Ny kommunelov - høring

Transkript

1 Arkiv: 000 Arkivsaksnr: 2016/ Saksbehandler: Bjørg Løkken Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Ny kommunelov - høring Rådmannens innstilling: Malvik kommune slutter seg til de vurderinger og anbefalinger som går fram av KS debatthefte. Kommunen ønsker i tillegg å knytte kommentarer til følgende: 1. Kommunen er enig i at loven har en uttømmende regulering av hvilke folkevalgte organer som kan opprettes. 2. Det er ikke behov for at formannskapet skal kunne opprette utvalg, men formannskapet bør ha mulighet til å opprette arbeidsutvalg på samme måte som det foreslås at utvalgene kan få hjemmel til i 5-5, 3. ledd. 3. Arbeidsutvalg etter forslagets 5-5, 3. ledd bør kunne bestå av andre enn utvalgets egne medlemmer. 4. Kommunen er enig i at ordførers forslagsrett lovfestes slik det går fram av forslagets 6-1, og at kommunestyret og formannskapet selv avgjør om de skal delegere myndighet for de øvrige områdene det gis hjemmel for. 5. Det bør ikke åpnes for direkte valg av ordfører. 6. Kommunen er enig i at ordfører skal kunne suspenderes fra sitt verv, men ser betenkeligheter med ordlyden i 7-11, 4. ledd om vilkår for å kunne frata ordføreren vervet. Reglene bør være tydeligere med hensyn til hva det skal legges vekt på ved vurderingen. Kommunen ser ikke behov for tilsvarende hjemmel for suspensjon med hensyn til varaordførervervet. 7. Det er behov for en egen hjemmel for å kunne lukke møter hvor kommunen mottar informasjon fra kommunens advokat. Etter en konkret vurdering bør det også være adgang til å sladde sakslister og møteprotokoller i slike tilfeller. 8. Det bør ikke være adgang til å lukke møter i en innledende fase av saksbehandlingen hvor folkevalgte har behov for orientering/opplæring i en konkret sak. 9. Kommunen kan ikke se at det er behov for en generell adgang til lånefinansiering av investeringer i selskaper, og slutter seg derfor til ordlyden i lovforslaget.

2 Vedlegg: NOU 2016:4 s , tekst lovforslag Saksdokumenter (ikke vedlagt): Debatthefte KS NOU 2016: 4 Ny kommunelov Høringsbrev av fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet Følgebrev fra KS av , Debattgrunnlag høring NOU 2016:4 Ny kommunelov Sammendrag: Rådmannen anbefaler at Malvik kommune ikke avgir høringsuttalelse til ny kommunelov direkte til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), men at uttalelsen sendes via Kommunesektorens arbeidsgiverorganisasjon (KS). Det anbefales videre at kommunen slutter seg til de vurderingene og anbefalingene som kommer fram i debattheftet fra KS. I tillegg trekkes det fram enkelte områder som rådmannen mener bør kommenteres særskilt. Saksopplysninger Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i april ut på høring forslag til ny kommunelov, med høringsfrist KS har fått utsatt frist og vil behandle lovforslaget på Landsstyret den Før dette legges det opp til drøftinger i KS fylkesstyrer og rådmannsutvalg. KS ber om tilbakemelding fra kommunene innen Som bakgrunn for dette har KS laget et debattgrunnlag som er vedlagt saken. Rådmannen vil her kort gjøre rede for hovedpunktene i lovforslaget, og vil under vurderingsdelen i saksframlegget trekke fram noen deler som kommenteres særskilt. Ønsket om å styrke det lokale selvstyret har stått sentralt i utvalgets arbeid med lovforslaget. Det er gjort en språklig forenkling, og mange bestemmelser som i dag finnes i forskrifter tas nå inn i loven for å gjøre området mer oversiktlig. Kommuneloven blir sett på som «grunnloven» for kommunene og skal danne en ramme for hva en kommune er og hvilket handlingsrom den har. Reglene skal gi kommunene mulighet til å utøve selvstyre med god lokal deltakelse. Desentralisering av makt og en effektiv forvaltning er sentrale hensyn som skal ivaretas. Landsstyret i KS ga den en foreløpig overordnet uttalelse til lovforslaget, og denne går fram av debattheftets s. 7 og 8. Der støttes det bl.a. at bestemmelser om kommunesektoren legges i kommuneloven i stedet for i en rekke særlover, og at formålsparagrafen lovfester det kommunale selvstyret. Det øvrige innholdet i debattheftet er uttrykk for en foreløpig vurdering og anbefaling fra administrasjonen i KS, og spørsmål som de ber om tilbakemelding på.

3 Vurdering Rådmannen vil anbefale at Malvik kommune ikke avgir høringsuttalelse direkte til KMD, men at uttalelsen sendes via KS. Det anbefales videre at kommunen slutter seg til de vurderingene og anbefalingene som kommer fram i debattheftet fra KS. Det stilles her i tillegg spørsmål omkring en rekke bestemmelser, og det vil være svært tidkrevende å sette seg inn i alle disse for å kunne gi en tilbakemelding. Rådmannen har derfor valgt å gå inn på et utvalg av spørsmål/områder fra debattheftet som det gjøres nærmere rede for, og som rådmannen anbefaler at det gis tilbakemelding på. Bør folkevalgte organer være uttømmende regulert i kommuneloven, eller bør kommunestyret kunne opprette andre folkevalgte organer enn de som er omtalt i lov? (Forslagets 5-1) Når organiseringen er uttømmende regulert i loven, sikres forutsigbarhet. Det blir også lettere for innbyggerne å kjenne igjen organiseringen mellom kommuner. Dette bidrar til å sikre at visse grunnleggende prinsipper følges, som for eksempel åpenhet i saksbehandlingen og kjønnsrepresentasjon. Det anbefales derfor at loven har en uttømmende regulering av hvilke folkevalgte organer som kan opprettes. Bør kommunestyret ha anledning til å delegere myndighet til å opprette utvalg til for eksempel formannskapet? Bør formannskapet kunne opprette arbeidsutvalg på samme måte som utvalgene kan det? (Forslagets 5-5 og 5-7) Lovforslaget innebærer at det ikke lenger skal kunne opprettes faste utvalg og komitéer, men disse slås i stedet sammen til en ny type organ som kalles utvalg. Siden utvalgene kan tildeles samme oppgaver og ansvar som faste utvalg og komitéer kan få etter dagens lov, betyr forslaget bare en språklig forenkling og klargjøring som ikke begrenser de mulighetene som kommunestyret har i dag til å velge organisering. Utvalgene vil kunne være både tidsbegrensede og varige, og de kan tildeles avgjørelsesmyndighet, innstillingsrett eller bare utredningsoppgaver. Dagens mulighet til å opprette kommunedelsutvalg dekkes også av forslaget. Nytt i lovforslaget er at saksbehandlingsreglene vil gjelde fullt ut for utvalgene. Etter dagens regler gjelder ikke krav om åpne møter og valgbarhetsreglene for komitéer. Forslaget til ny lov innebærer at også møter i komitéer i utgangspunktet skal være åpne for publikum. Utvalget begrunner dette med at det ikke bør være organtypen som avgjør om dørene kan lukkes, men de sakene som behandles (NOU 2016:4 s ) Prinsippet om møteoffentlighet er så grunnleggende i norsk rett at det er tatt inn i Grunnloven 100 femte ledd. Her sies det at enhver har rett til å følge forhandlinger i folkevalgte organer. Det vil fremdeles være mulig å gjøre unntak fra hovedregelen, for eksempel ved behandling av taushetsbelagte opplysninger. Rådmannen ser ikke at formannskapet i praksis vil ha behov for selv å kunne opprette utvalg, men formannskapet bør derimot ha mulighet til å opprette arbeidsutvalg på samme måte som utvalgene får hjemmel til i forslagets 5-5, 3. ledd. Bør arbeidsutvalg kunne bestå av andre enn utvalgets egne medlemmer? (Forslagets 5-5, 3. ledd) Det kan i visse tilfeller være ønskelig å kunne oppnevne medlemmer i arbeidsutvalg utover de som er medlemmer i utvalget. Det kan for eksempel være aktuelt for arbeid med tverrsektorielle spørsmål. Bør kommuneloven åpne for direkte valg av og utvidet myndighet til ordfører? (Forslagets 6-1 og 6-3)

4 Utvalget foreslår i 6-1 at ordfører får forslagsrett i tillegg til dagens møte- og talerett i alle utvalg unntatt kommuneråd og kontrollutvalg (Stemmerett bare i utvalg vedkommende er medlem av). Forsøksvirksomheten i perioden viste at kommunestyrene i liten grad benyttet seg av den vide muligheten de hadde til å delegere myndighet. Der ordførerne fikk utvidet myndighet, benyttet de den i begrenset grad. Disse ordførerne foreslo at ny lov skulle gi ordfører forslagsrett i folkevalgte organer, myndighet til å kunne opprette arbeidsgrupper og å fatte hastevedtak. Utvalget har fulgt opp dette ved at forslagsretten foreslås lovfestet (forslagets 6-1, 3. ledd). Øvrig utvidelse av ordførers myndighet blir det opp til kommunestyret og formannskapet selv å avgjøre om de vil delegere (forslagets 6-1, 4. og 5. ledd). Delegert myndighet kombineres med en rapporteringsplikt. Utvalgets forslag synes som en god balanse mellom hensynet til å styrke ordførerrollen og å ivareta det prinsipielle ved at styringen i hovedsak skal skje i de kollegiale folkevalgte organene, og ikke av en enkeltperson. Det foreslås at kommunestyret kan vedta at ordføreren skal kunne velges ved direkte valg. Flere modeller har vært prøvd ut i forsøksperioden , og det foreslås nå at valget skal skje ved preferansevalg. Det betyr at velgerne rangerer to kandidater på stemmeseddelen. De får da større innflytelse på hvem som vinner valget, selv om deres førstevalg blir en kandidat som får få stemmer. Selv med denne tilpasningen, vil det likevel kunne skje at kandidaten som vinner valget ikke har mer enn 50% av innbyggerne bak seg. Rådmannen er derfor i tvil om dette vil være en styrke for lokaldemokratiet. I St.meld. nr. 33 ( ) Eit sterkt lokaldemokrati ble det konkludert med at innføring av direkte valg av ordfører ikke var ønskelig, fordi det går på bekostning av hensynet til det kollektive ansvaret kommunestyret har når det gjelder politisk styring av kommunen. En ordfører som ikke har et flertall i kommunestyret bak seg, vil kunne gi uklare ansvarsforhold og vanskeligere styringsmuligheter enn i dagens system. Ingen av de nordiske landene åpner for direkte valg av ordfører. Skal ordfører kunne suspenderes eller fratas vervet, og bør i så fall ordfører og varaordfører behandles likt? (Forslaget 7-11) Retten til å kunne fungere i et politisk verv man er valgt inn i er viktig. Folkevalgte skal kunne utøve sin politikk og utøve eget skjønn i forbindelse med vedtak som de er med på å fatte, uten å frykte suspensjon fra meningsmotstandere. Det er i dag derfor strenge krav i kommunelovens 15 nr. 3. Her gis det hjemmel for suspensjon av en folkevalgt dersom det er utferdiget siktelse eller tiltale mot en folkevalgt for en del straffbare forhold, inntil saken er rettskraftig avgjort. Det er en forutsetning at de straffbare forholdene er knyttet til utøvelsen av verv eller tjeneste for kommunen. (Det er ett unntak: Hvis det er forhold som knytter seg til fusk eller uregelmessigheter i forbindelse med valg, er det ikke noe krav om at det er knyttet til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen.) Vi har i dag ingen bestemmelser som åpner for at kommunestyret kan frata en folkevalgt vervet. Domstolene kan, etter en konkret vurdering i hver sak, fradømme en folkevalgt vervet når allmenne hensyn tilsier det. Kommunestyret kan indirekte frata et verv ved å omorganisere eller nedlegge folkevalgte organer som de har opprettet. De kan også trekke tilbake delegert myndighet, for eksempel fra ordføreren. Utvalget foreslår at dagens regler videreføres, men flertallet foreslår i tillegg å innføre en mulighet for å suspendere ordfører også ved straffbare forhold som ikke er knyttet til utøvelse av vervet hvis det er tatt ut tiltale. (Se forslaget 7-11, 2.ledd.) Det er en forutsetning at det dreier

5 seg om tiltale for forhold som kan straffes med fengsel i mer enn tre år, og suspensjonen gjelder inntil saken er rettskraftig avgjort. Utvalget mener at det bør være 2/3 flertall for å vedta slik suspensjon. Forslaget begrunnes med at ordføreren er kommunens fremste folkevalgte representant. Det er derfor ekstra viktig med tillit i dette vervet. Hvis vedkommende skal kunne fortsette i ordførervervet når det er tatt ut tiltale for alvorlige forhold, kan det utvikle mistillit til kommunen som sådan og virke både støtende og i strid med den alminnelige rettsfølelsen. Utvalgets mindretall ser ikke behov for en lovendring, og mener at adgangen til å søke fritak fra verv har vist seg å være tilstrekkelig. Til slutt mener utvalgets flertall at kommunestyret skal kunne frata ordfører vervet «hvis ordføreren ved sin oppførsel viser at han eller hun er uskikket til å ivareta vervet. Vedtaket skal treffes med minst 90 prosent av de avgitte stemmene», jf. forslagets 7-11, 4. ledd. Begrunnelsen er å gi en hjemmel for unntakstilfeller hvor for eksempel ordfører ikke følger opp pliktene sine i vervet, som ved i en lang periode ikke møte opp i kommunestyret eller formannskapet uten å ha gyldig forfall. Andre eksempel som nevnes er å stadig opptre sterkt beruset i offentlige sammenhenger under utøvelsen av vervet, eller innrømmelse av alvorlige lovbrudd som ennå ikke har blitt strafferettslig behandlet. Utvalgets mindretall støtter ikke forslaget. Rådmannen mener det oppgis gode grunner til at kommunestyret skal kunne suspendere ordfører. Når det gjelder forslaget om retten til å frata ordføreren vervet, har KS betenkeligheter til utformingen av bestemmelsen. Ordlyden åpner for tolkningsproblemer, og rådmannen er enig i at bestemmelsen bør gjøres tydeligere. KS ber kommunene vurdere om varaordfører også bør kunne suspenderes på samme måte som ordfører. Rådmannen er i tvil om vervet som varaordfører står i samme særstilling når det gjelder tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen og derfor bør behandles på samme måte i suspensjonssaker. Muligheten til å søke fritak fra verv vil antakelig være tilstrekkelig sammen med den vide muligheten til å regulere hvilke oppgaver varaordfører utfører som kommunens representant. Er det behov for hjemmel for å kunne lukke møter hvor kommunen mottar informasjon fra kommunens advokat? Bør det være adgang til å sladde sakslister og møteprotokoller ved slike møter? (NOU 2016:4 s. 179) Etter forslaget 11-5, 3. ledd, punkt c kan et folkevalgt organ vedta å lukke et møte hvis «hensynet til saken tilsier det, og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat». I dag kan slike møter lukkes med hjemmel i kommunelovens 31 nr. 5 hvis «tungtveiende offentlige interesser» tilsier det og det vil komme fram opplysninger som kunne ha vært unntatt etter offentleglova dersom det hadde stått i et dokument. For å unngå vanskelige tolkningsspørsmål, har utvalget foreslått at møter der organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, alltid kan behandles i lukkede møter hvis organet mener det er forhold ved saken som tilsier at det er grunn til det. Sitat fra NOU 2016:4, s. 180: Som en naturlig oppfølging av dette foreslås det også å åpne for at saken sladdes på sakslisten og i den møteboken som gjøres tilgjengelig for allmennheten. Dette fordi det vil kunne være tilfeller der selv det å informere om et konkret møte mellom kommunen og en advokat om et oppgitt tema, kan være uheldig for saken. Som eksempel kan nevnes en situasjon der kommunen har inngått kontrakt med en samarbeidspartner om et større prosjekt, og hvor kommunen på et tidspunkt er misfornøyd og vil vurdere å heve kontrakten. Kommunen vil da kunne ha behov for å drøfte de rettslige aspektene rundt

6 dette med en advokat. Det vil imidlertid være sentralt at samarbeidspartneren ikke får kjennskap til dette før kommunen eventuelt har bestemt seg. Rådmannen er enig i behovet for den foreslåtte klargjøringen av dagens regler, og at det i enkelte tilfeller da kan være behov for å sladde den type saker på saksliste og møtebok. Det er imidlertid viktig at det i hvert enkelt tilfelle gjøres en konkret vurdering av behovet for sladding. Bør det være adgang til å lukke møter i en innledende fase av saksbehandlingen hvor folkevalgte har behov for orientering/opplæring i en konkret sak? (NOU 2016: 4 s ) Etter dagens lovgivning skal reglene om møteoffentlighet i folkevalgte organer følges i alle situasjoner hvor det faktisk skjer en saksbehandling. Rent faglige seminarer og samlinger hvor det ikke er saker som behandles, vil ikke være et møte. Det er dermed heller ikke noe krav om at disse samlingene skal foregå for åpne dører. Utvalget har drøftet om det bør være mulig å lukke møter i en innledende fase av saksbehandlingen, men flertallet konkluderer med at det ikke bør innføres noen slik regel. Selv om det er et prinsipielt skille mellom å forberede en sak og å treffe vedtak, argumenterer flertallet med at det i praksis vil være vanskelig å skille mellom disse fasene i saksbehandlingen. Selv i en forberedende fase vil det for eksempel lett bli snakk om hva som skal utredes videre og ikke. Dette vil innebære politiske valg som legger føringer for den beslutningen som senere skal tas. Flertallet begrunner også sitt syn med at det er administrasjonen som har rollen med å utrede saker før den politiske behandlingen. I den grad de folkevalgte deltar i saksbehandling, bør dette være offentlig. Flertallet advarer også mot at manglende møteoffentlighet ved saksforberedende opplæring, kan føre til at grensen for når beslutningsprosessen starter kan tolkes ulikt og gi rom for misbruk. Mindretallets hovedargument for at de ønsker en adgang til å lukke møter i en innledende fase av saksbehandlingen, er at de mener det vil tilrettelegge for læring og gode beslutningsprosesser. De ser det som viktig at de folkevalgte skal kunne spørre og få motforestillinger, få avdekket konsekvenser og hva som står på spill før de avkreves offentlige standpunkter. Mindretallet mener også at saker vil kunne spisse seg med uenighet og steile fronter hvis de folkevalgte ikke har fått satt seg tilstrekkelig inn i saken. Rådmannen er enig i flertallets vurdering. Mindretallets argumenter kan sette til side hovedregelen om åpne møter. Skillet mellom å forberede og å behandle en sak kan bli vanskelig å håndheve i praksis. Dette kan skade den tilliten velgerne har til de folkevalgte; en tillit som er grunnlaget for legitimiteten til vårt lokalpolitiske system. Er det behov for en adgang til lånefinansiering av investeringer i selskaper? Forslaget Utvalget mener at kommuneloven fortsatt ikke bør gi en generell åpning for at kommuner kan lånefinansiere investeringer i selskaper (kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og lignende). Det foreslås likevel å utvide adgangen til å lånefinansiere investeringer i en bestemt type eiendomsselskaper. Dette gjelder rene selskaper hvor selskapet ikke har annet innhold av betydning enn eiendom, og hvor kommunen kjøper alle aksjene. KS stiller spørsmål om det er behov for en adgang til lånefinansiering av investeringer i selskaper. Rådmannen kan ikke se behov for en generell adgang til å lånefinansiere investeringer i selskaper, og anbefaler derfor kommunestyret å slutte seg til ordlyden i lovforslaget.

7