Sammenheng mellom behov og grenseflater for meldingsutveksling, earkiv og einnsyn

Transkript

1 Sammenheng mellom behov og grenseflater for meldingsutveksling, earkiv og einnsyn Notat Bakgrunn og formål I arbeidet med å utvikle løsning for einnsyn (Ny OEP) har det blitt tydelig at flere prosjekter som er under planlegging eller som er i gang har flere av de samme utfordringene og bebovene. Eksempler er samme målgruppe, leverandørmarked, utbredelse, forvaltning, integrasjon og teknologi. Koordinering vil kunne bidra sterkt til forenkling, fornying og forbedring av digitale tjenester. Manglende koordinering medfører kompleksitet for hver enkelt deltaker som fort kan få motsatt effekt. For å løse disse utfordringene trenger vi en felles arkitektur for offentlig sektor som legger til rette for fleksibilitet og endring. Dette innebærer blant annet at integrasjoner mellom virksomhetsspesifikke systemer og sentrale løsninger enkelt kan endres. I dette dokumentet forklarer vi hvorfor og hvordan arbeidet med einnsyn og earkiv er nøkkelen for å innføre en slik arkitektur. Da utkast til prosjektplan for einnsyn ble drøftet i styringsgruppens møte den 27. november ble det derfor besluttet at det til neste møte den 25. januar skulle foreligge et kort notat som på et overordnet nivå kunne kartlegge behov og grenseflater mellom ulike prosjekter som einnsyn, earkiv, meldingsutveksling og flere andre prosjekter som dette notatet peker på. I møte den 9. desember ble og direktør i Difi, Ingelin Killengreen, orientert om saken og om det arbeidet som var satt i gang. Dette notatet er et svar på oppdraget, og er utarbeidet av Øivind Langeland i samarbeid med Rune Kjørlaug og Gunnar Urtegaard. einnsyn Hvert år publiseres det mer enn tre millioner journalposter til OEP (Offentlig Elektronisk Postjournal). Så langt benytter om lag 120 statlige virksomheter løsningen. I 2014 behandlet disse virksomhetene om lag krav om innsyn. Regjeringens tidstyvprosjekt har avdekket at den nåværende løsningen for publisering av journaler og håndtering av innsynsbegjæringer oppleves som en tidstyv for mange virksomheter. Ansatte må vurdere innsyn på de samme dokumentene flere ganger, og dokumentene må ekspederes til brukeren. For å imøtekomme dette utvikler Difi en ny løsning for OEP under det nye navnet einnsyn. Løsningen vil legge til rette for at dokumenter som er offentlige, blir publisert i

2 fulltekst sammen med postjournalen. En slik løsning vi gi brukerne mulighet til selv å finne frem til informasjon uten å kontakte virksomhetene. Liknende løsninger har mange kommuner hatt i flere år og de har høstet gode erfaringer gjennom spart tid og fornøyde brukere. earkiv Arkivverket har innledet et omfattende arbeid med å forenkle og forbedre prosessen med å ta vare på arkivverdig materiale fra statlig forvaltning. Dagens løsning med uttrekk av data etter en tid, for eksempel etter 10 år eller 15 år har vist seg dyr, tungvint, kostbar og har gitt dårlig datakvalitet. En ny tilnærming bygger på prinsippet om løpende overføring og testing av data fra produksjonssystem til earkiv eller mellomarkiv for deretter enklere overføring til depot. Den samme situasjonen gjelder også i kommuner og fylkeskommuner, men der er det kommunen/fylkeskommunen som har ansvaret for å sikre og langtidsbevare arkivverdig informasjon. Satsingen omtales som innføring av earkiv i offentlig forvaltning og er helt i startfasen. I likhet med einnsyn vil arbeidet ha betydning for alle statlige virksomheter og har også relevans for kommunal sektor. Meldingsutveksling Offentlig sektor skal digitaliseres og effektiviseres (forenkle, fornye, forbedre). Deling av data, gjenbruk av data og utveksling av data er viktige elementer i denne prosessen. Stadig flere offentlige virksomheter tar i bruk digital meldingsformidling i sin kommunikasjon med andre. Virksomhetene må forholde seg til ulike transportinfrastrukturer, avhengig av hvilken part de vil kommunisere med. For å kommunisere med private virksomheter må de bruke Altinn, mens de må bruke Difis meldingsformidler for å sende post til innbyggere. Samtidig jobber man på europeisk nivå med å stimulere til digitale tjenester og meldingsutveksling på tvers av landegrenser gjennom initiativ som CEF edelivery 1. Byggeklossene som blir utviklet her har også potensiale for fremtidig gjenbruk i nasjonale infrastrukturer. Dagens situasjon Mange av arbeidsprosessene i dagens situasjon er digitalisert. Dette fører til en viss effektivisering, blant annet gjennom automatisering. Men ofte er selve prosessene de samme som tidligere og tar fortsatt utgangspunkt i en analog arbeidshverdag. Dette fører til at samfunnet går glipp av det største gevinstpotensialet ved digitalisering, som ligger i transformasjon og nye, smartere arbeidsprosesser. 1 Side 2 av 12

3 Løsningene som i dag benyttes for journalføring, innsyn, arkivering og meldingsutveksling har hver for seg stor utbredelse, høy bruk og er under kontinuerlig videreutvikling. Noen av løsningene er lokale, slik som arkivene, mens andre er sentrale, slik som meldingsutvekslingstjenestene. Løsningene forvaltes av ulike virksomheter, med ulike mandater. Ofte benyttes forskjellige integrasjonsstandarder og det er liten grad av samordning mellom forvalterne av de ulike sentrale løsningene. Resultatet er at offentlige virksomheter og deres leverandører må forholde seg til flere ulike grensesnitt. Dette leder til en unødig dyr og kompleks forvaltning av IT-løsningene i den enkelte virksomhet, men også til en mer tungvint og mindre effektiv arbeidshverdag for den enkelte saksbehandler. For innbyggere og virksomheter er de negative effektene av dagens situasjon også merkbare. Utveksling av meldinger tar lenger tid enn nødvendig. Det er vanskelig å få oversikt over offentlig sektors kommunikasjon og innsynsbegjæringer er mer tungvint og krevende enn nødvendig, både for den som ber om innsyn og for saksbehandler. Figur 1: Dagens situasjon for digital samhandling i og med offentlig sektor I tillegg er det noen særtrekk som kjennetegner dagens situasjon: Etter arkivloven er alle offentlige virksomheter pålagt å ha et arkiv. Disse arkivene er sentrale i virksomheten. Ofte er arkivene basert på tekniske løsninger som gir liten fleksibilitet og fører til at endringer er tidkrevende og kostbare. Side 3 av 12

4 De ulike sentrale løsningene forvaltes av ulike virksomheter som ligger i ulike styringslinjer. Det er knyttet sterke egeninteresser til de forskjellige sentrale løsningene. Noen ganger er disse egeninteressene motstridende. Det som er det beste for den enkelte løsningen, isolert sett, kan ha uheldige konsekvenser for helheten. Det finnes ikke et omforent målbilde som kan benyttes for å avstemme og harmonisere egeninteresser opp mot et helhetlig bilde. Tiltak som konsoliderer sentrale løsninger er ikke realistisk på kort sikt. Fokus på integrasjon av enkeltløsninger og særbehov fremfor en helhetlig og standardisert arkitektur medfører stort mangfold i løsningsarkitekturer. Dette fører til redusert fleksibilitet og fører til at endringer er tidkrevende og kostbare. I sum innebærer dagens situasjon at endringer er både tid- og ressurskrevende. Det er avgjørende at dette premisset forstås og tas hensyn til i endringer som berører saksbehandling i offentlig sektor. 2 Samtidig ligger det noen muligheter i dagens situasjon som ikke har vært der tidligere: Skate og det underliggende arbeidsutvalget utgjør en topplederforankret arena for koordinering, både på strategisk nivå og på tvers av siloene i forvaltningen. En slik arena har tidligere ikke eksistert. Det pågår prosjekter innenfor flere overlappende problemområder hvor det finnes både vilje og praktiske muligheter for koordinering og samkjøring. 3 Digitaliseringen av offentlig sektor har oppmerksomhet fra politisk ledelse. Dette kan gjøre det lettere å få gjennomslag for finansiering, regelverksendringer eller andre tiltak som krever politiske beslutninger. Fremveksten av skytjenester og modne standarder for integrasjon og datautveksling gjør at vi har helt andre muligheter enn tidligere til å skape fleksible og endringstilpassete løsninger. Målbilde Målbildet skal understøtte regjeringens ambisjon om å fornye, forenkle og forbedre, samtidig som grunnleggende styringsideal som personvern, rettsikkerhet og offentlighet blir ivaretatt. 2 Utfordringene ved dagens fragmenterte situasjon er velkjente og beskrevet flere steder, blant annet i Difi-rapport 2015:3 om meldingsutveksling i offentlig sektor 3 Prosjekter med overlapp er beskrevet under kapittelet om Grenseflater Side 4 av 12

5 For å oppnå dette er det ikke nok at arbeidsprosessene digitaliseres. De må i tillegg endres for å realisere det fulle potensialet digitalisering gir for nye og mer effektive arbeidsmåter. En generell utfordring når man skal digitalisere er at man overfokuserer enten på prosessene (forretningslaget i arkitektur), eller på løsningene (applikasjonslaget i arkitektur), uten å ha blikk på hvordan disse påvirker hverandre. Forretningslaget I målbildet for forretningslaget er arbeidsprosessene fleksible, generiske og tilpasset nye digitale samhandlingsmønstre. Prosessene vil gjøre det enklere for de offentlige virksomhetene å etterleve relevant regelverk, blant annet med hensyn til arkivansvar, journalføringsplikt og informasjonssikkerhet, samtidig som det legges til rette for effektiv og betryggende saksbehandling. Målbildet omfatter også et smidig forvaltningsregime som sørger for at helhet og sammenheng blir ivaretatt, samtidig som interessentene samlede behov fortløpende identifiseres og imøtekommes. I sum gjør dette at innbyggere og private virksomheter opplever en mer effektiv offentlig sektor som er lettere å forholde seg til og som gjør det lettere for dem å benytte seg av sine rettigheter og etterleve sine plikter. Applikasjonslaget Målbildet for applikasjonslaget er at man har løse koblinger mellom de forskjellige komponentene som understøtter forretningsprosessene. Dette vil medføre at: integrasjonen mellom de offentlige virksomhetenes systemer og sentrale løsninger er konsolidert. den enkelte offentlige virksomhet er skjermet mot kompleksitet de ikke selv har skapt. det blir enkelt virksomhetene er det enkelt å sende og motta digital post. En felles tilnærming i offentlig forvaltning gjør det lettere for virksomhetene å etterleve arkivregelverket, blant annet med hensyn til journalføring, arkivering og avlevering. Samtidig kan innsynsbegjæringer håndteres mer effektivt. 4 Virksomhetene trenger ikke forholde seg til 4 Se Riksarkivets rapport om earkiv i offentlig forvaltning ( ) ltning.pdf Side 5 av 12

6 de sentrale underliggende tekniske løsningene. Virksomhetenes applikasjoner er løst koblet med de sentrale løsningene og påvirkes ikke av endringer i deres grensesnitt. Den konsoliderte integrasjonen mot de sentrale løsningene er standardisert og tillater at ikke bare virksomhetens sak-/arkivsystemer, men også øvrige fagsystemer, kan benytte den for å knytte seg til de ulike sentrale løsningene. Samlet målbilde Hovedmålet er å få etablert en endringstilpasset og kostnadseffektiv arkitektur for alle typer asynkron utveksling av informasjon. Endringstilpasset medfører at man skal kunne legge til, endre eller fjerne komponenter (for eksempel formidlingstjenester) uten at dette påvirker andre deler av arkitekturen. Kostnadseffektiv medfører at denne type endringer skal kunne gjøres til en lavest mulig kostnad. Mulige effekter av en slik arkitektur er at man på sikt kan konsolidere de deler som i dag er fragmenterte (for eksempel redusere antall formidlingstjenester), men man vil også stimulere til innovasjon og konkurranse ved at man lettere kan skifte leverandør av enkeltkomponenter i arkitekturen. Grenseflater Figur 2: Overordnet målbilde for samhandling i og med offentlig sektor Digital meldingsutveksling, einnsyn og earkiv er alle deler av den samme helheten. Prosjektene og løsningene har en rekke organisatoriske og tekniske grenseflater mot hverandre og omfatter mange ulike aktører, blant annet Brønnøysundregistrene, Difi og Arkivverket. Manglende koordinering mellom disse aktørene og grenseflatene er én av Side 6 av 12

7 årsakene til utfordringene i dagens situasjon. For å imøtekomme disse utfordringene og nå målbildet må aktører og grenseflater identifiseres og koordineres. Tabellen under beskriver løsninger og aktører som er relevante i arbeidet med meldingsutveksling, earkiv og einnsyn. Løsning Post til private virksomheter Løsningen er i produksjon. Det er foreløpig få virksomheter som har tatt løsningen i bruk. Det jobbes med å øke utbredelsen. Tidsfristen er ukjent. Brønnøysundregistrene er ansvarlig. Brønnøysundregistrene og Difi samarbeider om å vurdere muligheter for samkjøring mellom post til private virksomheter og meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter. Digital post til innbyggere Løsningen er i produksjon. Det er foreløpig få virksomheter som har tatt løsningen i bruk. Det jobbes med å øke utbredelsen. Offentlige virksomheter skal ta i bruk løsningen innen utgangen av første kvartal Egen tidsfrist gjelder for virksomheter som benytter Altinns meldingsboks. Difi er ansvarlig. Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter Løsningen er ferdig utviklet. Gjennomføringsprosjekt pågår og omfatter blant annet etablering av forvaltningsregime og pilotering mellom KS, Difi og Brønnøysundregistrene. Piloten er planlagt faset over i ordinær drift fra CEF edelivery Løsningen er i produksjon og har stor utbredelse innen ehandelsområdet. Det jobbes nasjonalt og i EU med å ta den i bruk innenfor andre områder, blant annet for digital innlevering av tilbud. Planleggingsprosjekt pågår. Nytt regelverk trer i kraft sommeren Bestemmelsen om elektronisk kommunikasjon er planlagt gjort gjeldende fra Difi er ansvarlig. einnsyn Det er sett av 23 millioner kroner for 2016 og 2017 for å utvikle en ny løsning for OEP. Utviklingsprosjektet er i gang og ny løsning skal stå klar til bruk 1. januar Pilot for utprøving av løsning med automatisk publisering av journalposter med tilhørende dokument er i gang i samarbeid med Riksantikvaren og Riksarkivet. Prosjektplan er ferdig og kravsetting, videre pilotering og utvikling vil starte opp tidlig i Det er og inngått samarbeidsavtale på direktørnivå mellom Difi og Riksarkivet for å identifisere grenseflater og samordningsgevinster mellom de to prosjektene. Oslo kommune har meldt interesse for å ta del i det arbeidet som skal starte. Difi er ansvarlig. earkiv Side 7 av 12

8 I januar 2015 kom en rapport om innføring av earkiv i offentlig sektor. Riksarkivet arbeider nå for å etablere flere piloter og for å spesifisere funksjoner i earkiv i en første versjon. Prosjektplan vil foreligge om kort tid. Pilot mellom Riksarkivet og Riksantikvaren pågår, der også einnsyn blir testet ut som del av en felles infrastruktur. Det er ikke klart når planleggingsfasen skal avsluttes. Arkivverket er ansvarlig. Felles integrasjonsplattform kommunal sektor Deler av løsningen er i produksjon. Løsningen er under videreutvikling. Pilot pågår med KS, Difi og Brønnøysundregistrene om meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter. Tidsfrist for videreutvikling er uavklart. KS er ansvarlig. KS og Difi har løpende kontakt om blant annet meldingsutveksling på tvers av forvaltningsnivå. Tabell 1: Oversikt over prosjekter og løsninger Løsningene over retter seg mot forskjellige problemområder og har ulike avgrensninger. Men som tabellen under viser, har løsningene behov for mange av de samme tjenestene. Likevel utvikles disse tjenestene i dag, i stor grad, separat i den enkelte løsning, uten å sees i en større helhet. Vår vurdering er at det vil være både kvantitative og kvalitative gevinster ved å ha en mer koordinert og sammenhengende tilnærming til disse tjenestene. Tjeneste Beriking Beriking av data innebærer å utvide et datasett ved å koble det sammen med data fra andre kilder. Det innebærer og å klargjøre data for beriking ved å validere bruken av kjente identifikatorar. Beriking kan skje på flere steder og i ulike steg av arbeidsprosessen. Grenseflater Mapping Ulike grensesnitt benyttes for å utveksle informasjon, blant annet GI-standarden og BEST/EDU. Dataene som utveksles er i stor grad de samme, men grensesnittene behandler dem ulikt. Mapping handler om å beskrive dataelementer og koble dem på nytt, slik at de kan brukes på tvers av grensesnitt. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter - CEF edelivery - FIKS Validering Side 8 av 12

9 Validering handler om å kontrollere data for å heve datakvalitet og forhindre feil i systemene som behandler dataene. Kontrollen foregår som oftest maskinelt. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter - CEF edelivery - FIKS Pakking Slik som et vanlig brev må legges i en konvolutt, må også digitale meldinger pakkes inn for å kunne transporteres mellom ulike parter. Den digitale konvolutten inneholder blant annet informasjon om adresse og sikring av innholdet. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter - CEF edelivery - FIKS Transport Digital transport handler om å utveksle data sikkert og effektivt mellom to eller flere parter. Den digitale transport er løsrevet fra innholdet som transporteres. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter - CEF edelivery - FIKS Adressering For å kunne transportere noe digitalt må det knyttes adresseinformasjon til det som skal transporteres. Eksempler på slik adresseinformasjon er teknisk endepunktadresse, type transportkanal og digitale sertifikater. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige virksomheter - CEF edelivery - FIKS Informasjonssikkerhet Tilstrekkelig konfidensialitet, tilgjengelig og integritet må ivaretas i alle deler av databehandlingen. Hva som er tilstrekkelig må fastsettes gjennom en risikovurdering og varierer mellom ulike områder. - Digital post til innbyggere - Post til private virksomheter - Meldingsutveksling mellom offentlige Side 9 av 12

10 virksomheter - CEF edelivery - FIKS Tabell 2: Oversikt over tjenester og grenseflater De ovennevnte tjenestene vil i stor grad behandle data som faller inn under arkivlovens virkeområde. Jf. forskrift om offentlege arkiv 2-9 vil derfor Noark-standarden være sentral og utgjøre et av premissene for hvordan disse tjenestene skal utformes. I figur 3, under, er en del identifiserte felles behov plassert inn en skisse til en mulig overordnet arkitektur. Aktuelle prosjekter eller tjenester kan benytte seg av alle eller deler av en slik arkitektur. Det gir felles tilnærming, men likevel stor fleksibilitet. I parallell med aktivitetene over pågår det arbeid i Skate med strategi og handlingsplan for felleskomponenter og løsninger i offentlig sektor. Dette arbeidet omfatter blant annet kontaktog fullmaktinformasjon for virksomheter, felles datakatalog, samt beskrivelser av en felles arkitektur for offentlig sektor. Både strategien, handlingsplanen og de ulike underprosjektene Skate har bestilt har betydning for arbeidet med earkiv, einnsyn og meldingsutveksling. Interessenter I sum omfatter einnsyn, earkiv og digital meldingsutveksling et stort antall interessenter. Alle innbyggere, private virksomheter, kommuner og statlige virksomheter må regnes som interessenter. Av disse er det undergrupper som kan regnes som nøkkelinteressenter og som i vesentlig grad kan innvirke på prosjektet. Dette gjelder blant annet leverandører og forvaltere av sentrale løsninger. Det må identifiseres arenaer og samarbeid som gjør at interessentenes behov og ønsker avdekkes og håndteres på en egnet måte. Dialogen med interessentene vil ha betydning for løsningsvalget. Mulige løsninger for fellestjenester Utviklingstrender som skytjenester utfordrer oss sterkt på hvordan vi kan og bør realisere tverrgående behov gjennom samhandling og sambruk. Kombinasjonen av sentral realisering av enkelttjenester og gjenbruk flere plasser i lokal tjenesteproduksjon, med muligheten til å overføre og prosessere store mengder informasjon på kort tid, åpner opp helt andre måter å løse komplekse utfordringer på. Et konkret Side 10 av 12

11 eksempel på dette kan være en enkel skytjeneste som gitt en setning kan returnere oversikt over mulige personnavn i denne. En slik skytjeneste kan brukes av flere aktører samtidig, både til å hjelpe saksbehandler, arkivar og forvalter med å etterleve lovkrav om personvern, og på sikt stimulere til automatisering av denne type kvalitetskontroll. Et annet aspekt ved denne utviklingen er at leverandørmarkedet er i ferd med å bli mer modent for å både benytte og bidra til utvikling av denne type fellestjenester, for eksempel ved å bidra inn i åpen kildekode-prosjekter på tjenester som Github.com. Dette åpner for helt andre måter å utvikle for eksempel standarder fortløpende, tilbakemeldinger og endringsforslag. Summen av dette er at det blir viktigere å ha fokus på de tjenester som dekker felles behov, og hvordan de blir satt sammen for å realisere de enkelte prosjektene, slik som illustrert i figuren under. Anbefaling Figur 3: Sammenheng mellom tjenester og prosjekter Det er flere gap, både organisatoriske og tekniske, som skiller dagens situasjon fra målbildet. Disse gapene er etter hvert velkjente og dokumentert i flere rapporter, blant annet Difirapport 2015:3 - Løsning for meldingsutveksling i offentlig sektor og Riksarkivets rapport om earkiv i offentlig forvaltning. Mange av gapene skyldes manglende koordinering av sentrale løsninger. Side 11 av 12

12 I målbildet er integrasjonen mellom de offentlige virksomhetenes systemer og sentrale løsninger som einnsyn, earkiv og meldingsutveksling konsolidert. Det finnes flere tilnærminger for å imøtekomme et slikt krav, for eksempel gjennom standardisering av grensesnitt eller ved sammenslåing av eksisterende sentrale løsninger. På kort sikt vurderer vi det imidlertid ikke som realistisk å konsolidere grensesnitt gjennom å slå sammen løsninger eller ved å standardisere grensesnitt. I det videre arbeidet må det være enighet om forretning- og applikasjonsarkitekturen og rollefordeling mellom aktørene. Vi anbefaler at følgende tiltak gjennomføres i det videre arbeidet: - Difi tar kontakt med Riksarkivet for å drøfte de problemstillingene som notatet reiser, jf. samarbeidsavtalen som er inngått. - Notatet legges frem i møte i styringsgruppen for einnsyn den 25. januar og deretter for direktøren i Difi. - Kartlegge forretningslaget for de mest aktuelle tjenestene for å få et klarere bilde av felles behov, tjenester og grenseflater. Hva er for eksempel felles forretningsprosesser for einnsyn, earkiv og meldingsutveksling. - Se videre på hvilken arkitektur og tilnærming som kan gi de beste og mest fleksible løsningene på tvers av prosjektene og planlegge pilotering og testing. - Forankre arbeidet i Skates arbeidsutvalg og arbeidet med strategi og handlingsplan for felleskomponenter og løsninger i offentlig sektor. - Med utgangspunkt i prosjektene for einnsyn, earkiv og meldingsutveksling skal en vurdere mulighetene for å etablere piloter for å teste ut en samlet tilnærming. Side 12 av 12