Saksframlegg. Saksbehandler Arkiv ArkivsakID Tom-Arne Tørfoss FE /3078

Transkript

1 EIDSBERG KOMMUNE Saksframlegg Kommunereformen - endelig retningsvalg Saksbehandler Arkiv ArkivsakID Tom-Arne Tørfoss FE /3078 Kode Tittel SaksNummer Møtedato FSK Formannskap KST Kommunestyret Rådmannens forslag: Saken legges fram for kommunestyret med slik innstilling: 1. Den framforhandlede intensjonsavtalen mellom kommunene Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg (5K) gir det beste grunnlag for en sterk og bærekraftig kommune for innbyggerne i Eidsberg og i Indre Østfold i årene framover. 2. Forhandlingsutvalget gis mandat til å sluttforhandle intensjonsavtalen for 5 K som legges fram til endelig politisk behandling i juni Forhandlingsutvalget bes samordne involvering og medvirkning av innbyggere, brukere og ansatte med de øvrige kommunene fram til politisk behandling i juni Kommunestyrets vedtak: Formannskapets innstilling: Saksopplysninger: Bakgrunn Stortinget og Regjeringen har gitt kommunene i oppdrag å utrede om sammenslåing av kommuner kan være egnet til å gjøre kommunene bedre i stand til å løse de utfordringene vi kjenner, og må regne med i fremtiden. I korthet er dette begrunnet med at svært mange av dagens kommuner ikke vurderes å være robuste nok til det mangfold av oppgaver og de utfordringene de står overfor som samfunnsutvikler, samfunnsutbygger, planmyndighet, forvaltningsorgan og tjenesteyter i framtiden. For mer utfyllende opplysninger om regjeringens anbefalinger, mål og tidsplan for kommunereformen se vedlegg 1: K-sak 15/60 Kommunereformen foreløpige retningsvalg.

2 Under behandling av denne saken fattet kommunestyret følgende flertallsvedtak (26-8): 1. Eidsberg kommune ser behovet for strukturelle endringer i dagens kommuneinndeling. 2. Eidsberg kommune ønsker å bidra til en endret kommuneinndeling slik at den framtidige kommunegrensen utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde med et felles bolig-, nærings- og arbeidsmarked. En vil derfor utrede og framforhandle to sammenslåingsgrunnlag - og gå for det som kommer best ut for Eidsberg: a) En felles Indre Østfold-kommune b) En østkommune der østkommunen består av Trøgstad, Eidsberg, Marker og Rakkestad og eventuelt Rømskog om de skulle ønske det. 3. Eidsberg kommune ser gjerne at Rakkestad kommune igjen blir fullverdig medlem av Indre Østfold Regionråd. Kommunestyret har således vært klar på at Eidsberg kommune skal bidra til en endret kommuneinndeling. I denne saken inviteres kommunestyret til å foreta et endelig retningsvalg mellom en felles Indre Østfold-kommune eller en øst-kommune (jfr. vedtakspunkt 2 over). Dette skal bidra til å spisse det avsluttende arbeidet ved at man gjennom denne saken aktivt også velger bort et av alternativene i kommunestyrets andre vedtakspunkt. Dernest fortsetter arbeidet med en ytterligere konkretisering av et nytt kommuneinndelingsalternativ fram mot en siste kommunestyrebehandling i juni 2016 hvor endelig beslutning skal fattes Våren 2015 ble det lagt frem et felles datagrunnlag og gjort en analyse av utviklingen i Indre Østfold (jfr. vedlegg 1a). Utredningen var en bestilling fra rådmennene hvor oppgaven primært var å belyse alternativene en eller to kommuner i regionen. Rapporten ble et underlag for den enkelte rådmanns saksbehandling i forbindelse med sak om retningsvalg om framtidig kommuneinndeling. Hovedfunn rapport om retningsvalg Indre Østfold - (jfr. vedlegg 1a) Nedenfor presenteres noen sentrale funn fra rapporten: En stor kommune i Indre-Østfold vil ha større tyngde i forhold til fylke og stat enn to kommuner En stor kommune kan bygge opp stabsfunksjoner med flere og mer spesialiserte medarbeidere. Det gjelder særlig en kompetent planavdeling for å løse de utbyggingsoppgaver en økt befolkning vil kreve En kommune deler ikke opp den funksjonelle region og vil kunne drive bedre stedsutvikling i et felles tettsted/båndby. Fordele veksten bedre mellom tettstedene.

3 Med et større felles budsjett vil man kunne gjennomføre store investeringsoppgaver raskere. Med en kommune kan antall interkommunale samarbeidsløsninger reduseres i større grad og man får bedre politisk styring med disse oppgavene. I tillegg til analysen for Indre Østfold utarbeidet rådmennene en ståstedsanalyse for egen kommune (jfr. vedlegg 1b) i forhold til målene for kommunereformen; styrket lokaldemokrati, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, samt god myndighetsutøvelse/likebehandling. I disse analysene vurderer rådmennene status i egen kommune opp mot hva kommunen kunne ha fått til sammen med andre i en større kommunemodell. Disse utredningene dannet grunnlag for fremstilling av sak i de fleste kommunene i Indre Østfold. Økonomiske virkemidler i reformen For å støtte og stimulere kommunereformen har staten tilrettelagt for tre ulike økonomiske virkemidler engangsstøtte, reformstøtte og inndelingstilskudd. Det er redegjort nærmere for disse i vedlegg 4 om østkommunealternativet. For å legge til rette for sammenslåingsprosesser har Stortinget vedtatt at kommuner som slår seg sammen skal få beholde basistilskuddet (del av inndelingstilskuddet) som om man var selvstendige kommuner fullt ut i 15 år. Deretter trappes tilskuddet ned med 20 % i hvert av de frem neste årene. Samlet basistilskudd for dagens kommuner i 5K vil være 954 mill. kr over 20 år (+ reformstøtte og støtte til dekning av engangskostnader). En ny sammenslått kommune har derfor 20 år på seg for å effektivisere tilsvarende effekten av fire basistilskudd + distriktstilskuddet for Sør-Norge som Marker i dag mottar. Dersom effektivisering skjer tidlig vil den ubenyttede delen av inndelingstilskuddet representerer en gevinst for kommunen. Sammenlikning med kommuner på samme størrelse i KOSTRA tilsier at det bør være fullt mulig å redusere anslagsvis 50 millioner i årlige kostnader til politikk, administrasjon, styring og ledelse. Den viktigste innsparingen skjer på politisk nivå, på de øverste ledernivåene i administrasjonen og på systemkostnader. Rådmennene har beregnet, og forhandlingsutvalgene anbefaler, at 5K skal ha en ambisjon om at minimum 80 % av inndelingstilskuddet skal kunne hentes ut gjennom effektivisering, dvs 760 millioner kroner over en 20 års periode. En tilsvarende effektivisering i et østkommune-alternativ vil være på ca. 400 millioner kroner (ekskl. Rakkestad). For å realisere disse effektiviseringene er det viktig med tidlig sikring av handlingsrom. Grep kan være å dele ledige (aktuelle) stillinger mellom kommunene, og ha stor bevissthet for nødvendigheten av å tidlig utpeke kompetanse og ledelse. I tillegg til Basistilskuddet mottar de sammenslåtte kommunene i 5K en Engangsstøtte på 55 millioner kroner som er ment å dekke de direkte kostnadene 5K måtte ha i forbindelse med sammenslåingsprosessen. Et tilsvarende beløp for en østkommune uten Rakkestad vil være

4 35 millioner kroner. Reformstøtten utbetales ved vedtak om sammenslåing og har ingen føringer på bruken. En tallmessig mer utfyllende beregning av de økonomiske effektene ved ulike kommuneinndelings-alternativene i Indre Østfold er presentert i vedlegg 4 om østkommunealternativet. Regjeringens forslag til nytt inntektssystem konsekvenser (foreløpig stipulert) Kommunesektoren vil få et nytt inntektssystem fra Forutsetningene i dette nye inntektssystemet ble lagt ut på høring ultimo desember 2015, dog uten konsekvenstabeller. Det betyr at det foreløpig er vanskelig å beregne de eksakte konsekvensene dette har for rammetilskuddet for de enkelte kommunen i Indre Østfold, men KS har gjort noen egne beregninger på dette basert på de forutsetningene som nå er kjent. Kjernen i det nye inntektssystemet er at det vil (hvis det blir vedtatt) i større grad skille mellom kommuner som er ufrivillige små (dvs små kommuner med store geografiske avstander og relativt sett spredt bosetning) og kommuner som i større grad har et valg om å fortsette som små kommuner eller om å kunne gå sammen i større kommunekonstellasjoner. Sentralt i høringsforslaget fra regjeringen står et nytt strukturkriterium. Regjeringen foreslår her tre mulige modeller basert på reiseavstander for å samle innbyggere. For kommunene i Indre Østfold blir nettovirkningene (så langt det er mulig å beregne det på det nåværende tidspunkt basert på de faktorene som er kjent i høringen) gitt de tre mulige alternativene som er beskrevet i høringsnotatet fra regjeringen: Alt 1 (25,4 km) Alt 2 (16,5 km) Alt 3 (13,3 km) Marker -3,1 +0,3 +2,7 Eidsberg -5,8-6,2-6,2 Askim +2,9 +1,3 +0,7 Spydeberg -7,0-6,7-6,3 Hobøl - 6,5-5,5-4,6 Hvis Marker fortsetter som egen kommune etter , og alternativ 1 legges til grunn, vil man få et årlig trekk på 3,1 millioner (i forhold til rammetilskuddet for 2015). For øvrige kommuner er forskjellen vesentlig mindre i mellom de ulike alternativene. Eidsberg taper ca 6 mill i alle alternativ, Askim vinner ca 1-3 millioner, Spydeberg taper ca 6-7 millioner og Hobøl taper ca 4,5-6,5 millioner. Hvilket forslag Regjeringen endelig lander på (eller varianter av disse), får man først vite i kommuneproposisjonen som legges frem i mai 2016, og fasiten får man når dette er ferdigbehandlet i Stortinget i november Innbyggerundersøkelsen sept-okt (jfr. vedlegg 2) I september-oktober 2015 gjennomførte Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg en likelydende innbyggerundersøkelse. En viktig hensikt med denne undersøkelsen var å gi

5 utredningsarbeidet innspill til hva som må sikres i prosessen. Resultatene fra undersøkelsen følger vedlagt. Kort om forutsetningene for oppfølging av kommunestyrets vedtak av Kommunene Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker, Spydeberg vedtok i juni 2015 å utrede ulike kommunesammenslutninger, der en kommune i Indre Østfold var ett prioritert alternativ. Det ble dermed tatt initiativ til møter mellom disse kommunene, hvor formålet var å komme frem til en intensjonsavtale om mulig sammenslåing. Utredningsarbeidet for disse fem kommunene har hatt arbeidstittelen 5K og er redegjort nærmere for i punkt A nedenfor. Det er foretatt politiske sonderinger siden juni 2015 knyttet til mulighetene for å konkretisere en «Østkommune» som et reelt alternativ til en større kommuneinndeling med kommunene Askim, Eidsberg, Hobøl, Spydeberg og Marker (5K). I vedlagt rapport «Sammenstilling av noen sentrale forhold knyttet til et «Øst-kommunealternativ» i Indre Østfold» er det redegjort innledningsvis for politisk vedtak i øst-kommunene. Resultatet av kommunestyrebehandlingene i Aremark, Eidsberg, Marker, Rømskog og Trøgstad - samt fraværet av behandling i Rakkestad - tilsier at en utredning av et «øst-kommune-alternativ» i Indre Østfold i praksis er avgrenset til kommunene Eidsberg, Marker og Trøgstad. Ordføreren i Marker kommune sendte likevel ut en formell invitasjon til ordførerne i Aremark, Trøgstad og Rakkestad den hvor det ble invitert til videre dialog om et «øst-kommune-alternativ». Det er kun Trøgstad som gjennom sin beslutning i egen styringsgruppe åpnet for å ta del i en videre vurdering av dette alternativet. Det har fra Trøgstads side ikke vært ønskelig å utarbeide en intensjonsavtale etter 5K-modellen. Rådmennene i kommunene Eidsberg, Marker og Trøgstad har således siden siste halvdel av november arbeidet med å belyse noen sentrale forhold knyttet til et «Østkommunealternativ» i Indre Østfold (jfr. punkt B) nedenfor. A: 5K-alternativet Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg (jfr. vedlegg 3) Arbeidet med nevnte intensjonsavtale er gjennomført ved at kommunene valgte ordfører, varaordfører, opposisjonspolitiker og rådmann som deltakere i utredningsarbeidet. De fire deltakerne fra hver kommune har møttes til 2 todagers samlinger og 4 dagssamlinger i løpet av høsten I tillegg har det blitt avholdt egne møter med tillitsvalgte, og både lokale og felles høringsmøter med de kommunevise referansegruppene. Ordførerne har dannet styringsgruppen og har hatt dialogen med ekstern prosessveileder og sekretær. Rådmennene har fungert som tilretteleggingsgruppe. Innledningsvis ble det lagt en fremdriftsplan med to vesentlige beslutningspunkter for kommunene - retningsvalg og beslutning om sammenslåing. Foreliggende intensjonsavtale danner grunnlag for deltakerkommunenes retningsvalg. Etter at det er foretatt vedtak om retningsvalg, vil intensjonsavtalen bearbeides og konkretiseres. Foreliggende intensjonsavtale setter frem mål for den nye kommunen, trekker opp prinsipper for lokaldemokrati, beskriver tjenestetilbud, løfter frem samfunnsutvikling og trekker opp store linjer for økonomi i den nye kommunen. Alle temaene har vært

6 drøftet på utredningsutvalgenes samlinger, og teksten har blitt gjennomgått i fellesskap. Intensjonsavtalen for 5K legger frem ambisiøse målsettinger for den nye kommunen. Større fagmiljøer er en tungtveiende faktor som legges til grunn for både kvalitetsheving, profesjonalitet og utvikling i kommunens oppgaveløsing. En åpenbar fordel med å bli en 5K-kommune knytter seg til nærings- og samfunnsutvikling, der man i en ny kommune bedre kan legge til rette for en helhetlig og langsiktig utviklingsstrategi, og en planmessig styring av handels- og næringsområder. Driftsøkonomisk effekt av en sammenslutning skal minimum gi en effektivisering på 27 mill. kr på politikk og administrasjon ved etablering 1. januar Effektiviseringen skjer gjennom reduksjon av antall folkevalgte, reduksjoner i de øverste ledernivåene i administrasjonen, samordning av lisenser og driftsmidler, stordriftsfordeler, m.m. Samlet inndelingstilskudd for de 5 kommunene vil være ca. 950 mill. over 20 år. Effektivisering, som følge av sammenslåing, tyder på at nærmere 80 % av inndelingstilskuddet kan kanaliseres inn i egnede/ønskede investeringsprosjekter som styrker den nye kommunens attraksjonskraft og potensiale for framtidig vekst. Hver av kommunene har meldt inn aktuelle prosjekter og i intensjonsavtalen er følgende innarbeidet; reiselivs- og innovasjonssenter (Ørje), idrettshall (Hobøl), skoleog signalbygg m/bibliotek (Spydeberg), skøytehall og fotballhall (Askim og Mysen). Det at man blir en større og mer robust kommune vil også medføre at 5K vil ha en annen kraft til å gjøre grep og satse innenfor prioriterte tjenesteområder. Intensjonsavtalen for 5K ble ferdigstilt etter samling for utredningsutvalgene 6. januar Intensjonsavtalen fremmes for parallell behandling i formannskap og kommunestyre i Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker og Spydeberg hhv og Forutsatt at kommunestyrene stiller seg bak 5K som sitt endelige retningsvalg vil intensjonsavtalen åpnes for videre forhandlinger. Det er forberedt en forhandlingsprosess med månedlige møteplasser mellom kommunene i løpet av våren. Referansegruppene vil møtes til samtaler som under høstens forløp, og de tillitsvalgte vil trekkes sterkere med i arbeidet enn tidligere. Den ferdigforhandlede intensjonsavtalen skal være ferdig medio mai. Samtidige kommunestyremøter avholdes 16. juni for beslutning om eventuell sammenslåing. De kommunale vedtakene skal meldes inn til departementet via Fylkesmannen. Fylkesmannen skal «på selvstendig grunnlag gjøre en vurdering av de samlede kommunestyrevedtakene der det legges vekt på helheten i regionen og fylket» (Oppdragsbrev fra KMD til Fylkesmannen ). B: Øst-kommunealternativet Eidsberg, Marker og Trøgstad (Rakkestad) (jfr. vedlegg 4) Sammenstillingen er avgrenset til i hovedsakelig å gjelde kommunene Eidsberg, Marker og Trøgstad. En har likevel valgt å innlemme et alternativ hvor også

7 Rakkestad inngår som en fjerde kommune. Administrasjonene har etter sondering med egen politiske ledelse, avgrenset oppdraget til å utvikle et dokument som sammenstiller noen sentrale forhold knyttet til et «Øst-kommunealternativ» i Indre Østfold. Følgende alternative kommunesammenslåinger er sammenlignet i dette dokumentet: MET Marker, Eidsberg og Trøgstad kommuner METR - Marker, Eidsberg, Trøgstad og Rakkestad kommuner HAS Hobøl, Askim og Spydeberg kommuner 5K Hobøl, Askim, Spydeberg, Eidsberg og Marker kommuner Eiendomsskatt i de to kommuneinndelingsalternativene I intensjonsavtalen for 5K står det følgende om eiendomsskatt; «Skatt på verker og bruk utgjør i dag en så stor sum, at det ikke vil være mulig å fjerne den uten å miste mye av de økonomiske fordelene ved en sammenslåing. Inntekter fra kraftverkene i Askim representer en betydelig del av denne inntekten. Et sannsynlig valg for 5K vil være skatt på verker og bruk, men ikke øvrige eiendommer. Alternativt kan en eventuell eiendomsskatt på boliger og fritidseiendommer utgjøre om lag 25 mill. pr år pr promille, og en skattesats på 3 promille vil kunne erstatte det beløp som i den nye kommunen er skatt på verker og bruk. Velger det nye kommunestyret i 5K en modell med skatt på verker og bruk, må dette innføres også i dagens Eidsberg kommune, med de konsekvenser det har for de aktuelle eiendommene. Til gjengjeld vil det da ikke være behov for eiendomsskatt på boliger, fritidseiendommer og øvrige næringseiendommer, og denne vil da opphøre i de av dagens kommuner som har det.» For Eidsberg kommunes del vil dette bety innføring av eiendomsskatt på verker og bruk siden det legges opp til fortsatt utskriving av skatt på verker og bruk i 5K. Det antas at omfanget av bedrifter som vil berøres er noe større i Eidsberg enn i Askim, og Nortura er sannsynligvis den bedriften som er av størst betydning for samlet utskrevet skatt. En forsiktig antakelse av den samlede skatten på verker og bruk i Eidsberg er kr 5 mill pr år, men beløpet er trolig høyere. Dersom skatt på verker og bruk ikke vedtas, vil dette bety et inntektsbortfall på kr 65 mill pr år i 5K, i tillegg til det som måtte bli av utskrevet skatt i Eidsberg (i sum kr 70 mill pr år). Skatt på verker og bruk i et 5K-alternativ vil ha som resultat at Eidsbergs innbyggere også får ta del i betydelige inntekter av eiendomsskatt på verker og bruk (heri; vannkraftinntekter) som flere av vest-kommune har i dag. I vedlegg 4 om østkommune-alternativet er det kort redegjort for eiendomsskatteregler og overgangsregler ved kommunesammenslåinger. Kommunene Eidsberg, Marker, Rakkestad og Trøgstad praktiserer i dag dette ulikt. Eidsberg kommune har ingen eiendomsskatt,

8 Trøgstad skriver ut eiendomsskatt på faste eiendommer i hele kommunen, unntatt verk og bruk og annen næringseiendom. Marker og Rakkestad skriver ut sin eiendomsskatt på faste eiendommer i hele kommunen. Trøgstad og Marker har i dag til sammen 17 mill. kr i årlig inntekt på faste eiendommer, mens Rakkestad alene har inntekter på drøye 23 mill. kr. Skal en etablere en østkommune i Indre Østfold står en i valget mellom å måtte innføre eiendomsskatt på faste eiendommer i dagens Eidsberg, eller å finne inndekning for bortfallet av eiendomsskatt på 17 eller 40 mill. kr avhengig av om Rakkestad inngår eller står utenfor. Grensegjengerordningen Grensegjengerordningen får konsekvenser ved eventuelt kommunesammenslåing med Marker. Det er redegjort nærmere for dette i vedlegg 4 om østkommune-alternativet. Det er her redegjort for at inntektstapene ikke blir å regne som vesentlige tatt i betraktning at % av tapet vil kompenseres av staten gjennom inntektsutjevningsordningen. Iberegnet Trøgstad og Rakkestad vil et inntektstap ligge i intervallet 1-1,5 millioner kroner når en hensyntar inntektsutjevningen i dagens inntektssystem. Rådmannens merknader: Rådmannens vurderinger knyttet til en ny kommuneinndeling i Indre Østfold, og hva som totalt sett er å anse som det beste retningsvalget for Eidsberg kommune, er hovedsakelig konsentrert om følgende forhold: Samfunnsutvikling Tjenesteutvikling/-tilbud Myndighetsutøvelse Lokaldemokrati Interkommunalt samarbeid og eierskapsutøvelse Økonomi By- og tettstedsutvikling Identitet Mange av vurderingene som ble gjort i K-sak 15/60: «Kommunereformen - foreløpige retningsvalg» (jfr. vedlegg 1) har fortsatt stor gyldighet og en del gjengis under tilført noen nye perspektiver. Samfunnsutvikling - hva er et funksjonelt samfunnsutviklingsområde i Indre Østfold? Regjeringens nedsatte ekspertutvalg har anbefalt at «uavhengig av størrelse bør kommuner gjøre en særskilt vurdering av om kommunegrensene utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde.» Videre heter det at «et integrert arbeidsmarked bør utgjøre en kommune». Den primære begrunnelsen for etablering av storkommuner i dagens flerkommunale byområder er hensynet til helhetlig arealog transportplanlegging. Ekspertutvalget har vært klare på at funksjonelt avgrensede kommuner gir gevinster i alle deler av landet for ivaretakelse av kommunens andre roller, spesielt for tjenesteytingen. Funksjonelt avgrensede kommuner kan se arbeidsplasser, boliger, tjenester og transport i sammenheng.

9 I Indre Østfold har regionen historisk vært vurdert som et funksjonelt samfunnsutviklings-område. Det har materialisert seg gjennom etableringen av Indre Østfold Regionråd. Regionrådets arbeid har særlig vært knyttet opp mot større samfunnsutviklingsoppgaver innen samferdsel- og transportområdet, næringsutvikling, arealplanlegging og innen andre samfunnsområder hvor kommunene har sett behov for felles innsats og samordning. Dette er et vesentlig moment når ny kommunestruktur skal vurderes. Fra vedlagte rapport «Retningsvalg Indre Østfold» heter det (kap. 2.9) at en funksjonell region er en betegnelse på et (by)område med felles arbeids- og boligmarked der de fleste innbyggerne får dekket sine viktigste behov for varer og tjenester til daglig innen regionen. Kultur-/idrettsanlegg brukes ofte på tvers av kommunegrenser. Rapporten tydeliggjør at flyttemønster og arbeidsreiser viser at E18-kommunene Spydeberg, Askim, Trøgstad, Eidsberg og Skiptvet er sterkt integrert, mens kommunene rundt dette kjerneområdet (Marker og Rakkestad) er mindre integrert. Lokalisering av kjøpesenter/handelsområder peker på det samme. Analysen konkluderer med at kommunene Spydeberg, Askim, Trøgstad, Eidsberg samt Skiptvet utgjør ganske klart et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Det fremkommer at Hobøl har blitt sterkere knyttet til Spydeberg gjennom utbyggingen av Knapstad, mens Marker får stadig kortere reisevei i Indre Østfold gjennom fullføringen av E18-utbyggingen. Rakkestad er i en mellomstilling og kan i mindre grad sies å være en del av funksjonell region knyttet mot Indre Østfold eller Sarpsborg. Tjenesteutvikling/-tilbud Et av de sentrale målene for kommunereformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Kvalitet på tjenestene har i seg et sterkt preg av opplevelse hos den/de som mottar tjenestene. På noen tjenesteområder med få brukere, med sammensatte og omfattende tjenestebehov, er det stort behov for robuste og kompetente fagmiljøer. Større kommuner vil kunne bidra positivt til dette, mens Eidsberg vurderes å være robust nok i dag til å produsere tjenester med god kvalitet på kommunale basisoppgaver som utgjør hovedtyngden av kommunens tjenester. En stor kommune i Indre Østfold har bedre forutsetninger for å bygge opp sterke og kompetente fagmiljøer enn hva to mindre kommuner vil kunne klare ved en deling av regionen i to kommuner en i øst og en i vest. Dette vil gi rom for en omfordeling av ressurser fra administrasjon til tjenesteyting. Det er viktig å slå fast at i en ny kommuneinndeling vil hovedtyngden at tjenestene fortsatt være plassert der de i dag ligger. Nærhet til skole, barnehager og helsetilbud er noen av de tjenestene som naturlig etableres lokalt. Myndighetsutøvelse Kommunal myndighetsutøvelse stiller store krav til rettsikkerhet og likebehandling. Dette forutsetter tilgang på faglig, juridisk og etisk kompetanse innen de ulike fagområdene hvor en kommune utøver sin myndighet. Eidsberg kommune har i

10 hovedsak god faglig kompetanse på de fagområdene hvor kommunen er myndighetsutøver (jfr. vedlagte egenanalyse vedlegg 1b). En erfarer dog at det er langt enklere å rekruttere spisskompetanse på tjenesteområder hvor det er utviklet større og bredere faglige miljøer. Det er derfor grunn til å hevde at kommunenes kvalitet på myndighetsutøvelsen vil være tjent med etablering av en stor kommune i Indre Østfold, men at det også vil kunne være gevinster for Eidsberg å hente ved å ta del i en mindre kommune i øst spesielt om Rakkestad inngår sammen med Marker og Trøgstad. Lokaldemokrati Et sentralt spørsmål i forbindelse med kommunereformen er hvilke utfordringer og muligheter større kommuner medfører for lokaldemokratiet. Dette henger delvis også sammen med et annet spørsmål, nemlig hva kan komme til å skje med stedsutvikling og bygder når kommuner blir slått sammen. Større kommuner øker behovet og mulighetene for tiltak som kan styrke lokaldemokratiet og tettstedsutviklingen. I tillegg kommer at alternativet en kommune i Indre Østfold vil gi et større antall likeartede tettsteder og bygder, som kan gi behov for en mer strukturert organisering og relasjon mellom tettstedene/bygdene og det byområdet som blir kommunesenteret. Intensjonsavtalen for 5K peker på betydningen av å etablere ulike nærdemokratiske ordninger å understøtte det lokale engasjement og tettstedsutvikling. Interkommunalt samarbeid og eierskapsutøvelse Indre Østfold-kommunene har gjennom mange år utviklet et omfattende interkommunalt samarbeid. De senere årene har styringsutfordringene blitt stadig større i takt med at oppgaveporteføljen som er lagt over i interkommunale selskaper har blitt stadig større og mer kompleks. Helsehuset, Mortenstua skole og Indre Østfold Data er de tydeligste eksemplene. Eierstyringen har blitt mer krevende og behovet for å gjøre endringer erkjennes i stadig større utstrekning blant eierkommunene. Etablering av en stor Indre Østfoldkommune gir rom for å løse oppgavene uten de interkommunale selskapene. Det vil frigjøre administrative ressurser og oppgavene kan løses mer hensiktsmessig ved å innlemme disse i den ordinære kommunale styringslinjen. Dette synes svært krevende å gjøre med dagens kommunestruktur, og det synes sannsynlig at et to-delt Indre Østfold også må bevare mange av dagens interkommunale samarbeid som ikke er underlagt kommunestyrets direkte styring og kontroll. IKS-ene følger i stor grad E-18 strengen, der hovedtyngden av deltakelse ligger på de syv kommunene Marker, Eidsberg, Trøgstad, Askim, Skiptvet, Spydeberg og Hobøl. Når det gjelder Indre Østfold Data, reiser det seg også et spørsmål om infrastruktur. Her er det etablert en sambandsring mellom de seks deltakende kommunene, med plassering av hovedservere og gjensidige sikkerhetskopieringsfunksjoner i Øst og i Vest. Standardiseringsarbeidet og IKT-utvikling som kommunene har gjort sammen vil

11 ha stor verdi nå man evt. skal hente ut gevinster av en eventuell ny kommuneinndeling. Økonomi Kostnadseffektivitet og stordriftsfordeler er helt opplagte argumenter for å etablere større kommuner. Det er åpenbare gevinster å hente ut ved en struktur der man for eksempel kan ha ett rådhus og én ordfører, en rådmann og et mindre politisk apparat i en storkommune. Gjennom stordriftsfordeler, særlig på administrative funksjoner, vil en kunne få frigjort ressurser til utviklingsoppgavene og til tjenesteyting. I tillegg vil en kunne få ressurser til nødvendige kvalitetsforbedringer og øke investeringsevnen. Det er derfor grunn til å dempe forventningene til at økonomiske gevinster på kort sikt blir å kunne hente ut av en ny og større kommune i Indre Østfold. Det er godt dokumentert at etableringen av en østlig kommune vil være langt mindre fordelaktig for innbyggerne i disse områdene enn om man innlemmes i en stor Indre Østfold-kommune (jfr. vedlegg 1a retningsvalg Indre Østfold). Kraftverkskommunene, som alle inngår i Vest, vil beholde de ekstra inntekter de har fra eiendomsskatt og konsesjonsavgifter. Med bare en kommune blir disse inntektene fordelt på alle. By- og tettstedsutvikling Framskrevet befolkningsvekst er langt mindre og tettstedsandelen mye lavere i østlige deler av regionen enn i de vestlige. En ny østkommune vil kunne oppleve et utbyggingspress i sine vestre deler, rundt Mysen, samtidig som områder øst i Hærland og Marker vil ha behov for tiltak for å stimulere til vekst. Mye taler for at tettstedsaksen blir mye mer nord/sør langs riksvei 22. Men avstanden mellom tettstedene vil være så stor, med klare barrierer av dyrka mark, at det er lite behov for samordnet tettstedsutvikling. Det blir mye mer et spørsmål om å foreta fordeling av utvikling mellom de 4 tettstedene Skjønhaug, Ørje, Rakkestad og Mysen. By- og tettstedsutvikling er et moment som Eidsberg kommune må være spesielt oppmerksomme på når man går inn i en sluttfase av arbeidet som kan føre til en ny kommuneinndeling i Indre Østfold. Prioritering av Mysen sentrum er et svært viktig innsatsområde lokalt og blir et sentralt moment som forhandlingsutvalget må ivareta i det avsluttende arbeidet med et endelig kommuneinndelingsalternativ fram mot juni Det er viktig å arbeide målrettet for å stimulere for vekst og økt aktivitet i sentrum. Økt befolkningskonsentrasjon rundt Mysen vil være det kraftigste incitamentet for økt aktivitet i Mysen. I Indre Østfold må vi må tørre å ta aktive grep for å skape vekst både hva gjelder antall innbyggere og arbeidsplassvekst. Utredninger (som følger vedlagt saken) viser at dagens kommuner har ulike vekstforutsetninger. Det å inngå i en større kommune

12 gir større grunnlag for å skape vekst og gjennom god arealplanlegging søke å styre hvor veksten skal skje. I valget mellom å inngå i en stor Indre Østfold-kommune, eller en øst-kommune, så er vekstperspektivet av sentral betydning for Mysens videre utvikling. Et viktig spørsmål blir da hvem at disse alternativene som best vil bidra til innbyggervekst i Indre Østfold og rundt bysentraene Askim og Mysen spesielt. Identitet Identitet kan beskrives som en kombinasjon av hvordan vi ser på oss selv og hvordan andre oppfatter oss. Opplevelse av felles identitet eller samhørighet er for mange en viktig del av debatten rundt kommunesammenslåing. Mens svensker og dansker tilsynelatende godtar kommunesammenslåing ut fra pragmatiske mål, stritter nordmenn i mot. Forskningsrådet peker på at der hvor regionene er integrerte og har tydelige sentre er det større grobunn for endringer i kommunegrensene. I Indre Østfold er det mange lokale identiteter i en rekke grendesamfunn, og Eidsberg er i så måte et godt eksempel. Rapporten «Retningsvalg Indre Østfold» redegjør for noen samlende identitetsbærere i Indre som eksempelvis vår felles lokalavis. Lokale identiteter i Eidsberg vil trolig stå sterkt også i en ny kommuneinndeling, og det er vanskelig å finne åpenbare momenter som tilsier at dette vil utvikles forskjellig enten regionen deles i en eller to større kommuner. Rapporten peker på mange forhold som trekker Eidsberg mer i retning av E18-kommunene (inkl. Skiptvet og Trøgstad) fram til Spydeberg, enn til Aremark og Rakkestad. Det er likevel grunn til å anta at i Eidsberg vil endel innbyggere/miljø oppleve en tilknytning til landbruk og spredtbygd bosetting som igjen gir en følelse av felles identitet med andre kommuner tilknyttet øst-alternativet. Dette i motsetning til vestalternativet hvor en del vil oppleve kommunene som mer bymessige. Hva har så identitet å si for kommunesammenslåing? Dersom man er av den oppfatning at «like barn leker best», kan det være naturlig å tenke at det er enklere å drive en sammenslått kommune (både politisk og administrativt) med de av dagens kommuner som man ser på som mer lik sin egen. Er man mer opptatt av vekst og nyskapning så vil inngangen «ulike barn skaper mest» kunne være ønskelig for å skape mer dynamikk og vekstforutsetninger som er viktig bl.a. for Mysen sentrum. Rapporten «Retningsvalg Indre Østfold» og kommunens «egenanalyse», som begge følger vedlagt denne saken (vedlegg 1 a og b), bygger oppunder ekspertutvalgets vurderinger og tilsier at Eidsberg kommune bør bidra til å finne en ny kommuneinndeling i Indre Østfold. Utredningsmateriale fra samkommuneutredningene mellom Askim og Eidsberg i 2012 underbygger det samme.

13 Både denne og forrige sak (juni 2015) som kommunestyret ble forelagt om retningsvalg knyttet til kommunereformen underbygger og tydeliggjør at flyttemønster og arbeidsreiser viser at E18-kommunene Spydeberg, Askim, Trøgstad, Eidsberg og Skiptvet er sterkt integrert, mens kommunene rundt dette kjerneområdet (Marker og Rakkestad) er mindre integrert. Analysen her konkluderer med at de 5 kommunene Spydeberg, Askim, Trøgstad, Eidsberg samt Skiptvet utgjør ganske klart et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. By- og tettstedsutvikling er et moment som Eidsberg kommune må være spesielt oppmerksomme på om man velger å gå inn i sluttfasen av en prosess som skal føre til en ny kommuneinndeling i Indre Østfold. Prioritering av Mysen sentrum er et svært viktig innsatsområde for forhandlingsutvalget å ivareta i de forestående sluttforhandlingene for ny kommuneinndeling i Indre Østfold. Konklusjon: Rådmannen ser det ikke som tjenlig med en to-deling av Indre Østfold-kommunene. En tilrår at Eidsberg kommune bidrar til en endret kommuneinndeling slik at den framtidige kommunegrensen utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde med et felles bolig-, nærings- og arbeidsmarked. Rådmannen er av den oppfatning at det gjennom for mange år har vært et uheldig «konkurransesituasjon» i Indre Østfold som har gitt det resultatet at regionen ikke i tilstrekkelig grad har utnyttet sitt fortrinn og potensiale. Det er en klar fare for at denne «konkurransesituasjonen» tilspisses ytterligere med en øst-vest deling av regionen. Det er viktig også å minne seg på at kommunereformen primært er initiert for å utvikle og forbedre tjenestetilbud for våre innbyggere. Det er grunn til å tro at kommunene hver for seg ikke har tatt ut sitt fulle potensialet på tjenesteområdet. Vedlegg: Vedlegg1_Sak Kommunereformen - foreløpig retningsvalg Vedlegg1a_Rapport_Retningsvalg_IndreØstfold Vedlegg1b_Egenanalyse_rapport_hovedfase1_Eidsberg Vedlegg2_Rapport_innbyggerundersøkelse_sept-okt2015_Eidsberg Vedlegg4_Østkommunealternativet_ Vedlegg3_Intensjonsavtale_alternativ5K_