FORSLAG TIL ENDRINGER I KOMMUNELOVEN KOMMUNAL REVISJON M.M. - HØRING

Transkript

1 FORSLAG TIL ENDRINGER I KOMMUNELOVEN KOMMUNAL REVISJON M.M. - HØRING Kontrollutvalget i Levanger har i møte 3. februar 2003 behandlet høringsnotat fra Kommunal- og regionaldepartementet, og har følgende kommentarer: Innledningsvis vil vi peke på at den kort høringsfristen vanskeliggjør en forsvarlig saksbehandling. Dette er en viktig sak for kommunal sektor, og den korte fristen kan medføre at mange kommuner ikke har kapasitet til å avgi høringsuttalelse. Videre mener vi at høringsnotatet er noe ufullstendig og inneholder enkelte selvmotsigelser. Dette vil vi komme nærmere tilbake til i etterfølgende. Kap. 2 Om konkurranseutsetting av kommunal revisjon Generelle kommentarer: Vi er i utgangspunktet uenig i å konkurranseutsette kommunal revisjon. Vi tar likevel til etterretning at departementet foreslår slik konkurranseutsetting ut fra prinsippet om kommunalt selvstyre. Vi finner av den grunn det riktig å trekke fram en del konsekvenser av konkurranseutsettingen. En av flere forutsetninger for at konkurranseutsetting skal bli vellykket, dvs gi rimeligere og/eller bedre revisjonstjeneste, er at det faktisk er et marked som fungerer. En kommune driver en mangesidig og kompleks virksomhet, og som også departementet har påpekt krever kommunal revisjon tilleggskompetanse i forhold til privat revisjon samt et bredt fagmiljø. Dette vil begrense antall aktører på området. Strenge habilitetsbestemmelser, som er påkrevet når det gjelder revisjon av en kommune, vil også virke begrensende for antall leverandører av revisjonstjenester. I utkantområder kan kommunene komme i en situasjon hvor de ikke har noe annet valg enn å ansette egne revisorer, eventuelt inngå i et interkommunalt samarbeid. Å få et tilstrekkelig bredt fagmiljø kan for disse kreve betydelig større ressurser enn dagens ordning. Vi ser at departementet åpner for muligheten for kommunerevisor i deltidsstillling. Dette rimer dårlig med den faglige bredde som det forutsettes at kommunerevisor skal dekke. En kommune vil selv for de 4 store revisjonsselskapene være et stort oppdrag. Vi stiller spørsmål ved om en utrygg revisor en revisor som er redd for å miste oppdraget er en tilstrekkelig kritisk revisor. Diverse skandaler det siste året, også her i landet, gjør ikke dette spørsmålet mindre aktuelt. I en konkurransesituasjon vil det være en risiko for at private aktører dumper prisene for å komme inn på markedet. Dette er en mulighet som dagens kommunale revisjonsenheter ikke har. Dersom kommunal revisjon taper i første anbudsrunde, kan grunnlaget for en framtidig kommunal revisjon være borte. Vi viser til den bekymring som Kredittilsynet nylig har gitt uttrykk for når det gjelder praksisen med prisdumping av revisjonstjenesten for i neste omgang å ta igjen tapte inntekter på rådgivningstjenester. For øvrig vil vi gi uttrykk for at det høringsnotat som departementet har sendt ut, virker som et hastverksarbeid som ikke er tilstrekkelig utredet. Notatet vitner om at framdrift er prioritert framfor grundighet og fullstendighet. Hvor er f. eks. konsekvensanalysene? 1

2 Om revisjonens oppgaver Departementet foreslår at kommunene kan velge å konkurranseutsette revisjonen helt eller delvis. Unntatt fra dette er revisjon av skatteregnskapet og skatteinnfordringen, som ut fra hensynet til revisors uavhengighet/objektivitet/konfidensialitet foreløpig ikke kan konkurranseutsettes. Departementet skal komme tilbake til hvordan revisjonen av skatteregnskapet/skatteinnfordringen skal innrettes i lovproposisjonen. Vi mener at dette burde vært klarlagt før kommunene skal uttale seg om den framtidige revisjonsordningen. Prinsipielt av ressursmessige og faglige hensyn mener vi det er viktig at helheten i kommuneoppdragene ikke splittes opp. Dersom kommunen for eksempel velger en revisor til å foreta regnskapsrevisjonen og en eller flere andre til å gjennomføre forvaltningsrevisjon, kan viktige synergieffekter gå tapt. I tillegg vil det etter vår vurdering være uklart hvem som egentlig er ansvarlig revisor for kommunen, dersom oppdraget blir splittet. Vi ser imidlertid at det er i forhold til forvaltningsrevisjon at det er størst problem knyttet til revisors habilitet. En mulig løsning på dette kan være at det kun er regnskapsrevisjonen som kan konkurranseutsettes. Vi mener likevel at hensynet til helheten skal veie tyngst. Vi vil for øvrig peke på at departementets forslag ikke sier noe om revisjon av pasientregnskap/beboerregnskap/spillemiddelregnskap, som også er lovpålagte oppgaver for kommunal revisjon. Dette burde også vært klarlagt i høringsnotatet. Forholdet til dagens kommunale revisjonsenheter Vi registrerer at departementet ikke finner grunn til å gjennomføre tiltak for å hindre en ukontrollert oppløsning av dagens kommunale revisjonsenheter. Departementet har tidligere uttalt at det antar at mange kommuner vil benytte muligheten til å konkurranseutsette revisjonen. Vi vil her peke på at dersom dagens kommunale revisjonsenheter blir sterkt svekket enten det skjer ved at ansatte slutter, blir kjøpt opp av privat revisjon eller oppdrag forsvinner kan en risikere å gå fra et offentlig monopol til et privat monopol. Det vil neppe være verken i statens eller kommunenes interesse. Kap 4 pkt 4.2 Kommunestyrets ansvar for kontroll og tilsyn Vi støtter departementets forslag på dette punktet. Kap 4 pkt 4.3 Særlig om administrasjonssjefens ansvar for kontroll og tilsyn Det er etter vår vurdering riktig at administrasjonssjefens ansvar på dette området blir lovfestet. Kap 4 pkt 4.4 Kontrollutvalget Vi finner det positivt at departementet foreslår å videreføre og styrke et obligatorisk kontrollutvalg. Vi støtter departementets forslag om at minst ett av medlemmene i kontrollutvalget skal være medlem av kommunestyret. Det vil være viktig for kontakten med oppdragsgiveren nemlig kommunestyret. Etter vår vurdering vil det være riktig at det er lederen av kontrollutvalget som skal velges blant kommunestyremedlemmene. Dette knytter kontrollutvalget nærmere oppdragsgiveren. I tillegg mener vi at det vil være et riktig prinsipp at lederen skal velges fra opposisjonen. Etter det nye loverforslaget vil kontrollutvalget bli tillagt en ny oppgave nemlig bestillerfunksjonen, dersom kommunen ønsker å konkurranseutsette revisjonen. Dermed må kontrollutvalget ha eller knytte til seg nødvendig kompetanse, som juridisk kompetanse og 2

3 anbudskompetanse. I tillegg må kontrollutvalget ha kompetanse i den tjenesten som skal kjøpes inn revisjon. Dette vil sette store krav til kontrollutvalget og sekretariattjenesten. Det er kommunestyret som skal sørge for at kontrollutvalget har tilstrekkelig sekretærbistand. Vi tolker høringsnotatet slik at verken kommunens administrasjon eller kommunens revisor, kan inneha sekretærfunksjonen. Kommunen har valget mellom egen fast ansatt sekretær, å delta i et interkommunal samarbeid om sekretærbistand eller kjøpe slik bistand i det private marked. Dette vil for mange kommuner kunne bli en kostbar løsning, som i tillegg kan by på praktiske problemer. Sekretariattjenesten må inneha spesialkompetanse på flere felt, jfr avsnittet ovenfor, og det er tvilsomt om dette kan ivaretas av en person på hel eller deltid. Kommunene kan komme i en situasjon hvor den må bruke langt større ressurser til sekretariatfunksjonen for kontrollutvalget enn etter dagens ordning. I dag er det den kommunale revisjonen som innehar sekretariatfunksjonen for kontrollutvalget. Vi mener at denne ordningen må kunne videreføres, dvs være et av de alternativene som kommunene kan velge mellom når det gjelder sekretærbistand. Dersom kommunen velger å konkurranseutsette revisjonstjenesten, må dette kunne løses ved at kommunen kjøper bistand til denne oppgaven fra annet hold. Det vil uansett være slik at den som er kommunens revisor vil kunne påstås å ha en fordel i en konkurransesituasjon og det vil gjelde selv om revisor ikke er sekretær for kontrollutvalget. Av lovforslaget framgår det at kontrollutvalget skal sørge for at kommunens regnskaper blir betryggende revidert, og har ansvaret for at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning skjer i samsvar med bestemmelser og vedtak. Vi er usikker på om dette medfører at kontrollutvalget er tillagt det faglige ansvaret for forvaltningsrevisjonen. Det er etter vår vurdering behov for en klargjøring av grensene mellom revisors ansvar og kontrollutvalgets ansvar for forvaltningsrevisjonen. Vi stiller på nytt spørsmålet om hvem som er ansvarlig revisor for kommunen. Etter dagens ordning har kontrollutvalgene full innsynsrett i revisjonens arbeidspapirer, og den kommunale revisjon er underlagt forvaltningslov og offentlighetslov. Etter lovforslaget vil forvaltningslov og offentlighetslov ikke gjelde for privat revisjon som har kommunale oppdrag. Manglende innsynsrett vil gjøre det vanskelig for kontrollutvalgene å følge opp kvaliteten på revisjonstjenesten. Forslaget gir kontrollutvalgene et økt ansvar for revisjonen av kommunene, og dette henger dårlig sammen med begrenset informasjonstilgang. På den andre siden foreslås det mulighet for åpne møter i kontrollutvalget, dvs økt meroffentlighet. Vi frykter at de foreslåtte endringene kan føre til at politikere vil vegre seg for å sitte i kontrollutvalget på grunn av det arbeidsomfang dette vervet vil innebære. Kap 4 pkt 4.5 Forvaltningsrevisjon Vi finner det positivt at departementet ønsker å styrke forvaltningsrevisjonen, og forutsetter at dette blir ytterligere presisert i forskrift. Hvis så ikke skjer, er vi bekymret for at forvaltningsrevisjon lett kan bli en salderingspost. For øvrig vises til vår uttalelse om forvaltningsrevisjon under punktet om kontrollutvalg. Kap 4 pkt 4.6 Regnskapsrevisjon Vi er enige i at det kommunale regnskap er spesielt, og at det bør revideres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. 3

4 Kap 4 pkt 4.7 Revisjon av internkontrollen Blir internkontrollen en integrert del av alle typer revisjon, og ikke en særskilt oppgave som i dag, vil det, dersom revisjonsoppdraget blir fordelt på flere revisorer, være nødvendig for kontrollutvalget å følge opp at denne oppgaven blir tilstrekkelig ivaretatt. Kap 4 pkt 4.9 Kompetansekrav for kommunerevisor Departementet uttaler i høringsnotatet at det er viktig at den som utfører revisjonen av en kommune har de nødvendige kvalifikasjoner, og at det ikke er treffende å stille krav om at vedkommende må være registrert eller statsautorisert revisor. Ut fra den mangesidige virksomhet som en kommune driver, og at dette skjer innenfor et regelverk og en målstruktur som er vesentlig forskjellig fra privat virksomhet, sier vi oss enig med departementet her. Vi mener likevel at departementet må skissere hvilken kompetanse en revisor som opererer i det kommunale marked skal inneha. Dette vil være en fordel for kommunene og kontrollutvalgene i en anbudssituasjon. Også for de revisorer som ønsker å konkurrere om et kommuneoppdrag, vil dette være klargjørende. Kap 4 pkt 4.10 Spørsmålet om tilsyn med kommunal revisjon Vi finner det naturlig at det blir innført en statlig tilsynsordning med den kommunale revisjonen når det nå åpnes for konkurranseutsetting. Dette må være både i kommunenes og statens interesse. Hensikten med en slik tilsynsordning må være å sikre en uavhengig og faglig tilfredsstillende revisjon av alle kommuner uansett hvilken ordning kommunen har valgt for revisjonstjenesten. Kap 5 Kontroll og tilsyn med fristilte organisasjonsmodeller Vi støtter departementets forslag på dette punktet. Kap 6 Nærmere om uavhengighetskravene i kommuneloven og revisorloven I dag reguleres kommunerevisors uavhengighet av forvaltningsloven og forskrift om revisjon. Disse reglene fokuserer på saksbehandlers/revisors relasjon til kommunens eksterne parter (tredjemannsaspektet) herunder eksempelvis parter i kommunale enkeltsaker (for eksempel løyvesaker), kommunens leverandører og øvrige forretningsforbindelser, samt kommunens skatteytere. Kommunerevisor tillates i dag i utgangspunktet ikke å revidere andre enn kommuner. Bakgrunnen for dette er å hindre habilitetsproblemer. Dagens habilitetsbestemmelser for kommunal revisjon er basert på at revisor både overfor kommunene og kommunenes innbyggere skal framstå og faktisk opptre som objektiv og uavhengig. Dette er en forutsetning for den tillit som kommunen og kommunal revisjon bør ha i omgivelsene. Nye habilitetsbestemmelser framgår av forslag til ny 78 nr 5. Her fastslås at revisor ikke kan ivareta revisjons- eller kontrolloppdrag for kommunen dersom vedkommende har en tilknytning til den reviderte virksomhet som svekker vedkommendes uavhengighet eller objektivitet. Det samme gjelder hvis det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet. Mens dagens regelverk er forholdsvis enkelt å praktisere og i liten grad er overlatt til revisors eget skjønn, vil departementets forslag i stor grad overlate til revisor selv å vurdere sin habilitet. Det vil også være en utfordring for kontrollutvalget, som skal ivareta bestillerfunksjonen, å følge opp revisors habilitet, da dette vil forutsette at kontrollutvalget har oversikt over andre oppdrag som revisor måtte ha, og som kan være egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet. 4

5 Etter vår vurdering medfører de nye habilitetsbestemmelsene et behov for etablering av et statlig tilsyn med kommunal revisjon, jfr det vi har uttalt under punkt Kap 11 Økonomiske og administrative konsekvenser. Vi registrerer at departementet uttaler at de økonomiske effektene av konkurranseutsettingen er usikre. Etter vår vurdering må hensikten med en konkurranseutsetting nettopp være en rimeligere og/eller kvalitativt bedre revisjonstjeneste. Vi stiller oss tvilende til at dette kan oppnås gjennom de forslag som nå er til høring. Kontrollutvalget er tillagt utvidet ansvar og flere oppgaver enn etter dagens ordning. I tillegg vil det at sekretærfunksjonen ikke kan innehas av den som har revisjonsoppgaver virke fordyrende. Vi viser til vår uttalelse under punktet om kontrollutvalg. Avsluttende kommentarer Kontrollutvalget etterlyser en løsning for hvordan skatteregnskap/skatteinnfordring og pasientmidler skal revideres. Dette burde vært avklart før kommunen skal uttale seg om endringene i reglene for tilsyn og kontroll. Kontrollutvalget frykter for at de nye bestemmelsene kan medføre at forvaltningsrevisjon ikke blir prioritert i tilstrekkelig grad, når kommunestyret i en vanskelig budsjettsituasjon skal prioritere mellom dette og andre viktige tjenester. I tillegg vil kontrollutvalget peke på den usikkerhet det ligger i det økonomiske aspektet av de forslåtte endringene. I dag forholder kommunen seg til en revisor og et fast beløp for den samlede revisjonstjenesten. Spesielt vil det knytte seg usikkerhet til kostnader knyttet til rådgivning. Vi vil presisere at dagens ordning gir et godt miljø for samhandling mellom revisjonen og kontrollutvalget. Revisjonen er en viktig rådgiver og samarbeidspart for kontrollutvalget i tillegg til at revisjonen utfører sekretariattjenesten for utvalget. Dette skjer i dag uten ekstra kostnader for kommunen, men ligger i det beløpet som kommunen betaler for revisjonstjenesten. Den nye sekretariattjenesten som er foreslått, kan innebære et fordyrende ledd, som vil komme i tillegg til det kommunen må betale for revisjonstjeneste til en eller flere revisorer, alt etter hvilken ordning kommunen velger. For kommunene er pris og kvalitet viktige elementer i en vurdering av revisjonsordningen. Men like viktig er nærhet og lokalkunnskap. Det er avgjørende at de to siste momentene ikke blir oversett i prosessen med valg av revisjonsordning. Levanger kontrollutvalg, 3. februar 2003 Birger K Meinhardt leder Brit E. Ringstad Sissel Ramfjord Guttorm Forr 5