Vurdering av konsekvenser av regulering av Pentaklorfenol (PCP) i forbrukerprodukter

Transkript

1 Vurdering av konsekvenser av regulering av Pentaklorfenol (PCP) i forbrukerprodukter Sammendrag Bakgrunn og tidligere prosess Bakgrunn Tidligere prosess Problembeskrivelse Stoff eller stoffgruppe Definisjoner og avgrensninger Effekter på helse og miljø vurdering av risiko PCP Dioksiner og furaner Forekomst PCP Dioksiner og furaner Bruksområder Kjente bruksområder Forbruk og potensial for utslipp av PCP Alternativer Gjeldende politikk Nasjonale mål Eksisterende regulering Internasjonalt Forslag til regulering Vurdering av eventuelle andre virkemidler Vurdering av konsekvenser Nytte Kostnader Oppsummering og konklusjon Referanseliste Sammendrag Norge foreslår å regulere produksjon, import, eksport og omsetning av forbrukerprodukter som inneholder pentaklorfenol (cas.nr ) eller dets salter eller estere, når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik eller 0,0005 vektprosent (5 ppm). Produkter som inneholder mindre enn denne grenseverdien kan lovlig omsettes. Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv og 2020 (Prop. 1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige

2 kjemikaliene (Prioritetslisten). Pentaklorfenol (PCP) er en av stoffgruppene som er omfattet av de nasjonale målene. Det viktigste bruksområdet for PCP er impregnert trevirke, men stoffet forekommer også i bl.a. tekstiler til utendørs bruk. Det finnes tilfredsstillende alternativer til bruk i impregnert trevirke og tekstiler. Dokumentasjonen viser at PCP har alvorlige helse- og miljøeffekter. PCP er klassifisert som giftig for menneske ved hudkontakt og svelging og som meget giftig ved innånding. Stoffet er også klassifisert som meget giftig for vannlevende organismer og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet. Pentaklorfenol absorberes til partikler i jord, vann og luft og kan spres over store avstander. Pentaklorfenol fordamper lett og transporteres gjennom atmosfæren. I områder med kjølig klima vil stoffet kondensere og avsettes i miljøet. Det avsettes trolig en del pentaklorfenol i norsk miljø som følge av transport via atmosfæren. I Arktis er pentaklorfenol funnet i luft, ferskvann, sjøvann, is og fisk. PCP er påvist hos menn i Sverige og Latvia og hos Inuitt barn. PCP er målt i vann inkludert drikkevann og regnvann, sedimenter, jord, brystmelk, fettvev og urin. Den første ekspert reviderte vitenskapelige studien av PCP i dyreliv i nordområdene viste forekomst av PCP i 4 norske rovfugl arter som beskrevet i rapporten til Langtransportkonvensjonen for persistente organiske forbindelser (LRTAP protokollen for POPs). Dioksiner og furaner dannes som biprodukter ved produksjon av PCP og derfor inneholder PCP som regel forurensninger av dioksiner og furaner. PCP er en viktig kilde til utslipp av dioksiner, furaner og heksaklorbenzen. Alle disse tre stoffgruppene har alvorlige helse- og miljøeffekter. Hovedformålet med forslaget til utvidet regulering av PCP er å hindre at en alvorlig miljøgift som PCP forekommer i forbrukerprodukter. Pentaklorfenol er forbudt i stoff og stoffblandinger i forekomster over 0,1 vektprosent. Eksisterende regulering omfatter i liten grad importerte faste produkter (bare tekstiler og lær). Forslaget til regulering vil tette dette hullet i regelverket. Utslipp av PCP er sterkt redusert de siste årene. Importerte produkter med PCP er den viktigste gjenværende kilden til potensial for utslipp og eksponering av PCP. Forslaget vil også forhindre fremtidig bruk av PCP i produkter. Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi redusert tilførsel av PCP til miljøet, og redusere risiko for helseskader. Sett i forhold til helse- og miljø effektene til PCP og at det finnes tilfredsstillende alternativer som medfører mindre helse- og miljørisiko, forventes de økte kostnadene å være akseptable. Forslaget vil gi lik regulering av produkter som er produsert innenfor og utenfor EØS området. Det vil bidra til å unngå eventuell fremtidig bruk i produkter og ha positiv effekt for virksomheter som produserer alternativer. Tiltaket forventes ikke å medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Videre antas nytten å være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Forslaget har unntak for bruksområder som allerede er regulert.

3 1 Bakgrunn og tidligere prosess 1.1 Bakgrunn Pentaklorfenol (PCP) som foreslås regulert, er en prioritert miljøgift og blant de farligste vi kjenner til. Virkningen av miljøgifter er meget alvorlige ved at de er lite nedbrytbare, bioakkumulerende og/eller giftige, for eksempel reproduksjonsskadelige og kreftfremkallende. Dette er forhold som gjør at effektene må betraktes som irreversible. Miljøgifter er en alvorlig trussel mot kommende generasjoners helse, mot miljøet og den fremtidige mattryggheten. Miljøgifter samler seg i naturen og i maten vi spiser og har egenskaper som gjør at det er for sent å sette inn tiltak når skaden er oppstått. Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv og 2020 ( prop.1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (prioritetslisten). PCP er et av stoffene som står på prioritetslisten. I arbeidet med å nå målene, legges det til grunn at det skal iverksettes tiltak for å møte en identifisert trussel fra disse helse- og miljøfarlige kjemikaliene selv om det vitenskaplige grunnlaget kan være usikkert. Regulering for å redusere eller stanse bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier er basert på eksisterende kunnskap om kjemikaliers helse- og miljøegenskaper og de effekter disse kan ha på kort og lang sikt. Denne kunnskapen må ses i sammenheng med de krav til beskyttelse av helse og miljø som samfunnet har. Føre-var prinsippet tilsier at når man har identifisert en konkret trussel mot helse eller miljø fra kjemikalier, skal det iverksettes tiltak for å redusere eller eliminere denne trusselen selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Importerte produkter er den viktigste kilden til utslipp av PCP i Norge. Forbrukerprodukter med PCP er viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene. Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, kan derfor bli utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten direkte eller indirekte via miljøet. Å redusere mengden PCP i produkter, er også et viktig grep for å redusere mengden farlig avfall som oppstår. Den sterke økningen i import og salg av forbruksvarer, med større utvalg og kortere levetid på produkter kan øke spredningen av PCP. For de fleste produkter er det ikke meningen at stoffet skal avgis under bruk. Imidlertid er det flere eksempler på at kjemiske stoffer kan spres fra varene, slik at utslippene strekkes over tid (produktets hele livssyklus) og rom (folk blir eksponert indirekte via miljøet), for eksempel utvasking eller vedlikehold av produkter behandlet med PCP som impregnert trevirke eller utendørs tekstiler. I motsetning til industrielle punktkilder er diffuse utslipp fra produkter mer spredt i samfunnet. Kunnskap om mekanismene og omfanget av diffuse utslipp fra produkter er mangelfull. PCP som frigjøres fra produkter og spres i miljøet, kan føre til at mennesker eksponeres ved å puste, spise, drikke, eller at stoffet absorberes gjennom huden. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi det tar svært lang tid å redusere disse til et nivå som ikke innebærer risiko for skade. PCP er bare ett av mange helse- og miljøskadelige stoffer som sammen med andre liknende stoffer bidrar til at forbrukere eksponeres for en blanding av mange ulike stoffer. Kunnskap om synergieffekter,

4 dvs. hvordan mennesker og miljø påvirket av eksponering for flere stoffer samtidig, er utilstrekkelig. Den mest effektive måten å begrense problemer knyttet til et stoff som finnes i en rekke ulike produkter er å regulere så nært kilden som mulig og så tidlig som mulig i leverandørkjeden. Det er mye vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av PCP, på et senere tidspunkt når produktene er spredd ut på markedet. Vi mener derfor at forslaget om å regulere PCP i forbrukerprodukter oppfyller de generelle prinsippene for risikohåndtering. Helse- og miljøeffekter av PCP vil først kunne vise seg om mange år. Det er derfor avgjørende å begrense risiko knyttet til bruk av produkter med PCP. For å oppnå begrensning av risiko mener vi det er nødvendig å regulere forbrukerprodukter som inneholder mer enn 0,0005 vekt % PCP eller dets salter eller estere i produktets homogene enkeltdeler. Produkter som inneholder mindre enn denne grenseverdien kan lovlig omsettes. 1.2 Tidligere prosess Forslag om regulering av PCP i forbrukerprodukter var inkludert i et tidligere forslag om å regulere en rekke miljøgifter i forbrukerprodukter som Norge sendte på nasjonal høring og notifiserte til ESA (iht direktiv 98/34/EC) og WTO i I den forbindelse kom det ingen spesifikke kommentarer til regulering av PCP. Grenseverdien for PCP i produkter er revidert i forslaget som nå notifiseres. Forslaget er i tråd med grenseverdi for PCP i lær og tekstiler i eksisterende regulering i produktforskriften 3-4, (fastsatt av Miljøverndepartementet) og også den danske reguleringen av PCP i produkter. 2 Problembeskrivelse 2.1 Stoff eller stoffgruppe Forslag til regulering omfatter pentaklorfenol (PCP), cas. Nr og dets salter og estere. 2.2 Definisjoner og avgrensninger Forslaget til regulering omfatter pentaklorfenol og dets salter og estere brukt i forbrukerprodukter. Med forbrukerprodukter menes ethvert produkt som er beregnet på forbrukere og som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, i tråd med definisjonen i lov av 11.juni 1976 nr 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2 a. Bruksområder som allerede er regulert er ikke vurdert mht. alternativer og kostnader. Reguleringen gjelder ikke næringsmidler, kosmetikk, tobakk, matemballasje, gjødsel, medisinsk utstyr, samt transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler, dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Disse bruksområdene vil derfor ikke bli nærmere omtalt i konsekvensutredningen.

5 2.3 Effekter på helse og miljø vurdering av risiko PCP Pentaklorfenol (PCP) er meget giftig, lite nedbrytbart og bioakkumulerer i organismer. PCP er klassifisert som giftig for menneske ved hudkontakt og svelging (R24/25) og meget giftig ved innånding (R26). Det er registrert skader på hjerte-kar systemet, blod og lever ved innånding hos menneske. Dyreforsøk har vist effekter på immunsystemet og sentralnervesystemet. PCP er også klassifisert som kreftfremkallende. I tillegg er PCP meget giftig for mange fiskearter. Pentaklorfenol er lite nedbrytbart i miljøet og bioakkumulerer i organismer. Nedbryting av natriumsaltet av PCP (NaPCP) til PCP og bioakkumulering er sterkt ph avhengig. Stoffet er klassifisert som meget giftig for vannlevende organismer og kan forårsake uønskede langtidsvirkninger i vannmiljøet (R50/53), risikoprofil utarbeidet som grunnlag for å foreslå stoffet inn i anneks I til Langtransportkonvensjonen for persistente organiske forbindelser (LRTAP protokollen for POPs)(Dossier prepared in support of a proposal of pentachlorophenol to be considered as a candidate for inclusion in the Annex I to the Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution on Persistent Organic Pollutants (LRTAP Protocol on POPs), Warsaw, May 2008, prepared by Mieczyslaw Borysiewicz) EU s strategi for hormonforstyrrende stoffer omfatter bl.a. utarbeiding av en kandidatliste over potensielt hormonforstyrrende stoffer som skal prioriteres for ytterligere undersøkelse for hormonforstyrrende egenskaper. PCP er oppført i kategori 1 på denne listen. Kategori 1 omfatter stoffer der det foreligger mer eller mindre omfattende dokumentasjon for hormonforstyrrende effekter i levende dyr og som derfor bør prioriteres for nærmere undersøkelse av disse effektene Dioksiner og furaner Dioksiner og furaner dannes som biprodukter ved produksjon av PCP og derfor inneholder PCP-holdige produkter som regel forurensninger av dioksiner og furaner. PCP er en viktig kilde til utslipp av dioksiner, furaner og heksaklorbenzen. Alle disse tre stoffgruppene har alvorlige helse- og miljøeffekter og er derfor strengt regulert. Polyklorerte dibenzo-p-dioksiner og dibenzofuraner kalles vanligvis dioksiner. Gruppen består av 75 ulike klorerte dioksiner og 135 ulike klorerte furaner, som alle har varierende giftige egenskaper. Klorerte dioksiner og furaner hører til de mest betenkelige miljøgiftene. 2,3,7,8-Tetraklordibenzo-p-dioksin regnes som den giftigste dioksinforbindelsen. Undersøkelser viser at dioksiner er lite biologisk nedbrytbare, men de kan til en viss grad brytes ned av sollys under gunstige forhold. De akkumulerer i fettvev i organismer og oppkonsentreres i næringskjeden. Den akutte giftigheten varierer mye mellom ulike dyrearter og for ulike dioksinforbindelser. Dioksiner er akutt giftige for mange pattedyr og fugler. Kroniske giftvirkninger er påvist for fisk ved særdeles lave konsentrasjoner. Hos mennesker har effekter på immunsystemet, hudutslett og hudsykdommen klorakne blitt observert. Dioksiner kan også være kreftfremkallende. Stoffene kan gi mulige effekter på forplantningsevnen, skade foster, hormonsystemet og nervesystem under utvikling. Hos mennesker anses slike skader som lite sannsynlige ved de eksponeringer som er aktuelle i Norge.

6 2.4 Forekomst PCP Pentaklorfenol absorberes til partikler i jord, vann og luft og kan spres over store avstander. PCP fordamper lett og transporteres gjennom atmosfæren. I områder med kjølig klima vil stoffet kondensere og avsettes i miljøet. Det er påvist PCP hos Inuitt barn og lokale fiskere i Quebec (Sandau C.D et al. 2002), noe som kan tyde på inntak via marin føde. Funn av PCP hos menn i Sverige og Latvia er knyttet til inntak av fisk fra Østersjøen (Sjødin A. et al., 2000). Risikoprofilen som utarbeidet som grunnlag for å foreslå stoffet inn i LRTAP protokollen for POPs, viser at PCP er målt i vann inkludert drikkevann og regnvann, sedimenter, jord, brystmelk, fettvev og urin. Den første ekspertreviderte vitenskapelige studien av PCP i dyreliv i nordområdene ble publisert i 2004 og den viste forekomster i 4 norske rovfugl arter kongeørn, fiskeørn, falk og havørn. Det avsettes trolig en del pentaklorfenol i norsk miljø som følge av transport gjennom atmosfæren. I Arktis er pentaklorfenol funnet i luft, ferskvann, sjøvann, is og fisk noe som viser potensial for langtransport, ref. risikoprofil som grunnlag for å foreslå stoffet inn i anneks I til Langtransportkonvensjonen for persistente organiske forbindelser (LRTAP protokollen for POPs) Dioksiner og furaner Dioksiner forekommer overalt i miljøet i lave konsentrasjoner, som følge av naturlige og menneskeskapte termiske prosesser. Dioksinnivåene er høyere i tettbygde områder enn i mer urørte naturområder. Dioksiner akkumuleres i organismer og løser seg i fett og kan derfor finnes e i animalske næringsmidler som meieriprodukter og fet fisk. Blant annet er det funnet dioksiner i ørret, men også i flere andre fiskeslag i Mjøsa. Konsentrasjonene i fisk fra Mjøsa ligger under EUs grenseverdier for fisk. Dioksiner også funnet i lave nivåer i fisk og sedimenter i Nord-Norge og på Svalbard. Dioksiner er i tillegg påvist i morsmelk. Dioksin-nivåene i norske fjorder er synkende, men gir fortsatt grunnlag for kostholdsråd. 3 Bruksområder 3.1 Kjente bruksområder PCP forekommer hovedsakelig i importerte produkter som: Impregnert trevirke (tømmer, paller, gjerdematerialer) Impregnerte tekstiler og tau primært til utendørs bruk (forekommer bl.a. i markiser og seil) Kan forekomme i varer som behandlede tre-, fiber- og stoffprodukter fra Sør-Amerika, Afrika, Asia (eks. muligens i pyntegjenstander, manilla møbler) Lærprodukter På verdensbasis står impregnert trevirke for mer enn 75 % av bruken av pentaklorfenol (PCP). PCP benyttes bl.a. for å beskytte nyhugget tømmer mot misfarging som blåved. PCP behandlet trevirke benyttes bl.a. til tømmer, gjerdematerialer og paller, risikoprofil som

7 grunnlag for å foreslå stoffet inn i anneks I til Langtransportkonvensjonen for persistente organiske forbindelser (LRTAP protokollen for POPs) PCP er forbudt som biocid i Norge og EU og er ikke registrert i det norske Produktregisteret. PCP ble tidligere brukt som slimbekjempelsesmiddel i papirindustrien, men benyttes ikke i norsk produksjon i dag. Andre viktige bruksområder for PCP er tekstiler og tau spesielt til utendørs bruk som markiser, telt, seil, presenninger og lignende. UK har påvist PCP i importert garn der PCP er benyttet som soppmiddel i ris- og mais-stivelse som garnet er behandlet med. Garnet farges og behandles videre før det benyttes til veving. I disse tilfellene forblir PCP i de ferdige tekstilene. I USA og Frankrike er det hovedsaklig forsvaret som benytter PCP i tekstiler som ull, bomull, lin og jute. 3.2 Forbruk og potensial for utslipp av PCP Importerte produkter behandlet med PCP er hovedkilden til dagens utslipp av PCP til miljøet. Disse produktene har også potensial til å bidra til utslipp av dioksiner og furaner. I Danmark er det er bl.a. funnet dioxiner i importerte tekstiler og lærvarer som har vært behandlet med PCP (Danish EPA, Survey of dioxin i Denmark). Pentaklorfenyl laurat (PCPL) brukes mest til impregnering av tekstiler og tau. PCPL er lite vannløselig og har lavt damptrykk. PCPL vil sakte brytes ned til PCP i ione-form som vil vaskes ut av tekstilen ved bruk over tid eller fordampe. Trevike, hud- og lærprodukter impregneres hovedsakelig med natriumsaltet av PCP (NaPCP) som også vil vaskes ut av produktet over tid. I begge tilfeller vil dette føre til utslipp fra produktene til miljøet. Det er ikke registrert utslipp av PCP til miljøet i Norge i Det har ikke vært mulig å skaffe oversikt over mengdene med PCP i ulike importerte produkter og det er derfor heller ikke mulig å anslå omfanget av potensielle utslipp til miljøet. 3.3 Alternativer PCP blir i dag ikke benyttet i norsk produksjon. Til impregnering av trevirke finnes det flere tilfredsstillende alternativer. Det kan benyttes trevirke som ikke behøver impregnering eller andre mindre helse- og miljøskadelige impregneringsmidler eller annen overflatebehandling. Videre er det mulig å benytte andre materialer som stål (som kan gjenvinnes), fiberglass, sement/betong som har omtrent dobbelt så lang levetid som PCP behandlet trevirke. Disse materialene trenger heller ikke vedlikehold slik som impregnert trevirke, og må heller ikke behandles som farlig avfall. PCP benyttes i garn og tekstiler for å bekjempe mugg og innsekter. Det finnes alternative mindre helse- og miljøfarlige kjemikalier som har tilsvarende effekter på mugg og innsekter. Danmark har regulert PCP i produkter noe som viser at det er mulig å dekke dette behovet med alternative midler.

8 4 Gjeldende politikk 4.1 Nasjonale mål Den norske regjering har satt nasjonale resultatmål om vesentlige utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene ref. Prop. 1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010): - Utslipp av enkelte miljøgifter (jf. Prioritetslisten) skal stanses eller reduseres vesentlig innen Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø skal kontinuerlig reduseres med det målet å stanse utsleppene innen en generasjon (dvs. innen 2020). 30 stoffer og stoffgrupper er prioritert og ført opp på prioritetslisten som omfattes av denne målsettingen. Listen ble første gang presentert i Stortingsmelding 58 ( ). Pentaklorfenol (PCP) er et av stoffene som står på prioritetslisten. 4.2 Eksisterende regulering Pentaklorfenol er forbudt i stoff og stoffblandinger i forekomster over 0,1 vektprosent (produktforskriften 2-10, fastsatt av Miljøverndepartementet) som gjennomfører EU/EØS regelverk i Annex XVII i REACH (tidligere direktiv 1999/51/EC). Reguleringen i EU omfatter ikke importerte, faste produkter. I Norge er PCP også regulert i lær og tekstiler i mengder over 5 ppm ( 3-4 i samme forskrift). Den norske reguleringen omfatter ikke andre importerte, faste produkter (varer). PCP er forbudt å bruke som biocid i Europa (biociddirektivet som gjennomfører EU/EØS regelverk). Biociddirektivet regulerer ikke importerte, bearbeidede produkter. Stoffet er regulert i generell forskrift 26. Oktober 1995 for produksjon, import og frambud mv av kosmetikk og kroppspleieprodukter, vedlegg II B (kosmetikkforskriften) (fastsatt av Sosial- og helsedepartementet, nå Helse- og omsorgsdepartementet) 4.3 Internasjonalt Pentaklorfenol har fått oppmerksomhet i flere internasjonale fora gjennom mange år. PCP står oppført på OSPARs List of Substances of Very High Concern. PCP er foreslått inkludert inn i anneks I til protokollen for persistente organiske forbindelser under langtransportkonvensjonen (LRTAP protokollen for POPs). Det pågår en prosess for å vurdere om PCP oppfyller kravene for inkludering i LRTAP protokollen for POPs. Danmark fastsatte et forbud mot import, salg, bruk og eksport av varer som inneholder PCP eller salter og estere i konsentrasjon på 5 ppm (mg/kg) (0,0005 vekt %) eller mer.

9 5 Forslag til regulering Det foreslås å regulere forbrukerprodukter med innhold av pentaklorfenol på følgende måte og at denne reguleringen inkluderes i Produktforskriften: Det er forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette forbrukerprodukter som inneholder pentaklorfenol (cas.nr ) eller dets salter eller estere, når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,0005 vektprosent (5 ppm). Forbudet gjelder ikke tekstiler og lær som reguleres i produktforskriftens 3-4. Forbudet i første ledd gjelder ikke næringsmidler, kosmetikk, matemballasje, gjødsel, tobakk, legemidler, transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler og dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Forbudene gjelder heller ikke reservedeler til forbrukerprodukter som er gjort tilgjengelig for omsetning før XX.XX.XXXX. Med forbrukerprodukt menes et hvert produkt som er beregnet på forbrukere eller som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, jf. definisjonen i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2a. Med homogene enkeltdeler menes et materiale som ikke kan deles mekanisk i ulike materialer. For forbrukerprodukter gjelder denne paragrafen foran annen regulering i denne forskrift. Dagens regulering i 3-4 i produktforskriften omfatter forbud mot å produsere, importere, eksportere og omsette tekstiler og lær som inneholder mer enn 5 ppm pentaklorfenol eller dens salter eller estere. Den foreslåtte grenseverdien er i samsvar med eksisterende grenseverdi for tekstiler og lær i produktforskriften og den danske reguleringen. Det er også forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette og bruke stoff eller stoffblandinger som inneholder 0,1 vektprosent eller mer pentaklorfenol (CAS-nr ) eller dens salter eller estere, 2-10 i produktforskriften. Alle bruksområder innen virkeområdet som ikke faller inn under unntakene vil omfattes av reguleringen. Eksisterende regler foreslås opprettholdt slik de er og vil ikke endres gjennom denne reguleringen. 6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler Etter Norges vurdering kan den helse- og miljøeffekten som søkes oppnådd med forslaget, ikke oppnås med mindre restriktive tiltak. I det følgende vurderes alternative virkemidler til vårt forslag til regulering. Forslaget begrunnes bl.a. med at forbrukere mangler kunnskap om helse- og miljøproblemer knyttet til bruk av produkter som kan inneholde slike stoffer, hvordan forbrukerne skal beskytte seg mot eventuell eksponering fra disse og hvordan produktene skal håndteres når de ender som avfall. Det kan spørres om dette er et problem som kan løses gjennom informasjonskampanjer rettet mot forbrukere. Imidlertid viser all erfaring, basert på OECDundersøkelser og annen forskning, at informasjonskampanjer ikke er tilstrekkelig for å redusere utslippene av prioriterte miljøgifter. Tiltaket er for lite målrettet og for usikkert i forhold til å nå de nødvendige mål. Informasjonskampanjer er derfor ikke et relevant alternativ til den foreslåtte reguleringen.

10 Etter Norges syn kan tilsvarende helse- og miljøeffekt heller ikke oppnås med økonomiske virkemidler, slik som en avgift. En avgift er mest hensiktsmessig i tilfeller der man kun ønsker å redusere bruken av stoffet og i tilfeller der det ikke haster med å redusere utslippene. Som en følge av de helse- og miljøskadelige egenskapene ved PCP, er det viktig med en så rask reduksjon av bruk og utslipp som mulig. Dette innebærer at en avgift ikke er et hensiktsmessig virkemiddel. Økonomiske virkemidler har generelt vist seg mindre effektive enn bruks- og omsetningsrestriksjoner for å oppnå utslippsreduksjoner. Det vil videre være svært vanskelig å lage et avgiftssystem som kan gi samme effekt som det foreslåtte forbudet. Det er heller ikke tilstrekkelig å innføre tiltak på et senere tidspunkt i omsetningskjeden. Returordninger vil for eksempel være mindre handelsbegrensende enn et forbud, men gir ikke samme helse- og miljøeffekt. Å regulere nær utslippskilden er den mest effektive reguleringsmåten når siktemålet er å oppnå rask utslippsreduksjon. Dersom tiltak innføres på et senere tidspunkt, når produktene er spredt på markedet, er det vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter. Videre vil risikoen for lekkasjer og utslipp være større når de utslippsreduserende tiltakene først introduseres etter at produktene har kommet på markedet. Det vil være mer effektivt å regulere nær kilden. Mange forbrukere mangler relevante kunnskaper om returordningene, og det er vanskelig å kontrollere at forbrukere benytter seg av de returordningene som eksisterer. Restriksjoner fremstår videre som et langt mer effektivt tiltak enn merking av PCP-holdige produkter. Det er lite sannsynlig at merking i seg selv vil redusere risikoen for spredning eller eksponering av PCP. Frivillige avtaler mellom myndighetene og bransjen har vært effektive tiltak på andre miljøområder, bl.a. for å sikre forsvarlig avfallshåndtering. I denne saken, der formålet er å oppnå rask utslippsreduksjon, fremstår imidlertid frivillige avtaler som et langt mer usikkert tiltak enn innføring av restriksjoner. Videre finnes PCP hovedsaklig i importerte produkter. Disse er vanskelige å fange opp med frivillige avtaler. De foreslåtte restriksjonene vil derfor være et mer effektivt tiltak for å oppfylle det formålet som søkes oppnådd. 7 Vurdering av konsekvenser 7.1 Nytte Hovedformålet med forslaget til utvidet regulering av PCP er å nå den nasjonale målsettingen om at utslipp av prioriterte stoffer skal stanses eller reduseres vesentlig innen 2010 og hindre at en alvorlig miljøgift som PCP forekommer i forbrukerprodukter. Eksisterende regulering av PCP omfatter ikke importerte faste produkter. Vårt forslag til regulering vil tette dette hullet i regelverket. Importerte produkter med PCP er den viktigste gjenværende kilden til potensial for utslipp og eksponering av PCP. Det viktigste bruksområdet for pentaklorfenol som vil bli regulert er impregnerte trevarer. Bruk over tid vil kunne føre til utvasking av PCP og derved utslipp til miljøet. Forslaget vil redusere dette potensialet for utslipp til miljøet og redusere risiko for helseskader ved bruk. I tillegg vil forslaget bidra til å redusere potensialet for dannelse og utslipp av dioksiner, furaner og heksaklorbenzen fra produkter behandlet med PCP. Det er ikke mulig å unngå utslipp av dioksiner, furaner og heksaklorbenzen fra PCP behandlede produkter med mindre man forbyr bruk av PCP.

11 Reguleringen vil i tillegg bidra til å unngå eventuell fremtidig bruk i flere produkter. De fleste produsenter har allerede funnet alternativer til pentaklorfenol for det viktigste bruksområdet som er impregnert trevirke. Det er også mulig å benytte andre materialer som stål (som kan gjenvinnes), fiberglass, sement/betong som har omtrent dobbelt så lang levetid som PCP behandlet trevirke. Disse materialene trenger heller ikke vedlikehold som impregnert trevirke og må heller ikke behandles som farlig avfall. Produsenter av alternativene vil ha fordel av forslaget til regulering. 7.2 Kostnader Vi har ikke kunnet beregne kostnadene knyttet til forslaget. PCP som stoff og stoffblanding er strengt regulert i Norge og EU, i tillegg har Danmark allerede innført tilsvarende regulering som vi foreslår. Det foreligger tilfresstillende alternativer for det viktigste bruksområdet som er impregnert trevirke. Dette bruksområdet utgjør mer enn 75% av den anslåtte bruken. Generelt antar man at overgangen til alternative stoffer vil gjøre produktene noe dyrere. Dette skyldes kostnadene ved forskning og utvikling av alternativer som er like gode og omlegging av produksjonsprosesser. Vi mener at tiltaket ikke vil medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. 7.3 Oppsummering og konklusjon PCP er et høyt prioritert stoff, og det er satt nasjonalt mål om utfasing. Dokumentasjonen viser at PCP har alvorlige helse- og miljøeffekter og PCP er påvist i miljøet. Det er allerede strenge reguleringer av PCP i Norge, som gjør at utslippene av PCP per i dag er små. Imidlertid tilføres PCP det norske markedet via importerte produkter. Importerte produkter behandlet med PCP er den største gjenværende kilden til utslipp. Produkter med PCP bidrar også til utslipp av dioksiner og furaner som også har alvorlige helse- og miljøeffekter. Den foreslåtte reguleringen vil tette dette hullet i dagens regulering av PCP. Reguleringen vil samtidig forhindre eventuell fremtidig bruk i flere produkter. Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil samtidig gi redusert tilførsel av PCP til miljøet, og redusere risiko for skader på helse og miljø. Sett i forhold til helse- og miljøeffektene til PCP og at det finnes tilfredsstillende alternativer som medfører mindre helse- og miljørisiko, mener vi at de økte kostnadene er akseptable. Forslaget vil gi lik regulering av produkter som er produsert innenfor og utenfor EØS området. Det vil ha positiv effekt for virksomheter som produserer alternativer og bidra til å unngå eventuell fremtidig bruk i produkter. Tiltaket vurderes ikke å medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader og det forventes at nytten vil være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. Produkter som inneholder mindre enn den fastsatte grenseverdien på 5 ppm kan lovlig omsettes. Forslaget har unntak for bruksområder som allerede er regulert. Danmark har regulert produkter som inneholder 5 ppm eller mer PCP. Denne reguleringen omfatter de samme produktene som vårt forslag til regulering og viser at det finnes tilfredsstillende alternativer for de aktuelle produktene.

12 Dokumentasjonen viser at PCP har alvorlige helse- og miljøeffekter. Dioksiner og furaner dannes som biprodukter ved produksjon av PCP og derfor inneholder PCP-holdige produkter som regel forurensninger av dioksiner og furaner. Det er ikke akseptabelt at så alvorlige miljøgifter som PCP forekommer i forbrukerprodukter. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet. Det er derfor avgjørende å begrense bruk av produkter med slike miljøgifter. Forbrukerprodukter er spesielt viktige fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering av disse stoffene. Etter Norges syn foreligger det ikke sekundærlovgivning (EU/EØS-forordninger eller - direktiver) som er til hinder for en nasjonal regulering av PCP i forbrukerprodukter. Heller ikke reglene i EØS-avtalens hoveddel eller EU-domstolens praksis anses å være til hinder for forslaget til regulering. Det vises til det som er sagt om stoffets særlige helse- og miljøfarlige egenskaper, samt den særlige risikoen PCP utgjør for helse og miljø når det forekommer i forbrukerprodukter. Den foreslåtte reguleringen anses å være begrunnet i legitime hensyn (helse- og miljøhensyn) og anses som et egnet og nødvendig tiltak for å oppnå formålet om reduserte utslipp av PCP fra forbrukerprodukter. Tiltaket går ikke lenger enn nødvendig for å oppnå de formålene som søkes oppnådd, jf. virkemiddelvurderingen og det som tidligere er sagt om tiltakets forholdsmessighet. 8 Referanseliste Prop. 1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010 Dossier prepared in support of a proposal of pentachlorophenol to be considered as a candidate for inclusion in the Annex I to the Protocol to the 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution on Persistent Organic Pollutants (LRTAP Protocol on POPs), Warsaw, May 2008, prepared by Mieczyslaw Borysiewicz Sandau C.D et al, Pentachlorophenol and hydroxylated polychlorinated biphenyl metabolites in umbilical cord plasma of neonates from costal population in Qebec, Environmental Health Perspective, (2002) Sjødin A. et al., Influence of the consumption of fatty Baltic Sea fish on plasma levels of halogenated environmental contaminants in Latvian and Swedish men, Environmental Health Perspective, (2000) Danish EPA, Survey of dioxin i Denmark EUs prioriteringsliste over stoffer som skal undersøkes ytterligere for hormonforstyrrende egenskaper, EU s strategi for hormonforstyrrende stoffer