Dokument nr. 3:9 ( )

Transkript

1 Riksrevisjonen Dokument nr. 3:9 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier

2

3 Til Stortinget Riksrevisjonen legger med dette fram Dokument nr. 3:9 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Riksrevisjonen, 28. juni For Riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem riksrevisor

4

5 Innhold Side 1 Innledning Oppsummering av undersøkelsen Bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier Målretting av kontrollvirksomheten Reaksjoner når kontrollen avdekker regelbrudd Departementenes kommentarer Miljøverndepartementet Landbruksdepartementet Arbeids- og administrasjonsdepartementet Riksrevisjonens bemerkninger Departementenes svar Miljøverndepartementet Landbruksdepartementet Arbeids- og administrasjonsdepartementet Riksrevisjonens uttalelse... 8 Vedlegg: Rapport... 11

6 Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier 1 INNLEDNING I 1997 fremmet regjeringen nye målsettinger for myndighetenes arbeid med helse- og miljøfarlige kjemikalier, jf. St.meld. nr. 58 ( ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Det er et langsiktig mål at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Bruken av kjemikalier er tett knyttet til produksjons- og forbruksmønsteret i samfunnet. Det er en generell økning i kjemikaliebruken, og det kommer stadig nye kjemiske stoffer og produkter på markedet. Statens forurensningstilsyn (SFT) anslår at det i Norge finnes ca stoffer i ca produkter. Det er store utfordringer knyttet til å identifisere aktuelle produkter, og kartlegge helse- og miljørisiko på arbeidsplasser og i dagliglivet. Dette danner bakteppet for Riksrevisjonens undersøkelse. Produsenter, importører og brukere av kjemiske produkter har hovedansvaret for at aktuelle stoffer håndteres på en forsvarlig måte. Myndighetenes ansvar består blant annet i å overvåke utviklingen i bruken av slike stoffer i samfunnet, og sørge for at lover og regler som regulerer helse- og miljøfarlige kjemikalier overholdes. Riksrevisjonen har undersøkt hvordan Miljøverndepartementet og SFT har fulgt opp utvalgte målsettinger for arbeidet rettet mot helse- og miljøfarlige kjemikalier. Resultatrapportene er vurdert i forhold til aktuelle mål, og miljøvernmyndighetenes kontrollvirksomhet med utgangspunkt i produktkontrolloven og forurensningsloven er gjennomgått. Landbruksdepartementet og Statens landbrukstilsyn (Landbrukstilsynet) forvalter plantevernmiddelloven. Ettersom plantevernmidlene består av kjemikalier som kan utgjøre en betydelig helse- og miljørisiko, er Landbrukstilsynets kontroll med det aktuelle regelverket omfattet av undersøkelsen. Sektorens målsettinger og resultatrapportering om bruken av plantevernmidler er gjennomgått. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Arbeidstilsynet forvalter arbeidsmiljøloven, som blant annet regulerer bruken av helsefarlige kjemikalier i arbeidslivet. Departementet opplyser at reduksjon av kjemisk helsefare for arbeidstakere over flere år har vært en prioritert oppgave for Arbeidstilsynet. Riksrevisjonen har derfor undersøkt hvordan hensynet til kjemisk helsefare er ivaretatt som ledd i tilsynets kontrollvirksomhet. Aktuelle målsettinger og tilhørende rapportering om etatens måloppnåelse er i denne sammenhengen vurdert. Det har vært et formål for Riksrevisjonens undersøkelse å vurdere om tilsynsetatene gjennom sin kontrollvirksomhet når fram til de bedrifter og arbeidsplasser der risikoen for alvorlig helse- eller miljøskade knyttet til kjemikaliebruken er størst. Praksis for hvordan etatene reagerer når kontrollen har avdekket brudd på regelverket, er også undersøkt. Riksrevisjonens rapport om undersøkelsen følger som trykt vedlegg. Utkast til rapporten ble i brev av 22. mars 2002 lagt fram for Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementene har avgitt uttalelser til de forholdene som er tatt opp, og kommentarer fra departementene er i hovedsak tatt hensyn til ved utarbeidelsen av den endelige rapporten. Departementenes merknader til Riksrevisjonens vurderinger er gjengitt i kapittel 3. 2 OPPSUMMERING AV UNDERSØKELSEN Riksrevisjonens undersøkelse har tatt utgangspunkt i stortingsdokumenter og gjeldende lov og regelverk på kjemikalieområdet. Tildelingsbrev med resultatkrav fra departementene til de aktuelle etatene samt rapporter, interne notater og brev fra etatene er gjennomgått. Videre er det gjennomført møter og intervjuer med nøkkelpersonell i etatene. I Arbeidstilsynet og Landbrukstilsynet er det i tillegg innhentet opp-

7 2 Dokument nr. 3: lysninger ved hjelp av skriftlige spørreskjemaer. Riksrevisjonen har på bakgrunn av opplysninger fra myndighetene og fagmiljøer på kjemikalieområdet sett nærmere på sju kjemikalier eller stoffgrupper. Norsk institutt for luftforskning ved professor Leiv K. Sydnes har bistått Riksrevisjonen med en faglig vurdering knyttet til rapportering fra SFT om bruk og utslipp av utvalgte helse- og miljøfarlige kjemikalier. 2.1 Bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier Det er krevende å føre oversikt over bruken av aktuelle helse- og miljøfarlige kjemikalier. Det er en vanskelig avveining mellom å bruke ressurser til å holde oversikt, og å bruke ressurser til utslippsreduserende tiltak. Aktuelle kjemikalier finnes i mange produkter og brukes i mange ulike sammenhenger. Undersøkelsen viser at SFT har brukt betydelige ressurser for å utvikle oversikt over aktuelle utslipp, og har mye informasjon om bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Det er likevel knyttet stor usikkerhet til utslippstallene som tilsynet presenterer. Mens SFT følger nøye med på utslipp av aktuelle kjemikalier fra industrien, har tilsynet begrenset oversikt over bruken av stoffer som hovedsaklig inngår i faste bearbeidete produkter. Bromerte flammehemmere er eksempel på en gruppe stoffer som mistenkes å ha alvorlige negative egenskaper for både helse og miljø. De finnes blant annet i datamaskiner, fjernsynsapparater og mange andre elektriske produkter i utstrakt bruk. SFT har opplyst at man ikke har nødvendig informasjon for å anslå hvordan utslippene av bromerte flammehemmere har utviklet seg i perioden 1995 til Undersøkelsen viser at usikkerheten knyttet til utslippsnivået er betydelig for de sju stoffgruppene Riksrevisjonen har gjennomgått særskilt. Plantevernmidler er en gruppe kjemikalier i landbruket som skal beskytte vekster som korn, frukt og grønnsaker mot ugras og andre planteskadegjørere. Landbruksmyndighetene har satt mål om at risikoen knyttet til bruken av plantevernmidler skal reduseres med 25 % innen utgangen av Det er utviklet en risikoindeks som skal angi hvilken helse- og miljørisiko bruken av plantevernmidler samlet sett utgjør, og hvordan denne endres over tid. Svingninger i omsetningen av plantevernmidler har gjort at det foreløpig er for tidlig å fastslå hvordan risikoen er endret de siste årene. Målinger av rester av plantevernmidler i norskproduserte matvarer og i bekker og elver i utvalgte jordbruksområder viser så langt ingen klar reduksjon i belastningen fra bruken av plantevernmidler. Arbeidstilsynet opplyser at om lag 1300 dødsfall og et stort antall sykehusinnleggelser og trygdetilfeller hvert år kan relateres til bruken av kjemikalier i arbeidslivet. Redusert kjemisk helsefare er derfor ifølge Arbeids- og administrasjonsdepartementet en prioritert oppgave for Arbeidstilsynet. Undersøkelsen viser imidlertid at det i liten grad er formulert klare resultatmål om hvordan Arbeidstilsynet konkret skal bidra til å redusere kjemisk helsefare. Internt i Direktoratet for arbeidstilsynet er det laget utkast til handlingsplaner for redusert kjemisk helsefare og skissert flere tiltak, men status for disse dokumentene er uklar. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opplyst at å sette egne mål for redusert bruk av kjemikalier som utgjør et helseproblem i arbeidslivet er lite hensiktsmessig. For å oppnå hovedmålene for Arbeidstilsynets virksomhet peker departementet på at etaten fokuserer på at arbeidstakere er vernet mot eventuelle helseskader. 2.2 Målretting av kontrollvirksomheten De undersøkte tilsynsetatene forvalter regelverk som regulerer kjemikaliebruken på viktige områder i samfunnet. Mange virksomheter er omfattet av det aktuelle regelverket, og det er en umulig oppgave å føre jevnlig kontroll med alle. Det er derfor en utfordring for tilsynsmyndighetene å identifisere de bedriftene og produktene som utgjør størst risiko, og slik målrette kontrollen mot de områdene i samfunnet der den har størst effekt. Arbeidstilsynet og SFT har i noen tid arbeidet for at tilsynet skal risikobaseres, og utviklet nye metoder og rutiner for å innrette kontrollvirksomheten på bakgrunn av vurderinger av kjemisk helse- og miljørisiko. Landbrukstilsynet har i perioden ikke basert sin kontroll på systematiske risikovurderinger, men har i 2001 igangsatt nye kontrolltiltak rettet mot enkelte virksomheter med høy risiko. Undersøkelsen viser at SFT har dokumenterte rutiner for risikobasert tilsyn i virksomheter med utslippstillatelse. Dette dreier seg om ca bedrifter som løpende vurderes med utgangspunkt i opplysninger om aktuelle risikoforhold. På bakgrunn av disse vurderingene deles bedriftene inn i ulike risikoklasser, som igjen bestemmer hvor ofte bedriftene skal kontrolleres. Når det gjelder bedrifter uten utslippstillatelse, opplyser SFT at antallet virksomheter er så stort og bedriftene så ulike at det ikke er hensiktsmessig å etablere tilsvarende dokumenterte systemer. SFT viser i denne sammenhengen til at det er utarbeidet en liste over aktuelle kjemikalier som medfører særlige utfordringer (Obs-listen). Obs-listen angir i hvilke bransjer og produkttyper kjemikaliene er mye brukt, og valg av kontrolltiltak tar blant annet utgangspunkt i denne oversikten. En omfattende prosess internt i SFT der fagavdelingene spiller inn forslag til aktuelle kontrolltiltak som siden vurderes opp mot hverandre på et faglig grunnlag, sikrer ifølge SFT at kontrollen er risikobasert og målrettet. Det er et stort antall landbruksvirksomheter som

8 Dokument nr. 3:9 3 jevnlig bruker plantevernmidler. I mange virksomheter representerer ikke bruken av plantevernmidlene noen vesentlig risiko for skade på helse eller miljø. I enkelte typer produksjoner brukes imidlertid plantevernmidler relativt intensivt. Riksrevisjonens undersøkelse viser at Landbrukstilsynet ikke har gjennomført en systematisk kartlegging av hvilke virksomheter som kan utgjøre særlig risiko, og fram til 2001 har det heller ikke vært ført kontroll med brukere av plantevernmidler. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Landbrukstilsynets kontroll med regelverket er hensiktsmessig innrettet. Riksrevisjonen har i en tidligere undersøkelse av Arbeidstilsynet pekt på at arbeidet med å implementere hensiktsmessige verktøy for å få til en sterkere grad av risikobasering har tatt lang tid. 1 Den aktuelle modellen for risikobasering av tilsynet innebærer at etatens fagavdelinger og distriktskontorer foreslår risikoklassifisering av ulike bransjer og typer belastninger. Herunder skal belastninger knyttet til kjemisk helsefare vurderes på en systematisk og ensartet måte. Undersøkelsen viser at det er store forskjeller mellom de ulike distriktene i Arbeidstilsynet når det gjelder bruken av risikovurderinger som grunnlag for innrettingen av tilsynsvirksomheten. Arbeidstilsynet har i liten grad hatt rutiner og systemer som gjør det mulig å vurdere omfanget og kvaliteten på tilsynet rettet mot kjemisk helsefare. Arbeidstilsynet har for eksempel ikke hatt et system som på en enkel måte gjør det mulig å se hvilket tema eller regelverk som har vært vektlagt i det enkelte tilsyn. Det settes derfor spørsmålstegn ved om departementet og tilsynsetaten har hatt tilstrekkelige forutsetninger for å vurdere om hensynet til kjemisk helsefare har vært tilfredsstillende ivaretatt. 1 Dokument nr. 3:9 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende resultatoppnåelse i Arbeidstilsynet 2.3 Reaksjoner når kontrollen avdekker regelbrudd Undersøkelsen viser at tilsynsetatene har avdekket omfattende brudd på regelverket for kjemikalier. Likevel medfører dette kun unntaksvis at virksomheter som bryter regelverket anmeldes til politiet. Det stilles derfor spørsmål om de undersøkte statlige tilsynsetatene bruker anmeldelse som et virkemiddel for å sikre at vedtatte lover og forskrifter overholdes. Tall fra tilsynsetatene viser at omfanget på avvik som avdekkes gjennom kontrollen, har holdt seg stabilt på et høyt nivå i flere år. I møte med Riksrevisjonen har SFT selv påpekt at de allmennpreventive virkningene av tilsynet ikke har vært tilfredsstillende. Etaten hevder at oppfølgingen av alvorlige regelbrudd i samarbeid med politiet derfor er styrket i 2001, og at bruken av politianmeldelser har økt. Det forventes at SFT også i det videre arbeidet vektlegger oppfølgingen av regelbrudd som et virkemiddel for å styrke den allmennpreventive virkningen av regelverket. Landbrukstilsynet har ikke etablert rutiner for å karakterisere avvik etter hvor alvorlige forhold som avdekkes gjennom kontrollvirksomheten. Ettersom etaten ikke har hatt kriterier for hva som bør regnes for alvorlig, har det vært vanskelig å avgjøre om saker burde vært fulgt opp nærmere. Som hovedregel har Landbrukstilsynet reagert med å tilskrive den aktuelle produsenten eller importøren, og bedt om en redegjørelse om det aktuelle forholdet. Det har en tid vært et mål for Arbeidstilsynet at politianmeldelser i større grad skal brukes overfor alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet. Behovet for påtalemessig oppfølging av saker der ansatte har vært utsatt for langvarig eksponering for helsefarlige stoffer i arbeidsmiljøet, har vært framhevet. Riksrevisjonens undersøkelse viser at regelbrudd knyttet til kjemisk helsefare i arbeidsmiljøet sjelden politianmeldes. Direktoratet for arbeidstilsynet og flere av etatens distriktskontorer opplyser at den allmennpreventive virkningen av tilsynets arbeid er begrenset som en følge av at terskelen for anmeldelser er høy. Dette svekker regelverkets betydning som virkemiddel i arbeidet med å redusere risikoen for helseskader ved bruk av kjemikalier i arbeidslivet. 3 DEPARTEMENTENES KOMMENTARER 3.1 Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet har i brev av 8. mai 2002 avgitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport. Miljøverndepartementet opplyser at SFT legger betydelige ressurser i overvåkingen av utslipp og bruk av kjemikalier innen sitt ansvarsområde, men anerkjenner, i likhet med myndigheter i andre land og internasjonale organisasjoner, at kunnskapsgrunnlaget på kjemikalieområdet er ufullstendig. Tiltak og virkemidler for å fremskaffe kunnskap om bruk og utslipp av farlige kjemikalier har derfor høy prioritet i kjemikalieforvaltningen både nasjonalt og internasjonalt. EU har nylig vedtatt en ny kjemikaliestrategi. Utvikling av systemer for å fremskaffe bedre kunnskap om utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier er en av hovedpillarene i denne nye strategien. Norske myndigheter har, i likhet med andre nordiske land, gjennom plikten til å deklarere farlige kjemiske produkter til Produktregisteret, en vesentlig bedre oversikt over omsetning og produksjon av farlige kjemikalier enn andre land. Flere andre europeiske land vurderer nå å innføre lignende produktregistre for å fremskaffe like gode data som i Norge. Likevel har fremskaffing av bedre kunnskap og dokumentasjon om det store antallet kjemikalier i produkter vært en sentral del av den norske kjemikaliepolitikken over lengre tid, jf. bl.a. St.meld. nr. 58 ( ) og St. meld. nr. 24 ( ).

9 4 Dokument nr. 3: Den enorme kompleksiteten på dette området gjør det nær sagt umulig å oppnå eksakte tall for utslipp til miljøet av farlige kjemikalier. Helse- og miljøfarlige kjemikalier inngår i alle slags produkter (for eksempel tekstiler, plast, behandlet trevirke, papirmaterialer, elektroniske produkter, vaskemidler, maling, lim, legemidler, kosmetikk mv.). Eksakte tall for utslipp av et farlig kjemikalie ville derfor for det første kreve en fullstendig oversikt over alle varestrømmer i samfunnet. Systemer for å følge alle varestrømmer i samfunnet vil være kostbare og medføre omfattende byråkrati. I tillegg ville en fullstendig utslippsoversikt kreve avanserte modeller for å beregne når det farlige kjemikaliet faktisk slippes ut til miljøet; slippes de farlige kjemikaliene i et gitt malingspann ved vask av pensler, ved at malingresten kastes som husholdningsavfall, eller vil utslipp unngås ved at malingrestene leveres som spesialavfall? Eksemplet viser at selv med svært godt utviklede modeller ville usikkerhet knyttet til forbrukernes atferd medføre en viss usikkerhet i dataene. Departementet er enig i at det er usikkerhet i datagrunnlaget for å vurdere utslippsreduksjoner, og legger stor vekt på å redusere denne usikkerheten. Miljøverndepartementet rapporterer til Stortinget om måloppnåelse i forhold til de prioriterte kjemikaliene gjennom en samleindikator for alle kjemikaliene på prioritetslisten. Denne indikatoren er i mindre grad sensitiv for manglende data for enkeltkilder. Miljøverndepartementet er opptatt av at tilsynet på kjemikalieområdet er så effektivt som mulig, noe som innebærer behov for å risikoinnrette kontrolltiltakene. Departementet ser at det er et potensial for å videreutvikle metodene for risikovurdering av virksomheter uten utslippstillatelse, selv om SFT har kommet et stykke på vei gjennom identifisering av viktige bransjer og bedrifter gjennom bruk av Obslisten. Departementet vil imidlertid påpeke at forvaltningen ikke kan ha like detaljert kunnskap om alle bedrifter som håndterer kjemikalier i en eller annen form (titusenvis bedrifter) som det den har om bedrifter som behandles enkeltvis etter søknad om utslippstillatelse (om lag 1000 bedrifter). Dette gjør det langt mer komplisert å risikoinnrette tilsynet med bedrifter uten utslippstillatelse, selv om SFT legger vekt på å oppnå en risikoinnretting også av denne delen av sin tilsynsvirksomhet. Miljøverndepartementet er enig i at det har vært behov for å styrke oppfølgingen av regelbrudd på kjemikalieområdet, og viser i den forbindelse til at SFT i 2001 har styrket sin oppfølging av alvorlige regelbrudd. Samtidig vil departementet påpeke at en viktig årsak til at en rekke avvik ikke medfører at tvangsmulkt blir innkrevet, er at SFTs pålegg om å opprette avvik blir fulgt opp i bedriften. Miljøverndepartementet er videre enig i at det er et behov for å styrke samordningen mellom ansvarlige departementer og tilsynsetater. Dette er bakgrunnen for at det er gjennomført et større interdepartementalt samarbeid med mål om å oppnå en mer helhetlig kjemikalieforvaltning, jf. bl.a. Statskonsults rapport «God kjemi? Ansvarsdeling og samarbeid mellom etater i kjemikalieforvaltningen» (Statskonsults rapport 2001:1). Som en oppfølging av dette arbeidet er Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Helsedepartementet enige om å opprette et samarbeidsforum for kjemikaliesaker, bl.a. for å utvikle gjensidig forståelse for hverandres kunnskaps- og reguleringstradisjoner, og hverandres risiko- og nyttevurderinger. I tillegg er det over lang tid utviklet et nært samarbeid mellom tilsynsetatene på det såkalte helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS). Tilsynsetatene som forvalter forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter, som bl.a. omfatter kjemikalieområdet, samarbeider tett om både reguleringer og tilsynsaktiviteter. 3.2 Landbruksdepartementet Landbruksdepartementet har i brev av 29. april 2002 avgitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport. Departementet viser til at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan kontroll er brukt som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger om å redusere risikoen fra helse- og miljøfarlige kjemikalier. Landbruksdepartementet mener dette er en ufullstendig innfallsvinkel for å danne seg et bilde av hva som gjøres for å redusere risikoen ved bruk av plantevernmidler. I motsetning til andre kjemikalier er plantevernmidlene underlagt en godkjenningsordning, som sikrer at det i utgangspunktet ikke kommer midler med uakseptable skadevirkninger ut på markedet. Omsetningen og bruken er nøye regulert, inkludert krav om autorisasjon for forhandlere og alle yrkesmessige brukere som sikrer nødvendige kunnskaper og holdninger. Tilsvarende regulering og skolering har ikke brukere av andre kjemikalier. På denne bakgrunnen har kontrollen med sluttbruker ikke vært høyest prioritert som virkemiddel innenfor tilgjengelige ressursrammer. I en handlingsplan fra Landbruksdepartementet er det satt et mål om at helse- og miljørisikoen knyttet til bruken av plantevernmidler skal reduseres med 25 % fra 1998 til En modell for beregning av risiko er utviklet av Landbrukstilsynet. Rapportens vurderinger kan tolkes dit hen at det stilles spørsmål om modellen er egnet til å måle risikoutvikling over tid. Departementet mener at dette først kan vurderes når den nye målemetoden skal evalueres ved utløpet av handlingsplanperioden ved utgangen av Når det gjelder spørsmålet om Landbrukstilsynet burde vurdert å føre nærmere oversikt over faktisk bruk av de midlene som har særlig uheldige egenskaper, peker departementet på at ett av tiltakene under handlingsplanen for redusert risiko ved bruk av

10 Dokument nr. 3:9 5 plantevernmidler er å utvikle detaljert bruksstatistikk for alle typer plantevernmidler. I oppfølgingen av dette tiltaket har Landbrukstilsynet engasjert Statistisk sentralbyrå, som nå er i sluttfasen av arbeidet. Tiltaket vil bli evaluert ved utgangen av handlingsplanperioden. Landbruksdepartementet peker på at kontrollen er mer omfattende enn det som gjøres av Landbrukstilsynet. Blant annet er Statens næringsmiddeltilsyns overvåkingsprogram for rester av plantevernmidler i næringsmidler og Jordsmonnovervåkingsprogrammet for rester av plantevernmidler i miljøet begge vurdert å representere kontroll av sluttbruker. Det samme gjelder kontrollen med føring av sprøytejournal. Kravet om å framlegge autorisasjonsbevis ved kjøp av plantevernmidler, representerer også en kontroll med at regelverket følges. Departementet slutter seg til vurderingen om at det i Landbrukstilsynet burde ligge til rette for at tilsynet i større grad kunne baseres på vurderinger av hvilke virksomheter som medfører størst risiko for helse- og miljøskade. Som ledd i tiltakspakken under handlingsplanen om slike risikovurderinger, har Landbrukstilsynet i 2001 iverksatt en omfattende kontroll med bruken av plantevernmidler i gartnerier og planteskoler. Når det gjelder Landbrukstilsynets praksis for oppfølging av regelbrudd er departementet enig i at rutinene her ikke har vært gode nok. I de siste årene er imidlertid oppfølgingen av regelbrudd blitt skjerpet, og bedre rutiner er i ferd med å komme på plass. Dette har blant annet resultert i flere politianmeldelser og bøter siste år. Landbrukstilsynet har i denne sammenhengen etablert et godt samarbeid med Økokrim. Landbruksdepartementet opplyser at de resultater og vurderinger som Riksrevisjonen kommer fram til vedrørende kontroll som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, vil bli fulgt opp og sett i sammenheng med øvrige virkemidler departementet rår over på plantevernmiddelområdet. 3.3 Arbeids- og administrasjonsdepartementet Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har i brev av 6. mai 2002 gitt merknader til Riksrevisjonens rapport. AAD peker på at St.meld. nr. 58 ( ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, som er et sentralt utgangspunkt for undersøkelsen, ikke omhandler arbeidsmiljømyndighetenes målsettinger eller strategi, som er å hindre at arbeidstakere utsettes for helseskader eller helseplager i forbindelse med yrkesmessig bruk av kjemikalier. Det er riktig at det er flere departementer og direktorater som har et forvaltningsansvar for disse helsefarlige kjemikaliene. I den aktuelle stortingsmeldingen er det imidlertid miljøvernforvaltningens mål og virkemidler som er trukket opp. AAD mener derfor at det er urimelig at Arbeidstilsynets strategi og virksomhet som er basert på å utøve tilsyn med bruk og håndtering av kjemikalier på arbeidsplassen, blir vurdert i sammenheng med stortingsmeldingen om «miljøvern for en bærekraftig utvikling». AAD henviser til Strategisk plan for Arbeidstilsynet «hvor det under hovedmålet om at Arbeidsmiljøet i virksomhetene skal være fullt ut forsvarlig», er satt følgende mål spesielt for kjemikalier: Giftige og andre helsefarlige stoffer skal håndteres slik at arbeidstakerne er sikret mot ulykker, helseskader og særlig ubehag. Det framheves videre at Arbeidstilsynet for å redusere helseskader på arbeidstakere har lagt vekt på å få innført tiltak som reduserer eksponeringen for helsefarlige kjemikalier på det enkelte arbeidsstedet ved at det settes i verk vernetiltak, fra innkapsling via ventilasjon til personlig verneutstyr, og det er i mindre grad lagt vekt på hvor stor omsetningen av det enkelte kjemikaliet har vært. Det er vanskelig, og ikke nødvendigvis mest effektivt, å peke ut enkeltkjemikalier som bør fases ut i arbeidsmiljøsammenheng tilsvarende Obs-listen som brukes av miljøvernmyndighetene. Samfunnet er avhengig av at det benyttes mange helseskadelige kjemikalier i industrien, og risikoen knyttet til bruken av disse kjemikaliene vil ofte være avhengig av måten de brukes på. Farlige kjemikalier behøver ikke representere en helserisiko for arbeidstakerne dersom kjemikaliene brukes i et lukket system på arbeidsplassen og ikke slippes ut i arbeidslokalene. For øvrig pågår det vitenskapelig og faglig arbeid med å analysere, risikovurdere og klassifisere kjemikalier primært på EU/EØS-nivå. Det andre viktige satsningsområdet for arbeidsmiljømyndighetene har vært å kontrollere kjemikalieleverandørenes (produsenters/importørers) plikt til å gi tilfredsstillende informasjon om kjemikalienes helsefare til de som bruker kjemikaliene i arbeidet sitt (merking/ helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad) slik at det kan innarbeides trygge rutiner for bruken av kjemikaliet på virksomhetene. Arbeidstilsynet har gjennom 90-årene blant annet hatt kjemisk helsefare som et av satsningsområdene, og den samlede innsatsen er ikke ubetydelig. Denne satsningen har sin bakgrunn i bl.a. Nasjonal Helseplan. AAD peker på at Nasjonalt program for forebygging, som har vært viktig i prioriteringen til Arbeidstilsynet i den aktuelle perioden, ikke er nevnt i rapporten. En av grunnene til at Arbeidstilsynet har lagt stor vekt på isocyanater, er blant annet at Stortinget i dette programmet har sagt at det fram mot 2002 skal satses på forebygging av allergi og overfølsomhet. Arbeidstilsynet har derfor i samarbeid med Statens arbeidsmiljøinstitutt utarbeidet en handlingsplan på området.

11 6 Dokument nr. 3: Departementet er således ikke uenig i de målene som er satt i stortingsmeldingen om miljøvern for en bærekraftig utvikling, men mener at dette er et mål som miljøvernmyndighetene arbeider etter og ikke arbeidsmiljømyndighetene. Dette har ført til at Arbeidstilsynets innsats på området ikke blir sett og vurdert i rett sammenheng. Det vises til møte mellom Riksrevisjonen og departementet hvor det kom fram at arbeidsmiljømyndighetenes innsats ikke er målt opp mot miljøvernmyndighetenes målsettinger på kjemikalieområdet. Departementet mener likevel at det ikke er til å unngå, slik rapporten gjennomgående er formulert, at det skapes et inntrykk av at arbeidsmiljømyndighetene ikke i tilstrekkelig grad bidrar til en «felles» målsetting om bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier. For at Stortinget skal få et riktigere inntrykk av sektorenes innsats på kjemikalieområdet, mener departementet at rapporten burde vært skrevet om på vesentlige punkter. Primært mener departementet at dette burde vært gjort ved at omtalen og vurderingene av Arbeidstilsynet ble tatt helt ut av rapporten. Alternativt kunne det vært utarbeidet et helt nytt utkast til rapport hvor en presentasjon av de ulike sektorenes mål på kjemikalieområdet ble gitt lik tyngde innledningsvis, og hvor etatenes prioriteringer og innsats ble vurdert opp mot disse. Stortingsmeldingen om miljøvern for en bærekraftig utvikling kan ikke defineres som det eneste utgangspunktet for vurderingene, og vil således etter departementets syn innebære at hele rapporten måtte skrives på nytt og med en i utgangspunktet ny vinkling. Departementet vil for øvrig bemerke at arbeidsmiljømyndighetene står overfor store utfordringer med hensyn til å redusere og forebygge kjemisk helsefare i arbeidslivet, og at det generelt anser eksterne vurderinger av feltet som et meget nyttig grunnlag for å vurdere egen innsats, prioriteringer og resultatoppnåelse. Departementet stiller seg således positivt til at Riksrevisjonen foretar en slik forvaltningsgjennomgang på kjemikalieområdet. Dette fordrer imidlertid selvsagt at innsats og resultater vurderes med utgangspunkt i de målene som er satt for sektoren, og ikke i generelle målformuleringer rettet mot det ytre miljøet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet ber Riksrevisjonen vurdere de alvorlige innvendinger mot utgangspunktet for og vinklingen i rapporten, samt ovennevnte forslag til løsning i saken. 4 RIKSREVISJONENS BEMERKNINGER Riksrevisjonen vil peke på at flere statlige myndigheter har et ansvar for å overvåke utviklingen i bruken av ulike stoffer i samfunnet, og sørge for at lover og regler som regulerer helse- og miljøfarlige kjemikalier overholdes. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Arbeidstilsynet forvalter arbeidsmiljøloven, som blant annet regulerer bruken av helsefarlige kjemikalier i arbeidslivet. Riksrevisjonen har derfor blant annet undersøkt hvordan hensynet til kjemisk helsefare er ivaretatt gjennom Arbeidstilsynets kontrollvirksomhet. Aktuelle målsettinger og tilhørende rapportering om etatens måloppnåelse er vurdert i forhold til arbeidsmiljøloven og etatens egne mål, for å belyse Arbeidstilsynets kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Arbeidsmiljømyndighetenes innsats er derfor ikke målt mot miljømyndighetenes målsettinger på kjemikalieområdet. Riksrevisjonen kan derfor ikke se at det er grunnlag for de innvendingene som framgår av Arbeids- og administrasjonsdepartementets uttalelse til rapporten. SFT og Landbrukstilsynet har brukt betydelige ressurser på å følge utviklingen i bruken av kjemikalier og plantevernmidler som utgjør en vesentlig risiko. På grunn av kompleksiteten på området viser undersøkelsen at det likevel er stor usikkerhet knyttet til bruken av de aktuelle stoffene. Arbeidstilsynet legger gjennom vernetiltak vekt på å beskytte arbeidstakerne mot kjemisk helsefare. Dette har ført til at Arbeidstilsynet i mindre grad har oversikt over bruken av kjemikalier som forårsaker kjemisk helsefare i arbeidslivet. Riksrevisjonen vil stille spørsmål om denne praksisen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til arbeidsmiljølovens bestemmelse om å erstatte helsefarlige kjemikalier ( 11). Miljøverndepartementet opplyser i sine kommentarer til rapporten at det er nærmest umulig å oppnå eksakte tall for utslipp til miljøet av farlige kjemikalier. Departementet viser videre til en samleindikator for kjemikaliene på prioritetslisten som vil være mindre sensitiv for manglende data for enkeltkilder. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det kan stilles spørsmål ved det faglige grunnlaget for denne indikatoren. Ettersom det er satt klare resultatmål for redusert bruk og utslipp av kjemikaliene på prioritetslisten, vil Riksrevisjonen peke på betydningen av at det finnes tilfredsstillende metoder for å vurdere graden av måloppnåelse. Undersøkelsen viser at SFT har gode rutiner for målretting av den delen av tilsynsvirksomheten som rettes mot virksomheter med utslippstillatelse etter forurensningsloven. Rutinene for målretting av det øvrige tilsynet er i mindre grad basert på systematiske risikovurderinger, og Riksrevisjonen merker seg at Miljøverndepartementet ser potensialet for å videreutvikle metodene på dette området. Landbrukstilsynet har gitt kontroll med regelverket for plantevernmidler lav prioritet. Det begrensede tilsynet som har vært gjennomført, har ikke vært risikobasert. Landbruksdepartementet har sluttet seg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge til rette for at tilsynet i større grad baseres på vurderinger av helse- og miljørisiko. Riksrevisjonen vil peke på betydningen av at denne vurderingen følges opp med hensiktsmessige endringer.

12 Dokument nr. 3:9 7 Arbeidstilsynet har i lengre tid arbeidet med et nytt konsept og nye systemer for å risikobasere tilsynsvirksomheten. Undersøkelsen viser at dette har tatt lang tid. Det er fortsatt store ulikheter mellom tilsynets distriktskontorer når det gjelder bruken av egnede metoder for å vurdere risiko, og et flertall av distriktene opplyser at de ikke har tilfredsstillende oversikt over aktuelle risikofaktorer. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om hensynet til kjemisk helsefare er tilfredsstillende ivaretatt som ledd i kontrollvirksomheten. Det er et fellestrekk ved tilsynsetatenes kontrollvirksomhet at det år etter år har vært avdekket omfattende brudd på regelverket som regulerer bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Likevel viser undersøkelsen at svært få virksomheter som bryter regelverket, gis særskilt oppfølging fra myndighetenes side, og at anmeldelser til politiet kun skjer unntaksvis. Riksrevisjonen har merket seg at departementene ønsker å styrke oppfølgingen av alvorlige regelbrudd. 5 DEPARTEMENTENES SVAR 5.1 Miljøverndepartementet Saken har vært forelagt Miljøverndepartementet som i brev av 11. juni 2002 har svart: «Jeg viser til brev fra Riksrevisjonen datert 23. mai 2002, vedlagt dokument til Stortinget om ovennevnte sak. Nedenfor gir jeg min uttalelse til Riksrevisjonens bemerkninger. Arbeidet for å hindre at utslipp og bruk av kjemikalier skader helse og miljø er høyt prioritert både nasjonalt og internasjonalt. Det er bred enighet om at mangel på kunnskap er en av de største utfordringene i dette arbeidet. I dag finnes det om lag kjemikalier på det europeiske markedet, og kjemikaliene inngår i alle slags produkter og produksjonsprosesser. For flertallet av disse kjemikaliene har vi liten eller ingen kunnskap om hvordan de virker på helse og miljø, selv om det antas at anslagsvis halvparten kan være skadelige. Utvikling av systemer for å skaffe bedre kunnskap står derfor sentralt både i norsk kjemikaliepolitikk, i EUs nye kjemikaliepolitikk, og i forberedelsene til toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg høsten Norge har gjennom Produktregisteret og konsesjonssystemet etter forurensningsloven bedre oversikt over bruk og utslipp av kjemikalier enn mange land. Dette gjenspeiles i Riksrevisjonens undersøkelse, som i hovedtrekk viser at SFT besitter mye informasjon om utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Kompleksiteten på området medfører imidlertid, som Riksrevisjonen påpeker, usikkerhet i dataene for hvor omfattende bruken av det enkelte kjemikaliet er. Riksrevisjonen mener det kan stilles spørsmål ved det faglige grunnlaget for samleindikatoren for kjemikaliene på prioritetslisten. Jeg er enig i at indikatoren har svakheter, men mener den likevel er nyttig i vurderingen av måloppnåelse. Prioritetslisten består av et tyvetalls enkeltstoffer, og indikatoren er utviklet for å gi en indikasjon på utviklingen i de samlede utslippene av disse stoffene. Indeksen beregnes hvert år ved at anslag for utslipp fra kjente kilder ganges med en faktor som angir hvor farlig stoffet er. På den måten vil en liten reduksjon i utslippet av et svært farlig stoff gi større utslag på indikatoren enn tilsvarende reduksjon i utslippet av et mindre farlig stoff. Indeksen er usikker både fordi dataene for utslipp er usikre og fordi det ikke finnes en entydig målestokk for helse- og miljøfare, slik at faktoren som angir hvor farlig stoffet er kan være noe upresis. Usikkerheten i utslippsdataene skyldes at hvert stoff brukes i et stort antall produkter og produksjonsprosesser, og at det er svært vanskelig å besitte detaljkunnskap om alle kildene. Indikatoren inneholder imidlertid ikke systematiske feilkilder, og gir et relativt troverdig bilde av de samlede utslippene over tid. Jeg legger til grunn at pågående arbeid med å bedre kunnskapsgrunnlaget på kjemikalieområdet gradvis vil redusere usikkerheten ved samleindikatoren. Jeg legger også opp til å gi Stortinget en oversikt over utslippene av hvert enkelt stoff på prioritetslisten i neste stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, som trolig vil legges frem høsten Kontroll med etterlevelse av regelverket er et sentralt virkemiddel på kjemikalieområdet. Jeg ser det som viktig at SFTs kontrollvirksomhet er risikoinnrettet, slik at sannsynligheten for å avdekke de alvorligste lovbruddene er størst mulig. Dette er av betydning både for å oppnå tilstrekkelige miljøforbedringer og for å sikre en effektiv bruk av statens ressurser. Det er derfor positivt at undersøkelsen viser at SFT har gode rutiner for målretting av tilsynet med virksomheter som har utslippstillatelse. Selv om det er langt mer utfordrende å foreta risikovurdering av virksomheter uten utslippstillatelse, legger jeg til grunn at tilsynsaktiviteten også overfor slike virksomheter skal risikoinnrettes. Jeg ser det derfor som viktig at metodene for å vurdere risikoen ved slike virksomheter videreutvikles, selv om undersøkelsen viser at SFT allerede i dag fokuserer på virksomheter som håndterer kjemikalier som medfører særlig helse- og miljøproblemer. Etter min mening er det av stor betydning at virksomheter som begår alvorlige regelbrudd gis særlig oppfølging og vurderes politianmeldt. Den allmennpreventive virkningen av slike reaksjoner kan bidra vesentlig til å redusere belastningen på helse og miljø fra ulovlig utslipp og bruk av farlige kjemikalier. Jeg ser det derfor som positivt at SFT i 2001 har styrket oppfølgingen av alvorlige regelbrudd i forhold til nivået som er beskrevet i Riksrevi-

13 8 Dokument nr. 3: sjonens undersøkelse, og vil se til at SFT opprettholder en streng anmeldelsespraksis i tiden fremover.» 5.2 Landbruksdepartementet Saken har vært forelagt Landbruksdepartementet som i brev av 5. juni 2002 har svart: «Jeg viser til Riksrevisjonens brev datert 23. mai 2002 vedrørende Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Jeg viser også til Landbruksdepartementets kommentarer til undersøkelsen gitt i brev datert 29. april 2002, som i alt vesentlig er reflektert i Dokument nr. 3 til Stortinget. De resultater og vurderinger som Riksrevisjonen har kommet fram til vedrørende kontroll som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, vil bli fulgt opp og sett i sammenheng med øvrige virkemidler departementet rår over på plantevernmiddelområdet. Jeg slutter meg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge til rette for at Landbrukstilsynets kontroll med regelverket for plantevernmidler i større grad baseres på vurderinger av helse- og miljørisiko. Som ledd i tiltakspakken under Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler ( ), har Landbrukstilsynet i 2001 således iverksatt en omfattende kontroll med bruken av plantevernmidler i gartnerier og planteskoler. Jeg kan dessuten opplyse om at risikobasert tilsyn vil få en sentral plass i det nye mattilsynet.» 5.3 Arbeids- og administrasjonsdepartementet Saken har vært forelagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet som i brev av 11. juni 2002 har svart: «Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 23. mai i år med oversendelse av utkast til Dokument nr. 3 om myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Jeg viser videre til Riksrevisjonens oversendelse av 22. mars av utkast til rapport, samt til Arbeids- og administrasjonsdepartementets svar av 6. mai i år. Jeg har merket meg at Riksrevisjonen i sine bemerkninger fremholder at aktuelle målsettinger og tilhørende rapportering om Arbeidstilsynets måloppnåelse er vurdert i forhold til arbeidsmiljøloven og etatens egne mål, og at det derfor ikke anses å være grunnlag for de innvendinger som fremgår av Arbeids- og administrasjonsdepartementets uttalelse til rapportutkastet. Jeg antar at dette innebærer at departementets forslag til endringer ikke er fulgt opp i den endelige rapporten. Jeg har ingen ytterligere innvendinger ut over det som er fremført i departementets brev av 6. mai og tar Riksrevisjonens bemerkninger og beslutning om å fremlegge rapporten i denne formen til etterretning. Riksrevisjonen har for øvrig følgende bemerkninger til Arbeidstilsynets oppfølging på kjemikalieområdet: 1. Arbeidstilsynet har i mindre grad oversikt over bruken av kjemikalier som forårsaker kjemisk helsefare i arbeidslivet, og det stilles spørsmålstegn ved om denne praksis i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til arbeidsmiljølovens bestemmelse om å erstatte helsefarlige kjemikalier. 2. Det er store ulikheter mellom tilsynets distriktskontorer når det gjelder bruken av egnete metoder for å vurdere risiko, og et flertall av distriktene opplyser at de ikke har tilfredsstillende oversikt over aktuelle risikofaktorer. Det stilles derfor spørsmål ved om hensynet til kjemisk helsefare er tilfredsstillende ivaretatt som ledd i kontrollvirksomheten. Som et fellestrekk ved tilsynsetatenes kontrollvirksomhet pekes det videre på at svært få virksomheter som bryter regelverket gis særlig oppfølging fra myndighetenes side, og at politianmeldelser kun skjer unntaksvis. Riksrevisjonen har merket seg at departementene ønsker å styrke oppfølgingen av alvorlige regelbrudd. Jeg ser positivt på, og har merket meg Riksrevisjonens påpekning av de faglige utfordringer som er nevnt i pkt 1 og 2 ovenfor. Departementet har igangsatt et kombinert evaluerings- og utviklingsprosjekt knyttet til Arbeidstilsynets organisering og virksomhet. Prosjektet skal belyse hvor godt rustet og egnet Arbeidstilsynet er til å møte de store utfordringene på arbeidsmiljøsektoren fremover, og hva som ev. er viktige omstillings- og utviklingsbehov for sektoren fremover. Viktige rammebetingelser for dette prosjektet vil bl.a. være Riksrevisjonens resultatanalyse av Arbeidstilsynet, jf Innst. S. nr 187 ( ) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, samt min redegjørelse for Stortinget 24. januar i år om modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor. Riksrevisjonens bemerkninger om Arbeidstilsynets oppfølging knyttet til kjemisk helsefare i arbeidslivet vil også bli spilt inn i dette arbeidet.» 6 RIKSREVISJONENS UTTALELSE Riksrevisjonen konstaterer at det er enighet om at det er stor mangel på kunnskap når det gjelder utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Videre er Miljøverndepartementet enig i at samleindikatoren for kjemikaliene på prioritetslisten er beheftet med visse svakheter. Departementet opplyser at de vil gi en oversikt over utslippene av hvert enkelt stoff på prioritetslisten i neste stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Riksrevisjonen forutsetter at denne oversikten også vil omfatte en omtale av usikkerheten i

14 Dokument nr. 3:9 9 datagrunnlaget. Miljøverndepartementet ser det som viktig at hele SFTs kontroll- og tilsynsvirksomhet er innrettet med utgangspunkt i risikovurderinger. Riksrevisjonen forutsetter at metodene for å risikoinnrette tilsynet videreutvikles. Det er ifølge Miljøverndepartementet av stor betydning at virksomheter som begår alvorlige regelbrudd, gis særlig oppfølging og vurderes politianmeldt. Riksrevisjonen har merket seg at Miljøverndepartementet vil se til at SFT opprettholder en streng anmeldelsespraksis i tiden framover. Riksrevisjonen konstaterer at Landbruksdepartementet vil følge opp de resultater og vurderinger Riksrevisjonen har kommet fram til vedrørende kontroll som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Departementet slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge til rette for i større grad å basere kontrollen med plantevernmidler på vurderinger av helse- og miljørisiko. Arbeids- og administrasjonsdepartementet opplyser at de har igangsatt et evaluerings- og utviklingsprosjekt for Arbeidstilsynet. Riksrevisjonen forutsetter at Arbeidstilsynets faglige utfordringer på kjemikalieområdet blir tilfredsstillende ivaretatt i dette arbeidet. Saken sendes Stortinget. Vedtatt i Riksrevisjonens møte 18. juni 2002 Bjarne Mørk-Eidem Eivind Eckbo Tore Haugen Helga Haugen Brit Hoel Therese Johnsen

15 10 Dokument nr. 3:

16 Dokument nr. 3:9 11 Vedlegg Rapport Myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier

17 12 Dokument nr. 3: Innhold Side Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål og problemstillinger Avgrensning Metode og gjennomføring Tilnærming Dokumentanalyse Intervjuer og kontaktmøter Spørreundersøkelser Utvalg av kjemikalier Revisjonskriterier Mål og rammer for området helse- og miljøfarlige kjemikalier Målsettinger og krav til kjemikaliekontrollen Oppfølging av regelbrudd Lovgrunnlaget Faktabeskrivelse Utslipp og bruk av kjemikalier Detaljert om Statens forurensningstilsyn og utslipp av kjemikalier Detaljert om Statens landbrukstilsyn og bruk av plantevernmidler Detaljert om Arbeidstilsynet og helsefarlige kjemikalier Kontrollen med helse- og miljøfarlige kjemikalier Kjemikaliekontrollen i Statens forurensningstilsyn Kontrollen med plantevernmidler i Statens landbrukstilsyn Arbeidstilsynets kontroll med kjemikalier i arbeidslivet Oppfølgingen av regelbrudd Statens forurensningstilsyn og oppfølging av regelbrudd Statens landbrukstilsyn og oppfølging av regelbrudd Arbeidstilsynet og oppfølging av regelbrudd Vurderinger Statens forurensningstilsyn Statens landbrukstilsyn Arbeidstilsynet Vedlegg: Dokumentoversikt... 60

18 Dokument nr. 3:9 13 Sammendrag Myndighetene har satt et strategisk mål om at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Risikoen fra kjemikaliebruken i samfunnet skal reduseres, og bruk og utslipp av enkelte særlig farlige kjemikalier skal stanses eller vesentlig reduseres. Rapporter fra Statens forurensningstilsyn, Landbrukstilsynet og Arbeidstilsynet er analysert, blant annet for å vurdere om det er oppnådd redusert bruk av utvalgte kjemikalier. Videre er etatenes kontroll med virksomheter som er omfattet av kjemikalieregelverket undersøkt for å vurdere om etatenes kontrollvirksomhet og oppfølging av regelbrudd er tilstrekkelig målrettet. Det er store ulikheter i hvordan tilsynsetatene følger opp kjemikaliebruken, og myndighetene har begrenset oversikt over bruk og utslipp av særlig helse- og miljøfarlige kjemikalier. Mens SFT overvåker omsetningen av flere stoffgrupper, har Arbeidstilsynet i liten grad etablert rutiner for å følge utviklingen i bruk av kjemikalier som utgjør særlig helserisiko i arbeidslivet. Landbrukstilsynet har detaljert oversikt over omsetningen av plantevernmidler, men har begrenset oversikt over den faktiske bruken av midlene. De undersøkte tilsynsetatene har i vekslende grad vektlagt systematiske risikovurderinger som grunnlag for målretting av kontrollvirksomheten. Arbeidstilsynet har i lang tid arbeidet med å utvikle en modell for risikobasert tilsyn, men denne har først blitt lagt til grunn for deler av tilsynet i Av Arbeidstilsynets 13 distriktskontorer har åtte opplyst at de ikke har tilfredsstillende oversikt over risiko knyttet til helse- og miljøfarlige kjemikalier i arbeidslivet. SFT hevder at deres tilsyn har vært risikobasert, men peker samtidig på at risiko mellom ulike bransjer med høy risiko ikke har vært sammenliknet på en systematisk måte forut for prioritering av kontrolltiltak. Store grupper som er omfattet av regelverket for plantevernmidler, har ikke vært vurdert med tanke på kontroll. Undersøkelser Landbrukstilsynet har gjennomført, viser samtidig at risikoen ved bruk av plantevernmidler ved disse landbruksvirksomhetene er betydelig. Landbrukstilsynet har i perioden ikke basert kontrollen på risikovurderinger og opplyser at tilsynet med regelverket ikke har vært prioritert. Tilsynsetatene har avdekket omfattende brudd på regelverket for kjemikalier. Det avdekkes flere hundre mer eller mindre alvorlige regelbrudd hvert år. Likevel er det kun unntaksvis at bedrifter har vært anmeldt til politiet. Etatene har pekt på at den allmennpreventive virkningen av tilsynet ikke har vært tilfredsstillende.

19 14 Dokument nr. 3: Innledning 1 Innst. S. nr. 150 ( ), jf. St.meld. nr. 58 ( ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling 2 St.meld. nr. 58 ( ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, s BAKGRUNN Kjemikalier er viktige byggesteiner i et moderne samfunn og er nødvendig blant annet i medisiner, konserveringsmidler i mat og rengjøringsmidler. For industrien og landbruket spiller kjemikalier en betydelig økonomisk rolle og er viktige innsatsvarer i forbruksprodukter og industrielle prosesser. I matproduksjonen brukes kjemikalier i plantevernmidler, blant annet for å bekjempe ugras og andre planteskadegjørere. Enkelte kjemikalier har imidlertid uheldige egenskaper. Helse- og miljøfarlige kjemikalier er substanser som i kraft av sine egenskaper utgjør en fare for helse og miljø. Blant disse finner vi miljøgiftene, som karakteriseres ved at de kan gi skadeeffekter selv i små konsentrasjoner. I tillegg brytes de svært langsomt ned og hoper seg opp i miljøet. Miljøgifter er de kjemikaliene som særlig representerer en langsiktig trussel mot naturmiljøet og menneskers helse. Årlig fører kjemikalier til ca akutte forgiftninger i Norge. Antall kroniske helseskader og langtidsvirkninger, slik som kreft, forandringer i arvestoffet og reproduksjonsskader som skyldes helseog miljøfarlige kjemikalier, er vanskelig å tallfeste. Årsakssammenhengene er kompliserte og antas å være et samspill mellom både arvelige faktorer og miljøfaktorer. Ifølge analyser utført av Arbeidstilsynet kan 1300 dødsfall, 1600 sykehusinnleggelser, 1,2 millioner sykefraværsdager og 6850 trygdetilfeller årlig relateres til kjemikalier i arbeidslivet. Myndighetene uttrykker at føre-var-prinsippet må ligge til grunn for arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, og viser blant annet til at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser. Flertallet i Stortingets energi- og miljøkomité har gitt sin tilslutning til disse målene for arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier. 1 I tillegg til de nasjonale målene har Norge internasjonale forpliktelser som særlig er knyttet til Nordsjødeklarasjonene, senest gjennom den fjerde Nordsjøkonferansen i Esbjerg i juni Slike forpliktelser forsterker kravene til en utvikling som sikrer redusert bruk og utslipp av kjemikalier som er farlige for menneskers helse og for miljøet. Den utfordringen helse- og miljøfarlige kjemikalier utgjør, er i sin natur sektorovergripende. En effektiv ressursbruk fra myndighetenes side forutsetter at virksomhet koordineres. Det er en særlig utfordring for ulike deler av forvaltningen å innrette aktuelle virkemidler slik at en unngår målkonflikter, og sikre at felles regelverk forvaltes målrettet på en ensartet måte. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Som ledd i den nasjonale miljøvernpolitikken er det satt mål om redusert risiko fra helse- og miljøfarlige kjemikalier. Utslipp av enkelte miljøgifter skal reduseres vesentlig. Formålet med denne undersøkelsen er å vurdere hvordan myndighetene på utvalgte områder har arbeidet for å sikre at sentrale målsettinger oppfylles. Følgende problemstilling undersøkes: I hvilken grad nås målet om vesentlig reduserte utslipp av de farligste kjemikaliene? Herunder stilles følgende konkrete spørsmål: Er relevante resultater av arbeidet med å redusere utslipp av de farligste kjemikaliene rapportert, og har rapporteringen eventuelt ført til korrigerende tiltak? Hensikten med denne problemstillingen har vært å kartlegge status i forhold til mål om redusert bruk og utslipp av utvalgte stoffer, og vurdere kvaliteten på datamaterialet myndighetene har lagt til grunn for vurdering av måloppnåelsen. Aktuelle utfordringer knyttet til å følge opp målsettinger og overvåke bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier er belyst. For etatene utenfor miljøvernforvaltningen er det undersøkt hvordan de nasjonale målene er fulgt opp i forhold til egen virksomhet. Utføres kontrollaktiviteter i de statlige tilsynsetatene på en tilstrekkelig målrettet måte? Etatene som undersøkes forvalter lover og forskrifter av betydning for kjemikaliebruken i samfunnet. Regelverket gir myndighetene hjemmel til å føre tilsyn med hvordan de aktuelle stoffene håndteres, og om mennesker og miljø er sikret mot uakseptabel risiko. Målrettet tilsyn forutsetter at myndighetene