattes på en eller annen måte, der det naturlige er å kjøpe inn tjenester. Utgiftene til disse tjenestene må føres på prosjektet/investeringen, og medfører dermed behov for å øke budsjettrammen for prosjektet tilsvarende. Når slike situasjoner oppstår, er det helt korrekt å søke om tilleggsbevilgninger, slik at kommunestyret får anledning til å føre kontroll med prosjektet, gjennom budsjettstyringen. Det er i tråd med kommuneloven 46 og 47. Byggeprosjekt og prosjektledelse Revisor antar at bakgrunnen for at kommunestyret valgte å vedta retningslinjene var å sørge for en enhetlig og god praksis, med gjennomtenkte løsninger. Retningslinjene selv, pkt 7, sier klart fra at annen praksis opphører fra retningslinjenes ikrafttredelse. Revisor ser ikke grunnlag for at administrasjonen i dette prosjektet ikke skulle benytte de retningslinjer som kommunestyret har vedtatt for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. Revisor legger til grunn at prosjektet kunne blitt gjennomført på en tryggere måte, om man hadde fulgt retningslinjene. Dette starter i planleggingsfasen, der et grundigere arbeid kunne vært gjennomført, særlig knyttet til kostnadskalkylene og risikoen i prosjektet, sammen med påvisning av eventuelle innvirkninger på driftssiden ved gjennomføring av prosjektet.

17 Når det er sagt er det utfordrende å gi kostnadsanslag over et prosjekt før oppstart, da endelig kostnadsramme beror på en rekke ukjente faktorer. Det er mange prosjektledere som har opplevd at de priser man estimerte i forkant ikke ble speilet i de tilbud man fikk inn ved anbud. Det betyr ikke nødvendigvis at man gjør dårlig arbeid, men avhenger av for eksempel en markedsutvikling man ikke kunne forutse, prisstigning, nye byggeregler, endringsbehov i prosjektet etc. For gjennomføringen av prosjektet har administrasjonen lagt seg rimelig tett til det som gjelder etter retningslinjene. Det er oppnevnt en byggekomite, med en prosjektleder/ byggeleder. Man har utarbeidet prosjektbudsjett og rapportert regnskapstall tertielt. Revisor savner imidlertid en detaljprosjektering med mengdeanvisning, som grunnlag for en detaljert kostnadskalkyle. Revisor stiller videre spørsmål ved om hvorfor innredning, gulv og installasjon av lys ikke var medtatt i første omgang i prosjektbudsjettet, ref. omspurte tilleggsbevilgninger. Det er vanskelig å se hvor dette kommer inn i figur 1 ovenfor. Rådmannen har i sitt tilsvar av meldt at det er skjerpet inn i organisasjonen hvilke regler som gjelder i forbindelse med byggeprosjekter. 3 Plan- og bygningsloven og kommunale planer 3.1 Kriterier Reguleringsplan Etter Plan og bygningsloven 12-4 er en reguleringsplan bindende for arealbruken av området. Det innebærer at de tiltak som skal bygges/gjennomføres på angitt område må være i samsvar med det formål reguleringsplanen tilsier for området. Hitra kommune vedtok reguleringsplan for Fillan sentrum, benevnt R0028. Planen er inndelt i geografiske soner av Fillan sentrum. Det er opplyst at bygget er oppført i sone Sentrum Sørvest, der det i planen er bestemt: «Byggeområdene skal benyttes til småindustri, verksteder, utsalg av tyngre varer og annen tjenesteyting. Detaljhandel tillates ikke i området. Spesialt støyende eller forurensende virksomhet kan ikke legges til området.»

18 3.1.2 Byggesak Plan- og bygningsloven 20-1, jf. 20-2, fastsetter at oppføring, tilbygging og påbygging av et bygg skal omsøkes til kommunen. Dette gjelder også når kommunen selv er byggherre. Vegloven 29, 2. fastsetter at byggegrensen er 15 meter fra kommunal veg. Hverken Kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan R0028 fastsetter noe om byggegrense mot vei, og i så fall anses veglovens regler å gjelde. Det er anledning til å fatte vedtak om dispensasjon fra byggegrensene. Plan og bygningsloven 21-4 kan kommunen sette som vilkår at det blir holdt oppmålingsforretning når det er behov for å klarlegge grensene for matrikkelenheten som tiltaket gjelder. 3.2 Data Reguleringsplan På spørsmål fra revisor har saksbehandler ved byggesaksavdelingen svart følgende, pr mail av : Bygningen ligger på gbnr 93/77, i område sør-vest i reguleringsplan for Fillan Sentrum, se vedlegg: kart 1:500, 1:2000 og reguleringsplan med tegnforklaring og bestemmelser. Byggesøknaden ble behandlet i henhold til plan- og bygningsloven med bestemmelser, reguleringsplan for området og de faktiske forhold med veiens beliggenhet i forhold til tomta. Byggesak Prosessen vedrørende byggesøknaden startet den , da driftsavdelingen sendte søknad til kommunens byggesaksavdeling om utvidelse av eksisterende garasje på gnr 93, bnr 77. Tiltaket ble godkjent av byggesaksavdelingen, men ble ikke utført. Det er i vedtaket fra byggesaksavdelingen satt vilkår vedrørende regler om minsteavstand til vei og nabogrense. Søknad om det aktuelle tiltaket ble innlevert byggesaksavdelingen den , med positivt vedtak den Det fremgår av vedtaket at gjeldende lover og forskrifter må følges såfremt særskilt dispensasjon ikke er gitt. Det fremkommer ingen dispensasjon i vedtaket, heller ikke med tanke på spørsmålet om byggegrense mot vei, eller krav om omregulering/ kartforretning vedrørende avvik mellom inntegnet vei i reguleringskart og terreng.

19 I mail av opplyser saksbehandler at: Den kommunale veien forbi området har en noe annen kurvatur en vist i reguleringskart, men dette ble ansett som mindre vesentlig slik at krav om omregulering ikke ble framsatt, og de faktiske forhold med veiens beliggenhet ble lagt til grunn ved vurderingen av bygningens plassering på tomta. Vi var kjent med at første byggetillatelse ikke var gjennomført. Byggeavstand fra vei varierer fra plan til plan og kan variere innenfor en plan. Byggeavstand med minsteavstand fra vei fastsettes i plankartet eller i bestemmelsene til planen. Plasseringen av denne bygningen ble vurdert ut fra de faktiske forhold, da reguleringskartet som nevnt ikke stemte overens med veitraseen forbi bygningen. Situasjonskartet viste bygningens plassering i forhold til veien, noe som ble vurdert som tilfredstillende. Bakgrunnen for at de samme vilkår (med byggeavstand til vei) ikke ble gjentatt i neste byggesak var at her kom bygningen nærmere veien, som resulterte at vi måtte foreta en ytterligere vurdering av veiens beliggenhet i forhold til situasjonskart og sreguleringskart. Oppfølgende mail fra revisor av besvarte saksbehandler slik: Byggegrense mot FV/RV 714 er i reguleringsplan for Fillan sentrum satt til 15 meter. Normalt skal reguleringsplaner vise byggegrenser i plankart eller planbestemmelser. I ikke regulerte områder gjelder veglovens bestemmelser. Etter veglovsendringen av 2010 fikk alle fylkesveger i Sør Trøndelag (som ikke inngikk i egne reguleringsplaner) byggegrense på 50 meter. Enkelte andre fylker har vedtatt differensierte grenser. Byggegrenser i reguleringsplaner kan avvike fra de generelle bestemmelsene, en reguleringsplan legger seg over (gjelder foran) kommuneplanens arealdel. I reguleringskartet har tomt 93/77 en formålsgrense som ligger tett inn til regulert kommunal vei. På grunn av unøyaktighet mellom plankart og faktisk veitrase, ble tomtens planformål sett i forhold til faktisk veitrase, og derfor definert i samsvar med planformålet inntil faktisk veilinje. Faktisk veitrase befinner seg noe lengre bort fra bygningen enn regulert veitrase. Vest for tomt 93/77 (vest for kommunal vei) ser vi de samme unøyaktighetene hvor de nærmeste boligene er forskjøvet i forhold til plankartet. Dette skyldes mye at gammelt kartgrunnlag ikke stemmer med nyere detaljerte kart. (se vedlegg) Bygning på 93/77 er altså godkjent plassert i forhold til faktisk trase for kommunal vei, som også da defineres som innenfor planformålet. Planformålet for eiendommen strekker seg inntil veglinja i plankartet. Når ikke plankartet viser byggegrense mot den kommunale veien i planområde/sentrumsområdet, er byggegrense vurdert i forhold til planformålet for tomten, samt siktforhold i veikryss/langs vei. Kommunen er grunneier både for 93/77 og tilstøtende vei, men vi ser likevel at nabogrensen bør justeres slik at bygningen blir liggende riktig i forhold til eiendomsgrensen.

20 Mailen er i samsvar med rådmannens tilsvar av Det er fra kommunens side ikke opplyst hvor langt fra veien bygningen står. 3.3 Vurdering Reguleringsplan Reguleringsplan R0028 for Fillan sentrum har delt byggeområdene i sentrum etter geografisk sone. Byggesaksbehandler opplyser at driftshallen er oppført i sone Sentrum Sørvest, der angitt byggeformål er: «Byggeområdene skal benyttes til småindustri, verksteder, utsalg av tyngre varer og annen tjenesteyting. Detaljhandel tillates ikke i området. Spesielt støyende eller forurensende virksomhet kan ikke legges til området.» Slik revisor ser det er driftshallen og den virksomhet som er tenkt drevet i hallen i tråd med angitt byggeformål i reguleringsplanen. Byggesak Tiltaket er godkjent fra byggesaksavdelingen. Det er i vedtaket ikke satt spesielle vilkår og heller ikke gitt dispensasjon fra kravet om byggegrense. Slik saksbehandler forklarer det, ref. sitat inntatt ovenfor, stemmer kartet ikke med terrenget i forhold til hvor veien er lagt. Revisor stiller spørsmål ved om det her burde vært gjennomført en kartforretning, for å skape klarhet i matrikkelgrenser og enhet mellom kartet og eiendomsgrensene. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven 21-4 er en «kan»- bestemmelse, som beror på kommunens eget skjønn. I vedtaket er ikke skjønnsutøvelsen beskrevet. Skjønnet bør være hensiktsmessig, der også eventuelle fremtidige problemer knyttet til avviket mellom kart og terreng fremkommer, også for omkringliggende eiendommer. Det er også likhetsbetraktninger knyttet til utøvelse av skjønnet, som revisor ikke har grunnlag til å uttale seg om. Slik revisor oppfatter situasjonskartet, der tiltaket er inntegnet, ligger bygningen nærmere veien enn 15 meter, slik bestemmelsen i vegloven 29, 2.ledd krever. Det er ikke inntatt i vedtaket noe om hvilken vurdering kommunen har gjort, med tanke på eventuell dispensasjon fra byggegrensen. Her ville det vært naturlig å vurdere sikt, sikkerhetssone, innvirkning på andre eiendommer og så videre. Likhetsbetraktninger kommer også inn i denne sammenhengen, uten at revisor har grunnlag for å uttale seg nærmere om dette forholdet.

21 4 Reglene om offentlige anskaffelser 4.1 Kriterier Lov og forskrift om offentlige anskaffelser krever at alle kjøp kommunen gjør «så langt det er mulig» skal være utsatt for konkurranse. 1 Kjøp over kr (terskelverdi) skal i utgangspunktet kunngjøres for konkurranse i en offentlig database. For kjøp under denne verdien, står kommunen friere til å velge hvordan de vil sikre konkurranse om sine kjøp. Også ved såkalte direkteanskaffelser kreves at det gjennomføres et visst minimum av konkurranse. Kravet til konkurranse avveies i forhold til anskaffelsens art, verdi og andre forhold, der man også kan legge vekt på hva som vil være en forholdsmessig og effektiv gjennomføring av konkurransen. Som hovedregel kan ikke oppdragsgiver inngå kontrakt med en leverandør, uten en forutgående konkurranse. Det skal inviteres så mange leverandører at reell konkurranse sikres. Alle kjøp til en verdi over kr skal dokumenteres gjennom en anskaffelsesprotokoll. 2 Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette er blant annet anslått verdi for anskaffelsen, hva som er gjort for å sikre konkurranse, ev. begrunnelse for at det ikke er gjennomført konkurranse, navn på tilbydere, begrunnelse for valgt tilbyder, kontraktsverdi, dato og signatur av protokollfører. 3 Anskaffelser med en anslått verdi på under kr eks. mva. er ikke omfattet av forskriftens krav, men er likevel omfattet av lovens generelle krav blant annet til konkurranse og dokumentasjon Data For undersøkelse av hvorvidt kommunen har etterlevd reglene om offentlige anskaffelser har revisor foretatt stikkprøvekontroll, basert på revisjonskriteriene under pkt 2.3. Revisor ba om å se dokumentasjon knyttet til enkelte poster oppgitt i kommunens saksfremlegg om tilleggsbevilgning av Lov om offentlige anskaffelser 5 2 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2 andre ledd, jf. vedlegg 3 til forskriften 4 Forskrift om offentlige anskaffelser 1-3 andre ledd bokstav l

22 Tabell 6. Leverandører stikkprøver, med kommunens merknader Leverandør Sum Kommunens merknader nr 9 - Fasadeplater Supplering fasadeplater. Ikke mulig å få kjøpt andre steder nr 12 Betong Betong og betongelementer. Ingen andre leverandører med rimelig leveringstid. nr 14 Krantjenester ,75 Kranarbeid. Ingen andre tilbydere. Kilde: Hitra kommune På forespørsel har kommunalsjef Glørstad besvart vår etterlysning, se nedenfor: Tabell 7. Kommunens forklaring på anskaffelser Kilde: Hitra kommune

23 Anskaffelsesprotokoller for de kontrollerte anskaffelsene ble mottatt etter at revisjonen hadde oversendt en foreløpig rapport for høring. Av anskaffelsesprotokoll for kjøp av fasadeplater fremgår at det ikke er forespurt andre tilbydere. Det fremgår av protokollen at kommunen har vurdert det slik at «Ingen andre leverandører kan matche tilbudet», uten at det er vedlagt/ fremlagt dokumentasjon som underbygger dette. Av anskaffelsesprotokollen for kjøp av betong fremgår at det ikke er forespurt andre tilbydere. Det fremgår av protokollen at det er «Ingen andre leverandører i regionen» og at kommunen har vurdert «miljømessige aspekt [..] med tanke på transportavstand». Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser hvilke faktorer som her er vurdert, med tanke på region og avstand. Av anskaffelsesprotokoll for kjøp av krantjenester fremgår at det er «Ingen andre leverandører i regionen som har kranlengde for å få utført denne jobben». Det er ikke fremlagt dokumentasjon som underbygger dette. 4.3 Vurderinger Revisor har merket seg at mange av anskaffelsene har vært foretatt under eksisterende rammeavtaler. Her forutsettes at regelverket er fulgt. For de anskaffelsene som er omfattet av revisors stikkprøver har kommunen ført anskaffelsesprotokoll. Det er positivt, fordi det sikrer dokumentasjon i sanntid knyttet til den vurdering kommunen foretok. Imidlertid er det et fellestrekk for stikkprøveanskaffelsene at det ikke er vedlagt dokumentasjon som viser at en konkurranse ikke ville hatt effekt, at det ikke fins andre aktuelle tilbydere i tilstrekkelig geografisk nærhet og at det aktuelle pristilbud var så godt at ingen andre leverandører kunne matche tilbudet. Dokumentasjonskravet i denne forbindelse er ikke oppfylt, og det er derfor vanskelig for revisor å ta stilling til om kravet til konkurranse er overtrådt i disse tilfellene.

24 5 Revisors konklusjoner På bakgrunn av våre vurderinger foran, har revisjonen kommet til følgende konklusjoner: Revisor finner ikke grunnlag for kritikk mot kommunens håndtering av budsjettering av prosjektet, og anmodningene om tilleggsbevilgning. Revisor finner svakheter ved gjennomføring av byggeprosjektet, særlig knyttet til planlegging og prosjektering/ kostnadskalkyler. Revisor ser ikke grunnlag for at vedtatte retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter ikke er fulgt. Revisor finner at oppføringen av driftshallen er i tråd med gjeldende reguleringsplan. Revisor stiller spørsmål ved om byggesaksavdelingen burde krevd oppmåling- /kartforretning i forbindelse med tiltaket. Revisor stiller spørsmål ved behandlingen knyttet til byggegrense mot veg. Revisor ser at kommunen har ført anskaffelsesprotokoll ved de anskaffelser revisjonen har foretatt stikkprøvekontroll ved. Revisor stiller spørsmål ved manglende dokumentasjon knyttet til vurderingen av gjennomføring av konkurranse.

25 Vedlegg 1: rådmannens kommentarer

26

27 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf