Høring av endringer i regelverk om kvikksølv i måleinstrumenter og nytt forbud mot fem fenylkvikksølvforbindelser

Transkript

1 Høring av endringer i regelverk om kvikksølv i måleinstrumenter og nytt forbud mot fem fenylkvikksølvforbindelser Forslaget gjelder innføring av to EU-forordninger som omhandler kvikksølv i norsk regelverk. Endringene omhandler kvikksølvholdige måleinstrumenter og kvikksølvbasert måleutstyr til industriell og profesjonell bruk. De andre endringene omhandler produksjon, omsetning eller bruk av fem fenylkvikksølvforbindelser i stoffblandinger hvis konsentrasjonen av kvikksølv er lik eller større enn 0,01 vektprosent. Kvikksølv og kvikksølvforbindelser er strengt regulert i Norge gjennom et generelt forbud, og endringene i EU-regelverket gjelder allerede i Norge. Gjennomføringen av de to forordningene forventes ikke å medføre økonomiske konsekvenser av betydning for norske virksomheter. Miljødirektoratet ber om kommentarer til forslaget innen Bakgrunn EUs forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkjenning av, samt begrensninger for kjemikalier (REACH) er i Norge gjennomført i REACH-forskriften. Vedlegg XVII i REACH-forordningen inneholder begrensninger i framstilling, omsetning og bruk av visse farlige stoffer, stoffblandinger og produkter. EU-kommisjonen har vedtatt to forordninger som medfører en endring av vedlegg XVII i REACHforordningen. Forordning (EU) nr. 847/2012 om kvikksølv i måleinstrumenter og forordning (EU) nr. 848/2012 om fem fenylkvikksølvforbindelser ble begge vedtatt 19. september De to rettsaktene er vurdert som EØS-relevante og akseptable og forventes å bli tatt inn i EØS-avtalen. Norge er derfor forpliktet til å gjennomføre forordningene i norsk rett. EUs forbud Kvikksølv og kvikksølvforbindelser er svært giftige og kan utgjøre en trussel både for miljøet og menneskers helse. Kvikksølv transporteres langt vekk fra kildene og reduserte kvikksølvutslipp i Europa vil gi mindre kvikksølv i norsk natur. Begrensninger i bruken av kvikksølv i utvalgte måleinstrumenter er et ledd i EUs strategi med å redusere bruken av kvikksølv. Den eksisterende restriksjonen for kvikksølv i REACH-forordningens vedlegg XVII, post 18a forbyr at kvikksølvholdige termometere, så vel som andre kvikksølvholdige måleinstrumenter beregnet på forbrukere, bringes i omsetning. I tillegg inneholder den eksisterende restriksjonen en klausul om at EU-kommisjonen skal vurdere om det finnes pålitelige og sikrere alternativer, som er mer teknisk og økonomisk anvendelige, for bruk av kvikksølv i måleinstrumenter til profesjonell og industriell bruk. Med bakgrunn i en utredning fra det europeiske kjemikaliebyrået ECHA, har EU-kommisjonen nå besluttet å utvide det eksisterende forbudet mot kvikksølv i måleinstrumenter til å omfatte også en rekke kvikksølvholdige måleinstrumenter og måleutstyr til profesjonell og industriell bruk. I ECHAs utredning ble

2 det konkludert med at det er nødvendig med en felleseuropeisk tilnærming for å takle både den miljømessige og helsemessige risikoen forbundet med bruk av kvikksølv i måleinstrumenter. Videre fremgår det at det finnes mer egnede alternativer som vil utgjøre en lavere risiko. Enkelte måleinstrumenter som brukes i vitenskapelige sammenheng, som standardreferanser eller der det så langt ikke finnes egnede alternativer, er imidlertid unntatt bestemmelsene i det nye forbudet. De fem fenylkvikksølvforbindelsene som omfattes av forordning (EU) nr. 848/2012 brukes hovedsakelig som katalysator i produksjonen av hard polyuretanplast. Forbindelsene benyttes også i produksjon av materiale til blant annet tettemidler, pakninger, elektroniske produkter, hjul på rulleskøyter og andre produkter av elastisk plast. Den årlige produksjonen av stoffene i EU er rundt tonn, hvorav tonn brukes i produkter i EU. Det er vist at fenylkvikksølvforbindelsene brytes ned i miljøet til metylkvikksølv og at utslippene fra disse forbindelsene bidrar til fire til sju prosent av de årlige utslippene av kvikksølv til luft i Europa. Norge har foreslått det nye forbudet og vært involvert i arbeidet fram mot et konkret forbud. Forslaget har vært på bred internasjonal høring i regi av EUs ECHA og fikk full støtte av EUs vitenskapelige komiteer. Hovedinnholdet av reguleringene Forordning (EU) nr. 847/2012 Kvikksølv i måleinstrumenter Gjennom forordning (EU) nr. 847/2012 innførte EU-kommisjonen en endring av vedlegg XVII, post 18a i REACH-forordningen. Endringen innebærer at følgende kvikksølvholdige måleinstrumenter til industriell og profesjonell bruk ikke skal bringes i omsetning etter 10. april 2014: a) barometre b) hygrometre c) manometre d) sphygomanometre e) strekkspenningsmålere som brukes med plethysmografer f) tensiometre g) termometre og andre ikke-elektriske applikasjoner Forbudet gjelder også måleinstrumenter under punkt (a) til (g) som bringes i omsetning tomme, hvis hensikten er at de skal fylles med kvikksølv. I forbindelse med utarbeidelsen av forslaget til forordning gjennomførte det europeiske kjemikaliebyrået ECHA en grundig analyse av tilgjengelige alternativer i EU/EØS. ECHAs analyse viser at det for noen spesifiserte måleinstrumenter ikke finnes fullgode alternativer. Disse måleinstrumentene unntas derfor fra hovedregelen om totalforbud. I fortalene til forordningen, pkt. 6 fremgår det at restriksjonene vil utvides (dvs. unntak oppheves) når alternativer foreligger for disse. Det gjøres derfor unntak for: a) sphygomanometre til bruk: i. i epidemiologiske studier som pågår 10. oktober 2012 ii. som standardreferanse i kliniske valideringsstudier av kvikksølvfrie sphygomanometre b) termometre som eksklusivt er beregnet for å gjennomføre tester i overensstemmelse med standarder som krever bruk av kvikksølvtermometre fram til 10. oktober 2017 c) trippelpunktceller av kvikksølv som benyttes til å kalibrere platinaresistansetermometre Endringen i post 18a innebærer videre at følgende kvikksølvbasert måleutstyr beregnet for industriell og profesjonell bruk ikke skal bringes i omsetning etter 10. april 2014: Notat Side 2 av 5

3 a) kvikksølvpycnometre b) kvikksølvmåleutstyr for bestemmelse av avherdingspunkt De ovennevnte begrensningene for kvikksølvholdige måleinstrumenter og kvikksølvbasert måleutstyr gjelder ikke for: a) Måleinstrumenter som er eldre enn 50 år den 3. oktober 2007 b) Måleinstrumenter som skal benyttes i utstillinger for kulturelle og historiske formål Forbudet mot kvikksølv i måleinstrumenter trer i kraft 10. april Endringer av dagens norske regelverk Kvikksølv i måleinstrumenter Ved forordning (EU) nr. 847/2012 innføres en utvidelse av det eksisterende forbudet mot kvikksølv i måleinstrumenter i REACH til å omfatte også en rekke måleinstrumenter og måleutstyr til profesjonell og industriell bruk. Kvikksølv i måleinstrumenter til vanlige forbrukere er omfattet av REACH-forordningens vedlegg XVII, post 18a. Det foreslås å gjennomføre forordning (EU) nr. 847/2012 i Norge ved en endring i REACH-forskriften, se vedlagte forslag til endringsforskrift. Kvikksølv er allerede strengt regulert i Norge gjennom et generelt forbud mot stoffet i stoffblandinger og produkter i produktforskriften 2-3. Det er allerede regulert i siste ledd at forbudet ikke omfatter de bruksområdene for kvikksølvforbindelser og kvikksølv som reguleres i REACH-forordningen vedlegg XVII post 18 og 18a, og siden det er i post 18a endringene skal innføres er det ikke behov for ytterligere tilpasning av produktforskriften. For å unngå en midlertidig svekket regulering, planlegger Miljødirektoratet at endringsforskriften først trer i kraft samme dato (10. april 2014) som forbudsbestemmelsen i forordningen skal virke. Forordning (EU) nr. 848/ Fenylkvikksølvforbindelser Forordning (EU) nr. 848/2012 medfører en endring av vedlegg XVII i REACH-forordningen. Det innføres en ny post 62, som innebærer at de fem kvikksølvforbindelsene fenylkvikksølvacetat, fenylkvikksølvpropanat, fenylkvikksølv-2-etylheksanat, fenylkvikksølvoktanat og fenylkvikksølvneodekanat ikke skal produseres, bringes i omsetning eller brukes i stoff eller i stoffblandinger, hvis konsentrasjonen er lik eller større enn 0,01 vektprosent. Tilsvarende betingelser gjelder for produkter eller deler av produkter som inneholder et eller flere av disse stoffene. Forbudet mot de fem fenylkvikksølvforbindelsene vil virke fra 10. oktober Endringer av dagens norske regelverk - Fenylkvikksølvforbindelser Kvikksølv er allerede strengt regulert i Norge gjennom et generelt forbud mot stoffet i produkter i produktforskriften 2-3. Det foreslås å gjennomføre forordning (EU) nr. 848/2012 i Norge ved en endring i REACH-forskriften, se vedlagte forslag til endringsforskrift. Det vil også være nødvendig med endringer av produktforskriften 2-3, vi må tilføye en henvisning til REACH-forordningens vedlegg XVII, post 62 i siste ledd slik at det ikke blir dobbeltregulering, se vedlagte forslag til endringsforskrift. I henhold til produktforskriften er grenseverdien for produksjon, import, eksport, omsetning og bruk av kvikksølv og kvikksølvforbindelser i stoff, stoffblandinger og faste bearbeidede produkter 0,001 vektprosent. Gjennomføring av forordning (EU) nr. 848/2012 medfører at grenseverdien for de fem aktuelle fenylkvikksølvforbindelsene vil bli endret til 0,01 vektprosent. Denne endringen av grenseverdien forventes ikke å ha noen betydning for miljøet. Notat Side 3 av 5

4 For å hindre at Norge står uten en regulering frem til endringsforskriften virker, planlegger Miljødirektoratet at endringsforskriften først trer i kraft samme dato (10. oktober 2017) som forbudsbestemmelsen i forordningen skal virke. Konsekvensvurdering for Norge ved gjennomføring av de to forordningene Forslaget om å gjennomføre de to forordningene (EU) nr. 847/2012 og (EU) nr. 848/2012 innebærer harmonisering med EUs kjemikalieregelverk og innebærer ikke særnorske krav utover endringene som følger av dette regelverket. Vi har derfor kun gjennomført en grov vurdering av om de samfunnsøkonomiske konsekvensene for Norge kan tenkes å avvike fra konsekvensene for EU generelt. Det ble gjennomført en konsekvensutredning i forbindelse med innføringen av det norske totalforbudet mot kvikksølv, men denne utredet ikke alle bruksområder for kvikksølvholdige måleinstrumenter i detalj. Omsetningen av de aktuelle måleinstrumentene i forordning (EU) nr. 847/2012 har vært forbudt i Norge siden Kvikksølv var imidlertid tillatt brukt i polarografer i en overgangsperiode til Selve implementeringen av forordning (EU) nr. 847/2012 i norsk regelverk vil derfor ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser utover endringene som følger av EUs implementering. Konsekvensene av å gjennomføre unntak fra hovedregelen om forbud vil ikke være av betydning i praksis. I Norge har praksis vært å innvilge unntak fra det nasjonale forbudet etter søknad, mens forordning (EU) nr. 847/2012 regulerer unntakene ved forskrift. ECHAs dokumentasjon og vurderinger av tilgjengelighet av alternativer for måleinstrumentene som er unntatt fra totalforbudet sammenfaller vesentlig med de vurderingene som ligger til grunn for aktuelle dispensasjonssaker vurdert i Norge. En forskriftsfesting av unntakene gir derfor større forutsigbarhet for aktørene som omfattes av bestemmelsene, og den administrative byrden blir lavere. Forordning (EU) nr. 848/2012 er ikke ventet å medføre noen nye store samfunnsmessige konsekvenser i Norge da de fem fenylkvikksølvforbindelsene allerede er omfattet av det nasjonale forbudet mot å produsere, importere, eksportere, omsette og bruke stoff eller stoffblandinger som inneholder kvikksølv eller kvikksølvforbindelser. Enkelte dispensasjoner for bruk av importerte produkter som inneholder stoffene har imidlertid blitt innvilget, og det vil ikke være mulig for oss å gi dispensasjoner til det etter at det blir et felleseuropeisk harmonisert forbud i REACH vedlegg XVII. Den sosioøkonomiske komiteen (SEAC) til ECHA har utarbeidet en egen konsekvensvurdering som viser at en restriksjon er det mest hensiktsmessige felleseuropeiske tiltaket for å redusere bruken av fenylkvikksølvforbindelsene. En utfasingsperiode på 5 år forventes å gi industrien tilstrekkelig tid til å finne egnede alternativer og minimere kostnadene. Kost-nytte-beregningene konkluderte med at det er sannsynlig at helsegevinsten vil oppveie kostnadene med å erstatte bruken av de fem fenylkvikksølvforbindelsene. Ingen norske bedrifter produserer eller omsetter produkter som inneholder noen av de fem fenylkvikksølvforbindelsene. Selve implementeringen i norsk regelverk vil derfor ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning. Bruk av kjemikalier har potensial til å forårsake betydelige helse- og miljøskader, enten som en direkte følge av bruk av enkeltstoffer, eller som en følge av den samlede eksponeringen av et stort antall forskjellige stoffer. Det er derfor viktig å regulere bruken av dem. Den pågående harmoniseringen av kjemikalieregelverket medfører effektivisering og sikrer like rammebetingelser for bedriftene på tvers av landegrensene i Europa. Det er vanskelig å anslå nytten for helse og miljø av denne avgrensete reguleringen, men den samlete innstrammingen av kjemikaliepolitikken i Europa forventes på sikt å medføre en betydelig reduksjon i omfanget av skader som kan knyttes til kjemikaliebruk. Notat Side 4 av 5

5 Samlet sett vurderer Miljødirektoratet det som at forskriftsforslagene er gjennomførbare og ikke kommer til å medføre vesentlige økonomiske og eller administrative konsekvenser for norske aktører, ettersom det allerede finnes et nasjonalt forbud mot kvikksølv og kvikksølvforbindelser. Høringsfrist Kommentarer til forslaget sendes Miljødirektoratet innen Denne høringen sendes ut i samråd med Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Petroleumstilsynet. Vi ber om at departementer og de enkelte organisasjonene orienterer relevante etater, underliggende forbund, medlemsbedrifter m.v. om høringen. Eventuelle spørsmål til høringen kan rettes til: Tor Øystein Fotland, tor.oystein.fotland@miljodir.no Vedlegg 1. Forskrift om endring av REACH-forskriften 2. Forskrift om endring av produktforskriften 3. Kommisjonsforordning (EU) nr. 847/2012 engelsk versjon 4. Kommisjonsforordning (EU) nr. 847/2012 dansk versjon 5. Kommisjonsforordning (EU) nr. 848/2012 engelsk versjon 6. Kommisjonsforordning (EU) nr. 848/2012 dansk versjon Notat Side 5 av 5